2.3 Ordenación pesquera y sobrepesca

Hasta mediados del siglo XX, se daba por descontada la existencia de suministros suficientes de recursos naturales. Aunque ya había habido ejemplos de desaparición de poblaciones de peces, existía la creencia general de que habría pescado siempre. Esta opinión tiene una larga tradición, ya que se remonta, al menos, a la declaración de T. H. Huxley en un debate de 1884 de que “la pesquería de bacalao y probablemente todas las grandes pesquerías marítimas son inagotables; es decir, nada de lo que hagamos afecta gravemente al número de peces”^[91]. Aunque esta opinión fue discutida en aquél momento, se mantuvo durante decenios y pareció cobrar vigor cuando el total de las capturas mundiales aumentó a lo largo de los años cincuenta y sesenta^[92]. El crecimiento económico mundial, al menos en el mundo desarrollado, había aumentado espectacularmente desde el final de la Segunda Guerra Mundial y la utilización de los recursos naturales creció al mismo paso.

Sin embargo, se escuchaban llamadas de cautela con respecto a la pesca. En el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, al aumentar constantemente las capturas pesqueras comerciales, las flotas de aguas distantes cobraban cantidades cada vez mayores de pescado^[93]. En 1954, Scott Gordon había explicado, utilizando análisis económicos, las razones por las que los pescadores suelen tener ingresos bajos. Su explicación indicaba que se necesitaban reglamentos pesqueros para limitar las capturas a fin de que aumentaran los ingresos de los pescadores^[94]. Pese a que Anthony Scott defendió el año siguiente que hacía falta alguna forma de privatización de las pesquerías oceánicas^[95], se tardó cierto tiempo en adoptar una serie de medidas destinadas a limitar la pesca mediante la reglamentación, y no la privatización. Inicialmente, la limitación de la entrada de pescadores a la pesquería pareció la solución más evidente. Cuando se vio que con este método no se podía controlar el esfuerzo de pesca o había razones políticas que hacían imposible aplicarlo, el siguiente procedimiento «evidente» fue limitar las capturas. En el ámbito internacional, por ejemplo, la Comisión de Pesca del Atlántico Noroccidental estableció, por primera vez en 1972, cuotas nacionales para las pesquerías comerciales sometidas a su jurisdicción. Pronto resultó evidente que éste no era el método adecuado para proteger las poblaciones de peces ya que no era probable que los estados que participan en los órganos internacionales estuviesen de acuerdo en limitar estrictamente su propia actividad pesquera. Aun en el caso de que fuera posible un acuerdo sobre límites restrictivos, los órganos internacionales no tenían la capacidad para vigilar debidamente su cumplimiento^[96]. A comienzos de los años setenta se celebró la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar para establecer un orden jurídico de los océanos a fin de promover «los usos con fines pacíficos de los mares y océanos, la utilización equitativa y eficiente de sus recursos, el estudio, la protección y la preservación del medio marino^[97].» En la primera reunión sustantiva de la Conferencia, celebrada en Caracas, Venezuela en 1974, se estudiaron los medios para proteger las poblaciones de peces marinos de valor comercial. Casi inmediatamente se llegó a un acuerdo, al menos, sobre una cuestión fundamental con que se enfrentaba la Conferencia. Se permitiría a los estados ribereños ampliar el control de la pesca a 200 millas náuticas de su costa^[98]. Se suponía que los estados ribereños con autoridad única tendrían facultades suficientes para obligar al cumplimiento.

Por desgracia, una vez más la solución “evidente” no fue tan evidente y, en este caso, no funcionó. Mirando hacia atrás, es evidente que la ampliación a las 200 millas era una condición necesaria para proteger las poblaciones de peces, pero no era una condición suficiente. Había al menos dos razones por las que la ampliación era insuficiente. En primer lugar, no había ninguna protección para los peces más allá del límite de las 200 millas. En la época de la Conferencia de las Naciones Unidas, esto no parecía un problema grave, ya que casi toda la pesca comercial, salvo la dedicada a algunas especies muy migratorias como los túnidos, se realizaba dentro de las 200 millas desde la costa. Esta situación cambió repentinamente. Surgieron problemas en todo el mundo en aguas relativamente poco profundas que quedaban fuera del límite de las 200 millas pertenecientes a cualquier estado: la cabeza y la cola de los grandes bancos de Terranova, la zona abierta del mar de Bering, la salida del mar de Barents y la zona abierta del mar de Okhotsk. En estas zonas continuó la pesca extranjera en gran medida sin reglamentar. Las flotas de aguas distantes, expulsadas de los caladeros tradicionales, buscaron estas zonas remanentes de los océanos en las que podían seguir pescando y en las que se encontraba pescado en gran cantidad. A comienzos de los años noventa, las poblaciones de peces estaban disminuyendo claramente y se consideró que las culpables en gran medida eran las flotas de aguas distantes. Justamente cuando estaba a punto de empezar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias, surgió un incidente que probablemente contribuyó a que la Conferencia llegara a una conclusión exitosa.

En febrero de 1995, la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (NAFO), órgano internacional encargado de controlar la pesca más allá de las jurisdicciones nacionales de 200 millas en el Atlántico Noroeste, estableció por primera vez cuotas para el fletan de Groenlandia, cuya pesca había estado anteriormente sin reglamentar. La Unión Europea, al haber perdido la votación, interpuso un recurso exigiendo una parte mayor que la que se le había asignado. Mientras duró el recurso, con arreglo al reglamento de la NAFO, se abandonó la cuota original por un período limitado. La Unión Europea estableció después su propia cuota para el fletan de Groenlandia en casi tres veces el nivel establecido por la NAFO.

No hacía falta más para una confrontación. El Gobierno del Canadá prohibió a sus nacionales pescar fletan de Groenlandia más allá del límite de 200 millas y les redujo su cuota en esa zona. Bajo la presión de sus pescadores del Atlántico, Canadá insistió en que la Unión Europea aceptara una moratoria de 60 días para la pesca del fletan de Groenlandia, retraso que presumiblemente dejaría tiempo suficiente para adoptar una decisión sobre el recurso pendiente. La Unión Europea se negó y, en marzo, Canadá envió una flota armada para arrestar al Estai, arrastrero español que pescaba en alta mar a la altura de Groenlandia. La opinión mundial se dividió con respecto a esta acción, pero el mismo hecho de que hubo una división con un fuerte apoyo internacional de determinados ámbitos a favor de la acción declarada, indicó que había llegado el momento de tratar de resolver el problema de la pesca en alta mar^[99].

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias se estaba reuniendo desde 1993 pero, bajo el estímulo de los acontecimientos, llegó a un acuerdo en su período de sesiones que se reanudó a fines de marzo de 1995. Se llegó al acuerdo a comienzos de agosto. Se suponía que, una vez ratificado el acuerdo, se resolvería el problema de las flotas de aguas distantes que faenaban prácticamente sin reglamentación más allá de los límites de las 200 millas. El tratado entró en vigor al final de 2001^[100]. Sólo el tiempo dirá si ha sido eficaz y en qué medida.

El segundo problema y más importante después de la ampliación de la jurisdicción pesquera era que los estados ribereños no podían prácticamente limitar debidamente las actividades pesqueras de sus propios nacionales.

Después de la aprobación de la ley Magnuson en 1976, los Estados Unidos adoptaron una política de americanización para estimular la sustitución de las flotas extranjeras que tradicionalmente pescaban dentro de su zona de 200 millas, primero con barcos extranjeros que faenaban bajo la égida de empresas mixtas entre empresas estadounidenses y extranjeras y, después, cuando se llegó a disponer de barcos propios, con barcos de pabellón nacional. Se aplicó un elaborado sistema de ordenación para producir y hacer cumplir planes de ordenación pesquera que limitaran la pesca a niveles sostenibles. A pesar de las óptimas intenciones, las flotas pesqueras de los Estados Unidos adolecieron de sobrecapitalización^[101] y los efectos de la misma se dejaron sentir rápidamente. Por ejemplo, en 1999, se consideró sometidas a sobrepesca la tercera parte de las poblaciones de peces comerciales existentes en aguas de los Estados Unidos, cuya situación se conocía^[102]. La sobrecapacidad y la sobrepesca, que los planes de ordenación pesquera tenían intención de eliminar, siguieron existiendo y, de hecho, habían empeorado.

Por poner sólo un segundo ejemplo, cuando el Gobierno canadiense anunció en junio de 1976 que adoptaría desde el primero de enero del año siguiente la jurisdicción pesquera exclusiva de 200 millas, era bastante evidente que se consideraba a las flotas extranjeras como responsables de la sobrepesca de las poblaciones de peces canadienses, y se preveía que tales flotas serían desplazadas en gran medida y que la pesca canadiense se desarrollaría gradualmente a lo largo de un período de tiempo, de forma que se pudieran reponer las poblaciones para continuar después una pesca sostenible^[103]. Tampoco en este caso las cosas funcionaron como se preveía. Se produjo, por ejemplo, la ampliación excesiva de la flota de Terranova antes mencionada^[104]. La presión de pesca se hizo tan grande que, en julio de 1992, hubo que cerrar la pesquería de bacalao del norte a la pesca comercial^[105]. Durante los años siguientes, se amplió la veda del bacalao del norte a la pesca deportiva y “para la alimentación”, y se cerraron también muchos otros caladeros del este de Canadá^[106].

Hemos citado sólo dos ejemplos, pero la situación de muchas de las pesquerías comerciales del mundo era igualmente difícil. La FAO señaló que, a escala mundial, al menos una cuarta parte de todas las poblaciones de peces comerciales se hallaban sobreexplotadas, agotadas o recuperándose del agotamiento^[107]. Por poner un ejemplo de los peores y más importantes, las capturas de bacalao del Atlántico disminuyeron de más de cuatro millones de toneladas métricas en 1968 a algo más de un millón en 1993^[108]. La tendencia al descenso durante un cuarto de siglo era muy clara. La FAO ha documentado descensos similares de otras importantes especies comerciales^[109].