La ordenación de la capacidad pesquera puede definirse como la aplicación de una serie de políticas y medidas técnicas orientadas a garantizar un equilibrio deseado entre los insumos pesqueros y la producción de la pesca de captura.
Al formular un programa adecuado para la ordenación de la capacidad pesquera, las autoridades competentes deben tener en cuenta el Plan de acción internacional para la ordenación de la capacidad pesquera (PAI-Capacidad) y la documentación preparada por la FAO y otras organizaciones en el contexto de esta iniciativa internacional.
Asimismo, las autoridades pesqueras deberían tener en cuenta los artículos pertinentes del Código de Conducta para la Pesca Responsable (CCPR; Artículos 6 y 7, en particular). En él se señala la necesidad de establecer puntos de referencia claros y de tener en cuenta la dimensión económica de este tema en lo que respecta a la reducción de las pérdidas económicas y la promoción de un sector pesquero viable. En el Código se menciona también la necesidad de adoptar un marco adecuado para evaluar y orientar las políticas nacionales relativas a la estructura de la capacidad pesquera.
Puede ser también útil para las autoridades pesqueras considerar las iniciativas pertinentes emprendidas por la FAO después de la aprobación del PAI, especialmente en relación con los temas de los incentivos económicos y de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.
En los países donde la ordenación de la capacidad pesquera no se ha considerado todavía de forma sistemática, las autoridades pesqueras pueden considerar útil organizar un examen nacional de este tema, con el fin de tomar nota de su relevancia para la explotación sostenible de los recursos pesqueros nacionales y para el marco normativo y métodos utilizados en la ordenación de las pesquerías.
La capacidad pesquera puede estimarse bien como insumo o como producto y con referencia a una gran variedad de indicadores. Con el fin de hacer posible una amplia comparación internacional, la Consulta técnica de la FAO sobre la medición de la capacidad pesquera recomendó que los Estados presentaran sus estimaciones nacionales desde ese doble punto de vista.
Las autoridades pesqueras deberían adoptar una definición nacional de la capacidad pesquera y seleccionar, sobre esta base, indicadores adecuados para su medición. Cuando la ordenación de la capacidad pesquera supone la cooperación internacional en el contexto de organizaciones o acuerdos de pesca de alcance regional, las instituciones responsables de la pesca deberían adoptar una definición e indicadores comunes.
Para calibrar la magnitud del exceso de capacidad, las autoridades pesqueras deberían decidir puntos de referencia adecuados y considerar la necesidad de adoptar un punto de referencia común para las pesquerías internacionales en las que participan.
Para poder establecer comparaciones internacionales de amplio alcance, la Consulta técnica de la FAO sobre la medición de la capacidad pesquera recomendó que todos los Estados adoptaran como punto de referencia el rendimiento máximo sostenible (RMS), además de los puntos de referencia que podrían elegirse para la ordenación de la capacidad pesquera de alcance nacional o internacional.
Como se indica en el PAI, la medición y la evaluación de la capacidad pesquera deberían considerarse como un proceso dinámico de diagnósticos periódicos y mejoras metodológicas. De acuerdo con el principio precautorio, las autoridades pesqueras no deberían permitir que la incertidumbre acerca de la magnitud exacta de la capacidad y el posible exceso de capacidad retrasara la aplicación de las políticas adoptadas para controlar la capacidad de reducir su nivel, cuando convenga.
Se están elaborando progresivamente diversos instrumentos que, en el futuro próximo, podrían permitir una medición y evaluación más exactas de la capacidad pesquera. No obstante, dada su relativa complejidad, las autoridades pesqueras quizá consideren oportuno iniciar una primera evaluación de la capacidad basada en la opinión de expertos, como han hecho hasta ahora muchos países. Ello significaría, en el caso de las grandes poblaciones y segmentos de la flota, una estimación de las posibles desviaciones entre el nivel actual y deseado de insumos-producción.
La preparación de planes para la ordenación de la capacidad pesquera supone la adopción de un marco normativo sectorial que permita a las autoridades pesqueras y otras partes interesadas conseguir niveles más adecuados y sostenibles de insumos-producción. Dicho marco debería orientar la adopción y aplicación de las medidas que puedan ser necesarias para controlar y adaptar, directa o indirectamente, los niveles de insumos-producción.
Las autoridades pesqueras que no se han encontrado todavía con situaciones graves de exceso de capacidad deberían reconocer que un planteamiento precautorio exige que la ordenación de la capacidad pesquera sea preventiva y forme parte de la ordenación de las pesquerías, en vez de limitarse a responder a los acontecimientos a posteriori.
Las autoridades pesqueras quizá necesiten introducir un gran cambio en la orientación de su política pesquera, que desvíe la atención de la producción física a la contribución económica realizada por los recursos pesqueros. Los límites a la producción impuestos por el carácter finito de las poblaciones ícticas y el hecho de que haya gran margen para aumentar los beneficios económicos que pueden obtenerse de la explotación racional de los recursos disponibles son consideraciones cruciales para esta reorientación de las políticas.
Para contribuir al diseño de políticas adecuadas, las autoridades pesqueras quizá consideren la posibilidad de realizar una evaluación de las consecuencias del exceso de capacidad en determinadas pesquerías y segmentos de la flota, con especial atención a la producción y resultados económicos y a los efectos del exceso de capacidad en las principales partes interesadas.
Los responsables de la adopción de políticas deben reconocer que el exceso de capacidad es una consecuencia directa del acceso libre y gratuito, y plantearse la ordenación de la capacidad pesquera en este contexto. Un análisis en profundidad de las actuales condiciones de acceso y los posibles mecanismos alternativos es esencial para el diseño de una política de ordenación de la capacidad pesquera. Este análisis debe incorporar los efectos de la creciente demanda de productos pesqueros y las posibles subidas de precios.
A formular las políticas, es imprescindible reconocer que la capacidad pesquera no es fija. Fluctúa. Para prever mejor las fluctuaciones de la capacidad es preciso llegar a una comprensión más cabal del comportamiento de las inversiones y de los pescadores.
De conformidad con los artículos pertinentes del PAI acerca de este tema, las autoridades pesqueras deberían realizar una evaluación de los tipos de subvenciones e incentivos económicos que se ofrecen a su sector pesquero y evaluar las posibles repercusiones de dichos incentivos en la sostenibilidad de los recursos, la capacidad de la flota actual y las decisiones previstas sobre inversiones, comenzando con las pesquerías y segmentos de la flota que den muestras de exceso de capacidad.
Las autoridades pesqueras deben plantearse la ordenación de la capacidad pesquera en relación con los principales métodos utilizados en la ordenación de las pesquerías para el control directo o indirecto de los insumos y productos pesqueros. Conviene reconocer que la variedad de métodos de control de la capacidad es reducida, y se ve limitada todavía más por consideraciones sociopolíticas y técnicas. En general, las autoridades deben reconocer que algunos métodos pueden ser más adecuados para determinadas pesquerías e inclinarse por la opción de aplicar métodos diferentes a los distintos componentes de sus pesquerías.
Las autoridades pesqueras que recurren fundamentalmente a medidas de conservación para la ordenación de sus pesquerías deberían evaluar sus efectos en la capacidad pesquera. Antes de adoptar medidas para controlar la capacidad, deberían revisar las medidas de conservación existentes y comprobar la complementariedad entre las nuevas y las ya vigentes.
Algunos métodos de ordenación pesquera crean un entorno que elimina los incentivos a la acumulación de exceso de capacidad y alientan ajustes de la capacidad promovidos por el mismo sector, que suelen ser más eficientes y fáciles de aplicar. Cuando sea posible, se recomienda que el problema de control de la capacidad se plantee de esa manera.
En los países donde se han aplicado, los métodos basados en los derechos, como los contingentes individuales transferibles (CIT), han cambiado claramente los incentivos y lo han hecho de tal manera que es el mismo sector pesquero el que intenta resolver por sus medios el problema de la capacidad. Esta ventaja es significativa y las autoridades deberían considerar muy atentamente el uso de sistemas parecidos al de los CIT para la ordenación de sus pesquerías, cuando sea posible.
Las autoridades pesqueras deberían considerar las zonas exclusivas como un planteamiento eficaz de ordenación de la capacidad pesquera, sobre todo en las pesquerías costeras y relativamente sedentarias. La aplicación de este enfoque a la pesca en pequeña escala debe ser objeto de mayor investigación, en general, sobre todo en los casos en que se están utilizando todavía sistemas de ordenación tradicionales. Cuando, en este contexto, debe utilizarse un planteamiento de ordenación compartida, las autoridades pesqueras deberán decidir exactamente qué derechos y responsabilidades se transfieren a cada grupo, y cómo hacer efectiva la ordenación de la capacidad pesquera.
La limitación del acceso y la expedición de licencias de los insumos constituyen la principal alternativa a los métodos basados en incentivos. Al considerar la aplicación de programas de limitación de acceso basados en licencias es fundamental evaluar el potencial de la sustitución de insumos. Si el potencial es elevado, estos programas deberán ser más específicos (y más difíciles de aplicar) para conseguir controlar la capacidad pesquera. Aun cuando el potencial sea actualmente limitado, probablemente el programa deberá establecer incentivos para aumentar la sustituibilidad de los insumos a medio y largo plazo. Por ello, en este contexto, quizá sea recomendable que las autoridades pesqueras consideren la limitación de las licencias de acceso como un primer paso hacia el establecimiento de un régimen de ordenación eficaz.
Cuando debe utilizarse un sistema más restrictivo de licencias de acceso y de utilización de insumos, debería prestarse gran atención, simultáneamente, a los siguientes aspectos: qué insumos deben restringirse; tipo de acceso que debe reconocerse (sector, segmento de la flota, zona de distribución de las pesquerías, pesquerías específicas); duración de las licencias expedidas, y condiciones para su asignación inicial y su posible reasignación. La experiencia demuestra que muchos de los problemas se deben a deficiencias del diseño inicial. Las autoridades pesqueras que contemplan la posibilidad de introducir dicho sistema deberían tener en cuenta esta experiencia y procurar que sus especificaciones sean suficientemente sólidas. El sistema podría ser todavía más consistente si estuviera basado en la participación activa del sector y pudiera evolucionar hacia la ordenación compartida.
En el caso de un sector pesquero en desarrollo, la introducción temprana de la limitación de licencias puede resultar una alternativa válida a las medidas basadas en incentivos, especialmente si estas últimas no son de fácil aplicación. Las autoridades pesqueras que desean introducir planes de limitación de las licencias deberían aprovechar la experiencia obtenida en otros lugares y ser conscientes de que muchas de las dificultades asociadas con estos planes son en realidad consecuencia de los retrasos en la introducción, la falta de rigor en la aplicación y la insuficiente participación del sector.
La aceptabilidad política de utilizar los impuestos y recargos en concepto de arrendamiento de los recursos debe ser juzgada por cada Estado. No obstante, no hay a priori ninguna razón que impida utilizar los impuestos para resolver el problema del exceso de capacidad, y las autoridades pesqueras deberían considerar atentamente su utilización.
En varios países se han adoptado medidas de recompra del exceso de capacidad, con resultados de diverso signo. Antes de adoptar planes de este tipo, las autoridades pesqueras deberían comprobar que se dan las condiciones para su eficacia a largo plazo, teniendo debidamente en cuenta el problema de la eliminación de los buques. Las autoridades pesqueras deben considerar también atentamente el efecto de los planes de reducción de la capacidad en la mano de obra, en general, y en los medios de vida de los pescadores artesanales, en particular.
Las autoridades pesqueras deberían evaluar los efectos que podría tener una reasignación importante de su exceso de capacidad a las ZEE de otro Estado y, si los efectos pudieran ser negativos, deberían adaptarse medidas para desalentar esas transferencias, siempre que sea posible.
En el caso de muchas poblaciones y flotas, la ordenación de la capacidad pesquera debería plantearse en el contexto internacional, en particular mediante organizaciones pesqueras regionales. Ello demuestra la necesidad de reforzar dichas organizaciones y su capacidad de abordar las cuestiones relacionadas con la capacidad pesquera, con especial a atención a la participación y al mandato de las mismas.
Las autoridades pesqueras deberían evaluar también el efecto de toda posible transferencia de la capacidad pesquera a alta mar que pudiera derivarse de las medidas adoptadas en el país para la ordenación de la capacidad. Debe prestarse especial atención cuando se emprenden planes importantes de recompra.
Como se indica en el PAI, los Estados deberían tratar de participar en el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios y al Acuerdo sobre la Aplicación. Las autoridades pesqueras deberían adoptar también medidas para colaborar eficazmente en la ordenación de la capacidad pesquera en alta mar, entre otras cosas, mediante la participación activa en las organizaciones pesqueras regionales y la creación de organizaciones adicionales, cuando sea necesario.
Las autoridades pesqueras que contemplan la posibilidad de introducir nuevas medidas de ordenación de la capacidad pesquera deberían evaluar y, en caso necesario, redefinir la actual segmentación del sector a efectos de la ordenación (en poblaciones o grupos de poblaciones y segmentos de la flota), en relación con la ordenación de la capacidad pesquera, en general, y, en su caso, con los métodos concretos de ordenación que deban utilizarse.
La mayor parte de los países han elaborado sistemas de seguimiento y mecanismos complementarios de investigación que hacen hincapié en el conocimiento mejorado de las capturas y la situación de la base de recursos. Las autoridades pesqueras quizá consideren útil establecer sistemas semejantes para el seguimiento de sus flotas y mejorar el conocimiento de sus características y dinámica, tanto por sectores como por pesquerías y en relación con las cambiantes circunstancias de los recursos, la economía y la reglamentación.
Las instituciones pesqueras deberían ofrecer apoyo más adecuado a la investigación sobre las cuestiones relacionadas con la ordenación de la capacidad pesquera. Se requiere también investigación internacional coordinada, en particular acerca de la elaboración de instrumentos y mecanismos normativos que puedan ser utilizados más provechosamente por los países en desarrollo.
Es fundamental que los intereses y problemas del sector artesanal (pesca de subsistencia, comercial y deportiva) se consideren desde el comienzo mismo, al formular los planes de ordenación. Dos cuestiones importantes requieren atención por parte de las autoridades pesqueras. En primer lugar, debe buscarse un equilibrio entre los intereses de la pesca artesanal e industrial, sobre todo si se relacionan mutuamente. En segundo lugar, en particular en el caso de los países en desarrollo, es preciso evitar las condiciones de acceso libre y gratuito que llevan invariablemente al empobrecimiento de los pescadores artesanales, cuando tienen muy pocas oportunidades alternativas de empleo.
En muchos países, un primer paso para las autoridades pesqueras sería reforzar la organización de los pescadores artesanales, elaborar luego posibles planes de ordenación en estrecha cooperación con dichas organizaciones y aprobar de mutuo acuerdo posibles medidas de aplicación con carácter experimental. Los países en desarrollo donde predomina la pesca artesanal suelen tener problemas cada vez más serios de exceso de capacidad, pero a veces también una gran escasez de medios financieros y técnicos para resolver el problema. En esos países, puede resultar sumamente útil la asistencia de los donantes.
Al formular las políticas de ordenación de la capacidad pesquera, las autoridades competentes deben entablar amplias consultas con el sector y otras partes interesadas, y buscar el consenso sobre las cuestiones y métodos relacionados con la ordenación de la capacidad. En términos generales, deberían considerar fundamental una fuerte intervención del sector pesquero en el proceso de ordenación de la capacidad.
En muchos casos, la participación eficaz del sector en ordenación de la capacidad pesquera puede presuponer el fortalecimiento de las organizaciones del sector y de los pescadores. La introducción de nuevos métodos de ordenación puede requerir además ajustes en la forma en que el sector y los pescadores se organizan, así como el establecimiento de una nueva interconexión institucional entre las autoridades competentes, el sector pesquero y otras partes interesadas.
