43. El propósito de estos lineamientos es redactar una legislación de aguas "aplicable", en otras palabras, legislación que el Gobierno pueda administrar y monitorear y que los usuarios quieran y puedan acatar. Los siguientes lineamientos surgen de las experiencias específicas, abordadas en los capítulos A y B, pero la esencia de dichas experiencias ha sido destilada en este trabajo con el fin de llegar a ciertas recomendaciones que se puedan aplicar de manera general. Estas se agrupan en cuatro conjuntos: (i) lineamientos para establecer un marco propicio para la puesta en práctica, (ii) lineamientos para redactar una legislación de aguas "aplicable", (iii) lineamientos para la puesta en práctica misma, y (iv) lineamientos para hacer de los sistemas de administración de derechos de agua verdaderos instrumentos de gestión de los recursos hídricos.
No hay una regla universal para la administración de los derechos de agua. No todos los países, ni siquiera todas las regiones de un país, necesitan establecer un sistema de administración de derechos del agua. Depende de qué tan escasa y contaminada esté el agua y qué tan necesaria sea su reasignación. Además, la legislación de aguas y las herramientas de puesta en práctica deben diseñarse de acuerdo con la historia específica y las circunstancias políticas, económicas y sociales actuales de cada país, así como su capacidad institucional presente.
a1. Lo perfecto es enemigo de lo bueno. Las leyes, los reglamentos y las herramientas de puesta en práctica no tienen que ser perfectas, sino que deben funcionar. Mientras más sencillas sean, más fácil será poner en práctica el control de calidad desde el inicio.
Es deseable que la legislación de aguas sea flexible. Ante la imposibilidad de prever todas las situaciones y reglamentar su solución, las leyes deben ser lo suficientemente flexibles como para adaptarse a imprevistos, consagrar principios esenciales y habilitar la regulación de casos concretos por la autoridad administrativa.
a2. Es conveniente crear una única Autoridad de Aguas, pero de no ser posible, es necesario reducir los costos provocados por el proceso de toma de decisiones aisladas y los conflictos interinstitucionales frente al usuario.
La puesta en práctica de un sistema de administración de los derechos de agua no se hace de la noche a la mañana. La duración de dicho proceso no se puede medir en meses: debe medirse en años y, en muchos casos, incluso en décadas. Esta aseveración está sustentada por experiencia internacional, que muestra que el diseño e puesta en práctica de un sistema de administración de los derechos de agua no es un proceso sencillo que se pueda llevar a cabo de la noche a la mañana. Los siguientes casos sirven como ejemplo: (i) El proceso para adjudicar derechos de agua superficial en el estado de Texas, Estados Unidos[9], mediante procedimientos detallados que incluyeron inspecciones de campo y determinación de cada uno de los derechos, en los que participó el sistema judicial, tardó veinte años, y dependió de organizaciones públicas y privadas con gran capacidad. Además, varias universidades del estado de Texas apoyaron el proceso. (ii) En México, el Congreso aprobó la Ley de Aguas Nacionales en diciembre de 1992, y fue hasta el año 2000 (ocho años después) que se terminó el diseño de las herramientas de puesta en práctica así como la recepción y el registro de solicitudes de títulos de concesión y de permisos de descarga de aguas residuales de usuarios existentes, siguiendo un enfoque simplificado y una relación amable con el usuario.
El apoyo político desde el nivel más alto de un país es indispensable para poner en práctica con éxito un sistema de administración de derechos de agua. El apoyo político es indispensable, puesto que por lo general se afectan fuertes intereses económicos y políticos cuando se asignan o reasignan recursos hídricos. A continuación se presentan argumentos que pueden ayudar a obtener dicho apoyo: (i) El beneficio principal de dichos sistemas es que son las herramientas más importantes para la gestión integrada de los recursos hídricos; (ii) Son útiles para evaluar los balances hídricos en cuencas y acuíferos con el fin de montar programas de gestión de la demanda de agua, para ofrecer seguridad a los inversionistas mediante un registro público confiable de derechos de agua, para establecer sistemas de cobro de agua que hagan que la gestión de los recursos hídricos sea autosuficiente, y para promover el mercado de derechos de agua después de que se hayan registrado todos los usuarios.
b1. La adopción de una política hídrica es un buen punto de partida antes de redactar una nueva legislación de aguas o de proponer mayores enmiendas a la legislación existente. Se recomienda redactar o actualizar un documento sobre política hídrica y generar un debate público minucioso sobre el tema. La política debe incluir los razonamientos para enmendar la legislación existente o para redactar una nueva legislación de aguas, así como un esquema de las propuestas legislativas.
b2. La participación hace que las cosas sucedan. El personal del Gobierno que esté a cargo de administrar y monitorear la ley, así como los usuarios, deben participar en la discusión de los borradores consecutivos de la legislación de aguas y, en la medida de lo posible, de los reglamentos y las herramientas de puesta en práctica (lineamientos, procedimientos, sistemas de información, disposiciones organizativas, y manuales para el usuario y el solicitante).
b3. Es preferible redactar simultáneamente los reglamentos y las herramientas de puesta en práctica. Si esto se hace, se establece una retroalimentación productiva entre quienes redactan los borradores y quienes administran los derechos de agua. Además, se recomienda ir un paso más allá y redactar simultáneamente todas las herramientas de puesta en práctica requeridas.
b4. La simulación de la puesta en práctica en papel contribuye de manera importante a los programas de desarrollo de la capacidad. Basado en los borradores de la legislación y de las herramientas de puesta en práctica, el proceso completo para otorgar permisos de agua y de descarga de aguas residuales puede ser probado mediante experiencias piloto en cuencas y acuíferos seleccionados. Si la simulación muestra una capacidad insuficiente por parte del Gobierno o de los usuarios, entonces se deben modificar los borradores de la legislación, simplificar los procedimientos y reforzar el desarrollo de la capacidad.
b5. Evaluar la factibilidad e impacto de los reglamentos. Se recomienda probar el borrador de un marco regulador antes de ponerlo en práctica. Es decir, llevar a cabo una "Evaluación de Factibilidad Reguladora (EFR)" evaluando si el Gobierno podría administrar y hacer valer dicho marco. También se recomienda llevar a cabo una "Evaluación de Impacto Regulador (EIR)" evaluando cómo el marco regulador afectaría a diferentes conjuntos de usuarios. Por ejemplo, el Conjunto A de industrias grandes puede tener los medios técnicos y financieros para acatar ciertos lineamientos estrictos de descargas de aguas residuales, mientras que el Conjunto B de industrias menores puede requerir de más tiempo y de lineamientos probablemente menos estrictos. Además de dar las bases para un reglamento más realista, el EFR y el EIR podrían contribuir a la definición de los programas de desarrollo de la capacidad para el Gobierno, el sector privado y los usuarios de agua organizados.
b6. La administración de los derechos de agua requiere de un equilibrio afinado de los instrumentos reguladores, económicos, participativos y de orden y control. La legislación de aguas que incluya los cuatro instrumentos por lo general proporcionará un mejor marco para realizar el trabajo, ya que ningún instrumento basta por si solo.
b7. En la ley se debe contemplar un periodo realista de transición con el fin de proporcionar a los usuarios existentes suficiente tiempo para acatarla. Se requiere de suficiente tiempo para poner en práctica un enfoque orientado hacia el usuario, con el fin de que el Gobierno trabaje en conjunto con los usuarios, y no en contra de ellos. Esto permitirá que los usuarios perciban al personal de la autoridad de agua como personas informadas y disponibles con la voluntad de trabajar con ellos para evaluar sus necesidades de agua y hacer cálculos realistas de los volúmenes reales de agua que en efecto utilizan los usuarios, y no como policías listos a castigarlos por no acatar la ley.
b8. Es recomendable un enfoque de dos pasos para los recursos de apelación. Si el único canal para resolver los recursos de apelación es el poder judicial, éste podría verse sobrecargado por solicitudes que fácilmente pudiera atender la autoridad del agua. Por lo tanto, se aconseja que la legislación de aguas contemple que la función del recurso de apelación la lleve a cabo la misma autoridad de aguas en primera instancia.
c1. ¡Cuidado con las enmiendas! Tomar una legislación "imperfecta" como pretexto para no ponerla en práctica puede llevar a la tentación de promover enmiendas antes de probar la legislación en la práctica (y en ocasiones surgen más problemas de los que uno tenía la intención de resolver). Sólo se debe recurrir a las reformas legales tras darle una oportunidad a la puesta en práctica e identificar las fallas de la misma. Además, incluso en ese momento no se deben promover las enmiendas, a menos de que se tenga la certeza de que los problemas que se identificaron se pueden resolver de manera realista.
c2. Un enfoque programático hace factible la puesta en práctica. Las siguientes herramientas de planeación pueden desarrollarse con la información disponible, para obtener resultados en un periodo de entre tres meses y un año.
Un modelo de usuarios de agua y descargadores de aguas residuales es útil para preparar un programa para registrar a los usuarios existentes y a los descargadores de aguas residuales. El primer enfoque podría ser una hoja de cálculo con el número de usuarios y un estimado a grandes rasgos de cada volumen de agua que se extraiga y del volumen de aguas residuales y de cargas contaminantes. Cuando se reúna suficiente información se puede mejorar el modelo y se puede utilizar un software más sofisticado.
El enfoque de áreas rojas y azules. Por lo general, cuando se adopta una nueva legislación de aguas es difícil enfrentar las nuevas solicitudes porque aún no se registra a todos los usuarios existentes. Esto se ve agravado por el hecho de que, en muchos casos, la información sobre calidad y cantidad de agua disponible no es lo suficientemente confiable. Por lo tanto, se vuelve imposible calcular un balance hídrico o un balance de cargas contaminantes con el fin de evaluar la conveniencia de otorgar un nuevo permiso de aguas o aguas residuales en una cuenca o acuífero específico. Un enfoque pragmático para un periodo de transición durante el cual se registrará a los usuarios existentes y se mejorará la información sobre calidad y cantidad de agua es clasificar las cuencas y los acuíferos de la siguiente manera: (i) "Áreas rojas", en las que a causa de la contaminación, la escasez o los conflictos entre los usuarios del agua, no se deben otorgar más permisos nuevos de extracción y descarga de aguas residuales; (ii) "Áreas azules", en las que a causa de la disponibilidad de suficiente agua y de condiciones apropiadas de los cuerpos receptores, serían bienvenidos nuevos promotores, y se otorgarían permisos de manera automática hasta cierto volumen de extracción o carga contaminante, y (iii) "Áreas amarillas", donde se requiere de un estudio para tomar una decisión.
Durante el periodo de transición, todas las cuencas y acuíferos del país se clasificarían como azules o rojos, sin áreas amarillas por el momento. En todo caso, si el solicitante no estuviera de acuerdo con la clasificación de una cierta área como roja, se le podría pedir que absorbiera el costo de llevar a cabo los estudios detallados requeridos para demostrarlo. Otorgar permisos de corta duración podría reducir el daño al ambiente y no obstaculizar el desarrollo. Cuando el usuario solicite la renovación del permiso, la decisión se tomará basada en mejor información.
c3. La regularización masiva y acelerada de usuarios puede ocasionar problemas. Si bien puede resultar muy atractivo adquirir un buen conocimiento de la demanda por el recurso (usuarios y volúmenes de agua utilizados) en el menor tiempo posible, a través de la regularización masiva de los usuarios, lo cierto es que a posteriori este proceso puede conducir a importantes problemas tales como la sobre-concesión, por encima de la disponibilidad de agua, y errores en el registro de derechos de agua.
c4. La integración funcional es deseable. La misma unidad organizativa debería emitir las autorizaciones para todos los usuarios del agua, incluyendo la extracción y la descarga de aguas, con el fin de contribuir a una gestión integrada de los recursos hídricos. También deberían ubicarse bajo un mismo techo las responsabilidades técnicas, administrativas y fiscales, con el fin de que la unidad mencionada sea operativamente autosuficiente, ofrezca una respuesta oportuna a las solicitudes de los aspirantes y represente un único punto de contacto al usuario.
c5. Se debe abordar el monitoreo de manera realista. El monitoreo del cumplimiento por parte de los usuarios de los términos y condiciones de sus permisos de extracción de agua y descarga de aguas residuales es, por lo general, el componente que causa más dificultades en la administración de derechos de agua, en razón de la falta de capacidad institucional y recursos económicos. Ya que sería imposible monitorear a cada uno de los usuarios, una alternativa factible sería seleccionar una muestra al azar, de acuerdo con la capacidad existente, y monitorear exhaustivamente a los usuarios de dicha muestra. Es indispensable que el proceso sea transparente para asegurar un tratamiento justo a todos los usuarios. Cuando se detecte un delito, se debe aplicar todo el peso de la ley y los casos deben ser muy publicitados en los medios. Conforme se desarrolle la capacidad, se puede ampliar el tamaño de la muestra.
c6. La tecnología de información y monitoreo debe ajustarse a la capacidad institucional. Se debe usar la mejor tecnología disponible, pero sólo al grado que lo permita la capacidad institucional que se tenga en un momento dado. Además, se deben tener en cuenta los límites financieros y burocráticos, tales como los procedimientos de licitación, las normas de compras, y la factibilidad de llevar a cabo un mantenimiento adecuado, así como de tener en existencia suficientes refacciones. Deben anticiparse las necesidades de desarrollo de la capacidad y se debe actuar conforme a los mismos, con el fin de capacitar al personal calificado antes de que llegue el equipo nuevo que se compró.
c7. El control de calidad asegura la credibilidad y facilita la resolución de conflictos. Desde el inicio de la puesta en práctica se debe establecer control de calidad para cada paso. Dicho control debe ayudar a evaluar si los lineamientos y procedimientos administrativos y técnicos se están siguiendo debidamente, si los documentos se están integrando de manera adecuada en el expediente y si las decisiones que se toman respetan los requisitos del proceso. Esto resultaría en un enfoque orientado hacia el usuario y en que la documentación esté fácilmente disponible en caso de que se presente un recurso de apelación.
c8. El mercado de derechos de agua es una herramienta eficiente de asignación de agua, pero debe abordarse con cautela. No se debe promover antes de que todos los usuarios hayan sido registrados y se les haya otorgado un permiso. Un sistema confiable de administración de derechos de agua es el pre requisito para que se desarrolle y se establezca un mercado de derechos de agua, pues de lo contrario se corre el riesgo de hacer transacciones comerciales con agua que no existe. Además, si no se establecen mecanismos regulatorios adecuados, se corre el riesgo de afectar a terceros y al ambiente.
La actividad más importante para lograr una puesta en práctica sustentable es el desarrollo de la capacidad. En países en vías de desarrollo se requiere de gobiernos sólidos y capaces para garantizar una gestión sustentable de los recursos hídricos y, en particular, para hacer funcionar un sistema de administración de derechos de agua. Pero, cualquier metodología administrativa por sí sola no resuelve los problemas de gestión. Es imprescindible la formación de recursos humanos con visión integradora, tanto legal, técnica y administrativa, y capacidad negociadora frente a conflictos. Por lo tanto, el desarrollo de la capacidad en los servicios públicos (capacitación, mantener las herramientas de puesta en práctica sencillas y actualizadas, y fomentar un ambiente de trabajo propicio para retener al personal capacitado) resulta indispensable pero no es suficiente. También se debe fortalecer la capacidad de los usuarios para que tengan la voluntad y disposición de acatar la legislación de aguas.
c9. Las limitaciones financieras no deben ser pretexto para la falta de acción. Las herramientas utilizadas para la puesta en práctica de la legislación de aguas, tienen que tomar en cuenta las limitaciones financieras de la Administración, pero estas limitaciones no deben convertirse en obstáculos, sino estimular la búsqueda de soluciones alternativas, a efectos de lograr el cumplimiento de las obligaciones del Estado, mediante la obtención de resultados de gestión favorable c10. La función reguladora de la Autoridad de Aguas es indelegable; no debe confundirse la descentralización y participación de los usuarios en la gestión y proceso de toma de decisiones, con un debilitamiento de la autoridad.
d1. El verdadero reto consiste en lograr que un sistema de administración de derechos de agua se constituya en un verdadero instrumento de gestión de los recursos hídricos. Sin restarle importancia al diseño e puesta en práctica de un sistema de administración de derechos de agua que opere muy eficientemente, el verdadero reto estriba en insertarlo en forma robusta dentro de las actividades cotidianas y las decisiones relevantes de la gestión de los recursos hídricos. Para lograrlo, es recomendable desde la etapa de diseño del sistema preguntarse para qué se quiere el sistema y periódicamente evaluar si efectivamente se están logrando las metas de gestión establecidas (por ejemplo, reducir la explotación excesiva de un acuífero de aguas subterráneas, o mejorar la calidad de un cuerpo de agua).
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[9] Wurbs, R. Water Rights
in Texas. ASCE Journal of Water Resources Planning and Management,
Nov.-Dic., 1995 |
