2 EXPERIENCIAS EN MATERIA DE APLICACIÓN DE LOS ACUERDOS DE LA OMC

2.1 Concesiones arancelarias

Honduras se comprometió en la OMC a un nivel general de consolidación arancelaria de 35 por ciento, salvo para algunos productos “sensibles”, referentes a casos en los que los productores internos objetaban los bajos precios internacionales debidos a las distorsiones que producían en el mercado (las exportaciones de arroz de Viet Nam, o de la carne oscura del pollo de los Estados Unidos). En otros casos, se refiere a productos muy subvencionados en los países desarrollados, cuyos mercados internacionales resultan significativamente distorsionados, como el azúcar y los cereales forrajeros (maíz y sorgo; Cuadro 1).

La mayor parte de los aranceles de importación consolidados se fijaron a niveles más altos que los respectivos aranceles aplicados en ese momento. Igual que en el caso de la mayoría de los otros países latinoamericanos, Honduras quiso mantener una mayor flexibilidad para sus políticas nacionales y preservar un cierto margen para negociaciones futuras.

En los cinco años siguientes a la RU, Honduras ha ido más a fondo en su programa de reducción de aranceles. Actualmente, los aranceles aplicados en Honduras son incluso más bajos respecto a sus niveles consolidados que en 1995, como consecuencia de la revisión del AEC hecha en 1997 en el marco del Mercado Común Centroamericano (MCCA), donde se aprobó una reducción de los derechos a una gama situada entre el 1 y el 15 por ciento.

Cuadro 1. Aranceles consolidados y aplicados para productos sensibles

Fuente: Datos tomados del Consejo Regional de Cooperación Agrícola (CORECA) y de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA).

La lista hondureña de los derechos de importación la determina el Sistema de aduanas de América Central (SAC, 1992), en el que la mayoría de los derechos asignados a las líneas arancelarias se establecen por lo general a nivel regional. Sin embargo, hay alrededor de un 10 por ciento de líneas arancelarias cuyos derechos los ha de determinar todavía cada uno de los países miembros. Los aranceles de dichos productos no son necesariamente iguales en todos los países miembros. Un número importante de estas “excepciones” del AEC centroamericano corresponde a productos clasificados en los primeros 24 capítulos de la nomenclatura arancelaria de los productos agropecuarios.

El promedio actual de toda la lista de aranceles es de alrededor del 7,5 por ciento, con un arancel máximo del 55 por ciento y uno mínimo del 1 por ciento. El arancel agrícola medio es del 11 por ciento, mayor que el arancel medio total, que alcanza un nivel máximo en el caso de los productos “sensibles” (Cuadros 2 y 3).

En los debates y estudios realizados recientemente sobre las opciones en materia de política agraria realizadas en Honduras no se ha afirmado que el nivel de los aranceles agrícolas fuera un obstáculo o un problema para el desarrollo del sector^[41].

Cuadro 2. Características de la estructura arancelaria de Honduras, 2000

Fuente: Boye y Lord (2001).

Cuadro 3. Honduras: Promedio y gama de los aranceles de importaciones agrícolas (porcentaje ad valorem)

Nota: El AEC es el arancel externo común del MCCA.

Fuente: Estimaciones del autor basados en los datos sobre los aranceles de 2002 tomados de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA).

2.2 Obstáculos no arancelarios

Honduras eliminó las restricciones cuantitativas, los precios mínimos de importación, las licencias de importación, y los monopolios estatales de la comercialización de productos agrícolas al comenzar sus programas de reforma estructural. Esta eliminación no estuvo acompañada de un aumento “compensatorio” de los aranceles de importación para los productos que antes estaban protegidos por esos mecanismos; en otras palabras, no hubo una arancelización de las restricciones anteriores. En la lista presentada en la OMC Honduras no consolidó contingentes arancelarios. Algunos de los mecanismos que aún quedan son los siguientes:

Bandas de precios de las importaciones

Este sistema era uno de los principales mecanismos utilizados desde 1992 para la eventual protección de los alimentos básicos de Honduras^[42]. El sistema se creó en el marco de los programas de reforma estructural como una forma de permitir la reducción de los aranceles de productos sensibles, manteniendo al mismo tiempo la posibilidad de aumentarlos en el caso de precios internacionales anormalmente bajos. Entre los productos figuraban el maíz, el arroz y el sorgo, en sus diferentes calidades y presentaciones, excluidas las semillas.

La finalidad principal del sistema de banda de precios era amortiguar los efectos de las amplias fluctuaciones de los precios internacionales en el mercado interno. El mecanismo tenía por objeto evitar que los cambios pasajeros de los precios internacionales se trasladaran completamente al mercado interno. Las tendencias de los precios internacionales a plazo mediano y largo se iban reflejando gradualmente en los correspondientes mercados internos. Cada año antes de la primera campaña principal de siembra se fijaban los precios mínimos y máximos de la banda para el maíz, el arroz y el sorgo. Estos niveles derivaban del examen de los precios mundiales del producto durante los 60 meses anteriores, descartando como “anormales” los 15 precios mensuales medios más bajos y los 15 más altos, y eligiendo el restante valor más bajo como el “umbral” y el restante valor más alto como el “tope” de la banda de precios para la próxima campaña comercial agrícola^[43].

El Instituto Hondureño para el Mercado Agrícola (IHMA) es el administrador del sistema y tiene la responsabilidad de vigilar la evolución de los precios correspondientes a través de la serie de precios mundiales específicamente seleccionada como referencia. Se hace una revisión bimensual de los aranceles según la evolución de los precios mundiales registrada en la serie seleccionada. Si el precio mundial corriente desciende por debajo del precio mínimo, el arancel de importación aumenta ad valorem en una magnitud igual a la diferencia porcentual entre ambos precios. Por lo tanto, todas las importaciones del producto que entra al país en las próximas dos semanas pagarán el mismo derecho adicional ad valorem no discriminatorio. Asimismo, cuando los precios de las importaciones internacionales registrados en la serie elegida exceden del precio máximo fijado por la banda, se aplican reducciones arancelarias a las importaciones que entrarán el mes siguiente. En todo caso, los aranceles que se obtienen no exceden de los aranceles consolidados acordados en la OMC.

Actualmente, el sistema aplicado por Honduras para la importación de maíz es una mezcla de bandas de precios, contingentes arancelarios e incentivos para comprar en el país. Antes del período de la cosecha, los productores de maíz y las industrias transformadoras de cereales llegan a un acuerdo sobre la compra de la producción nacional de maíz blanco y determinan los precios y las cantidades. El gobierno concede a las industrias transformadoras exenciones arancelarias para las importaciones de maíz amarillo en proporción a las cantidades adquiridas de maíz local. El resto de las importaciones de maíz necesarias se hace con el pago del arancel corriente derivado de las bandas de precios.

IHMA

Este organismo de comercialización fue reformado completamente durante el proceso de ajuste estructural. Ya ha privatizado la mitad de sus instalaciones de almacenamiento de granos, y su función actual es administrar una “reserva estratégica de cereales” - maíz y frijoles -, en la forma de existencias físicas, equivalente al 3 por ciento de la demanda anual actual. Aún cuando el IHMA tenga que comprar y vender en el mercado interno de cereales para mantener la calidad de la reserva, dado que sus volúmenes son relativamente pequeños, esta función no debería afectar de manera significativa a los precios del mercado. Otra función del IHMA es la gestión del sistema de bandas de precios para el maíz y el sorgo.

Otros obstáculos administrativos

Como en otros procesos de liberalización del comercio, en Honduras siguen en manos de la administración pública algunos mecanismos de protección más sutiles aplicados ocasionalmente para contrarrestar las importaciones agrícolas. De particular importancia para los exportadores de los países extranjeros que tratan de penetrar en el mercado local son las reglamentaciones relativas a la salud y el saneamiento y los requisitos en materia de etiquetado. A las importaciones de aves de corral se han aplicado reglamentaciones sanitarias, que muchos exportadores de los Estados Unidos consideran un obstáculo. También se han considerado como un factor disuasivo del comercio el etiquetado y el registro de los alimentos transformados. La ley hondureña exige que todos los productos alimenticios transformados estén etiquetados en español y registrados en el Ministerio de Salud, lo cual tanto los abastecedores del mercado interno como los fabricantes locales consideran problemático debido al proceso largo que requiere su aprobación. Las empresas locales también han indicado las medidas fitosanitarias como perjudiciales para el desarrollo de nuevos productos y como un factor que impide la posibilidad de nuevas exportaciones. En particular, se dijo que el Ministerio de Salud retrasaba la aprobación de la certificación de los productos alimenticios y de otros productos, lo que se traducía en una pérdida de tiempo y de interés para lanzar nuevos productos.

2.3 Aplicaciones de medidas especiales (salvaguardias, antidumping, derechos compensatorios)

En virtud de las normas actuales, Honduras no tiene derecho de aplicar la salvaguardia agrícola especial, porque no ha hecho uso de la opción de la arancelización abierta en las negociaciones del Acuerdo sobre la Agricultura^[44], y no ha aplicado mecanismos de protección temporal permitidos en otras salvaguardias (Artículo XIX del GATT) o correctivos desleales al comercio (medidas antidumping o derechos compensatorios).

A pesar de los continuos alegatos relativos al comercio desleal en el mercado agrícola hondureño derivado de actuaciones dumping o de la aplicación de subvenciones por parte de las empresas o de los países proveedores, no se han utilizado los derechos antidumping o compensatorios. Existe una legislación interna sobre las prácticas comerciales desleales, promulgada en el marco del mercado común centroamericano y en consonancia con los acuerdos de la OMC. La utilización limitada de esta legislación se debe a diversos factores: 1) su complejidad; 2) los altos costos del proceso en relación con la magnitud del mercado en discusión; y 3) la capacidad limitada de las organizaciones o empresas afectadas para facilitar la información requerida para justificar la apertura de una investigación, la realización de estudios, y la ejecución de actividades complementarias que las normas de la OMC requieren.

2.4 Ayuda interna

Entre 1990 y 1992, Honduras hizo una revisión profunda de todos sus mecanismos de ayuda agrícola que afectaban a los costos de la producción o a los volúmenes de todos los productos agrícolas básicos, como los sistemas de garantía de precios, la venta de insumos agrícolas subvencionados y los préstamos a tipos de interés preferenciales^[45]. Estos mecanismos de ayuda estaban mal seleccionados, crearon distorsiones involuntarias en el mercado, y consumieron los recursos fiscales destinados a otras finalidades mejores. En la mayoría de los casos, la terminación de la función de intervención del mercado por parte de las instituciones gubernamentales fue un hecho puramente formal, ya que de hecho se interrumpieron a causa de la falta de recursos presupuestarios en las instituciones responsables, como fue el caso del IHMA.

En la actualidad, la ayuda proporcionada por los gobiernos centroamericanos a sus sectores agrícolas se dirige a la investigación y a los servicios de extensión, a los servicios MSF y al desarrollo rural. Los préstamos a tasas preferenciales se han restablecido en forma limitada, financiados en muchos casos con fondos de los países donantes. Es posible que los programas de ayuda más importantes para el sector durante los últimos años hayan sido los establecidos como consecuencia de los desastres causados por fenómenos climáticos, como el huracán Mitch.

Sobre la base de estas informaciones, está claro que Honduras se encuentra bajo el régimen del límite de minimis permitido para la aplicación de medidas de ayuda que pueden tener efectos de distorsión del (Cuadro 4). Parece improbable que en un futuro cercano Honduras pueda crear un sistema de ayuda agrícola importante debido a las restricciones presupuestarias y a sus compromisos de invertir en los sectores de la salud y la educación con el fin de reducir la pobreza.

Cuadro 4. Honduras: Medidas de ayuda interna

Nota: Todos estos programas son ejecutados por el Ministerio de Agricultura.

Fuente: Secretaría de Industria y Comercio (SIC).

El único mecanismo de ayuda que se aplica actualmente en Honduras para las actividades agroindustriales, y últimamente también para las actividades agrícolas, es el de ofrecer incentivos muy generosos para promover las inversiones, que se basan en las exenciones de impuestos sobre los ingresos y las propiedades. Este mecanismo, que con el tiempo será difícil mantener a causa de sus costos fiscales, favorece a sectores como la industria de maquila, el turismo, la minería y, últimamente, la agricultura.

2.5 Subvenciones a la exportación

En Honduras las subvenciones a la exportación se eliminaron al principio de las reformas estructurales. El único instrumento que podría etiquetarse como subvención eran los certificados de reducción de impuestos, pagados con una tarifa uniforme sobre el valor exportado de las exportaciones no tradicionales y desvinculados de la cantidad de impuestos efectivamente incorporados en cada exportación.

Actualmente, para las actividades de exportación agrícola se utiliza un régimen de importación temporal (RIT), compatible con las obligaciones contraídas en la OMC. Los mecanismos de incentivos a la exportación más importantes son las leyes sobre las zonas industriales de procesamiento (ZIP) y las zonas libres, que otorgan a los exportadores exenciones de los derechos de exportación, de los impuestos sobre los ingresos y de los impuestos locales. Últimamente, el Congreso aprobó una ley por la que se establece una “zona libre agrícola”, que permite no solamente la libre importación de suministros y de bienes de capital a esas zonas, sino que también concede la exención de los impuestos sobre los ingresos y las propiedades a las empresas ubicadas en esas zonas. Algunos instrumentos de estas leyes, como las exenciones de los impuestos sobre los ingresos y los impuestos locales, podrían etiquetarse como “subvenciones a la exportación”. De todas maneras, Honduras está temporalmente exenta de la obligación de desmantelar las subvenciones a la exportación porque ha sido incluido en la lista de países (con menos de 1 000 dólares EE.UU. anuales por habitante) contenida en el Anexo VII del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

Actualmente, alrededor de 510 empresas se valen de las ventajas del RIT. Son empresas principalmente agroindustriales, como las que trabajan en el café, los bananos, la madera, los melones cantalupo, las sandías, las piñas y la acuicultura. Las ZIP son 21, número que se ha mantenido relativamente sin modificaciones en los últimos años. Lo que sí ha variado mucho es el número de las empresas que utilizan esos 21 parques para montar sus productos para la exportación (principalmente vestidos), al parecer a causa del conflicto que existe entre las leyes locales y las leyes nacionales sobre el pago de impuestos. También hay problemas con la legislación sobre los impuestos sobre las ventas. Mientras las importaciones de insumos y maquinarias entran en las “zonas libres” completamente libres de impuestos, los mismos productos son gravados si se compran en el lugar. Este tipo de sanción impositiva desalienta la realización de eslabonamientos hacia atrás a las industrias internas^[46].

2.6 Acuerdo MSF

En Honduras el marco jurídico para la reforma del sistema sanitario y fitosanitario se estableció en 1994 mediante una ley que creó el Servicio Nacional Sanitario Agrícola (SENASA). El Decreto No. 157-94 incluye cambios institucionales importantes orientados hacia el fortalecimiento de la capacidad normativa, la descentralización de los servicios, el acrecentamiento de la participación del sector privado en la ejecución de las normas sanitarias y el mejoramiento de la eficacia administrativa de la institución pública directiva. Permite al SENASA certificar los laboratorios y los profesionales del sector privado autorizados a prestar servicios sanitarios. Ahora bien, en cuanto a la aplicación de estas reformas se ha procedido a un ritmo lento, aún cuando las autoridades del sector reconocen su importancia y son conscientes de las prioridades. Honduras no ha promulgado ni aplicado las buenas prácticas de fabricación (BPF) ni los procedimientos operativos normales de saneamiento (PONS), que representan los protocolos aceptados en materia de manipulación y fabricación de alimentos. Aunque el equipo técnico del SENASA está muy familiarizado con las BPF y los PONS, estas prácticas no están oficializadas en el país. El SENASA dispone de una capacidad técnica y presupuestaria limitada para inspeccionar periódicamente las granjas y las fábricas de transformación de alimentos.

2.7 Acuerdo ADPIC

Honduras ha hecho grandes progresos en el proceso del cumplimiento del Acuerdo de la OMC sobre los ADPIC. En diciembre de 1999, el Congreso aprobó algunas reformas de la legislación sobre los derechos de autor, añadiendo más de 20 diferentes delitos relacionados con su infracción y estableciendo sanciones para los delincuentes. Con respecto a las patentes y a las marcas de comercio, Honduras ha firmado la Convención de París para la protección de la propiedad industrial, y en 1999 ha promulgado una ley sobre propiedad industrial para contar con una protección más eficaz tanto para las marcas de comercio como para las patentes. Sin embargo, las disposiciones de la OMC relacionadas con la protección de las obtenciones vegetales todavía están aguardando las medidas legislativas correspondientes.

2.8 Otras cuestiones

Honduras ha presentado dos demandas importantes al mecanismo de solución de diferencias de la OMC. La primera se refiere a la política bananera de la UE, que aplica contingentes de importación discriminatorios en favor de los países ACP y castiga a otros países en desarrollo como Honduras. La primera consulta sobre el régimen relativo a la importación, venta y distribución de bananos en la Comunidad Europea se solicitó en octubre de 1995, junto con Guatemala, México y los Estados Unidos. En fases sucesivas del proceso, la demanda fue apoyada por el Ecuador (principal exportador) y Panamá. A pesar de las reiteradas resoluciones en su contra adoptadas por la OMC, la UE mantiene su política bananera. Existen otras formas comprobadas para entregar la misma cantidad de subvenciones a los países ACP beneficiarios sin los efectos perjudiciales de la política actual^[47].

La segunda cuestión se refería al recargo discriminatorio del 35 por ciento ad valorem aplicado por Nicaragua a todas las importaciones procedentes de Honduras. Este recargo fue una medida de retorsión adoptada por el gobierno nicaragüense contra Honduras y Colombia por haber firmado un acuerdo recíproco sobre sus respectivas fronteras territoriales. El gobierno de Nicaragua considera que este acuerdo perjudica sus legítimos intereses. Esta demanda fue presentada en junio de 2000, y el recargo todavía se mantiene.