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I.- Clarificación de Conceptos


1.- Descentralización[1]

FAO considera la descentralización como el proceso de "transferencia de una parte del poder y recursos del Estado Nacional a las instancias del nivel regional o local"[2]. Por su parte, Uphoff[3] plantea el tema de la descentralización en 2 dimensiones: localización de la decisión y responsabilidad (accountability) del decisor. Vale decir, dónde está localizado quien debe tomar la decisión y ante quien responde. Cuando quien debe tomar la decisión está localizado a nivel regional o local, pero sigue respondiendo por el resultado de sus decisiones ante el nivel central, se habla de desconcentración o delegación de funciones. Mientras que cuando las decisiones se toman a nivel regional o local y se responde ante estos mismos niveles, entonces se habla de devolución, que es la forma más avanzada de descentralización.

Con la descentralización se buscan varios objetivos a la vez:

a) Que el accionar público esté más cercano a los ciudadanos que requieren de este apoyo público y así responda mejor a las necesidades de estos actores sociales;

b) Que mejore la eficiencia con que se diseñan e implementan los programas públicos, ya que al estar estas funciones más cerca de las condiciones y actores locales, los programas tendrán un diseño más ajustado a las reales condiciones de las localidades y serán implementadas con mayor rapidez y a menor costo.[4]

c) Profundización de la Democracia: las formas más directas de democracia son posibles en localidades más pequeñas. A medida que estas crecen, se hace necesario el recurrir a la representación. Pero la forma representativa debe mantenerse responsable ante sus mandantes. Para ello, es necesario que las formas representativas sean reforzadas "por otras formas democráticas más directas y participativas"[5].

d) Por ello, en atención a la relación entre descentralización y democracia o, más bien, entre descentralización y profundización de la democracia, se aplica para la descentralización también dos principios claves del ordenamiento democrático:

- la separación de poderes; y
- la subsidiariedad

Según FAO[6], todo ente público tiene los siguientes poderes o funciones:

- el de concebir y proponer;
- el de decidir;
- el de financiar;
- el de gestionar la implementación; y
- el de seguir y evaluar el proceso.

El proceso de descentralización implica el buscar crecientemente la separación de estas funciones, aplicando también en esto el principio de subsidiariedad, en el sentido que deberá asignarse cada función al nivel más bajo en que se pueda ejercer sin pérdida de efectividad. Así por ejemplo, nada hay que impida que el proceso de extensión agrícola se realice a nivel local. Sin embargo, sería de una gran pérdida de recursos escasos el realizar la investigación agrícola con un ámbito solamente local. La separación de poderes, es una medida que reduce los riesgos de autoritarismo o autocracia, mientras que la subsidiariedad garantiza el utilizar al máximo las capacidades existentes en los distintos niveles del país.

2.- Diferencias entre Descentralización, Desconcentración, Delegación y Devolución

De acuerdo a FAO[7] es preciso clarificar la diferencia entre estos tres procesos a fin de evitar caer en confusiones al implementar la descentralización. Así la desconcentración consiste en transferir algunas funciones administrativas y/o técnicas a niveles más bajos de administración (regional, provincial o local), pero manteniendo el poder de decisión a nivel central.

La delegación de funciones implica el transferir a niveles locales algunas funciones y competencias a niveles más bajos de decisión, pero manteniendo el nivel central un control, aunque sea indirecto sobre ellas.

La devolución es el estado más avanzado en el proceso de descentralización, pues implica la transferencia de funciones y recursos a los niveles más bajos de decisión. Ello requiere el reforzar las competencias a nivel local a fin de que puedan asumir estas nuevas responsabilidades y generar confianzas entre los actores a fin de poder establecer alianzas horizontales que permitan efectuar acciones conjuntas colectivas a nivel local tras un objetivo común.

Para ello se requiere de un proceso lento de creación y fortalecimiento de las confianzas recíprocas existentes a nivel local, generando lo que se ha denominado Capital Social[8] En todo proceso de descentralización, están presentes estas tres formas crecientes de transferencia de funciones, responsabilidades, capacidades y poderes.

Dependiendo de las condiciones vigentes en cada país y en cada localidad, será posible avanzar hacia los niveles más altos de descentralización, llegando incluso a la devolución, o quedarse en niveles inferiores. El proceder a estadios más avanzados de descentralización, sin que existan las condicionantes que permitan desarrollar las acciones conforme a las necesidades de la población que se busca alcanzar y desarrollar, puede hacer caer el sistema en condiciones aun peores que las vigentes bajo esquemas centralizados tradicionales. Por ello, una real descentralización requiere que la autoridad delegada o descentralizada sea capaz de hacer funcionar el sistema y ello "requiere el apoyo de una serie de recursos: físicos (financieros y materiales), humanos y de información. Sin ellos, la devolución es aún limitada"[9]. Ello significa que el proceso de descentralización debe ir acompañado por una transferencia de recursos así como un proceso de formación de capacidades y de la generación de una red de informaciones entre los diversos niveles de la administración pública y la sociedad civil en las localidades.

3.- Riesgos en un Proceso de Descentralización

Lo anteriormente dicho, revela que un proceso real de descentralización que implique no sólo, las primeras etapas sino especialmente devolución de poder a la base y que idealmente, surja de la base misma, requiere sortear una serie de peligros y riesgos determinados por las condiciones previas a dicho proceso existentes en el país, en las regiones y en las localidades.

a) Clientelismo:

En los países en desarrollo, y en especial en las localidades aisladas y pobres, las relaciones clientelares tienen una larga tradición. En especial en América Latina, donde los cacicazgos locales son una realidad palpable, un proceso de descentralización "ingenuo" puede ayudar a reforzar estas relaciones y concentrar aún más los beneficios de este proceso en las mismas élites locales existentes. Por otra parte, un proceso de descentralización y democratización demasiado drástico, puede ser identificado como una fuerte amenaza por parte de las redes de poderes existentes y hacerlo fracasar antes de partir. Por ello el proceso de descentralización que se lleve a cabo debe compatibilizar la generación de instancias que gradualmente vayan, por una parte erosionando el poder de estos grupos locales, pero al mismo tiempo cooptándolos para poder llevar a cabo el proceso, haciéndolo políticamente viable. La no consideración de estas realidades lleva a que muchos procesos de descentralización terminen en una suerte de "feudalización" del desarrollo rural, en que se refuercen los poderes locales existentes, en mayor medida que con el modelo centralista en que dichos poderes debían rendir cuentas al centro y, por tanto, tenían algún grado de control externo.

b) Reemplazo de la lógica centralista de oferta por una lógica de demanda:[10]

En general, los programas diseñados e implementados desde el centro han tendido a responder a una lógica de oferta, ello es especialmente el caso de los programas de desarrollo agro-rurales. Son diseñados teniendo en mente la visión técnica de cuales son las necesidades de los usuarios de dichos programas, no existiendo mecanismos que permitan contrastarlos contra las demandas reales de ellos. Un programa descentralizado y participativo, podría caer en el defecto contrario, perdiendo una coherencia global al responder sólo a las demandas que se presenten a partir de la realidad local, así como perdiendo también una visión de mayor plazo a fin de que las necesidades planteadas por la demanda tengan una solución más definitiva y sostenible en el tiempo.

c) Asimetría en el acceso a la información:

Esta tendencia se ve reforzada por la asimetría en la información que se maneja a nivel nacional, regional y local. Ello entonces refuerza el peligro de descontextualizar las demandas que no caen entonces dentro de una visión de desarrollo más global y de mayor plazo.

A la vez, la asimetría en el acceso a la información que reciben los diferentes actores a nivel local se traducen rápidamente en asimetrías de poder y tienden a reforzar las estructuras de dominación existentes. En este caso, "las apuestas que normalmente se hacen a las ganancias que se pueden lograr con la descentralización y las medidas asociadas a ella, no se realizan"[11]. Tendler encuentra, en un trabajo de campo en el Nordeste de Brasil, que incluso programas especiales para difundir información y controlar la distribución de los beneficios en la población, enfrentaron serias dificultades, e incluso terminaron reforzando las estructuras de poder existentes. Es curioso destacar que tres grupos de actores locales eran los más interesados en restringir el acceso a la información: los contratistas y diseñadores privados de los proyectos apoyados por los Fondos Sociales, líderes elegidos y políticos en general y los ejecutivos y personal de los Fondos Sociales.[12]

d) Dificultades Institucionales:

Las capacidades requeridas por un proceso de descentralización profunda son de gran escasez en los países sub-desarrollados[13].

Normalmente la institucionalidad encargada del desarrollo regional y local está desorganizada y tiene escaso poder. En algunos casos existe una instancia a cargo del tema pero a la vez existen múltiples organismos públicos y ministerios que tienen ingerencia en temas regionales y locales, haciendo muy difícil la coordinación y ordenación del proceso.

A la vez, las habilidades técnicas y gerenciales son bastante limitadas en los sectores públicos de los países en desarrollo, aún a nivel central, y la generación de estas capacidades a nivel regional y local es un proceso lento, difícil y costoso. Así mismo, normalmente los incentivos políticos, económicos y burocráticos juegan contra el traslado de estas capacidades a los niveles regionales y locales y ellos toman escasamente en cuenta el desempeño de estos empleados, por lo que con frecuencia, una vez que han sido entrenados por el sector público, son contratados con mejores remuneraciones por el sector privado.

Precisamente debido a estas dificultades y la escasez de recursos humanos y también financieros, es muy común que se proceda en una aparente descentralización que transfiere las responsabilidades por el cumplimiento de ciertas funciones, pero sin que esta transferencia vaya acompañada de los recursos para poder ejecutar apropiadamente estas funciones. Este es un peligro muy común, en especial después de las intervenciones de Ajuste Estructural que forzaron una drástica reducción del estado central, tomándose entonces la salida simple de transferir varias funciones anteriormente centralizadas hacia los niveles regionales y locales. En estos casos dichas funciones quedan en una suerte de "limbo" institucional, en que la responsabilidad está claramente en el nivel local, pero quien debe ejecutarla tiene escasos recursos para ello y por tanto se buscan diversos acomodos que en general resultan en sustanciales bajas de calidad y muchas veces de cobertura.

Además, no es común encontrar en las áreas aisladas esquemas de gobierno local que respondan periódicamente a sus mandantes. A la vez, en ocasiones en que se han generado instancias de representación en los gobiernos locales, como sucede en buena parte de América Latina, la no transferencia de poderes a estas instancias elegidas las hace caer en descrédito y desalienta la participación.

Finalmente, muchas veces la racionalidad propia de los donantes, actúa contra los esfuerzos descentralizadores de los países, ya que como se ha visto, el proceso es lento y difícil, lo cual juega contra los sistemas internos de evaluación de las gerencias y personal de las instituciones de ayuda, que requieren ejecución y desembolsos rápidos. A menor nivel de desarrollo del país, menor es la capacidad de imponer sus propias prioridades sobre las de las instituciones de Asistencia Internacional.

4.- Lecciones Aprendidas de la Experiencia en Descentralización y Participación

a) Descentralización, una de las reformas del Estado:

La primera gran lección aprendida dolorosamente es que la descentralización no es una panacea para solucionar los problemas del sector público. No es sustituto para las necesarias reestructuraciones internas y el establecimiento de sistemas de evaluación de desempeño acordes con cumplimiento de objetivos sustantivos y no sólo de cumplimiento de metas cuantitativas. Muchas veces la descentralización se puede usar como una forma de escapar de la necesidad de hacer los otros ajustes necesarios en el aparataje público. Puede ser semejante a lo señalado por Tendler con relación a los Fondos de Inversión Social, que han tendido a ser adoptados como un sustituto de hacer los ajustes institucionales en los entes estatales tradicionales, con resultados escasos pero aparentemente acordes con los nuevos temas del desarrollo (participativos, responsivos a la demanda, cercanos a la gente, de rápida ejecución y bajo costo).

b) Descentralización, parte de una Estrategia de Desarrollo e Implementación:

En segundo lugar, la descentralización emprendida, aún si escasa y lenta, debe responder a un diseño general de los objetivos públicos de largo plazo, pej. Si se efectúa una descentralización de los servicios de asesoría técnica a los campesinos, ella debe enmarcarse dentro de una estrategia general de incorporación de los sectores postergados al desarrollo económico general. A la vez, en especial cuando la institucionalidad para la descentralización es muy compleja, se debe poner el énfasis en la descentralización de procesos de decisión, más que desgastar los esfuerzos en cambios institucionales generales, de difícil implementación. Por otra parte, la implementación de procesos de descentralización deben "responder a una estrategia general, buscando establecer fases que sigan una secuencia lógica. Reformas que tengan la mayor probabilidad de éxito deben emprenderse primero. Esto requiere un proceso de priorización, focalizandose inicialmente en tareas simples que no amenacen el poder central o pongan una carga excesiva en las escasas capacidades locales"[14].

c) Equilibrio de Poderes y Contraloría Social Democrática:

En tercer lugar, es necesario aplicar el principio de separación de poderes, de forma que ningún ente o persona concentre demasiado poder y se establezcan mecanismos de control y equilibrio adecuados.

En este sentido, es especialmente importante el generar un sistema democrático de contraloría social por parte de los usuarios de los servicios, de forma que puedan ir controlando y orientando a los ejecutores de los programas descentralizados a nivel regional y local. La formación de Comités de Desarrollo Local (CDL) constituídos por representantes de los usuarios del programa elegidos democráticamente, aparece como una buena alternativa. Sin embargo, es necesario cuidar que ellos no sean instrumentalizados por los poderes existentes en la localidad.

Así en Colombia, en la implementación del Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC), esta estructura "entró en pugna con los con los viejos actores de la política [que buscaban] mantener su hegemonía regional"[15]. Sin embargo, esta orientación desde el lado de la demanda debe ser complementada también con mejoras en la oferta de los servicios. El consultar a los usuarios no es sustituto de los cambios necesarios para hacer más efectiva la llegada de los servicios a nivel local. En efecto, el ideal sería que la consulta permita determinar el tipo de cambios requeridos en el lado de la oferta.

Dentro de los cambios a introducir están la reestructuración de los incentivos a los proveedores de los servicios y funcionarios estatales, "los que deben ser juzgados en base a resultados y no en base a la esclavizante adscripción a procedimientos burocráticos fijos. Esto requiere estructurar un proceso que dé incentivos al buen desempeño, pero que también otorgue flexibilidad, a fin de que los proveedores de servicios puedan actuar en forma más acorde con las cambiantes necesidades de los usuarios"[16].

d) El Modelo RED-IFO de FAO: una metodología y tres políticas de acompañamiento:

Con el fin de contrarrestar los principales riesgos identificados en los procesos de descentralización, FAO[17] plantea un modelo para emprender eficazmente este proceso.

A fin de evitar el riesgo de pasar violentamente de un enfoque de oferta a uno de demanda, se plantea una metodología que busca identificar claramente los factores de diferenciación de las localidades y grupos donde se llevará a cabo la acción, generando así tipologías de regiones y productores.

De esta forma se logra una mejor focalización y definición de la población objetivo para las políticas. Mientras que para evitar una excesiva fragmentación al abrir el proceso a las demandas de los participantes, se plantea el regionalizar las necesidades y demandas de las poblaciones participantes en el proceso. Así se atienden las peculiaridades específicas de localidades y grupos, manteniendo una mayor globalidad en las políticas y programas que se implementen finalmente.

Mientras las políticas de acompañamiento son fundamentalmente 3: Información, Formación o capacitación y Organización (IFO).

(i) Información: Ya se señalaron los peligros de la asimetría en el acceso a la información. Por ello, será esencial en todo proceso de descentralización participativo, el cautelar que exista una política de información con 2 objetivos centrales: producir la información de lo que se está haciendo a nivel del programa de descentralización y asegurarse que esta información fluya continuamente a todos los participantes. Estas son funciones claves que debe controlar el nivel central, que es más difícil pueda tener interés en instrumentalizar el proceso que lo que ocurre a nivel local. Es esencial hacer llegar esta información a todos los participantes. En especial, las características de ellos, cómo se puede acceder y cuales son los derechos que tienen los participantes, en especial, sus derechos a elegir y controlar la implementación de los programas, así como constituir organizaciones que los representen y apoyen.. Tendler (1997) identifica este elemento como una función estratégica que cumple mejor el gobierno central que los gobiernos locales o regionales. La función jugada en la situación de Ceará por el Gobierno Central (Estadual, en este caso), fue prácticamente la de un "agitador", que transmitía la oferta de programas disponibles a la población e instaba a aproximarse a las agencias sectoriales y gobiernos locales a requerir los servicios. Cumplía así una función importante de empoderamiento de la base, para que así puedan realmente ejercer el control social sobre la ejecución de los programas.

(ii) Capacitación: precisamente debido a las fuertes falencias técnicas y de conocimientos que existen tanto a nivel de funcionarios y operadores en las localidades, así como en los propios actores, se hace indispensable el fortalecimiento de las capacidades de los diversos actores del proceso.

La elaboración de este programa de capacitación debe partir de la realidad local y no asumir una cierta homogeneidad de competencias entre grupos y localidades, de forma que los programas puedan realmente compensar las diferencias de formación iniciales.

A la vez, en la formación de los usuarios, será necesario prevenir la concentración de los beneficios en los líderes antiguos o emergentes, cuidando de ayudar en la formación de potenciales líderes de recambio.

(iii) Organización: Las organizaciones auténticamente democráticas y representativas, son los interlocutores válidos para los órganos del estado central, regional o local. A partir de ellas, es posible comenzar a desarrollar una real estrategia de desarrollo local endógeno y desde la base hacia la cúspide. Sin embargo en este aspecto, es preciso estar atento y no caer en la ingenuidad de asumir que cualquier organización local es representativa y democrática. Son precisamente las organizaciones rurales las más proclives a la "oligarquización" y la perpetuación de los dirigentes. Los altos costos de transacción que rigen en las localidades rurales hace difícil el juntarse continuamente y que así los miembros puedan ejercer un real control sobre los dirigentes.

Un reforzamiento a esta tendencia viene de las formas de financiamiento que se han dado comúnmente en los países en desarrollo a este tipo de instituciones. Muchas veces ellas dependen fuertemente de los fondos públicos, con escasa presencia de los propios miembros. Así la apropiación de la organización por parte de sus miembros es escasa y sus dirigentes sienten claramente la dependencia que tienen de los fondos estatales. Esto es señalado claramente por Rouse (1994)[18] cuando indica como una hipótesis de trabajo que " la principal causa de fracaso de las cooperativas (en el mundo en desarrollo), es el involucramiento inadecuado de los miembros en su capitalización, lo que resulta en escaso control por los miembros sobre las decisiones y desempeño de las cooperativas, haciéndolas menos orientadas hacia los miembros...Si esto es verdad, los gobiernos y donantes son responsables de esta situación al proveerles de fuentes de capital de acceso fácil y barato, en lugar de acudir a sus propios miembros para acceder a estos fondos".

Si bien es posible argumentar a favor de financiamiento público para la generación de un evidente bien público como es el contar con un sector agro-rural organizado y activo, la dependencia casi exclusiva en este tipo de financiamiento genera dependencias poco sanas y una fuerte falta de apropiación por parte de los miembros, perdiéndose así la característica de real bien público que representa la asociatividad en el ámbito agro-rural. Por ello, mecanismos compartidos, por ejemplo, donde se genere un esquema tipo 1x1 (por $1 obtenido de los miembros el estado provee $ 1 adicional), permitiría generar un involucramiento real de los miembros en su organización y recibir a la vez un apoyo adicional, pero ligado al compromiso de los miembros, de parte del estado, y no basado en las afinidades políticas, personales o de otro tipo de los dirigentes con las autoridades de turno.

Pero sin duda, políticas que ayuden a generar organizaciones de base democráticas, auténticamente representativas y fuertes, es tal vez la condición más esencial en la generación de un real proceso de descentralización a partir de las bases, y en ello el tema del financiamiento de ellas es crucial


[1] En esta sección se utiliza lo elaborado por FAO-SDA en Kit Pedagogique: Comprendre, Analyser et gerer Les Processus de Decentralisation du Development Rural
[2] ibid p.13
[3] Uphoff, N: Institutional Capacity and Decentralization for Rural Development; presentado a la Technical Consultation on Decentralization for Rural Development, FAO Rome 16-18 December 1997.
[4] Ibid: señala dos aspectos muy relevantes al respecto, por una parte, en localidades aisladas con altos niveles de analfabetismo es más probable encontrar personas más inteligentes que en localidades más interrelacionadas y con mayores niveles educacionales, donde estas personas ya habrán migrado. Por otra parte cita múltiples casos de donde la participación de la población en el diseño e implementación de proyectos, incluso complejos, como tranques para irrigación resultan en menores costos y mejores diseños técnicos, ocurriendo lo contrario cuando ellas se hacen sólo a partir de la visión de técnicos del nivel central. También el Banco Mundial señala varios casos donde la canalización de recursos hacia comunidades locales significan fuertes ahorros de costos alcanzando 20-30%, y altos niveles de rentabilidad con Tasas de retornos de hasta 50% (ver: IBRD: Community Driven Development: From Vision to Practice, Box 1.2.
[5] FAO-SDA op cit p.15.
[6] FAO-SDA: Kit Pedagogique, op cit. P.14
[7] ibid pp.15 y 16
[8] Ver Putnam: Making Democracy Work
[9] Uphoff, op cit.p.3
[10] Ver Al respecto: FAO-SDA:Kit Pedagogique op cit. P.49 y FAO-SDA: RED-IFO:Un modelo para Analizar la Descentralización; Descentralización y Desarrollo Rural # 3.
[11] Ver J.Tendler: Why are Social Funds so popular?p.119
[12] ibid
[13] Ver Smoke, P y L.Romeo: Designing Intergovernmental Fiscal relations and International Fiance Institutions Allocations for Rural Development. Presentado al Technical Consultation on Decentralization for Rural Development, FAO Rome 16-18 December 1997.
[14] Smoke & Romeo, op cit p.14
[15] Ver Vargas R(2000): “Caso Colombiano:El Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC)”, documento presentado al seminario”Experiencias Exitosas de combate a la pobreza rural: lecciones para una reorientación de las políticas”, Valle Nevado, Chile, enero.
[16] Smoke & Romeo, op cit. P.15
[17] FAO-SDA Descentralizatrion and Rural Development Documents # 3: RED-IFO Un modelo para Analizar la Descentralización
[18] Ver Rouse, J: “Capital, Participation & Cooperative Performance: the importance of member equity stake, en Oxford & Holt Publishing, New Delhi, 1994

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