3 EXPERIENCIA EN MATERIA DE COMERCIO ALIMENTARIO Y AGROPECUARIO

Indonesia es tradicionalmente un exportador neto de productos agropecuarios (Cuadro 4). Durante los últimos cinco años del decenio de 1980, los excedentes agrícolas fluctuaron entre 1 200 millones de dólares EE.UU. y 1 500 millones de dólares EE.UU. por año. Sin embargo, en la última mitad del decenio de 1990, los excedentes habían disminuido a 900 millones de dólares EE.UU. por año. El descenso se debió principalmente al cambio radical del balance alimentario. Las exportaciones netas de alimentos pasaron del excedente de 500 millones de dólares EE.UU. a finales del decenio de 1980, al déficit de 900 millones de dólares EE.UU. en la segunda mitad del decenio de 1990.

Cuadro 4. Comercio agropecuario y alimentario (promedios anuales)

Fuente: FAOSTAT

3.1 Exportaciones agrícolas

Los cultivos arbóreos constituyen las principales exportaciones agropecuarias de Indonesia, incluidos los productos de la palma y el coco (33,8 por ciento) y el café, el té y las especies (29,5 por ciento)^[75]. Además, Indonesia ha obtenido algunos buenos resultados al diversificar su producción en frutas y hortalizas de mayor valor (5,8 por ciento). Estas cuatro categorías de productos representaron el 84 por ciento de todas las exportaciones agropecuarias en 1998-2000.

Entre 1984-1986 y 1994-1996, las exportaciones de productos alimentarios y agropecuarios de Indonesia aumentaron de 4,8 por ciento y 8,1 por ciento anual, respectivamente (Cuadro 5). Desde entonces, las exportaciones alimentarias han aumentado sólo ligeramente, mientras que el total de las exportaciones agropecuarias ha disminuido. Este descenso ha sido motivo de gran preocupación para el Gobierno, que esperaba que la fuerte devaluación de la rupia favoreciera una recuperación de la crisis económica encabezada por las exportaciones.

Cuadro 5. Exportaciones de productos agropecuarios de Indonesia

Fuente: FAOSTAT.

Como se indica en el Cuadro 5, el descenso de los precios de los productos es una de las causas principales de los escasos resultados de las exportaciones de Indonesia en los últimos años. Los valores unitarios de los principales productos de exportación indonesios disminuyeron vertiginosamente, mientras que los volúmenes en realidad aumentaron en su mayor parte entre 1994-1996 y 1998-2000. El descenso de los precios fue particularmente acentuado en el caso del caucho. Otro factor que puede haber contribuido a la deficiente actuación exportadora de Indonesia es el colapso estructural del sistema financiero comercial nacional. La quiebra masiva de los bancos y el aumento del riesgo país provocaron el colapso de los mecanismos financieros comerciales internacionales durante los primeros años de la crisis (Brown y Magiera, 2000). El aumento de los riesgos comerciales también pueden haber determinado el riesgo de descuentos y precios más bajos del dólar para las exportaciones de Indonesia.

3.2 Importaciones de productos agropecuarios

Las principales importaciones de productos agropecuarios no alimentarios de Indonesia son las fibras textiles (17,5 por ciento) y los piensos (7,5 por ciento)^[76]. Las más importantes importaciones de alimentos de Indonesia son el arroz (20,2 por ciento), otros cereales (16,6 por ciento), semillas oleaginosas (6,4 por ciento) y azúcar (10,1 por ciento). Juntos, estos productos representaron el 78,2 por ciento de todas las importaciones agrícolas en 1998-2000.

Entre 1984-1986 y 1994-1996, las importaciones agropecuarias y alimentarias indonesias crecieron rápidamente a un ritmo del 17,5 por ciento y 16,5 por ciento anual, respectivamente (Cuadro 6). A este rápido aumento de las importaciones se debe el descenso de los excedentes comerciales agrícolas nacionales. Aunque las importaciones han disminuido ligeramente en los dos últimos años, también se han reducido las exportaciones. Entretanto, las importaciones de arroz y azúcar siguen creciendo y son la causa del déficit del comercio alimentario.

Cuadro 6. Importaciones agropecuarias de Indonesia

Fuente: FAOSTAT

En la categoría de productos no alimentarios, las importaciones de fibras textiles reflejan las condiciones de las industrias textiles y de la vestimenta. La mayor parte del rápido crecimiento de estas industrias ocurrió a finales del decenio de 1980 y comienzos del decenio de 1990. El crecimiento de las importaciones de piensos refleja el aumento de los ingresos y el consiguiente incremento de la demanda de aves. Las importaciones se concentran en los piensos con contenido proteínico, de los que Indonesia es tradicionalmente deficitario.

En lo que se refiere a la categoría de productos alimentarios, el aumento de las importaciones de azúcar se debe a los problemas estructurales a largo plazo de la industria azucarera nacional. Los rendimientos de la sacarosa han disminuido desde el decenio de 1970; a los agricultores a menudo les resulta más rentable cultivar otros productos diferentes del azúcar; y la creciente industria nacional de alimentos y bebidas necesita azúcar de alta calidad que puede producirse en el país. El Gobierno ha tratado de reestructurar la industria mediante el traslado de la producción de caña a zonas extensas fuera de Java o mediante la venta o el cierre de los ingenios de propiedad estatal. Sin embargo, estos intentos llevan más de 20 años y no han conseguido reducir las importaciones.

El aumento de las importaciones de arroz ha sido el principal motivo de preocupación para el Gobierno. En el decenio anterior, hubo dos períodos en que las importaciones de arroz aumentaron por causas relacionadas con las condiciones meteorológicas. La primera vez fue en 1995 y se debió a los niveles sumamente bajos de existencias y la mala cosecha del año anterior. Como consecuencia, las importaciones aumentaron, pasando de una media de 300 000 toneladas anuales a comienzos del decenio de 1990, a casi dos millones de toneladas anuales en 1994-1996. La segunda se debió al fenómeno de El Niño de 1997 y 1998. Como consecuencia, las importaciones de arroz se elevaron aún más, situándose en una media de 3 millones de toneladas anuales en el período 1998-2000.

Aunque Indonesia ha experimentado condiciones meteorológicas casi normales durante los últimos años, la producción no ha recuperado los volúmenes de tendencia. Entre 1985 y 1996, la producción de arroz aumentó en 2,1 por ciento anual. Este aumento hizo posible un incremento constante de la disponibilidad per cápita de arroz producido en el país, a pesar de que la población creció del 1,7 por ciento anual. Sin embargo, entre 1996 y 2002, la producción arrocera se mantuvo estacionaria. La superficie sembrada y los rendimientos no variaron mucho. Con el crecimiento constante de la población, la disponibilidad per cápita del arroz nacional disminuyó y las importaciones siguieron manteniéndose en niveles elevados. En 2001, las importaciones de arroz totalizaron alrededor de 1 millón de toneladas. En 2002, superaron los 3 millones de toneladas. Estos aumentos han suscitado preocupaciones porque ahora Indonesia tiene un déficit estructural de arroz (Tabor et al., 2002).

El trigo es el otro principal producto de importación de Indonesia. Los productos de harina de trigo son sucedáneos del arroz y se consumen primordialmente en los hogares de ingresos medios y altos. Las importaciones aumentaron rápidamente entre 1984-1986 y 1994-1996, pero disminuyeron durante la crisis económica.

3.3 Reducciones arancelarias y comercio

La decisión del Gobierno de Indonesia de reducir los obstáculos a las importaciones ha suscitado preocupaciones por la posibilidad de un aumento de las importaciones. Algunos piensan que las industrias nacionales carecen de competitividad y no pueden competir en un entorno en que prevalecen aranceles bajos. Para juzgar esta preocupación, en el Cuadro 7 se comparan las variaciones arancelarias con las variaciones en el comercio de los principales grupos de productos. El Cuadro muestra los aranceles medios de Indonesia para los años 1994 y 1998, y la variación del excedente (o déficit) comercial del país entre 1994 y 1999; donde variación se define como:

Variación del excedente comercial = (exportaciones menos importaciones en 1999) menos (exportaciones menos importaciones en 1994)^[77].

Un número positivo indica que la situación comercial de Indonesia ha mejorado entre 1994 y 1999. Un número negativo indica que la situación comercial ha empeorado.

Como se indica en el Cuadro 7, los aranceles se han reducido substancialmente en todos los sectores económicos. Para el sector distinto del petróleo/gas, el arancel medio disminuyó en un 50 por ciento, pasando de 19,6 por ciento en 1994 a 9,5 por ciento en 1998. Sin embargo, no hay indicios que demuestren que esta disminución haya tenido un efecto perjudicial en los sectores que compiten con las importaciones. Por el contrario, el excedente comercial de Indonesia aumentó de 17 700 millones de dólares EE.UU. entre 1994 y 1999. Esto obedece al hecho de que la balanza comercial de un país está determinada no tanto por los aranceles cuanto por factores macroeconómicos, en especial por la relación entre ahorros e inversiones. La mejora del excedente comercial de Indonesia se debe sobre todo a la crisis económica y al descenso de las importaciones como consecuencia del retiro de ahorros extranjeros de la economía indonesia. Para el sector agrícola, los resultados son más ambiguos que para la economía en general. La balanza comercial del sector agropecuario en su conjunto (incluidos los productos pesqueros) disminuyó de 900 millones de dólares EE.UU. Los sectores en que se registró un descenso de la balanza comercial fueron los del caucho, los cereales y el azúcar. En el caso del caucho, el descenso se debió a la disminución de las exportaciones, y no al aumento de las importaciones^[78]. Sólo en el caso de los cereales y el azúcar, el descenso se debió al aumento de las importaciones.

Resulta difícil determinar si la protección ha aumentado o disminuido en el caso de los cereales y el azúcar, dado que los dos productos durante mucho tiempo estuvieron sujetos a obstáculos no arancelarios a las importaciones. Como estimación aproximada, puede afirmarse que la protección ha aumentado en el caso del arroz, pero disminuido en el del azúcar. En lo que se refiere al arroz, BULOG intentó mantener precios del arroz paritarios a los precios mundiales durante los primeros años del decenio de 1990. Ahora, el equivalente ad valorem del arancel específico aplicado al arroz es de alrededor del 30 por ciento. Para el azúcar, el equivalente arancelario de los obstáculos no arancelarios a las importaciones a comienzos del decenio de 1990 puede haber alcanzado el 100 por ciento. Ahora, el arancel ad valorem aplicado al azúcar es del 20-25 por ciento. Por consiguiente, pareciera que el azúcar es el único producto para el que existe una correlación entre la disminución de la protección y el aumento de las importaciones.

Cuadro 7. Aranceles y comercio de productos distintos del petróleo/gas de Indonesia

Fuente: Magiera (2000 a)

Cuadro 8. Progresividad arancelaria para los productos de exportación de interés para Indonesia

Fuente: Lindland (1997). La diferencia de base es la diferencia entre el arancel medio aplicado a los productos y a los insumos en cada grupo de productos en 1986-88. La diferencia consolidada es la diferencia entre el arancel medio consolidado de la OMC aplicado a los productos y el arancel consolidado para los insumos. Para calcular la media para cada grupo de productos y para cada país, sólo se utilizan las diferencias positivas. En otras palabras, la progresividad arancelaria negativa se excluye de las medias.

3.4 Progresividad arancelaria en los mercados extranjeros

Como se indicó anteriormente, un objetivo importante del Gobierno de Indonesia es reducir la dependencia de las exportaciones de productos primarios y promover la incorporación de valor añadido en los alimentos elaborados. Varios factores internos y externos frustraron la consecución de este objetivo. Internamente, los elaboradores hacen frente a costos de capital elevados y tropiezan con la ineficacia del sistema de comercialización nacional y las dificultades para asegurar suministros de materias primas fiables y de alta calidad^[79]. Externamente, Indonesia tiene dificultades para cumplir las normas de calidad imperantes en los mercados extranjeros (véase la siguiente sección) y hacer frente a los obstáculos comerciales tradicionales como la progresividad arancelaria.

En un estudio de 1997, la FAO indicó que la Ronda Uruguay determinaría una reducción de la progresividad arancelaria para casi todos los productos agrícolas en los mercados de la UE, el Japón y los Estados Unidos (Lindland, 1997). Este hecho puede observarse en el Cuadro 8, que muestra la diferencia entre los aranceles aplicados a los productos y los insumos para los productos cuya exportación interesa a Indonesia. Salvo el tabaco en el Japón, y el café/cacao en los Estados Unidos, se observa una disminución en la progresividad arancelaria en todos los productos de interés para Indonesia^[80]. Para la mayoría de los productos, este descenso es menor que la disminución de la media de todos los productos. Esto puede reflejar el hecho de que los productos de interés para Indonesia son en su mayor parte productos tropicales, que suelen tener aranceles de base más bajos que los productos de zonas templadas producidos en los países desarrollados.

3.5 Medidas comerciales correctivas y normas sanitarias/fitosanitarias en los mercados extranjeros

Indonesia ha hecho frente a un gran número de medidas antidumping y otras medidas comerciales correctivas en el extranjero. Aunque los países desarrollados han entablado la mayoría de los procesos, también ha habido un número creciente de éstos en los países en desarrollo de Asia. Defenderse de estas acusaciones ha exigido grandes cantidades de recursos, tanto por parte del Gobierno como del sector privado. Algunas causas han sido claramente motivadas por presiones políticas en los países demandantes.

Las medidas antidumping contra las exportaciones agropecuarias indonesias son bastante pocas en cuanto a número: salsa de tomate en Australia, sorbitol en la UE, hongos en conserva en los Estados Unidos. También ha habido varios casos en que se han visto envueltos productos de elaboración avanzada hechos de cuero y fibras naturales. La prensa indonesia informa que transacciones por varios miles de millones de dólares pueden resultar afectadas por las medidas antidumping y los derechos compensatorios. Aunque el número de casos de productos agrícolas sea reducido, los oficiales indonesios se encuentran bajo presión para resolver el problema y podrían vincular los resultados de las negociaciones sobre la agricultura a la mejora de las normas en materia de antidumping y de salvaguardias.

Figura 1. Número de demandas pendientes que afectan a las exportaciones indonesias de alimentos elaborados a Australia

Fuente: Compilado por el Ministerio de Industria y Comercio de Indonesia

Además, a Indonesia le preocupa el creciente número de medidas adoptadas para limitar las exportaciones de productos agropecuarios y pesqueros por motivos de normas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio y medio ambiente (Figura 1). Los exportadores indonesios tienen grandes dificultades para cumplir con las diferentes normas imperantes en varios mercados de los países desarrollados y para seguir las modificaciones de los reglamentos en tales mercados. En el caso de que se considere que los reglamentos representan un obstáculo desleal al comercio, Indonesia tiene todavía que participar en una diferencia oficial en la OMC^[81]. Al mismo tiempo, oficiales gubernamentales sostienen que las consultas bilaterales son de escasa utilidad para la solución de diferencias. Por tanto, Indonesia se beneficiaría de cualquier cambio que mejorara la transparencia y la armonización de normas basadas en principios internacionalmente convenidos^[82].