4 REPERCUSIONES SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

La seguridad alimentaria es un objetivo importante para todos los países del muestreo. De ahí la importancia de examinar los efectos del AsA en la situación de la seguridad alimentaria de los países en desarrollo. ¿La aplicación del Tratado ha facilitado a los países el objetivo de alcanzar una mayor seguridad alimentaria o lo ha hecho más difícil? El mismo problema metodológico observado en el caso de las corrientes comerciales agrícolas con respecto a la dificultad de aislar los efectos del Acuerdo de muchos otros factores que también influyen en la seguridad alimentaria, hace que sea difícil llegar a conclusiones definitivas. Además, otros aspectos del ARU, por ejemplo el Acuerdo sobre los textiles y el vestido y la reducción global de los productos manufacturados, también habrán repercutido sobre la seguridad alimentaria a través de sus efectos generales en los ingresos netos del comercio, el empleo y los medios de vida.

Una dimensión de la cuestión de la seguridad alimentaria aparece en el porcentaje de la población desnutrida en los países del muestreo (Figura 1), que en el período 1997-1999 oscilaba entre el 46 por ciento en Kenya y sólo un 4 por ciento en Egipto. En 12 de los 22 países para los que se disponía de datos (Fiji fue la omisión), en la segunda mitad de los años noventa más del 20 por ciento de la población estaba desnutrida.

Figura 1. Incidencia de la desnutrición en los países del muestreo

Fuente: FAO, Situación de la seguridad alimentaria mundial en 2001.

La situación, sin embargo, ha ido mejorando en la mayoría de los países. En 18 de los 22 países, la proporción de la población desnutrida descendió entre 1990-1992 y 1997-1999. Cuatro países (Botswana, Marruecos, el Senegal y Uganda) experimentaron un crecimiento de la proporción de personas desnutridas, aunque en el caso de Marruecos y el Senegal, fue de un punto porcentual. Por consiguiente, en el período de ejecución del AsA esta dimensión de la seguridad alimentaria ha mejorado en la gran mayoría de los países del muestreo. No se puede saber en qué medida ha contribuido el AsA a esta mejora; en realidad, dados sus limitados efectos comerciales documentados en la Sección 3, es improbable que el AsA haya tenido una influencia significativa en el período examinado. Pero aunque no sea posible aislar su contribución, lo cierto es que la situación ha ido mejorando en la mayoría de los países.

Se puede establecer una vinculación más directa entre el AsA, las corrientes comerciales y la seguridad alimentaria observando las tendencias registradas con el tiempo en cuanto a la disponibilidad de alimentos en los países del muestreo. Aunque en el predominio de la desnutrición influirá tanto la disponibilidad media de alimentos como la distribución de los alimentos disponibles, el primer factor juega un papel decisivo. La figura 2 muestra que el 90 por ciento de las diferencias entre los países del muestreo en lo que se refiere a la proporción de su población desnutrida puede explicarse por las diferencias que existen en el aporte calórico medio por habitante. La figura 3 muestra un criterio más estricto, que consiste en comparar la mejora registrada en el predominio de la desnutrición con la mejora obtenida en la disponibilidad media de aporte calórico por habitante. En este caso, el 87 por ciento de las variaciones en el punto porcentual de el predominio de la desnutrición puede explicarse por las variaciones registradas en la disponibilidad de alimentos por habitante. Sobre la base de la experiencia de los países del muestreo durante los años noventa, por cada 100 kilocalorías de mejora del aporte calórico por habitante, el predominio de la desnutrición descendió 6,5 puntos porcentuales.

Figura 2. Disponibilidad total de alimentos frente al predominio de la desnutrición en los países del muestreo, 1995-2000

Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT, FAO Estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2001.

Figura 3. Variaciones en la disponibilidad media de alimentos frente a las variaciones en el predominio de la desnutrición durante los años noventa en los países del muestreo

Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT, FAO Estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2001.

Dado el vínculo estrecho que existe entre el predominio de la desnutrición y la disponibilidad de alimentos por habitante, no llama la atención el hecho de encontrar que la pauta de las tendencias registradas en la disponibilidad de alimentos por habitante sea semejante a la de las tendencias marcadas en el predominio de la desnutrición (Cuadro 8). Veinte de los 23 países experimentaron una mejora en la disponibilidad del aporte calórico por habitante entre el período inmediatamente anterior al AsA y el período posterior, siendo Botswana, el Senegal y Uganda las excepciones. Marruecos fue el único país en el que la disponibilidad de alimentos por habitante aumentó al mismo tiempo que el predominio de la desnutrición. El Cuadro 8 muestra también la tendencia registrada en la disponibilidad de cereales por habitante. Un indicador que podría preferirse para la situación de la seguridad alimentaria de grupos de menores ingresos porque con toda probabilidad los alimentos básicos constituyen la proporción mayor de su consumo de alimentos. En algunos países, sin embargo, puede que las raíces y tubérculos constituyan una parte importante de la alimentación de las familias pobres, pero este indicador no registra ese tipo de consumo. El suministro de cereales por habitante creció en todos los países entre los períodos anterior y posterior al AsA, salvo en Bangladesh, Honduras y el Senegal.

Cuadro 8. Tendencias en la disponibilidad de alimentos por habitante

Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT, FAO Estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2001.

Desde el punto de vista de la seguridad alimentaria, puede ser importante determinar si el aumento de la disponibilidad de alimentos por habitante se debe a la producción interna o a las importaciones. Una situación en la que el aumento de la disponibilidad de alimentos por habitante se debiera a un aumento de la producción interna acompañado de un descenso de las importaciones, o incluso de un incremento de las importaciones, puede considerarse como una situación que robustece la seguridad alimentaria. En cambio, una situación en la que la disponibilidad de alimentos por habitante disminuyera a causa del descenso de la producción interna, o incluso donde crecieran pero sólo porque las importaciones de alimentos por habitante estuvieran creciendo más deprisa, puede considerarse insostenible desde el punto de vista de la seguridad alimentaria a más largo plazo si no aumentaran al mismo tiempo los ingresos de exportación.

Sin embargo, sin una información más amplia sobre el contexto concreto de un determinado país es difícil formular una interpretación clara de las consecuencias que derivan para la seguridad alimentaria de las variaciones registradas en la composición de los suministros alimentarios producidos en el país o importados. Por ejemplo, la producción interna puede estar creciendo y desplazando las importaciones sólo porque el país está aumentando la protección de su sector agrícola. En cambio, si experimenta un descenso de la producción y una dependencia cada vez mayor de las importaciones de alimentos puede que simplemente esté desplazando los recursos hacia sectores no agrícolas, como el turismo o la industria ligera, en los que el crecimiento y las oportunidades de empleo pueden ser más atractivos.

En la última parte del decenio algunos de los países de los estudios de casos han dependido más del comercio, al menos por lo que se refiere a los cereales. Lo cual también aparece claramente si se examinan las tendencias registradas en las tasas de autosuficiencia (SSR) correspondientes a los productos básicos principales (Cuadro 9). La SSR de los cereales disminuyó entre 1990-1994 y 1995-2000 en 12 de los 23 países, la de los aceites vegetales en 16 países, la del azúcar en 13 países y la de la carne en sólo siete países. No necesariamente cada uno de los países ha llegado a ser más dependiente de las importaciones de sus suministros alimentarios en el período posterior al AsA, y hay una gran variedad de experiencias al respecto. En cada estudio de casos se examinan estas diferencias con mayor detalle.

Es más difícil decir si las importaciones han desplazado la producción interna. En efecto, hay una pequeña correlación negativa entre los aumentos registrados en las importaciones y el incremento de la producción interna (R2 = 0,25), de lo cual se desprendería que la producción interna desciende cuando aumentan las importaciones. Pero se trata de una simple correlación, no necesariamente de una relación causal, porque también es verosímil que la correlación negativa se deba a que el déficit de la producción interna (por mal tiempo, por ejemplo) se atribuya a que el país opta por las importaciones para garantizar suministros alimentarios suficientes. En tal caso, las importaciones adicionales constituyen un signo de que la seguridad alimentaria se ha fortalecido, no debilitado.

La dependencia de las importaciones de alimentos puede denotar un problema de inseguridad alimentaria en el plano nacional en el caso de que el país tuviera dificultad para pagarlas. Un indicador útil de la capacidad de importación de alimentos es la proporción de las importaciones de alimentos en las exportaciones totales de bienes y servicios. Dado que para muchos países en desarrollo se destina una parte de los ingresos en divisas al pago del servicio de la deuda y, por consiguiente, no se puede utilizar para importar alimentos, la relación puede también expresarse como la proporción de las importaciones de alimentos en las exportaciones totales de bienes y servicios, menos los pagos del servicio de la deuda.

En 1985-1989, las importaciones de alimentos representaron el 12,4 por ciento de las exportaciones totales de bienes y servicios; en 1990-1994, el 11,5 por ciento; y en 1995-1999, el 11,6 por ciento. La tendencia aparece más clara cuando se tienen en cuenta los pagos del servicio de la deuda. La proporción de las importaciones de alimentos en los tres períodos indicados es, pues, del 17,1 por ciento, el 15,6 por ciento y el 15,0 por ciento. Por consiguiente, la capacidad para pagar las importaciones de alimentos ha mejorado en el último decenio, pese al gradual endurecimiento de los precios de los alimentos que se encuentran más a menudo en la cesta de alimentos importados de los países en desarrollo (Cuadro 10).

Cuadro 9. Tasas de autosuficiencia de algunos productos alimenticios importantes (cálculos basados en datos de la FAO)

Cuadro 10. Indicadores de la capacidad de importación de alimentos

Fuente: FAOSTAT; Indicadores del desarrollo mundial, CD-ROM 2001.

Cuadro 11. Precios nominales mundiales (dólares EE.UU./tonelada) para algunos productos alimenticios

Fuente: datos de la FAO.

Estos promedios no necesariamente corresponden a todos los países del muestreo. Para 14 de los 23 países del muestreo, la carga que representa el pago de las importaciones de alimentos ha aumentado en el período de 1995-1999 en comparación con el de 1990-1994 (Cuadro 11). Entre los países en los que la proporción correspondiente a los gastos de importación de alimentos en los ingresos totales de exportación (incluido el servicio de la deuda) ha ido en aumento figuran Botswana, Brasil, Honduras, Indonesia, Kenya, Senegal, Uganda y Zimbabwe. Para los países de bajos ingresos de este grupo, las corrientes de ayuda alimentaria pueden ser importantes para contribuir a garantizar una mayor disponibilidad de alimentos en el plano nacional. Pero dichas corrientes han ido descendiendo en los países del muestreo. Muchos de los estudios de casos señalaron que la Decisión de Marrakech sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios no se ha aplicado, y pedían que en un futuro Acuerdo se incluyeran compromisos más vinculantes.

Los grupos que con más probabilidad se benefician de la reducción de los obstáculos comerciales en los mercados extranjeros y del aumento de las exportaciones son los productores comerciales. Es posible que los pequeños agricultores no puedan participar en la producción de cultivos orientados a la exportación y que experimenten una mayor competencia en el acceso a los recursos, incluida la tierra, lo que los coloca en una situación más marginal todavía. Es probable que los ganadores y los perdedores de las políticas comerciales abiertas sean diferentes, y se teme que los más afectados sean los pobres. Por ejemplo, en el estudio sobre el Perú se señala que el espárrago fresco y elaborado, que en los años noventa fue el cultivo de exportación más dinámico, se produce principalmente en fincas grandes. El aumento de las oportunidades de exportación puede también inducir a destinar la tierra y otros recursos a una producción distinta de la producción de alimentos, con posibles consecuencias negativas para la seguridad alimentaria de las familias.

Pero que la situación de los pobres empeore o no en el cuadro de políticas de comercio agrícola más abiertas depende de muchos otros factores además de lo que ocurre en el sector agrícola. Por ejemplo, la posibilidad de empleo no agrícola en las zonas rurales, el funcionamiento de los mercados de trabajo rural y los efectos de las políticas de producción y comercio en los precios de los alimentos, son todos factores que influyen en la distribución de los ingresos, en la pobreza y, por consiguiente, en la seguridad alimentaria. También aquí resulta útil el caso peruano. En el Perú, la incidencia de la pobreza decreció entre 1990 y 1994, pero volvió a aumentar en 2000 debido a la recesión económica. Sin embargo, la proporción de la población extremadamente pobre, que se considera un indicador apropiado del número de personas aquejadas de inseguridad alimentaria, continuó descendiendo incluso durante el último período. El estudio llega a la conclusión de que todos los posibles efectos negativos de las tendencias del comercio agrícola en la población pobre de las zonas rurales se vieron compensados por acontecimientos positivos registrados en el ámbito del empleo no agrícola y de las intervenciones en materia de bienestar social. Se considera que en los años noventa el programa nacional de alimentos ha desempeñado una función importante en el mejoramiento del bienestar social de los pobres de las zonas tanto urbanas como rurales del Perú.

Es posible que las tendencias registradas en la incidencia de la pobreza y el número de las familias que viven en pobreza constituyan el mejor indicador para captar la totalidad de los efectos en la seguridad alimentaria de las familias de bajos ingresos. La incidencia de la pobreza ha disminuido en algunos de los países de los estudios de casos, como la India, Jamaica y Costa Rica. También en Honduras mejoraron los indicadores de la pobreza durante los años noventa. En la primera mitad del decenio, los efectos positivos fueron mayores en las zonas rurales que en las urbanas, en concordancia con la idea de que las reformas estructurales estaban corrigiendo el sesgo antiagrícola de las políticas macroeconómicas y sectoriales anteriores. En la segunda mitad del decenio, la disminución de la pobreza urbana continuó pero se limitó a las zonas rurales, mientras que aumentó la proporción de la población extremadamente pobre. Al parecer, el factor principal responsable de esta tendencia fue el huracán Mitch. También hay indicios de que la proporción de las familias pobres ha crecido en el Senegal y Egipto en la segunda mitad de los años noventa. En Uganda, la pobreza disminuyó, aunque la distribución de los ingresos ha mejorado poco, y en las zonas rurales aumentaron para relativamente pocas familias. Las señales provenientes de Filipinas son contradictorias, pues el índice de pobreza por habitante aumentó en el período 1997-2000, pero disminuyó el índice por familia, aunque en el período 1985-1994. Una interpretación de estas tendencias de los índices de pobreza y de las razones de las diferencias entre los países requeriría un análisis mucho más profundo que el que se pudo hacer en los estudios de casos.