Los esfuerzos del gobierno por reducir la producción de tabaco o desviar la agricultura de la producción de tabaco han fracasado, aunque no se ha hecho un intento sistemático para estudiar y proponer cultivos alternativos. No se dispone de ninguna alternativa viable que genere ingresos. Sin una investigación adecuada, no se puede hacer mucho para ayudar a la formulación de políticas.
El gobierno se ha centrado en las campañas para combatir el hábito de fumar. La industria de cigarrillos adoptó contramedidas diseñadas para neutralizar cualquier campaña que pudiese dañar su imagen ante el Congreso y la opinión pública. Cualquier esfuerzo realizado por el Ejecutivo para aprobar una legislación que imponía una restricción de la producción, la comercialización o el consumo de cigarrillos ha sido mutilada en la Cámara y el Senado.
La industria tabacalera subraya su importancia para las comunidades locales y para los estados, haciendo hincapié en las aportaciones a los beneficios sociales que mejoran la calidad de vida en las comunidades en las que actúan. Las empresas han recurrido en muchas ocasiones al trabajo de la comunidad como estrategia para reforzar los vínculos con el poder político, sobre todo con el gobierno local y los distritos electorales. Los empleados de las empresas, a través de una serie de campañas, han creado vínculos entre la empresa y otras organizaciones e instituciones locales y la comunidad en general.
Algunas empresas contribuyen a la ordenación de los recursos naturales y el medio ambiente. Existen programas de educación ambiental, reducción de ruidos, tratamiento de efluentes líquidos y control de las emisiones al aire. Una empresa tiene un proyecto de reciclaje de plásticos, los cuales se utilizan de nuevo en la fabricación de otros productos. En Santa Cruz, Rio Grande do Sul, el acetato, la celulosa y los filtros se vuelven a utilizar para producir ropa de cama y chaquetas.
Las empresas tabacaleras quieren que sus nombres se asocien con (i) actividades culturales, como seminarios de arte, actividades artísticas para estudiantes y actos con artistas de prestigio; (ii) iniciativas sanitarias, como el trabajo en colaboración con la prestigiosa Fundación Zerbini en un programa de prevención del SIDA; (iii) acción social y solidaridad “capaz de cambiar las vidas de la gente”; y (iv) educación para erradicar la analfabetización, relacionada con el proyecto “Alfabetización Solidaria”, un programa elaborado por el prestigioso Consejo de la Comunidad Solidaria, cuyo objetivo es mejorar la alfabetización en la mayor parte de las regiones desfavorecidas del país.
En lo que se refiere al empleo, el cultivo de tabaco es principalmente una actividad familiar. Este tipo de cultivo se adecua perfectamente al modelo de agricultura familiar que el gobierno federal ha patrocinado, sobre todo a través del Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf). En el marco de este programa, los productores de tabaco tienen derecho a un crédito a la producción y la inversión con tipos de interés subvencionados.
No se dispone de información respecto a la participación de productores de tabaco en el programa Pronaf. Sería difícil excluir a los cultivadores de este programa, sin un costo político, ya que este grupo cumple los criterios de elegibilidad. Si se pudiese recurrir a cultivos alternativos productivos, tal vez podría utilizarse este programa.
El tabaco está excluido de las políticas de apoyo gubernamentales para el sector de la producción. Tanto en el programa de precio mínimo como de préstamos para la comercialización (préstamos sin posibilidad de recurso), el tabaco no reúne las condiciones necesarias. Sin embargo, la industria tabacalera ofrece a las explotaciones agrícolas un seguro de los precios de facto mediante el sistema de compra garantizada a un precio establecido previamente. Este tipo de acuerdo crea fuertes vínculos entre los productores y la industria, si bien en un buen año para la cosecha puede resultar difícil convenir un precio.
Los esfuerzos del Gobierno para frenar el contrabando de cigarrillos
El Gobierno ha orientado sus esfuerzos hacia la reducción del contrabando de cigarrillos en Brasil. El Departamento Federal de Hacienda ha aumentado el decomiso de productos de contrabando y falsificados, sobre todo procedentes de Paraguay y Uruguay. No obstante, esto indica que, pese a intensificarse los esfuerzos para controlar el flujo de contrabando, éste podría ser superior al estimado o incluso ir en aumento. Los mercados internos de cigarrillos se inundaron de marcas “pirata” o copias mediocres de las actuales marcas habituales. Según especialistas de mercado, el volumen de cigarrillos que se originan en otra parte (contrabando) se aproximó al 30 por ciento del total.
Según Abifumo, el mercado ilegal sigue siendo una grave amenaza para la supervivencia de la industria, sobre todo para las industrias de pequeño y mediano tamaño. En la comercialización ilegal de cigarrillos, más del 80 por ciento es contrabando, del cual más del 25 por ciento son productos falsificados y casi el 19 por ciento es producción local que evade impuestos. Abifumo señala que resulta difícil cuantificar el mercado ilegal y, por consiguiente, determinar el consumo total de cigarrillos en Brasil.
La colaboración pública-privada en el control de la calidad
En enero de 1998, Associated Press informó de que los agricultores de Rio Grande do Sul producían tabaco tipo ¡-1, que se caracteriza por duplicar la cantidad normal de nicotina (el nivel medio es 6,2 por ciento) en comparación con el tabaco habitual. Este informe generó una importante preocupación entre quienes estaban vinculados a la industria tabacalera, así como entre los consumidores y los importadores.
En respuesta, el Ministerio de Agricultura puso en marcha un programa de certificación de los niveles de alcaloides en el tabaco de Brasil, ante el posible perjuicio que el informe podía tener para la industria. Todo el tabaco Virginia elaborado por empresas de Rio Grande do Sul se somete ahora a rigurosas comprobaciones de los niveles de nicotina. El programa es una alianza de siete empresas relacionadas con Abifumo y la Universidad de Santa Cruz (UNISC) y garantiza la certificación oficial del producto para el mercado internacional.
La UNISC facilita los análisis de laboratorio de los niveles medios de alcaloides (nicotina y alcaloides secundarios) en las hojas de tabaco Virginia, basándose en muestras recogidas a lo largo de las líneas de compra de las empresas tabacaleras. Posteriormente, los resultados obtenidos por el laboratorio homologado (Centro de Análisis de la UNISC) se comparan con los resultados de los laboratorios de las empresas. Cada empresa recibe un certificado con su nivel medio y Sindifumo obtiene uno con el nivel medio general. Este sistema está extendiéndose ahora a Santa Catarina y Paraná, abarcando así todo el sur.
Apenas hay estudios empíricos sobre los aspectos económicos del consumo de cigarrillos en Brasil, pero pueden utilizarse dos (Costa e Silva et al., 2000; Carvalho y Lobão, 1999) para evaluar la repercusión de las políticas gubernamentales (por ejemplo a través de la aplicación de impuestos) en los precios y el consumo de cigarrillos. Costa e Silva se vale fundamentalmente del análisis de datos del documento anteriormente citado y examina los resultados y sus consecuencias para la formulación de las políticas.
Costa e Silva et al se pronuncian enérgicamente a favor del incremento de los precios como medida de restricción del consumo. Este estudio fue publicado por el INCA e influyó en las decisiones del Gobierno de aumentar los precios de los cigarrillos para limitar el consumo de tabaco.
Costa e Silva et al. (2000) calcularon las elasticidad-precio y la elasticidad-ingresos de la demanda del mercado, con modelos de consumidores de cigarrillos, y cuyos resultados se resumen en el Cuadro 2.8.
El primero - Modelo 1 - se basaba en el supuesto de que los fumadores estaban dispuestos a mantener en sus cuerpos una “reserva de tabaco”, que es una proporción del “consumo deseado” de cigarrillos (Chaloupka, 1991). El modelo se basaba en el supuesto de que fumar, que es una actividad perjudicial, es el resultado de una evaluación de los costos (dependencia, perjuicio para la propia salud de la persona y la de otras personas) y los beneficios (el placer de fumar).
El segundo - Modelo 2 - fue propuesto por Becker y Murphy (1988), con dos versiones. Una formulaba la hipótesis de una demanda racional en el caso de fumadores con preferencias fijas, mientras que la otra era una hipótesis de una demanda “miope” o de visión limitada por parte de adolescentes y personas con un nivel bajo de educación formal e ingresos. En la hipótesis miope, un consumidor se define como alguien con muy poca información sobre los efectos de fumar a largo plazo. Asumen, por decirlo de otro modo, ser personas con un carácter ingenuo o poca escolarización, como por ejemplo personas desfavorecidas a nivel económico y social. Según la bibliografía existente, este grupo de consumidores miopes debería ser el objetivo de las políticas dirigidas a la reducción del consumo del tabaco.
Cuadro 2.8 - Modelos econométricos de la elasticidad-precio de los cigarrillos
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Elasticidad |
Modelo 1 |
Modelo 2 |
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Racional |
Limitado o miope |
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Precios |
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corto plazo |
-0,1118 |
-0,1407 |
-0,1962 |
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largo plazo |
-0,7982 |
-0,4932 |
-0,4792 |
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Ingresos |
||||
| |
corto plazo |
- |
0,2277 |
0,3120 |
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largo plazo |
- |
0,7980 |
0,7621 |
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Fuente: Costa e Silva et al., 2000, basado en Chaloupka, 1991, y Becker y Murphy, 1988.
Los resultados del análisis basado en la hipótesis miope indicaban que el consumo de cigarrillos en Brasil atravesó un cambio estructural en la elasticidad-precio durante el tercer trimestre de 1990, cuando el consumo pasó claramente a un nivel más bajo en comparación con la tendencia histórica de consumo. Posiblemente este cambio estructural estuvo relacionado con la normativa de salud laboral aprobada en 1990, que exigía un control estricto del consumo de tabaco en los lugares de trabajo. Después de ese cambio, la elasticidad de la demanda con respecto al precio tanto a corto como a largo plazo aumentó, sobre todo en el grupo de consumidores miopes, en donde casi se duplicó. Estos cambios se representan en el Cuadro 2.9.
Cuadro 2.9 - Variaciones en la elasticidad-precio a raíz de los cambios en la política pública en 1990.
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Modelo racional |
Modelo visión limitada |
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Antes 3 trimestre |
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corto plazo |
-0,1407 |
-0,1962 |
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largo plazo |
-0,4932 |
-0,4792 |
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Después 3 trimest. |
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corto plazo |
-0,17 |
-0,35 |
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largo plazo |
-0,58 |
-0,73 |
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Fuente: Costa e Silva et al., 2000.
Una simulación del efecto de los cambios de la política pública dirigidos a reducir el consumo de cigarrillos presentó una elasticidad-precio de la demanda de -0,15 a corto plazo, y de -0,5 a largo plazo (según figura en el Cuadro 2.9). Un incremento del 15 por ciento en los precios de los cigarrillos provocaría una reducción del consumo del 2,25 por ciento a corto plazo y del 7,5 por ciento a largo plazo.
Estos resultados conllevan que los cambios en las políticas públicas de lucha contra el tabaco pueden influir en la elasticidad-precio de la demanda tanto de los consumidores racionales como miopes. Pruebas empíricas demuestran que se reduce el consumo ante la mejora de información sobre el posible perjuicio para la salud.
La reacción de los consumidores ante los cambios en los precios y los ingresos presentó elasticidades iguales a estudios comparables en otros lugares, los cuales demostraban que los aumentos de precio podían reducir el consumo de cigarrillos, mientras que el aumento de los ingresos de los consumidores ampliaba el consumo.
Apenas hubo sensibilidad a la variación de precios a corto plazo. Con un aumento medio de los precios del 10 por ciento, una persona que fuma una cajetilla diaria podría reducir el consumo de cigarrillos entre 4 y 7 cajetillas anuales.
A largo plazo, el mismo incremento del 10 por ciento reduciría el consumo en 344 cigarrillos anuales. Los consumidores miopes (jóvenes y personas con menos formación) serían más sensibles a las variaciones de precios a corto plazo que los consumidores del grupo racional.
La subida de los impuestos sobre los cigarrillos al 90 por ciento de los precios medios al por menor aumentaría los ingresos fiscales, a corto plazo, de un 12 a un 15,5 por ciento, a la vez que reduciría el consumo de un 1,5 a un 3 por ciento. A largo plazo, el aumento de la recaudación fiscal sería de entre un 3 y un 9 por ciento y la reducción del consumo entre un 6 y un 12 por ciento.
Hay varias consecuencias en materia de política:
las campañas que subrayan los peligros para la salud que conlleva fumar son más eficaces que la aplicación de impuestos a los cigarrillos;
aunque las campañas informativas deberían dirigirse a todos los fumadores y a toda la sociedad, algunas acciones deberían apuntar también a los consumidores jóvenes y con menos formación; y
los consumidores reaccionan ante los precios si los impuestos causan una subida importante de los mismos, pero también cabe considerar los efectos de los ingresos ya que los fumadores del grupo de ingresos más bajos sufrirán más, y éste es precisamente el grupo que reacciona de forma más favorable a la publicidad y a la información.
Carvalho y Lobão (1999) analizaron la eficacia de diversas políticas. Los impuestos son ya elevados (74 por ciento del precio al por menor de los cigarrillos) y por este motivo su aumento podría no ser viable. Sin embargo, a pesar de los elevados impuestos, los precios de los cigarrillos brasileños figuran entre los más bajos del mundo, lo que indica que todavía hay un margen de aumento. No obstante, incrementar el precio de los cigarrillos podría promover el contrabando y reducir así la recaudación tributaria. Los impuestos son siempre una carga mayor para aquéllos que cuentan con menos medios para su evasión.
Las estadísticas disponibles indican que las normas sociales que influyen en el consumo de tabaco son probablemente la causa de los cambios observados en la demanda estructural de cigarrillos. De ahí la caída del consumo pocos meses después de la introducción en 1995 de etiquetas de advertencia en las cajetillas de cigarrillos. Las normas sociales también hacen que el consumidor tenga más en cuenta la variación de precios, lo que aumenta la elasticidad-precio de la demanda (con un menor efecto entre los consumidores racionales y mayor repercusión entre los consumidores miopes).
El estudio de Carvalho y Lobão (1999), basado en el trabajo en los años noventa, arrojó tres conclusiones principales. En primer lugar, todo intento de reducir el consumo de cigarrillos a través de la subida de impuestos es probablemente una política ineficaz, ya que aumentar los impuestos podría no tener apenas repercusión en el consumo debido al estímulo del comercio ilegal. Los impuestos sobre los cigarrillos son ya elevados y probablemente hayan alcanzado su límite, al mismo tiempo que la evasión de impuestos es ya también muy alta.
En segundo lugar, aumentar los impuestos sobre los cigarrillos podría tener efectos negativos de distribución, ya que la repercusión en los ingresos del aumento de impuestos afectaría a los individuos (familias) de los grupos con ingresos más bajos, ya que éstos gastan en cigarrillos una parte proporcionalmente mayor de sus ingresos que aquéllos que figuran en los grupos de ingresos más altos. Esto podría producir un “down-trading” (un aumento de los precios debido a la subida de impuestos podría no incentivar una reducción del consumo, sino un desplazamiento del consumo a cigarrillos de calidad inferior). Esta política podría pues resultar contraproductiva.
En tercer lugar, existen indicios de que las políticas de advertencia sanitaria son más eficaces que la subida de los precios a través de los impuestos.
En Brasil se imponen asimismo restricciones a la venta de cigarrillos, límites de edad para su compra, se limitan las ventas a lugares específicos y se exigen licencias especiales para vender cigarrillos, se prohibe la venta en lugares públicos y se limita la distribución de muestras gratuitas. Estas políticas estuvieron sujetas a un intenso debate y no hay ninguna investigación que analice la efectividad de dichas medidas.
