Hace cuarenta años, las subvenciones se consideraban en general algo bueno, un mecanismo para aplicar la política del gobierno. Cuarenta años más tarde, debido a los problemas relacionados con su eficacia y posibilidad de control, con la función del gobierno en la sociedad y la economía y con las funciones relativas de la protección ambiental y el desarrollo económico, se consideran en general las subvenciones como algo malo en muchos sectores de la economía, incluso más que en el sector pesquero.
Sin embargo, es útil recordar que cada subvención se introdujo por alguna razón, en algún contexto y, fuese o no apropiada, en beneficio de alguna subserie de personas y de la sociedad en su conjunto[26].
Hay muchas formas de clasificar las subvenciones. Aquí ofrecemos una clasificación[27]; otra, propuesta por una Consulta de Expertos de la FAO, se examina brevemente más adelante en este documento. La taxonomía que se presenta aquí es aplicable a cualquier industria y a la mayor parte de las clases generales de subvenciones que hemos señalado anteriormente. Sin embargo, los ejemplos que se ofrecen están tomados de la pesca.
A. Pagos gubernamentales directos a la industria
Dentro de esta clasificación incluiríamos una gama de subvenciones tan diversa como los subsidios para la compra de nuevos barcos pesqueros, pagos (recompras) por desguace de barcos, seguros de desempleo de los pescadores, compensación por períodos de veda, aportaciones de capital y programas de sostenimiento de los precios.
Es posible que los subsidios para la compra de nuevos barcos pesqueros se introduzcan para contribuir al desarrollo de una industria pesquera indígena. Los pagos por desguace de barco se pueden realizar para estimular un proceso de reducción del exceso de capacidad. Los seguros de desempleo de los pescadores pueden servir para estimular a estos a participar o seguir en la industria, cuando sus ingresos se reducen inesperadamente a causa de las medidas aplicadas por los gobiernos para proteger poblaciones de peces en disminución. Las aportaciones de capital pueden realizarse para evitar la quiebra de empresas pesqueras que puede tener efectos catastróficos en el empleo en una región, especialmente si ha sido provocada por una circunstancia económica temporal, como el descenso de los mercados durante una grave recesión de la actividad económica. Los programas de sostenimiento de los precios, mediante los cuales el gobierno paga a los productores la diferencia entre el precio del mercado y un precio objetivo establecido administrativamente, pueden contribuir a sostener los ingresos de los pescadores.
B. Exenciones fiscales y aplazamientos de impuestos
En esta clasificación se incluyen programas como las exenciones de los impuestos del combustible para los barcos pesqueros, exenciones de los impuestos de venta, deducciones especiales del impuesto sobre la renta para los pescadores y programas de impuestos aplazados.
Los impuestos al combustible se suelen asignar para el mantenimiento de las carreteras. Como los barcos pesqueros no utilizan carreteras, se les puede eximir de este impuesto concreto. Las exenciones del impuesto de venta y las deducciones especiales del impuesto sobre la renta se «justificarían» si se considerara la actividad pesquera tan importante, pero en tan precarias condiciones financieras, que se estimaran necesarias dichas concesiones fiscales para mantener la industria. Las exenciones del impuesto sobre las ventas aplicado a los insumos utilizados por la industria pesquera, que proporcionan un apoyo general a la industria, parecen estar muy generalizadas en los estados insulares del Caribe[28]. Los programas de impuestos aplazados hacen también que la actividad económica de la industria sea más favorable para los participantes, pero si están vinculados a programas especiales como los de sustitución de barcos, pueden desempeñar también una función de seguridad. Se espera que se llegue a disponer de dinero para comprar nuevos barcos con los fondos acumulados gracias al programa, con lo que se reduciría el incentivo económico para aplazar la sustitución y para seguir utilizando barcos viejos y poco seguros.
C. Préstamos y garantías de préstamos gubernamentales y seguros
El gobierno puede hacer préstamos a los pescadores o a las empresas pesqueras en condiciones favorables, tales como los préstamos con tipos de interés inferiores a los del mercado o con períodos de amortización más largos de lo normal. En otros casos, el gobierno puede garantizar el reembolso de préstamos al sector privado cuando las instituciones financieras exigen más garantías que la industria misma no pueda ofrecer. El gobierno puede ofrecer seguros cuando los aseguradores privados se niegan a asegurar a los pescadores debido al riesgo elevado y a la incertidumbre de la industria.
Cada una de estas subvenciones se ofrece para que la industria pueda actuar con costos inferiores a los que tendría que sufragar de no existir las subvenciones. Si los beneficios de la industria son suficientemente bajos, estas subvenciones pueden determinar si la industria tiene salud económica para sobrevivir.
D. Pagos o recargos implícitos para la industria
Se trata de programas que no trasfieren fondos a la industria ni le perdonan o le retrasan pagos que normalmente debería efectuar al gobierno. Pueden incluirse aquí los programas que permiten a la industria pagar al gobierno por determinados bienes unos precios inferiores a los del mercado, o los programas que posiblemente no impliquen ningún pago gubernamental. Puede haber también programas de subvenciones negativas que reducen la rentabilidad de las industrias pesqueras.
Los programas en los que el gobierno hace pagos o realiza gastos a favor de la industria, sin hacer ningún pago directo a ésta son entre otros: los pagos de derechos de pesca a estados extranjeros; el costo de la ordenación pesquera; el costo de las actividades de fomento de la pesca; y el desarrollo de artes.
Hay países que cobran a los extranjeros el acceso a sus zonas económicas exclusivas. Sobre todo en los casos en que los extranjeros hayan faenado tradicionalmente en esas aguas, es posible que sus gobiernos paguen el derecho y no lo recuperen de la industria[29], con la justificación de que el gobierno es parcialmente responsable de la situación creada, ya que participó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Los gobiernos pagan tradicionalmente la ordenación pesquera, pero en los últimos años se ha registrado la tendencia a aplicar sistemas de pago por los usuarios y recuperación de los derechos. Las actividades de fomento pueden incluir la construcción por el estado de arrecifes artificiales, en algunos casos mediante el hundimiento de buques no utilizados, con objeto de fomentar la pesca y, quizás, el ecoturismo. Asimismo, los gobiernos pueden proyectar y diseñar mejores artes de pesca (o bien más productivas o que reducen las capturas incidentales) y después transmitir la tecnología a la industria pesquera con poco o ningún costo.
Los gobiernos proporcionan también productos a la industria pesquera a precios inferiores a los del mercado. Por ejemplo, cuando Terranova era colonia de la corona, el gobierno mantenía un programa de cebos para suministrar cebos a los pescadores a precios descontados. En las condiciones de la unión de Terranova a Canadá de 1949, continuó el programa y el gobierno compraba el cebo y lo vendía a los pescadores a precio inferior al costo[30].
Ejemplos de programas o políticas, en los que el gobierno sostiene (subvenciona) la pesca sin costos para él mismo (aparte de los administrativos de la ejecución del programa) son los aranceles, las prohibiciones de desembarque a barcos extranjeros, los contingentes de importación y las prohibiciones de inversiones extranjeras directas.
Programas de subvenciones negativas son los que, al menos a corto plazo, reducen los beneficios de las empresas pesqueras. Ejemplos de ello son los reglamentos que limitan la actividad pesquera, los que exigen equipo de exclusión de capturas incidentales y otros reglamentos ambientales y de seguridad.
E. Programas generales que afectan a la pesca
Por último, hay que señalar las exenciones fiscales aplicables a todas las industrias, los programas de subvenciones para industrias distintas de las pesqueras, pero que afectan a la pesca positiva o negativamente, y los programas sociales generales que afectan a toda la sociedad.
Ejemplos de programas generales que entran en esta categoría de exenciones fiscales son los créditos impositivos por inversiones o los planes de depreciación acelerada. Estos programas de impuestos sobre los ingresos permiten a los inversores en equipo de capital incrementar sus gastos contables a efectos de los impuestos sobre los ingresos, lo que reduce sus beneficios contables imponibles. Estos tipos de sistemas fiscales proporcionarán un estímulo para que la empresa compre más equipo de capital y, en el caso de la pesca, para que los pescadores o las empresas pesqueras compren nuevos barcos. Un programa de subvenciones para la agricultura puede hacer que aumente el empleo de plaguicidas, los cuales, arrastrados por la escorrentía, afectan peligrosamente a las poblaciones de peces. De igual forma, las subvenciones a la construcción naval o para el fomento de la producción alimentaria en general pueden afectar a la pesca. Entre los programas generales que podrían afectar a la pesca, cabe señalar programas de infraestructura no específica para la pesca, préstamos para pequeñas empresas, socorros en catástrofes, legislación laboral o programas nacionales de salud. En este último caso, por ejemplo, los Estados Unidos podrían reclamar que Canadá subvenciona «de forma desleal» sus pesquerías proporcionando un servicio nacional de salud con los impuestos generales, mientras que los pescadores de los Estados Unidos deben adquirir un seguro privado de salud. Sin embargo, los canadienses pueden responder señalando que pagan impuestos sobre la renta y sobre las ventas notablemente más altos para financiar el sistema de salud.
En todos los casos, hay justificaciones de los programas y hay personas y grupos que se benefician y que no se benefician de ellos. La finalidad de un programa puede ser el deseo de estimular el desarrollo de la pesca o modernizarla incrementando su productividad, o promocionar la venta de sus productos o proteger el medio ambiente o mejorar la seguridad de los mismos pescadores. Esto no justifica todas o cualquiera de las subvenciones que se han citado. El que sean o no justificables es una decisión subjetiva que puede ser objeto de discusiones infinitas. En los últimos tiempos, sobre todo durante el último decenio, en que ha aumentado la sensibilidad con respecto a las cuestiones ambientales, a la situación de las poblaciones de peces y hacia los mercados privados sin obstáculos, se están reduciendo las subvenciones en todo el mundo[31] y ha disminuido la justificación de muchas de las que quedan aún. Existe una preocupación cada vez mayor por las relaciones entre la ordenación pesquera, la sobrepesca y las subvenciones.
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[26] En realidad, hay
ciertamente subvenciones que se introdujeron debido a algún tipo de
corrupción y que nunca tuvieron otra meta social que alguna ganancia
individual. Aunque reconocemos la posibilidad de que ocurra esto, la ignoramos
en los análisis que siguen. [27] Esta lista incluye sólo unos pocos ejemplos de la lista mucho más amplia que figura en Schrank, «Subsidies for Fisheries...», op. cit., 31-33. No se pretende que ni la lista ni las explicaciones sean exhaustivas. [28] Véase, Tietze, op. cit., 10, 12, 13, 94, 104-5, 133-4. [29] Milazzo, op. cit., 36. [30] R.W. Crowley, B. McEachern y R. Jasperse, «A Review of Federal Assistance to the Canadian Fishing Industry, 1945-1990», en L.S. Parsons y W.H. Lear (eds), Perspectives on Canadian Marine Fisheries Management, Ottawa: National Research Council of Canada (1993), 356. [31] U.N. Wijkstrom, «Global Overview of Fisheries and the Subsidies Issue», en Report of Proceedings: on the Impact of Government Financial Transfers on Fisheries Management, Resource Sustainability and International Trade Manila, 17-19 de agosto de 1998, n.p.: Asia Pacific Economic Cooperation Council. |
