2. Tendencias y situación actual del sector forestal

2.1 Breve panorama socioeconómico de El Salvador

El Salvador tiene un territorio de 21.040 Km². Para 2003 la población salvadoreña alcanzaba cerca de 6,5 millones de habitantes, de los cuales alrededor del 62% reside en el área urbana. Para ese año la tasa anual estimada de crecimiento fue de 1,81 %. Su densidad poblacional es de 308,9 habitantes por km² es una de las más altas del hemisferio oeste, considerando que el promedio de Norte y Centro América es 22,4 y a nivel mundial 45,8. Por esta razón se prevé que para el 2020, uno de los mayores problemas a los cuales se deberá enfrentar este país será la presión sobre la tierra. Después de haber finalizado 12 años de guerra civil en 1991, se han hecho importantes progresos en los aspectos económico, social y político. Durante la década del 90 y hasta la fecha ha experimentado crecimiento económico (el crecimiento estimado del PIB para el 2002 fue de 1,9%), estabilidad en los precios, liberación del comercio, reformas del sector financiero y de pensiones, privatización de las empresas estatales y se ha adoptado el dólar americano como moneda oficial.

Actualmente tiene una economía menos dependiente de la agricultura y se están desarrollando fuertes sectores de servicios y manufacturero. El año 2001, el sector de servicios contribuyó con un 60% de los ingresos dentro la economía, la industria con 30% y la agricultura con 10%. Una importante fuente de divisas son las remesas del exterior que alcanzan cerca de 2 billones de US$ anuales, que representa cerca del 3% del PIB. En los últimos años su economía se ha visto afectada por el pasaje del huracán Mitch, dos terremotos fuertes ocurridos en el 2001 y la disminución de los precios del café a nivel mundial, su principal producto de exportación, siguiéndole el azúcar sin refinar, luego medicamentos preparados (Cámara salvadoreña, 2001). Estados Unidos es el país con el que más intercambio comercial mantiene. El 2001 las exportaciones totales alcanzaron 3 billones de dólares, Estados Unidos compró de este total un 65%, Guatemala un 11%, Honduras un 8% y la Unión Europea un 5%.

Las importaciones ascendieron a 4,9 billones de dólares siendo los principales productos importados: materias primas, bienes de consumo, bienes de capital, combustibles y aceites. El 50% provino de Estados Unidos, Guatemala 10%, la Unión Europea 7% y México 5%. El déficit de la balanza comercial fue de – 1,9 billones US$. Considerando que posee una limitada base de recursos naturales, problemas medioambientales y su alta densidad poblacional, El Salvador posiblemente debe mejorar su competitividad para acelerar su crecimiento económico y reducir la pobreza. Por otro lado ha adoptado una estrategia de inserción económica internacional por medio de la suscripción de Tratados de Libre Comercio - TLC - con México, República Dominicana, Chile y Panamá; asimismo, se han logrado importantes avances en las negociaciones con Canadá y se concluyeron las negociaciones con los Estados Unidos, en Diciembre de 2003.

2.1.1 Dinámica y tendencias de la cobertura arbórea a nivel nacional

El Salvador posee una cubierta forestal reducida, a pesar que en el pasado fue un país densamente boscoso, donde ocurrieron procesos de tala masiva para la producción de añil, café y algodón. En el presente, el país sólo posee pequeñas superficies residuales de bosques tropicales latifoliados; reducidas áreas de manglares (principalmente Rhizophora mangle y Laguncularia racemosa); zonas dispersas de bosques de coníferas (sobre todo Pinus oocarpa y Pinus caribea) y bosques mixtos (coníferas y robles del género Quercus spp.).

En 1978, la Dirección General de Recursos Naturales Renovables estimó la superficie con cobertura boscosa (excluyendo vegetación arbustiva y cafetales), encontrando que los bosques apenas sumaban unas 190,300 hectáreas (9% del territorio nacional). Estimaciones posteriores basadas en proyecciones (Núñez y otros, 1990) señalaban que la superficie de coníferas y latifoliadas se había reducido para 1990, a diferencia de las plantaciones que habían aumentado levemente. Las estimaciones de Cruz y Gómez (1996) citados en EPYPSA-IBERINSA (2003) también reflejaban una disminución en la cobertura de manglares y de plantaciones forestales (Ver Cuadro 1). La información del MARN para el año 2000 mostraba información de 1978, reflejando solamente una reducción en la superficie de manglares. Información más reciente sobre uso del suelo (2002) derivada de la interpretación de imágenes de satélite, refleja superficies mayores de cobertura boscosa que la existente en 1978. La falta de información sistemática relativa a la evolución de la cobertura forestal, limita el entendimiento de la complejidad de factores que están incidiendo en la dinámica de la cobertura arbórea.

Cuadro 1
El Salvador: Estimaciones de superficie forestal por tipo, 1978-2002
(Hectáreas)

Fuente: Elaborado en base a DGRNR (1979), Núñez y otros (1990), MARN (2000), EPYPSA-IBERINSA (2003) y Banco Central de Reserva.

Un análisis reciente basado en la interpretación de imágenes de satélite Landsat TM con una resolución de 30 metros, permite un acercamiento a los cambios en la cobertura y uso de la tierra entre 1990 y 2000. El Mapa 1 muestra la cobertura para el año 2000 y el cambio en los distintos usos de la tierra. Según las estimaciones, la superficie bajo pastos y cultivos agrícolas se redujo de un 63.5% del territorio a un 51.7% o el equivalente o más de 200,000 ha. Además, se redujo la superficie que se pudo discriminar estrictamente como café (de 3.6% del territorio a 3.0%) y ligeramente la superficie dedicada a los cultivos forestales y de frutales (de 1.2% a 1.0%), así como la superficie bajo bosque salado o manglar. Todas las otras categorías muestran incrementos. En conjunto, la superficie bajo bosque denso, bosque tropical seco y la mezcla de café y bosque, se incrementó en 4.1% o alrededor de unas 80,000 ha. La superficie bajo “chaparral” – que posiblemente incluye también zonas cultivadas con caña de azúcar - se incrementa de un 2.7% al 5.0% y obviamente la superficie bajo uso urbano.

Las estimaciones gruesas que permite el análisis basado en las imágenes, sin verificación de campo, estarían indicando que unas 670,000 hectáreas han experimentado deforestación, mientras que en 1,100,000 hectáreas ha ocurrido algún tipo de reforestación. El balance neto en términos globales en ese sentido es positivo. Como muestra el Gráfico 1, las áreas con una densidad arbórea de menos del 25% disminuyeron significativamente, al mismo tiempo que las áreas con densidades arbóreas entre 41% y 55% aumentaron significativamente.

Si bien esos datos requieren una verificación de campo para obtener cifras más precisas y reducir los márgenes de error, la coexistencia de procesos de deforestación con procesos de recuperación arbórea no es inconsistente con los cambios económicos y demográficos a los que aludimos en las secciones siguientes. Por ejemplo, las remesas familiares, la escasez de mano de obra familiar masculina producto de la emigración y la poca rentabilidad de la producción agrícola tradicional, pueden estar promoviendo en algunas zonas procesos de regeneración natural que aumentan la cobertura arbustiva y arbórea al reducirse el área dedicada a la agricultura. Por el contrario, la crisis del café, puede estar promoviendo cambios en el sentido opuesto, al impulsar una reducción de la superficie dedicada a este cultivo perenne.

Mapa 1
El Salvador: Cobertura del Suelo, según LANDSAT TM 2000

Fuente: Sassan Saatchi (NASA/Jet Propulsion Laboratory)

Usando otro tipo de imágenes, Saatchi también estimó los cambios en la densidad arbórea entre 1992-93 y 2000-01. Para este análisis se utilizaron imágenes derivadas de sensores satelitales AVHRR para los años 1992-93, e imágenes derivadas de sensores satelitales MODIS para los años 2000-01. Los Mapas 2 y 3 muestran las densidades arbóreas por estratos. Las áreas marrón tienen las menores densidades de árboles, mientras que las áreas verde oscuro corresponden a cobertura arbórea relativamente densa. El Mapa 4 muestra el cambio en la densidad arbórea entre los dos períodos. Las áreas en negro son los cuerpos de agua y zonas sin cambio perceptible. Las áreas rojizas indican que se ha reducido la densidad arbórea; es decir, ha ocurrido deforestación, mientras que los otros colores indican las zonas donde ahora existe una cobertura arbórea más densa.

La ubicación de los cambios resulta particularmente importante. Aunque en todas las zonas del país los procesos se dan en ambas direcciones – deforestación y regeneración – predominan los procesos de deforestación en las zonas de creciente concentración poblacional, industrial y comercial como la Región Metropolitana de San Salvador, el Valle de San Andrés y otros centros urbanos (Mapa 4). En el caso de las zonas cafetaleras en la cordillera volcánica central, por el momento sus núcleos se mantienen inalterados (manchas negras en Mapa 4), pero en algunas partes de sus periferias se aprecian procesos significativos de deforestación. Como estas zonas volcánicas son de alta infiltración, estos cambios pueden estar afectando la recarga de las fuentes subterráneas. En el caso de la Región Metropolitana y el Valle de San Andrés también está creciendo el riesgo de contaminación de esas fuentes.

Los mapas generados a través de imágenes de satélite muestran claramente que la dinámica forestal ocurre de manera distinta en los diferentes territorios del país. El Mapa 5, basado en el inventario de cobertura vegetacional del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ejemplifica algunas tendencias en la cobertura forestal, las cuales tienen a su base una complejidad de factores y dinámicas que han desatado procesos inéditos de regeneración, al mismo tiempo que coexisten procesos de deforestación en distintos territorios del país. En dicho mapa se ejemplifican algunas causas de los cambios en la cobertura forestal en territorios específicos. Por ejemplo, en el occidente del país se observa una dinámica de deforestación que afecta principalmente a los cafetales con sombra, mientras que en el norte del país existen procesos de sustitución del bosque por pastos y cultivos agrícolas.

1. Mapa 2: Densidad arbórea, 1992-1993 (AVHRR)	2.
Mapa 3: Densidad arbórea, 2000-2001 (MODIS)	3.
Mapa 4: Cambios en la densidad arbórea entre 1992 y 2001 (MODIS)	4.

Fuente: Sassan Saatchi, NASA/Jet Propulsion Laboratory

Gráfico 1
El Salvador: Cambios en la densidad arbórea entre 1992 y 2001 (Porcentajes)

Fuente: Hecht y Saatchi (por publicar)

Ventura y otros (2000), sostienen que la cobertura de las formaciones vegetales naturales ha disminuido en las últimas dos décadas por una diversidad de factores, entre ellos, el desarrollo de cultivos permanentes; las lotificaciones; los complejos habitacionales, industriales y turísticos, entre otros. Según los mismos autores, también es evidente la sustitución de masas de bosque natural por bosques monogenéricos o plantaciones limpias de teca (Tectona grandis), eucalipto (Eucalyptus spp), melina (Gmelina arborea), flor amarilla (Cochlospermum vitifolium), madre cacao (Glirricidia sepium) y marañón (Anacardium occidentale) en regiones que deberían contar con formaciones ecotonales, deciduas en estación seca, chaparrales, morrales, riparial y semideciduas de tierras bajas. Además de esto, coexisten procesos de avance de sabanización o desertificación, como en La Unión, Morazán y San Miguel, con procesos de regeneración natural en algunas formaciones que según Ventura y otros, enriquecen en biodiversidad (Mapa 5).¹

Mapa 5
El Salvador: Tendencias actuales en la cobertura vegetacional

Esto resalta la necesidad de que los esfuerzos de desarrollo forestal sean vistos desde una perspectiva territorial, más que sectorial, ya que la información reflejada en las tendencias de la cobertura forestal, también están reflejando los distintos impactos de una diversidad de factores que impulsan dinámicas diferentes, en territorios diferentes del país. De ahí que, sería inapropiado impulsar iniciativas de desarrollo forestal generalizadas para todo el país, ignorando la diversidad de dinámicas ecológicas, sociales y económicas en los diferentes territorios.

2.2 Evolución de la superficie de plantaciones forestales

Bajo los objetivos de desarrollo forestal de los años setenta, se promovió el establecimiento de plantaciones forestales con objetivos múltiples que incluían la conservación de recursos naturales como suelo y agua, en tanto que también se buscaba la producción de madera. Con esa orientación, los anuarios forestales registraron la evolución de la inversión pública y privada en plantaciones forestales, que de unas 2,700 hectáreas en 1976, acumulativamente habría pasado a más de 15,000 hectáreas en 1985. En esos años, sobresale el papel de las inversiones públicas en plantaciones, ya que a partir de 1979 superaban la superficie de plantaciones provenientes de la inversión privada. Por la guerra interna y la crisis fiscal, en los ochenta esa tendencia desapareció (Gráfico 2).

Gráfico 2
Plantaciones forestales en propiedades privadas y estatales
(Superficie acumulada anual en hectáreas)

Fuente: PRISMA con base en datos de Anuarios Forestales

En 1978, Santa Ana concentraba el 30% de las 5,792 ha bajo plantaciones forestales del país. Esto, en parte se debía a que en ese departamento se concentró una parte importante de los esfuerzos por fomentar la actividad forestal, sobre todo para enfrentar las inundaciones recurrentes en el municipio de Metapán (Gráfico 3).

Si bien no se cuenta con registros anuales, de las 6,174 hectáreas con plantaciones forestales registradas en 1996, las especies más cultivadas eran teca (Tectona grandis), pino (Pinus spp), madrecacao (Gliricidia sepium) y eucalipto (Eucalyptus spp), sobresaliendo los departamentos de La Libertad y Santa Ana, que juntos concentraban el 42% de la superficie total de plantaciones reportadas. En el 2003, la teca continúa dominando la superficie total de plantaciones con un 47% del total, seguida por el ciprés (Cupressus lusitanica), que abarca un 14% de la superficie total bajo plantaciones. Ninguna de las demás especies utilizadas llega a cubrir un 10% del total de superficie bajo plantaciones.

Según Galloway y Canon (1996),² la teca es la especie que ha logrado resistir mejor las etapas iniciales de establecimiento y los incendios que afectaron muchas plantaciones durante las épocas de canícula, por lo que la teca se ha convertido en la especie más ampliamente establecida en plantaciones. Sin embargo, para 1996, la experiencia reflejaba que las plantaciones de teca se caracterizaban por tener árboles de diámetros pequeños (por falta de raleos) y de mala forma, debido al uso de germoplasma de baja calidad y/o a la mortalidad de las yemas apicales durante períodos de estrés ambiental, así como la calidad de la planta producida y la falta de manejo de la plantación. Generalmente, esto ocurre cuando se planta teca en sitios no favorables para su desarrollo.

En conjunto, estos factores limitan el potencial comercial de la teca. Otra especie difundida es E. camaldulensis, aunque según los mismos autores, en base a las plantaciones analizadas, en general, se requería de un fuerte trabajo de mejoramiento genético. El Gráfico 4 muestra los datos de cobertura de plantaciones registrada por el Servicio Forestal entre 2000 y 2003.

Gráfico 3
Superficie de plantaciones forestales, por departamento, 1978 y 1996 (Hectáreas)

Fuente: Elaborado en base a datos de Anuarios Forestales y FAO (2002)

Debe tenerse presente que en los datos recientes existe una subestimación, ya que sólo se incluyen plantaciones registradas, y no necesariamente la totalidad de plantaciones existentes. La actual cobertura de plantaciones registradas representa únicamente un 0.15% de la superficie nacional. Sin embargo, cabe señalar que aunque el Registro está en proceso, se refleja una concentración de las plantaciones en Santa Ana, Ahuachapán y Sonsonate, que en conjunto concentran dos tercios del total de las plantaciones registradas.

El patrón observado en la superficie bajo plantaciones es consistente con la información económica reflejada tanto en la silvicultura, como en las ramas industriales de interés forestal, cuyas tendencias se discuten a continuación

2.2.1 Tendencias y situación de la silvicultura e industria de interés forestal

La silvicultura tiene un peso ínfimo en la economía nacional. A pesar de haber aumentado en 25% su nivel de producción a lo largo de tres décadas, su contribución en la estructura interna del agro sigue siendo mínima y refleja una tendencia decreciente a nivel de toda la economía salvadoreña, en tanto que las tasas de crecimiento mostradas en los últimos años reflejan un claro estancamiento (Ver cuadro 2).

Gráfico 4
Registro de plantaciones forestales por departamento al 2003 (Superficie en hectáreas)

Fuente: Elaborado en base a datos de MAG (sin publicar).

Cuadro 2
El Salvador: Indicadores económicos de la silvicultura, 1971-2002

* * Incluye explotación de bosques, carbón vegetal, recolección de productos no cultivados (gomas, resinas, látex, savias, cortezas, etc.), viveros forestales, extracción de madera de bosques y plantaciones, producción de troncos y de leña, entre otros (Clasificación Industrial Internacional Uniforme, revisión 2).

Fuente: Elaborado en base a datos del Banco Central de Reserva de El Salvador

En una visión ampliada de la contribución del sector forestal en la producción nacional, se ha considerado, además de la silvicultura, tres ramas de producción industrial: madera y sus productos; papel, cartón y sus productos; y productos de la imprenta y de industrias conexas (Ver Cuadro 3 y Gráfico 5).

Las ramas industriales muestran una tendencia distinta de la silvicultura. Obsérvese que la producción de papel y cartón prácticamente es equivalente a la producción de la silvicultura, en tanto que los productos de la imprenta mostraron el mayor dinamismo y crecimiento. Incluso, las ramas industriales de madera, papel y cartón han superado en conjunto la producción de la silvicultura. Vale la pena observar la tendencia en la producción de estas ramas industriales, ya que en conjunto constituyen oportunidades de mercado interno importantes. En efecto, entre 1990 y 2001, los productos industriales de madera aumentaron 54%; la producción de papel y cartón aumentó en casi 70%; y los productos de la imprenta e industrias conexas, en 80%.

Cuadro 3
El Salvador: Silvicultura e industria de interés forestal, 1990-2001
(Producto interno bruto en millones de colones de 1990)

* Madera y sus productos incluye aserraderos; acabados de madera; carpinterías de obra blanca; fabricación de envases de madera y caña, de mimbre y de junco; muebles y accesorios. En el papel, cartón y sus productos se incluyen la fabricación de pulpa de madera, papel y cartón; envases de papel y cartón; artículos de papel y cartón; imprentas de diarios y revistas.

Fuente: PRISMA en base a datos del Banco Central de Reserva

En ausencia de información actualizada sobre los encadenamientos productivos forestales, la información de la matriz insumo-producto de 1990³ da una idea bastante general de las principales ramas demandantes al interior de la economía salvadoreña. Para ese año, las principales ramas demandantes de la silvicultura eran las ramas industriales de productos de madera (27%) y caucho y plástico (22%). A su vez, la rama de madera y sus productos destinaba la mayor parte de la producción al sector de la construcción (42%), en tanto que la producción de papel y cartón se destinaba mayoritariamente a las imprentas e industria conexas (Ver Anexo 1).

A partir de las series de datos disponibles de FAO, se presenta la evolución de la producción de madera, papel y cartón que el país informa oficial y sistemáticamente. Según dicha información, el volumen de producción de madera aumentó en 71% a lo largo de 32 años entre 1970 y 2002 (Ver Cuadro 4).

Esto significa que a lo largo de tres décadas, el volumen de madera producida ha mostrado una tasa de crecimiento promedio del 2% anual, aunque debe tenerse presente que para los últimos años se registra un virtual estancamiento e incluso reducción en los volúmenes de madera producidos, lo cual contrasta con el comportamiento de la producción de papel y cartón, que en conjunto mostraron una tasa de crecimiento promedio anual de 14% desde 1970. Esto es consistente con la información registrada en el sistema de cuentas nacionales, tal como se vio antes.

El volumen de la producción de papel y cartón muestran una tendencia similar a la madera. A pesar que, en conjunto, la producción global de estos productos aumentó sustancialmente en relación a 1970, se registra una situación de estancamiento, según la información disponible.

Gráfico 5
Producto interno bruto por ramas de actividad económica seleccionadas, 1990-2001
(Millones de colones de 1990)

Fuente: PRISMA en base a datos del Banco Central de Reserva

Cuadro 4 El Salvador: Evolución de la producción de madera, papel y cartón (1970-2002)

Fuente: Elaborado en base a datos de FAOSTAT

Al observar la tendencia en las tasas de crecimiento de algunos productos forestales, se identifican cambios importantes que deben tenerse presente (Ver Cuadro 5 y Anexo 2). Prácticamente sin excepción, los productos maderables muestran un virtual estancamiento en los volúmenes producidos. Las tasas de crecimiento en los volúmenes maderables que se observaron en el quinquenio 1970-1975, con excepción del quinquenio 1985-1990, no volvieron a darse.

En el caso de los productos de papel y cartón, se observa un crecimiento promedio importante que se ha mantenido en el último período, a diferencia de la madera. Obsérvese que para algunos productos como los desperdicios de papel, papel para imprenta y para periódico, las tasas de crecimiento también muestran un estancamiento.

Cuadro 5 El Salvador: Tasas de crecimiento promedio anual
de los volúmenes de productos forestales (Porcentajes)

C: Coníferas; NC: No coníferas

Fuente: Elaborado en base a datos de FAOSTAT

Sin embargo, algunos indicadores de las ramas industriales de la madera, papel, editoriales e industrias conexas muestran una tendencia diferente. En efecto, entre 1993 (año en que se levantó el último censo económico) y 1999 (última encuesta económica disponible), se refleja un aumento importante en el número de establecimientos industriales, en el empleo generado, en las remuneraciones pagadas y en los gastos por concepto de materias primas, entre otros (Ver Cuadro 6).⁴ Para 1999, los 2,245 establecimientos en la industria de la madera, generaron el equivalente al 76% del empleo generado por los 663 establecimientos dedicados a la industria de papel, imprentas e industrias conexas. Asimismo, la industria de la madera solamente generó el equivalente al 22% de las remuneraciones y menos del 10% en concepto de gastos en materias primas de lo que generó la industria de papel, imprentas e industrias conexas.

Cuadro 6
Indicadores de ramas industriales de interés forestal, 1993 y 1999

Fuente: Elaborado en base a datos de DIGESTYC

En términos generales, los establecimientos industriales operan en su mayoría utilizando la capacidad instalada. El 80% de las empresas dedicadas a la industria y productos de madera opera utilizando entre el 90% y el 100% de la capacidad instalada. En el caso de las industrias de papel e imprentas, sólo el 64% utiliza entre el 90% y el 100% de la capacidad instalada, que se explica básicamente por los 115 establecimientos que operan entre el 1% y el 49% de la capacidad instalada (Ver Gráfico 6).

Gráfico 6
Establecimientos industriales por utilización de capacidad instalada, 1999

Fuente: Elaborado en base a datos de DIGESTYC

2.2.2 Tendencias del comercio exterior de productos forestales

Con una tendencia prácticamente de estancamiento en la producción de la silvicultura, el auge de las ramas industriales de interés forestal se explica por el enorme peso de las importaciones de productos forestales, incluso en el caso de algunos productos que han mostrado una tendencia exportadora importante, tal como se verá a continuación. Los registros de comercio externo indican que a lo largo de tres décadas, El Salvador ha acentuado su carácter de importador neto de productos forestales. Esa situación no sólo se mantuvo sino que además se profundizó en la última década, en la cual, a pesar de haberse registrado un aumento en las exportaciones totales de productos forestales, no lo hicieron al ritmo que se observó en las importaciones, a tal grado que la brecha comercial se amplió sustancialmente (Ver Gráfico 7, Anexo 3 y Anexo 4).

Gráfico 7
El Salvador: Evolución del comercio exterior de productos forestales, 1970-2001
(En miles de dólares EE.UU.)

Fuente: Elaborado en base a datos de CEPAL

Los datos del Cuadro 7 muestran un saldo positivo en los grupos arancelarios de madera en bruto y artículos de papel o cartón. Entre 1995 y 2001, las exportaciones de madera en bruto pasaron de 1% a 8% del total de las exportaciones de productos forestales, en tanto que los artículos de papel y cartón aumentaron del 67% al 70% en los mismos años. Con esas excepciones, el resto de grupos arancelarios mantuvieron un saldo comercial deficitario.

Nótese que entre 1995 y 2001 sobresalen algunos cambios importantes en la estructura de las importaciones, sobre todo en el caso de la madera desbastada y pulpa de papel, que pasaron de representar el 12% y 9%, al 22% y 15% respectivamente. Al igual que las tendencias mundiales previstas para las próximas décadas, la leña es un producto que El Salvador ya está importando de la región centroamericana.

Los cambios reflejan por un lado, el aumento de la producción de madera en bruto que se destina a mercados externos, y por otra parte, la manera en que las ramas industriales internas se abastecen de materias primas provenientes del exterior, lo cual nuevamente denota la falta de articulación y encadenamientos internos entre la silvicultura y las ramas industriales de interés forestal. Los datos correspondientes al año 2002 muestran la situación actual en la balanza comercial de productos forestales (Cuadro 8 y Anexo 6). Para ese año, el total de las exportaciones ascendió a un poco más de dólares EE.UU.124 millones, en tanto que las importaciones sobrepasaron los dólares EE.UU. 194 millones. De las 51 partidas arancelarias (4 dígitos) reportadas bajo el Sistema Arancelario Centroamericano, El Salvador refleja superávit en únicamente 9 partidas, la mayoría de las cuales corresponden al capítulo 44 referido a las mercancías de papel y cartón.

Cuadro 7
El Salvador: Saldo comercial de productos forestales, según grupos arancelarios*
seleccionados, 1995 y 2001 (Millones de dólares EE.UU. y porcentajes)

* Grupos según Clasificación Uniforme del Comercio Internacional (Revisión 1)

Fuente: PRISMA con base en datos de CEPAL

Las tendencias en la balanza comercial salvadoreña de productos forestales también son inherentes a la estructura productiva y a la escasez de recursos boscosos en el país. De hecho, el comercio exterior reflejado en los capítulos 44 y 47 del Sistema Arancelario Centroamericano se explica por el rol de las importaciones, que como se ve en el Cuadro 8, representan el 96% y 97% respectivamente del comercio en dichos capítulos. El capítulo 48 refleja una situación distinta. Si bien el saldo comercial también es deficitario, las importaciones representan cerca del 61% del comercio.

Cuadro 8
El Salvador: Balanza comercial de productos forestales, 2002 (dólares EE.UU.)

Fuente: PRISMA en base a datos del Sistema de Estadísticas de Comercio de Centroamérica

Como se vio antes, si bien la dinámica de algunas ramas industriales muestra tendencias que abren oportunidades para la producción forestal, debe tenerse presente que ante las condiciones de disponibilidad de masas y plantaciones forestales de los países del Mercado Común Centroamericano, de las políticas de fomento existentes en esos países, así como de la apertura comercial existente, El Salvador presenta un conjunto importante de desafíos para que la producción interna pueda competir con las importaciones.

Para evaluar el potencial competitivo de la industria forestal, se han desarrollado varios indicadores que califican a los países de acuerdo a su desempeño en la producción, consumo y exportación forestal. Como se observa en el Cuadro 9, la posición de El Salvador se caracteriza por la baja calificación de los indicadores, reflejando la desventaja competitiva del país en el mercado internacional de productos forestales.

Con las tendencias actuales, las perspectivas del comercio de productos forestales, conjugadas con las restricciones para incrementar la producción interna, es natural esperar un mayor peso de las importaciones. Los procesos de integración comercial, así como los tratados de libre comercio suscritos y en curso, representan un escenario en donde El Salvador no cuenta con una oferta exportable para ser introducida como parte de las negociaciones comerciales. Esta limitación se ve magnificada por el acelerado programa de desgravación arancelaria adoptado por El Salvador en la década de los noventa, el cual le ha restado capacidades importantes de negociación, sobre todo en el caso de productos sensibles y de bienes producidos localmente. El reducido peso de los productores forestales en la economía nacional no constituye un factor de presión interna mediante el cual, los productos forestales sean objeto de negociaciones especiales en las agendas comerciales. Más allá de esto, debe tenerse en cuenta que también existe una tendencia global de liberalización de los aranceles de productos forestales a nivel mundial.

2.2.3 Tendencias y perspectivas de la leña en El Salvador

En 1984, El Salvador fue señalado como el país en la situación más grave de la región en cuanto al abastecimiento de leña, ya que 87% del territorio estaba considerado en situación muy crítica, donde las necesidades de leña superaban la disponibilidad y, consecuentemente, provocaba escasez y deforestación (Mansur, 1990). El Programa Regional Forestal para Centroamérica (PROCAFOR) estimó un promedio de consumo de 0.84 m³ de leña per-cápita, lo que significaba una demanda total de 5.6 millones de m³ de leña. Mansur estimó que en el año 2005 los recursos forestales quedarían agotados, suponiendo que no se realizaban trabajos de reforestación, estimando una producción de 5 m³/ha/año en áreas boscosas y 6.5 m³/ha/año en cafetales, así como un incremento de 1.5% anual en el consumo de productos forestales.⁵

Cuadro 9
Competitividad de El Salvador en el mercado de productos forestales según FAO

Fuente: Elaborado en base a Observatorio Agrocadenas de Colombia

En 1991, la demanda total anual de leña fue superior a la oferta sostenible del recurso, con un déficit estimado en 766,624 m³. La satisfacción de esta demanda significaría el establecimiento de 51,108 hectáreas de plantaciones forestales, con un rendimiento promedio de 15 m³/hectárea/año. Si el valor calorífico de la leña consumida durante 1990 fuese convertida a su equivalente en barriles de petróleo al precio de importación se tendría un valor CIF de dólares EE.UU.156 308, 000 (Current y Juárez, 1992). Según estos mismos autores, el costo de sustitución de la leña por gas propano a los precios de mercado de 1992, reflejaba un ahorro de ¢ 71.20. Esto por un lado, justificaba la sustitución de la leña, pero la accesibilidad de la población rural al gas propano, los deficientes canales de distribución y los costos de las cocinas de gas imposibilitan un mayor uso de este combustible. Por lo tanto, el uso de la leña a nivel domiciliar rural y urbano marginal seguirá siendo una realidad que constituye un elemento crítico para las políticas de uso, acceso y manejo de recursos naturales.

Según Current y Juárez (1992), el consumo anual de leña alcanzaba 4.2 millones de toneladas métricas. El 43% de la oferta era obtenida de la poda en cafetales, en tanto que 3.8 millones de toneladas métricas representaban la oferta sostenible en 1991. FAO (1999) reportaba una producción nacional de leña y carbón vegetal de 6.8 millones de m³. Del consumo total de leña, 16.8% era consumo urbano. A pesar que los productos leñosos están poco estudiados, se considera que 37.8% de la población es compradora de leña, un 4.8% son compradores y recolectores, y un 34.6% se autoabastecen a partir de la poda en cafetales y en áreas de bosque natural. Según PROCAFOR (1999) se requerirían de 9,500 hectáreas de plantaciones dendroenergéticas para satisfacer una demanda de 180,000 m³ anuales en un período de 10 años, con una tasa anual de reforestación de 950 ha/año y una inversión estimada de dólares EE.UU. 500,000 anuales.

Aunque la leña no ha sido un producto forestal comercial tradicional, reconocidos especialistas forestales propusieron que ésta era una buena opción para la producción forestal en el país (Galloway y Cannon, 1996; Cannon, 1996). Los autores basaron estos argumentos de acuerdo a la demanda que existe en el país y a las limitaciones nacionales (superficie, situación rural, etc.) para el desarrollo de otro tipo de plantaciones forestales.

Se estima que 47% de la energía primaria consumida en el país proviene de la leña (CEL-BID). Sin embargo, entre 1992 y 2002, se observó una tendencia decreciente en el número de hogares que usan leña para cocinar, tanto en las zonas urbanas, como en las zonas rurales (Ver Gráfico 8).

Gráfico 8

Hogares que usan leña para cocinar, 1992 y 2002

Fuente: Elaborado en base a datos de DIGESTYC

En efecto, en 1992, 432,038 hogares rurales y 169,252 hogares urbanos usaban leña para cocinar. En el año 2002, 355,109 hogares rurales utilizaban leña como combustible para cocinar, en tanto que para el mismo año, 99,327 hogares urbanos utilizaron la leña como el principal combustible (DIGESTYC). A pesar de la reducción en el número de hogares urbanos que consumen leña, gastan una cantidad similar que el conjunto de hogares rurales. En promedio, mensualmente se gastaron unos 6.1 millones de colones en consumo de leña en el 2002 (3.0 millones de colones en las zonas urbanas y 3.1 millones de colones en las zonas rurales).

2.2.4 Productos forestales no maderables

Abalos-Romero (2001) afirma que a pesar del deterioro de los recursos forestales en El Salvador, producto de la expansión urbana y agrícola, los productos forestales no maderables continúan siendo importantes, lo que se explica por una tradición y cultura de producción, procesamiento y comercialización, de productos tales como las plantas medicinales, productos alimenticios, materiales de construcción y otros. De las masas forestales existentes se extrae una amplia variedad de alimentos, fibras y sedas, fertilizantes, productos fitoquímicos y químicos aromáticos, aceites, látex, resinas y otros exudados, materiales orgánicos para la construcción y una gran cantidad de artículos de uso diario tales como medicinas, perfumes, bálsamos, especies, etc. La importancia de los productos forestales no maderables, se traduce en la utilización de cerca de 118 especies nativas para usos medicinales, artesanías, látex y otros (EPYPSA-IBERINSA, 2003). Sin embargo, son pocos los productos forestales no maderables que tienen una expresión económica y comercial que se refleje como parte de la producción del sector forestal, aunque se sabe que existe una importante actividad informal relacionada con estos productos.

El Recuadro 1 y el Anexo 7 ejemplifican la amplia variedad de productos forestales no maderables, la fuente de los productos y el valor económico que generan.

2.2.5 Tendencias y perspectivas de los incentivos forestales

Por la manera en que opera la economía y en el contexto del proceso de cambios que se han dado durante las últimas décadas, es lógico esperar que las inversiones forestales muestren una tendencia prácticamente de estancamiento, a pesar de la existencia de las líneas especiales de crédito que han existido. De hecho, entre 1966 y 1989, bajo la línea de crédito para la producción forestal del Fondo de Desarrollo Económico del Banco Central de Reserva, sólo se recibieron 39 solicitudes de crédito, contratándose unos 5 millones de colones (0.6% del crédito total de dicho Fondo). Si bien esa línea de crédito fue abolida, a inicios de la década de los noventa se estableció una nueva línea de crédito con recursos del Banco Multisectorial de Inversiones, bajo la cual, entre 1990 y 1997 se contrataron 115 créditos por unos 40 millones de colones.⁶ Sin embargo, según Guardado (2002) los créditos forestales otorgados más recientemente mostraron una tendencia declinante, debido a los efectos impredecibles de fenómenos naturales que afectan las inversiones del sector, a las políticas macroeconómicas que favorecen a las actividades industriales, comerciales y de la construcción, así como a los cambios derivados de la dolarización, que significó una reducción en las tasas de interés del sistema financiero, mientras que los créditos forestales mantuvieron las condiciones crediticias pre-existentes, incluida la tasa de interés, que se mantiene en un 6% (Alpízar y Guardado, 2003).

Por la importancia de la producción forestal, no sólo en términos industriales, sino también, por su relevancia para los servicios ambientales, en distintos momentos se han propuesto una diversidad de incentivos forestales como parte de estrategias más amplias de fomento forestal.

Esquema de incentivos forestales, que incluían: Vales Tributarios Forestales; exoneración del impuesto sobre la renta sobre los ingresos obtenidos de la venta de productos forestales o de actividades de reforestación; exoneración total del pago de impuestos y gravámenes de importación cuando se tratare de vehículos, equipo, maquinaria e insumos para actividades forestales; asistencia técnica; información de mercados de maderas finas por parte del MAG, con la finalidad de orientar las inversiones forestales; apoyo a la formación de organismos forestales privados; seguridad en la tenencia de la propiedad; y créditos preferenciales.

Por su parte, la Oficina de Análisis de Políticas Agropecuarias del Ministerio de Agricultura, en 1995 proponía un conjunto de políticas para incentivar las inversiones forestales. Entre los mecanismos de políticas se incluían: Títulos de deuda forestal; exoneraciones impositivas para reinversión forestal; mejoramiento de la infraestructura económica; revisión de los requisitos de garantía para los préstamos de largo plazo; condonación de deuda agraria; agilización del sistema de “drawback” por la exportación de maderas de especies comerciales y otros productos forestales; servicios de información e inteligencia de mercados; modernización del marco legal y regulatorio; racionalización de las explotaciones forestales, sobre todo vinculados a la necesidad de planes de manejo; aplicación de penalidades por destrucción de bosques y manglares; y finalización de la transferencia de tierras para brindar más confianza y seguridad a las inversiones rurales y forestales (OAPA/MAG, 1995). En conjunto, estas propuestas reflejaban por un lado, la importancia de incentivar la actividad forestal, pero por otra parte, los enormes desafíos marcados por el contexto económico e institucional que enfrentaban las inversiones forestales.

En 1996, Green Project elaboró una propuesta de incentivos forestales a partir de consultas a profesionales e instituciones vinculadas con el sector forestal, así como de la revisión de esquemas de incentivos en Chile y Brasil. Además de recomendar la definición de una nueva política forestal y una nueva Ley Forestal, Green Project recomendaba al menos 20 mecanismos de incentivos, entre los cuales estaban: el pago directo; el certificado de impuestos vendible; el pago en bonos; los títulos de deuda forestal; el certificado de abono forestal; los vales tributarios forestales; la exoneración del impuesto sobre la renta; la exoneración total del pago de impuestos y gravamen de importación; la recuperación de impuestos pagados; el reintegro del 6% que se aplicaba a las exportaciones de productos no tradicionales; el pago por servicios ambientales; líneas de crédito preferenciales; condonación de la deuda del sector agropecuario; asistencia técnica; capacitación; información sobre mercados; educación y sensibilización ambiental; certificaciones fitosanitarias; apoyo a la información y desarrollo de organizaciones privadas; y dotaciones (Green Project, 1996).

A pesar que estas propuestas no prosperaron, en conjunto dan una idea de las principales restricciones que han limitado el desarrollo forestal en El Salvador. Más allá de ello, pareciera que la principal restricción que limitó la implementación de las distintas propuestas es la fiscal. De hecho, la característica principal de las tres propuestas de incentivos está fuertemente marcada por la dependencia de recursos, propuestas que simplemente no se implementaron debido a las restricciones fiscales y a la falta de acuerdos políticos en un contexto marcado por la crisis del agro y a la reestructuración del rol del Estado. Así en el Siglo XXI, El Salvador cuenta con limitados mecanismos de fomento forestal, que incluyen la línea de crédito del Banco Multisectorial de Inversiones, el recién aprobado Bono Forestal y el Programa Forestal. Obviamente, frente a la demanda y perspectivas del consumo de productos forestales, estos mecanismos por sí mismos, son insuficientes, aunque debe tenerse muy presente que se mantiene el contexto de fuertes restricciones marcadas por el entorno económico del sector forestal.

Con una duración prevista de 10 años, el Bono Forestal, junto con el Programa Forestal constituyen los mecanismos de fomento e incentivos más recientes en el país. Con recursos de los fondos de la privatización de ANTEL (FANTEL), el Bono otorgará en total unos dólares EE.UU. 5.6 millones, tomando como base una inversión comprobable de hasta dólares EE.UU. 1,500 por hectárea en plantaciones existentes con densidades mínimas de 800 árboles por hectárea y de 1,111 árboles por hectárea en plantaciones nuevas (Ver Recuadro 2). Con apego a la nueva Ley Forestal, el Bono no aplica en suelos clase V y VIII, así como en propiedades que presenten problemas legales, de litigios o conflictos de tenencia. Además están excluidos los sistemas agroforestales, los cafetales y las áreas naturales, incluso aquellas áreas consideradas de uso restringido. En conjunto se esperaría que con el Bono Forestal se fomenten plantaciones en unas 12,000 hectáreas.

2.2.6 Situación actual del manejo de bosques y plantaciones forestales

Guevara y otros (1985), señalaban que el manejo forestal de coníferas se limitaba a la tala selectiva de árboles, que era especificado a través de un permiso otorgado por el Servicio Forestal. Según esos autores, entre 1975 y 1979 se diseñaron 10 planes de manejo forestal cuya implementación inició con cortas, raleos, podas y reforestación en unas 1,775 hectáreas. Sin embargo, a mediados de los ochenta, no había ningún plan en operación. Zambrana (1996), encontró que a inicios de la década de los noventa no existían solicitudes de aprovechamiento, ni planes de manejo.

En la actualidad, a los escasos mecanismos de incentivos debe agregarse que los recursos forestales enfrentan desafíos de manejo y prácticas constituyendo factores que también inciden en el pobre desempeño de la silvicultura. Cruz (2002) resume dichos factores en que tradicionalmente, los suelos en que se ha reforestado son generalmente marginales y se ha brindado una limitada asistencia institucional, repercutiendo en que los proyectos forestales sean deficientes desde la selección de material genético, el control de plagas y enfermedades, hasta los aprovechamientos intermedios y finales en las plantaciones.

Tal como se prevé en las tendencias forestales mundiales al 2020, El Salvador ya enfrenta el desafío de aumentar la producción forestal proveniente de plantaciones, no sólo por las escasas y reducidas masas forestales, sino también porque en el escenario nacional de la conservación, las áreas naturales serán objeto de regímenes de manejo especiales que limitarán más que en el pasado los aprovechamientos forestales. En ese contexto debe considerarse la relevancia de la adopción de criterios e indicadores, así como de los planes de manejo forestal, que son parte de los intentos e iniciativas actuales en el país.

2.2.7 Criterios y planes de manejo forestal

Existe una trayectoria de esfuerzos por parte de las instituciones del Estado por definir criterios estandarizados para planes de manejo forestal en bosques y plantaciones. La última versión de este esfuerzo es la propuesta de “Normas Técnicas para la Elaboración de Planes de Manejo Forestal en Bosques Naturales de Coníferas, Latifoliadas y Plantaciones Forestales”, en la cual se plantea la necesidad de “crear instrumentos o herramientas técnicas y legales que permitan al propietario de carácter privado o estatal, realizar actividades silviculturales planificadas y reglamentadas dentro de un paquete de normas técnicas que garanticen la buena ejecución de los planes de manejo forestal (PMF) aplicable a bosques naturales y plantaciones forestales tanto de coníferas como en latifoliadas con diferentes fines” (MAG, 2003). En esta propuesta se definen los pasos a seguir para establecer planes de manejo forestales bajo la supervisión del MAG, y planes operativos anuales para el manejo permanente. Las normas establecen criterios técnicos para el manejo, y suponen una supervisión cercana por parte del servicio forestal.

Actualmente, el Area Forestal del MAG también está elaborando el Registro sobre los Planes de Manejo de Bosque existentes. Estos planes de manejo pueden ser de propósitos múltiples, y solo son requeridos por ley para el aprovechamiento de bosques. Al 2003, se tenían registrados 30 planes de manejo en varios departamentos del país. Estos cubrían una superficie de 1,935 ha, y un volumen estimado de 134,149.6 m³. Según el Registro de Planes de Manejo, unas 439 hectáreas (23%) estaban bajo un régimen de protección (Servicio Forestal, 2003).

La certificación forestal por varios sellos sociales o ambientales supone un precio más favorable para productores de madera que llenen estos criterios. Además, los bosques certificados son, hipotéticamente, manejados de tal manera que se obtiene un valor agregado a través de beneficios sociales y ambientales. Finalmente, estos mercados se dan a través de redes que sirven a los productores para vincularse con segmentos de consumidores que apoyan la producción, la comercialización y el desarrollo local. En El Salvador no existen plantaciones o bosques certificados. Esta opción merece ser explorada, ya que existen experiencias exitosas en contextos parecidos a los del país.

2.2.8 Fondos ambientales que fomentan actividades forestales

Aunque no se destinan a la producción de madera ni de otros productos forestales, existen otros mecanismos que fomentan actividades de reforestación. Más vinculados a la conservación y los servicios ambientales, un conjunto no despreciable de proyectos han sido financiados con recursos derivados de mecanismos de canje de deuda, particularmente por el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES) y el Fondo Iniciativa para las Américas de El Salvador (FIAES).⁷

Entre 1995 y 2002, el FONAES financió 138 pequeños proyectos ejecutados por organizaciones no gubernamentales, asociaciones comunales y municipalidades, por un monto acumulado de casi dólares EE.UU. 2.5 millones. Orientados hacia fines de protección o conservación, en términos de superficie y montos, estos proyectos son modestos, sin embargo, junto a las estrategias de ordenamiento territorial y conservación ambiental en los ámbitos municipales, constituyen referentes importantes que eventualmente podrían dar paso a estrategias más amplias de gestión del territorio y de participación ciudadana. Esta es una tendencia que ya se comienza a reflejar en varios municipios y microregiones del país, y que, como veremos más adelante, se reforzarían en un escenario de ordenamiento territorial. Los casos de La Montañona y Cinquera ejemplifican esta tendencia, tal como se verá más adelante.

El FIAES es un programa establecido en 1993, a través de un convenio de reducción de deuda con los Estados Unidos, y enfocado a financiar proyectos de conservación ambiental por 20 años y con un monto inicial de dólares EE.UU.41 millones. Según el FIAES, a través de sus proyectos se han reforestado 2,519 ha, con 7.1 millones de árboles sembrados. Además, se han establecido 1,737 manzanas con prácticas agroforestales (FIAES, s.f.). Los proyectos forestales del FIAES en el pasado, tuvieron como objetivo amplio y general, la conservación ambiental. Por ello, muchas de las plantaciones no fueron aprovechadas en todo su potencial.

En el presente y para el futuro, el Gerente General de FIAES define un objetivo claro que incluye la conservación ambiental, pero de modo que también beneficie el desarrollo de las comunidades rurales. Dentro de este planteamiento se visualizan actividades integradas que van desde una amplia gama de prácticas (plantaciones, agroforestería, regeneración natural, etc.), con metas de generar productos de autoconsumo y proteger áreas críticas de conservación. Según el Gerente, el sector forestal nacional deberá tener una “visión integral que tiene como centro a las personas que participan en las plantaciones y aquellos que viven alrededor de ellas” (Huezo, 2003).

2.2.9 Los esfuerzos institucionales para el desarrollo forestal en El Salvador

Durante las décadas recientes, El Salvador ha impulsado una diversidad de iniciativas para promover el desarrollo forestal. En conjunto, estas iniciativas han dejado una serie de lecciones sumamente relevantes para los actuales intentos y estrategias forestales. Con el objeto de resaltar algunas de las lecciones más importantes, a continuación se presentan varios de los intentos de desarrollo forestal, que como se verá, reflejan una evolución importante en los enfoques, modalidades y objetivos de interés forestal.

2.2.10 El enfoque inicial: Reforestar para proteger otros recursos naturales

Hasta antes de la década de los setenta, en El Salvador se implementaron acciones intermitentes de reforestación y establecimiento de plantaciones forestales, desde esfuerzos de selección de semillas, aclimatación de especies, hasta la donación de plantas como estrategia de promoción (Ver Recuadro 3).

Con la construcción de la presa hidroeléctrica "5 de Noviembre", en la década de los setenta, se identificó la necesidad de reforestar la parte alta de la cuenca del río Lempa, localizada en Chalatenango. En ese marco se trabajó en la parte alta de la cuenca del río San José (unas 2,000 has. propiedad del Estado), con el apoyo de FAO, a través de los proyectos Protección de Cuencas Hidrográficas y Desarrollo Forestal de la Zona Norte (1971-1973) y Desarrollo Forestal y Ordenación de Cuencas Hidrográficas (1973-1977).⁸

Bajo el primer proyecto se estableció un área demostrativa en una propiedad adquirida por el gobierno (Proyecto Piloto de Metapán), que operó como centro de investigación y capacitación de técnicos nacionales. Además, buscaba adaptar y demostrar técnicas modernas de manejo y conservación de recursos, protección de cuencas, reforestación, uso integral de la tierra, incluyendo el establecimiento de una comunidad agroforestal modelo en la cuenca piloto de Metapán. Con el establecimiento del área demostrativa de Metapán, los técnicos de la Dirección General de Recursos Naturales Renovables tuvieron por primera vez un campo de entrenamiento para comprobar en la práctica varios métodos de corrección de torrentes, especies para la reforestación, métodos de regeneración forestal, la extracción de madera, aserrío, etc. (Michaelsen, 1976).

Bajo el segundo proyecto se planteó como prioridad la ordenación de cuencas hidrográficas, que pretendía tener una cobertura nacional. Entre 1973 y 1977 se establecieron 27 agencias y seis sub-agencias forestales distribuidas en las cuatro regiones administrativas del MAG. Se estableció la meta de reforestar 20,000 Ha, que luego de la experiencia del primer año se modificó a una cifra menor. En este período se produjeron 14.9 millones de plantas en 12 viveros, que pudieron haber servido para reforestar 5,956 Ha, pero se retiraron solamente 6.8 millones de plantas (46% de la producción). A pesar que mayores superficies de plantaciones forestales realizadas correspondieron a propiedades privadas (unas 650 Ha), hubo falta de interés para plantaciones en las zonas protectoras 1 y 2, así como la ausencia de incentivos efectivos para reforestación (Hernández, 1989).

La aprobación de la Ley Forestal en febrero de 1973 se dio bajo la visión de fomentar una reforestación con carácter protectivo, considerando el bosque como un factor imprescindible para la conservación y mejora de los otros recursos naturales renovables.⁹ Aunque en la práctica, a pesar del enfoque de la Ley Forestal, no se logró detener los procesos de deforestación, en ausencia de un marco legal e institucional más desarrollado, con base en dicha Ley, se establecieron dos zonas protectoras del suelo: la primera, que abarcaba las áreas del volcán de San Salvador y sus alrededores, el complejo cerro San Jacinto y la subcuenca del Lago de Ilopango, orientada a proteger los recursos acuíferos amenazados por el crecimiento urbano; y la otra en Chalatenango, para regular los procesos erosivo-sedimentológicos que afectaban al embalse Cerrón Grande. Además de las zonas protectoras del suelo, con base a la Ley Forestal de 1973 también se establecieron los parques nacionales de Montecristo (1987) y El Imposible (1989). Además se declararon las áreas protegidas de El Jocotal (1996), San Lorenzo (2000), así como vedas forestales y criterios para el establecimiento de salineras y explotaciones acuícolas en bosques salados.

Antes de la creación del Ministerio de Medio Ambiente en 1997, también se propuso un Sistema Salvadoreño de Areas Protegidas. Para 1994, según el Plan de Acción Forestal, se habían identificado unas 125 áreas naturales que en conjunto cubrían unos 125 km², que conformarían dicho sistema. A pesar de estas iniciativas, la Ley Forestal no logró modificar los patrones de uso predominantes en las tierras de vocación forestal y las metas de los distintos programas de reforestación, en general, no fueron alcanzadas. Según Michaelsen (1976), la estrategia de reforestación, basada en plantaciones forestales no conduciría a una rápida reforestación, debido a que el Estado no tenía control sobre las tierras de vocación forestal; a la existencia de un gran número de minifundistas y arrendatarios en tierras solamente aptas para el uso forestal; a la falta de subsidios atractivos para que los particulares establecieran bosques de protección; y al estado degradado de los suelos. Por su parte, FAO (1980) señalaba que la subejecución de las metas de reforestación obedecía a la falta de una política forestal.

2.2.11 La revalorización de la agroforestería y de la agricultura conservacionista en suelos de vocación forestal

En la década de los ochenta y en el contexto de la reforma agraria, se elaboraron nuevas propuestas de reforestación. En la medida que la reforma agraria consolidó el minifundismo prevaleciente en las tierras de vocación forestal, en dichas propuestas se retomó la reflexión sobre lo que se podía lograr en esas tierras.

Yuseem (1981), planteó que sólo se podía esperar una participación insignificante de minifundistas en el establecimiento de plantaciones forestales, por lo que había que concentrar los esfuerzos en el Estado y en las propiedades grandes y medianas. Así, entre 1980 y 1992 hubo un giro importante que se tradujo en la implementación de tres proyectos de PNUD-FAO, dirigidos hacia los pequeños productores. Dichos proyectos tenían como principal objetivo, la difusión de un modelo de agricultura conservacionista. Así, entre 1980 y 1992 se ejecutaron los proyectos Conservación y Aprovechamiento de los Recursos Naturales Renovables en la Cuenca Norte del Embalse del Cerrón Grande (1980-1984); Desarrollo de Comunidades Rurales y Ordenación de Cuencas Hidrográficas (1985-1986); y Apoyo Agroforestal a Comunidades Rurales de Escasos Recursos (1987-1992).

Según FAO (1994), bajo los dos primeros proyectos, que se concentraron en el departamento de Chalatenango, se creó la metodología para poner en práctica medidas que despertaron interés y apoyo en la población rural para la adopción de sistemas agroforestales y conservacionistas. Bajo el tercer proyecto (1987-92) se difundió dicha metodología a comunidades rurales de los departamentos de Cabañas, Usulután y Morazán. Aunque en términos cuantitativos los resultados fueron modestos, el gobierno, según FAO (1994), contaba con un modelo de agricultura conservacionista suficientemente consolidado y comprobado en diversas zonas del país, que facilitaría la puesta en práctica de programas masivos de agricultura sostenible en zonas de ladera.

Entre 1980 y 1986 se ejecutó el proyecto ORE/MAG, bajo el cual se plantaron 6,587 Ha en 110 cooperativas del sector reformado, de las cuales se perdieron unas 2,700 Ha. Las principales restricciones fueron: limitada capacidad técnica del servicio forestal; falta de información silvícola básica y económica; ausencia de objetivos de producción en calidad y cantidad; problemas administrativos en el manejo de los fondos (burocracia por parte del MOP) lo que repercutió en la demora de entrega de insumos y plantas, que a su vez retardaba el calendario de siembras; y falta de rentabilidad del proyecto (Hernández, 1989).

Otro ejemplo lo constituyó el proyecto MADELEÑA, que fue financiado por AID y coordinado por CATIE. Este proyecto estuvo dirigido a cooperativas del sector reformado, a fincas privadas, a comunidades y a beneficiarios del Plan de Reconstrucción Nacional. Durante la Fase I (1983 a 1985), el proyecto tuvo como objetivo desarrollar y demostrar prácticas silviculturales mejoradas con especies forestales para la producción de leña. El objetivo de la Fase 2 (1986-1991) fue mejorar el bienestar de los pequeños y medianos productores, aumentando sus ingresos y disminuyendo la degradación ambiental, mediante el cultivo de árboles de uso múltiple. La Fase III (1991-1995), se centró en consolidar la diseminación del cultivo de árboles de uso múltiple. Proyectos más recientes, como PAES y PRODERNOR, han utilizado la información, metodologías y lecciones de MADELEÑA.

A inicios de la década de los noventa, a petición del gobierno, FAO propuso un ambicioso plan de reforestación y se inició la revisión de la política forestal. Lo novedoso de este plan, elaborado en 1990, es que no se limitó a proponer plantaciones forestales sino que incorporó la introducción de sistemas agroforestales en fincas menores de 5 ha, ubicadas en terreros de vocación forestal y la introducción de sistemas agropastoriles en fincas con tamaño promedio de 50 ha. Posteriormente, a petición del gobierno, se elaboró una segunda opción que extendía el plazo a 20 años, en la cual se elevaban las metas de reforestación a 276,000 ha (206,000 ha. para la obtención de leña y 70,000 ha para la producción de madera) y que suponía un costo anual de unos $12.5 millones. Bajo ese plan, se esperaba que al año 2005 se equilibraría la producción con la demanda, y que se podría revertir la tendencia deficitaria de productos forestales a partir de entonces. Sin embargo, FAO advirtió que esta segunda opción suponía un desafío institucional mucho mayor, y que la ejecución dependía fundamentalmente de la voluntad política del gobierno.

En términos de cobertura forestal, según FAO (1993), entre 1970 y 1992, sólo se logró reforestar unas 18,000 ha dentro de un total de 740,000 hectáreas (un 35% de la superficie del país) que requerían de acciones forestales inmediatas y prácticas de conservación de suelos. En 1990, El Salvador sólo estaba reforestando 500 hectáreas anualmente, es decir, 0.1 hectáreas por cada mil habitantes, lo que representaba sólo el 17% de lo desforestado cada año (Cummings, 1997). Barry y otros (1996), señalaron que el desarrollo forestal enfrentaba, además de una tendencia económica e institucional adversa, un conjunto de restricciones, entre las cuales estaban: la concentración poblacional en el territorio y los procesos acelerados de urbanización; el patrón de crecimiento de la economía y la crisis del agro; el entorno de políticas económicas; la brecha entre la oferta y demanda de leña; el patrón de uso inadecuado del suelo; la concentración territorial del minifundismo en suelos de vocación forestal y su relación con la pobreza; y las prácticas culturales vinculadas con la pequeña producción campesina. Además de esto, en la pequeña producción campesina, sobresalían la pequeñez predominante de las parcelas (menos de 2 hectáreas), las condiciones de pobreza de los productores, la falta de experiencia de técnicos y productores, así como las restricciones institucionales de transferencia tecnológica.

Considerando las restricciones como las mencionadas en el Recuadro 4, se presentan algunas de las conclusiones de dos estudios sobre las limitaciones y potencialidades de la producción y comercialización de madera en el país, proponiendo una orientación específica para el desarrollo forestal, en un contexto de marcadas restricciones estructurales prevalecientes en El Salvador.

Los enfoques prácticos más recientes en proyectos de cooperación reconocen el rol del minifundismo en tierras de vocación forestal y en zonas de laderas. Así, las acciones promovidas se orientan a promover el manejo de recursos naturales a partir de las condiciones de los pequeños productores en zonas críticas de laderas y/o cuencas hidrográficas, como por ejemplo, el proyecto CENTA-FAO-LADERAS y el PAES.

El proyecto Agricultura Sostenible en Zonas de Laderas, conocido como CENTA-FAO-LADERAS, se ejecutó en dos fases. La primera, entre 1994-1999, estuvo centrada en acciones a nivel de 11 microcuencas en los departamentos de Cabañas, norte de Usulután y Morazán. Durante la segunda fase (1999-2002), el proyecto se amplió a 30 microcuencas promoviendo la adopción de prácticas de uso y manejo de la tierra; estrategias de diversificación agrícola; fortalecimiento y organización de técnicos y productores; establecimiento de parcelas de investigación, validación y demostración; fortalecimiento del CENTA en metodologías de planificación participativa para el uso y manejo de suelos y agua a nivel de microcuenca, así como actividades de capacitación de extensionistas.

El Programa Ambiental de El Salvador (PAES), se ejecutó entre 1997 y 2002 (actualmente en fase de terminación), a través de un préstamo por dólares EE.UU. 30 millones contratado con el Banco Interamericano de Desarrollo. Su ámbito geográfico fue la zona alta de la cuenta del río Lempa, promoviendo alternativas de agroforestería y conservación de suelos y fortaleciendo capacidades institucionales de monitoreo de recursos hídricos entre otros. Como parte de las estrategias, una parte importante de los recursos se destinaron al empleo de incentivos, así como a la creación de capacidades locales para la gestión local de recursos naturales en las zonas de influencia del programa. Bajo las actividades del PAES, se sembraron 3,000,000 de árboles en sistemas agroforestales y en la fase final, se ha enfatizado la siembra de árboles como cercas vivas y una estrategia metodológica de viveros comunales, los que, además de generar empleo, constituyen un método de aprendizaje que busca contribuir al manejo de los árboles. También se promueve la organización de juntas directivas, como estrategia para el seguimiento y continuidad de las actividades del proyecto a largo plazo. Además de esto, se apoyan procesos de asociatividad para desarrollar habilidades de comercialización de frutales, hortalizas y forestales.

2.2.12 El potencial forestal de El Salvador para la fijación de carbono

En el marco de las agendas ambientales más recientes, el sector forestal sigue siendo visto como un sector clave y estratégico, tal como ocurre con el aumento de la fijación de dióxido de carbono en la biomasa. Frente a las expectativas generadas por mecanismos novedosos como los mercados de mitigación de CO₂, se elaboró una propuesta para El Salvador según la cual, se asignaba un rol fundamental al sector forestal en una serie de acciones sugeridas hasta el año 2015. Así se proponía el establecimiento de plantaciones forestales con fines energéticos e industriales, el establecimiento de sistemas agroforestales y agrosilvopastoriles, así como una estrategia de reducción del consumo doméstico e industrial de leña (Ver Cuadro 10).

Según esta propuesta, las acciones conducirían al incremento en la cobertura forestal de al menos unas 586,000 hectáreas en el 2015. En la práctica, al igual que otras propuestas para el desarrollo forestal, ésta tampoco se logró implementar.

Como se ha visto, desde la década de los setenta, el sector forestal ha estado presente en una diversidad de intentos y estrategias que han buscado su desarrollo. Desde las preocupaciones por las inundaciones y control de torrentes, el ordenamiento de cuencas hidrográficas, la generación de empleo, el apoyo a comunidades de escasos recursos con opciones productivas más apropiadas, la producción de leña y demás productos maderables, hasta la vinculación con los servicios ambientales más globales, el sector forestal sigue siendo asociado a estrategias diversas en el país.

Cuadro 10
Acciones propuestas para el aumento de la fijación de carbono en la biomasa en El Salvador

Fuente: Rodríguez y Pratt (1998)

2.2.13 La reforma forestal en El Salvador

A inicios de los noventa hubo un esfuerzo renovado para fomentar el desarrollo forestal en el Salvador. En 1993 ya se contaba con una Política Forestal que el Ministerio de Agricultura y Ganadería presentó como la política oficial, aunque no tuvo aplicación en la práctica. En 1994, el gobierno decidió reformular dicha política, argumentando que era inadecuada, porque a pesar de establecer que el sector privado sería el pilar fundamental del desarrollo forestal del país, en la práctica todavía obedecía a una visión intervencionista del Estado centrada en la protección y conservación de ecosistemas. Por ello, dicho Ministerio preparó un Plan Nacional para el Desarrollo del Sector Forestal, pero simultáneamente se propuso un esquema de incentivos forestales y la necesidad de reformar la Ley Forestal de 1973.

En el marco del Proyecto Protección del Medio Ambiente Salvadoreño (1995-1998), se retomó esta reorientación bajo el componente de reforma de políticas,¹⁰ facilitando la preparación de propuestas de reforma del sector forestal, que incluían varios anteproyectos que reformularían el marco legal del sector forestal: Ley Forestal, Ley de Areas Protegidas y Ley de Incentivos Forestales. También se preparó una propuesta de Política Forestal y un documento de Visión Forestal al año 2021. En la práctica, las distintas propuestas no fueron asumidas por el ejecutivo. En esto incidió la creación del Ministerio de Medio Ambiente, que significó un replanteamiento de roles del Ministerio de Agricultura y Ganadería en materia ambiental, que fueron asumidos e institucionalizados en el Ministerio de Medio Ambiente. Un ejemplo de ello, es el traslado de las atribuciones y responsabilidades relativas a las áreas protegidas y parques nacionales. En este proceso, el Ministerio de Agricultura mantuvo las atribuciones referidas al desarrollo forestal, desde una perspectiva productiva.

En el marco de la Ley del Medio Ambiente aprobada en marzo de 1998, se atribuyeron algunas responsabilidades al Ministerio de Medio Ambiente en relación con la gestión y aprovechamiento de los bosques. Según el artículo 77, dicho ministerio, en coordinación con el de Agricultura y Ganadería elaboraría y aplicaría un conjunto de mecanismos de mercado para facilitar y promover la reforestación, tomando en cuenta la valoración económica del bosque, en la que se incorporen entre otros, los valores de uso no maderables, el de los servicios ambientales que presta como protector de los recursos hídricos, el suelo, la diversidad biológica, de la energía, la fijación de carbono de la atmósfera, la producción de oxígeno y sus efectos como regulador del clima. Por su parte, el Ministerio de Medio Ambiente deberá elaborar una propuesta de aquellas áreas forestales, que por su valor para la conservación de suelos, diversidad biológica y aguas, deben ser adquiridos por el Estado o incluidos en programas con financiamiento para su conservación. Además, según este artículo, el Estado apoyará proyectos de tecnología forestal y aprovechamiento de la diversidad biológica (Medio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 1998).

Cuatro años más tarde, (mayo de 2002), la Asamblea Legislativa aprobó la nueva Ley Forestal (Corte Suprema de Justicia, 2002), cuyo objetivo es el incremento, manejo y aprovechamiento en forma sostenible de los recursos forestales y el desarrollo de la industria maderera. Esta nueva Ley Forestal declara de interés económico el desarrollo forestal del país, desde el establecimiento de la plantación hasta el aprovechamiento final y todas sus formas de valor agregado. Así, la Ley Forestal busca establecer condiciones para la participación del sector privado en la reforestación y deja fuera de esta regulación las áreas protegidas y los bosques salados. Algunos rasgos principales de la Ley Forestal se mencionan a continuación:

El MAG proporciona asesoría sobre almácigos y siembra; da seguimiento técnico para el establecimiento de plantaciones forestales; elabora el plan anual operativo forestal; y proporciona asesoría sobre mercadeo de productos forestales a agricultores de escasos recursos. Creación de la Comisión Forestal para el desarrollo tecnológico e industrial forestal.

El aprovechamiento de los bosques naturales de propiedad privada deberá estar regulado a través de su respectivo plan de manejo forestal, que deberá ser elaborado por profesionales forestales (ó áreas afines) con base en normas dictadas por el MAG, quedando exentos de dicho plan de manejo, la tala, poda y raleo con fines de protección y saneamiento en los bosques.

El MAG, en coordinación con el Ministerio de Economía y la Comisión Forestal, deberá elaborar programas de incentivos para propiciar el desarrollo forestal. La Ley prohíbe el cambio de uso de los suelos clase VI, VII y VIII que estén cubiertos de árboles, aunque podrían ser aprovechados sosteniblemente manteniendo el mismo uso. La regulación sobre siembra, poda y tala de árboles en zonas urbanas se considera competencia de la municipalidad respectiva.

Los consejos municipales podrán emitir ordenanzas que tengan como fin la protección y el aprovechamiento de los recursos forestales en las áreas de uso restringido con base en lineamientos establecidos por el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de un Acuerdo Ejecutivo. El MAG deberá elaborar un inventario forestal, un sistema de información forestal y un registro forestal con el objeto de contar con información actualizada en apoyo al desarrollo del sector.

Antes de la aprobación de la nueva Ley Forestal, se decretó el Reglamento de la Ley del Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de ANTEL para la ejecución del Area de Desarrollo y Protección Forestal. Dichos recursos están destinados a financiar la reforestación, apoyando proyectos destinados al mantenimiento y desarrollo forestal, frutícola y cultivo de café bajo sombra. Además, con recursos de FANTEL, se aprobó la utilización del Bono Forestal, como instrumento económico que incentivará las actividades forestales.

Con base en la Ley Forestal, actualmente se está elaborando un inventario de recursos forestales, según el cual, a diciembre de 2004 se espera contar con un mapa forestal del país; contribuir a la planificación y desarrollo del sector forestal; conocer, diferenciar y cuantificar los diferentes tipos de bosque; proporcionar bases confiables para la planificación del uso y manejo sostenible de los recursos forestales; capacitar a técnicos nacionales en diferentes tecnologías de interpretación de los productos esperados del inventario; y dotar al sector forestal de información digital actualizada, que permita el adecuado seguimiento de la evolución de los recursos forestales de El Salvador. El inventario forestal proporcionaría la información para la nueva estrategia de desarrollo forestal, partiendo de un conocimiento preciso de los recursos forestales del país, además de servir como base para el desarrollo de un sistema moderno de monitoreo, que permita evaluar los cambios en la cobertura forestal.

La Dirección Forestal también cuenta con información técnica de al menos 50 especies arbóreas clasificadas según requerimientos climáticos, fisiográficos y condiciones de drenaje y textura de terrenos que garanticen el potencial productivo de plantaciones forestales. A partir de dicha información se ha elaborado un mapa de zonas con potencial forestal productivo en El Salvador (Ver Mapa 6), según el cual habrían unas 946,866 hectáreas identificadas con potencial forestal en las clases agrológicas IV-VII (Díaz, 2001).¹¹

Como parte de los cambios recientes también se ha creado la Comisión Forestal, integrada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial, y representantes de ventas de madera, ventas de muebles y artesanos.

También se ha formulado una nueva Política Forestal (Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Ministerio de Agricultura y Ganadería, 2002), según la cual, el sector forestal aparece como un sector estratégico de cara al desarrollo nacional, capaz de generar opciones económicas que determinen el uso y manejo sostenible de bosques naturales y plantaciones forestales, con la generación de bienes y servicios ambientales. Esta política tiene como objetivo consolidar el desarrollo forestal a través de la protección y aprovechamiento sostenible de los recursos del bosque, manteniendo el equilibrio de los ecosistemas y fomentando la competitividad de los productos forestales en el mercado nacional e internacional, garantizándole al particular, seguridad jurídica en la propiedad sobre los bienes y servicios que produce el bosque.

Mapa 6
El Salvador: Zonas con potencial forestal productivo

Fuente: Díaz (2001).

¹ Según Hecht y otros (2002), en El Salvador se ha dado una dinámica de resurgimiento forestal, en el cual han incidido: la guerra interna, que junto con la crisis del agro, los patrones de migración y la reforma agraria afectó el avance de la frontera agrícola; los resultados de la integración económica regional e internacional, la liberalización del comercio y la volatilidad de los precios internacionales del café; y el surgimiento de políticas ambientales a nivel local y micro-regional, como un resultado de dinámicas locales y de la apertura política de la posguerra. Las migraciones han tenido impactos mixtos en el territorio y en la cobertura forestal. En algunos casos, la migración ha provocado una mayor degradación, tal como ocurre con el proceso de urbanización de la Región Metropolitana de San Salvador y en otras zonas urbanas del país. Sin embargo, en el caso de la migración internacional, las remesas familiares en zonas rurales hacen que se dependa menos de la finca, lo que también reduce las presiones sobre el uso de la tierra para fines agrícolas. Esta es una tendencia distinta, en comparación a los años setenta.
² Galloway y Cannon (1996), y Cannon (1996), señalaron las serias limitaciones estructurales del país para el desarrollo de plantaciones comerciales madereras, entre las cuales resaltan el tamaño limitado del país y la competencia por la tierra para los demás usos.
³ A mediados de la década de los noventa, el Banco Central adoptó una nueva metodología y un nuevo año base (1990) en las cuentas nacionales, además elaboró la matriz de insumo-producto correspondiente al año de 1990 que refleja los principales encadenamientos internos y externos de todas las ramas reportadas para la economía salvadoreña.
⁴ Según el censo económico de 1993, existían 27 aserraderos; 21 fábricas de productos de madera; 91 fábricas de muebles y accesorios; 1 establecimiento de fabricación de pulpa, papel o cartón; 7 fábricas de envases o cajas; 4 fábricas de artículos de pulpa, papel o cartón; y 149 imprentas o industrias conexas.
⁵ En 1990, Mansur estimó que la leña representaba el 93.5% en el consumo de productos forestales, el cual, fundamentalmente se cubría con producción interna. Los productos maderables representaban el 6.5% según el especialista.
⁶ Se estima que entre 1992 y 2001, la línea de crédito del Banco Multisectorial de Inversiones promovió plantaciones en unas 10,847 hectáreas, generando alrededor de 790,400 jornales/año en promedio durante el mismo período (MAG, 2003).
⁷ Desde 1995, el FONAES financia proyectos con recursos de la Iniciativa de Reconversión de la Deuda de la Ayuda Oficial para el Desarrollo de la América anunciado por el gobierno canadiense ante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. El FIAES surgió por Acuerdo entre el Gobierno de El Salvador y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo al establecimiento de un Fondo y del Consejo Administrativo de la Iniciativa para las Américas.
⁸ Según el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2000), este proyecto llegó a ser uno de los más efectivos para la estabilización de cuencas en América Latina, habiendo servido de modelo a nivel de la región.
⁹ En 1980, FAO recomendaba una revisión integral de la Ley Forestal para impulsar el desarrollo forestal imprimiéndole a la legislación un enfoque de fomento.
¹⁰ Los otros componentes eran: Area Demostrativa (en la cuenca Barra de Santiago-El Imposible) y Educación Ambiental. ¹¹ Para la elaboración de dicho mapa, se modificó la metodología propuesta por la Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal de Colombia. Se excluyeron áreas geográficas con limitaciones biofísicas y antropogénicas desfavorables para el desarrollo satisfactorio de bosques y plantaciones forestales con fines de producción comercial, principalmente de madera. Así, se excluyeron los centros urbanos y de infraestructura turística; los bosques salados o manglares; los cuerpos de agua, especialmente las áreas lacustres; las zonas de lava; las zonas agrológicas I, II y III, que constituyen las tierras de producción de alimentos; las zonas de protección (clase VIII); los suelos líticos; las zonas de canícula severa; las zonas de bosque seco tropical y las áreas naturales protegidas.