De nombreux pays en développement sont tributaires des exportations d'un petit nombre de produits agricoles de base – parfois d'un seul – qui représentent une part importante de leurs recettes d'exportation. Cette concentration rend ces pays très vulnérables aux aléas du marché ou aux conditions climatiques. Une sécheresse ou une chute des prix sur les marchés internationaux peuvent vider rapidement leurs réserves de change, réduire leur capacité à payer les importations indispensables et les plonger dans la dette.
Pas moins de 43 pays en développement dépendent d'un seul produit, représentant plus de 20 pour cent des recettes totales des exportations de marchandises. La plupart de ces pays se situent en Afrique subsaharienne, en Amérique latine ou dans les Caraïbes, et dépendent de produits d'exportation comme le sucre, le café, la fibre de coton ou la banane. La pauvreté y est très répandue. Plus des trois quarts de ces 43 pays sont classés au rang des pays les moins avancés (PMA) car leur produit intérieur brut (PIB) par habitant est inférieur à 900 dollars EU par an.
Par ailleurs, des chiffres récents montrent que seuls quelques-uns d'entre eux parviennent à réduire leur dépendance à l'égard des produits de base. Dans 14 de ces pays, la dépendance à l'égard d'un seul produit agricole de base a augmenté entre 1986-1988 et 1997-1999, et seuls sept d'entre eux ont réussi à réduire leur dépendance à l'égard d'un seul produit. Au cours des 20 dernières années, les prix réels de nombre de ces produits de base dont ces pays dépendent ont connu de fortes variations et, dans l'ensemble, des chutes importantes (voir page 13).
Dans ces pays, les baisses et les fluctuations des recettes d'exportation ont pesé lourdement sur les revenus, les investissements et l'emploi, et ont plongé nombre d'entre eux dans la dette. Le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale ont classé 42 pays au rang des pays pauvres très endettés (PPTE). Pour 37 d'entre eux, les produits primaires représentent plus de la moitié de leurs recettes d'exportation de marchandises. Dans le monde, plus de la moitié du cacao et plus d'un quart du café sont produits dans des pays classés PPTE.
La plupart des produits agricoles ont connu une baisse tendancielle des prix en valeur réelle, et les prévisions à long terme ne sont pas encourageantes. Selon les estimations de la Banque mondiale pour 2015, les prix réels de la plupart des produits agricoles de base devraient dépasser leurs niveaux actuels, tout en restant inférieurs aux pics qu'ils avaient atteints au milieu des années 90.
Pour certains pays en développement, l'effondrement des prix des produits de base a créé un choc traumatique provoquant une hausse du chômage rural et une forte baisse des recettes d'exportation. Celle-ci a réduit leur capacité à payer les importations de produits alimentaires, notamment dans les pays où le coût des importations alimentaires représente une part élevée du PIB.
Si les prix des 10 produits agricoles de base les plus importants (calculés en valeurs des exportations) exportés par les pays en développement avaient augmenté en suivant l'inflation depuis 1980, ces exportateurs auraient reçu en 2002 près de 112 milliards de dollars EU de plus que ce qu'ils ont réellement reçu, soit le double du montant total de l'aide distribuée dans le monde.
Bien que l'ampleur de la volatilité ait diminué au cours des 20 dernières années, les prix de nombreux produits agricoles de base demeurent extrêmement fluctuants. Les pics et les chutes de prix peuvent être déclenchés par une sécheresse ou une récolte exceptionnelle. Leur durée et leur accentuation tiennent au fait que l'offre et la demande de produits de base, notamment les plantes vivaces, réagissent lentement aux variations de prix.
Lorsque les stocks sont bas et les prix élevés, les exploitants peuvent augmenter la taille de leurs plantations mais ils ne peuvent pas réduire le temps qu'il faut pour qu'elles soient productives. Dans le cas des plantes vivaces comme le caféier ou le cacaoyer, cette montée en production peut durer des années. Lorsque les exploitants finissent par augmenter leur production, les prix chutent car l'offre dépasse rapidement la demande dans les pays importateurs. En effet, celle-ci ne réagit pas à la baisse des prix en augmentant de manière significative. Ce phénomène se traduit généralement par de courtes périodes de flambées des prix suivies de longues périodes de récession.
Dans l'ensemble, l'instabilité semble plus élevée pour les matières premières d'origine agricole et les boissons tropicales que pour les produits des zones tempérées. Or les premiers sont des produits de base essentiels pour les recettes d'exportation des pays en développement.
Les prix en baisse et la volatilité des prix coûtent très cher aux exploitants et aux gouvernements du monde en développement. Une baisse importante ou prolongée des prix des produits de base peut compliquer le remboursement de la dette et transformer l'emprunt à court terme en endettement à long terme. Une publication conjointe FMI/Banque mondiale récente montre qu'une forte baisse des prix des principaux produits d'exportation est la principale raison de l'aggravation dangereuse du rapport dettes/exportations présenté par les 15 pays pauvres très endettés.
Les exportations fournissant les devises étrangères indispensables au remboursement de la dette, le rapport dettes/exportations est souvent utilisé pour évaluer si le poids de la dette est supportable. Le rapport observe que les pays concernés étaient tributaires des exportations de coton, de café, d'acajou, de poisson et de cuivre, autant de produits qui avaient connu des baisses de prix vertigineuses.
Certains pays sont parvenus à limiter, au moins temporairement, les effets préjudiciables des baisses de prix sur les recettes d'exportation et les revenus en améliorant la productivité et en réduisant les coûts. Cependant, l'adoption généralisée d'innovations contribuant à la réduction des coûts ne peut qu'accentuer la tendance à la baisse des prix, et les exportateurs qui ne bénéficient pas du partage des gains de productivité (souvent les PMA) peuvent se retrouver coincés entre des prix qui chutent et des coûts supérieurs à la moyenne.
Le niveau élevé de la protection agricole dans les pays développés et les pays en développement, et le soutien important apporté par les premiers à la production intérieure ont entravé la croissance des exportations agricoles des pays en développement. L'Accord de l'OMC sur l'agriculture dans le cadre des négociations commerciales du Cycle de l'Uruguay a lancé le processus d'élimination des obstacles au commerce des produits agricoles. Malgré cela le niveau de protection reste élevé.
En ce qui concerne les pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le taux moyen des droits de douane consolidés pour les produits agricoles est de 60 pour cent, contre un taux moyen de 5 pour cent pour les produits industriels. En moyenne, les droits de douane appliqués aux importations de produits agricoles provenant des pays en développement sont de l'ordre de 12 pour cent aux Etats-Unis, de 20 pour cent dans l'Union européenne, de 17,5 pour cent au Canada et de 22 pour cent au Japon. (Il est entendu que ces moyennes ne donnent qu'une indication grossière de l'incidence relative des droits de douane et qu'elles seront influencées par la composition, par pays et par produits de base, des flux marchands.) Parallèlement, les accords commerciaux préférentiels proposés par certains pays développés, notamment aux pays les moins avancés (PMA), ont donné à ces pays de nombreuses possibilités d'augmenter et de diversifier leurs exportations. Par exemple, l'initiative de l'Union européenne inclut un ensemble de mesures relatives à un accès préférentiel au marché pour les PMA, appelé «Tout sauf les armes» (importations libres de droits et de contingents). Cependant, les accords commerciaux préférentiels ont été sous-utilisés dans de nombreux cas. Les droits de douane appliqués par les pays en développement peuvent être également élevés et freiner l'expansion du commerce entre ces pays.
En moyenne, les droits de douane auxquels sont confrontés les pays en développement peuvent être faibles, mais les «pics tarifaires», qui sont beaucoup plus élevés que la moyenne, sont appliqués à un certain nombre de produits de base qu'ils exportent, notamment le sucre et les produits horticoles. Pour chaque groupe de produits de base, les pays développés maintiennent plus de pics tarifaires que les pays en développement, et ceux-ci sont en moyenne plus élevés. Selon l'Organisation mondiale du commerce (OMC), les pics tarifaires les plus élevés appliqués aux importations agricoles dans les pays développés s'élèvent à 350 pour cent pour le tabac, 277 pour cent pour le chocolat, 171 pour cent pour les oléagineux et 134 pour cent pour la volaille.
Les statistiques de la FAO montrent que si les droits de douane étaient abaissés de 40 à 60 pour cent dans les pays développés et de 25 à 40 pour cent dans les pays en développement, les pics tarifaires faisant dans cette hypothèse l'objet des baisses les plus importantes, les exportations agricoles des PMA pourraient augmenter de 18 pour cent.
Les exportations provenant des pays en développement sont également confrontées à la progressivité des droits de douane qui frappent les produits exportés à des stades de transformation plus avancés. La progressivité des droits de douane se répercute tout au long de la chaîne de transformation de nombreux produits agricoles, c'est-à-dire aux différentes étapes de la transformation d'un produit de base comme la fève de cacao en produit fini comme le chocolat.
Une étude récente de la FAO portant sur 16 chaînes de transformation des produits conclut que 12 d'entre elles sont soumises à la progressivité des droits de douane, pour la plupart au premier stade de la transformation. Cette étude indique également que la progressivité des droits de douane est particulièrement accentuée dans les secteurs des produits agricoles de base (tels la viande, le sucre, les fruits, le café, le cacao, les cuirs et les peaux) qui sont les plus importants pour les pays en développement les plus pauvres.
L'industrie de la transformation des produits alimentaires inclut des taux de progressivité des droits de douane et des pics tarifaires qui, pour certains, comptent parmi les plus élevés. Dans de nombreux cas, les droits de douane sur les produits alimentaires entièrement transformés sont deux fois plus élevés que les droits de douane sur les produits alimentaires de base. C'est l'une des raisons qui expliquerait la participation limitée des pays en développement à l'exportation des produits transformés. Selon les conclusions d'une autre étude récente de la FAO, environ 57 pour cent des recettes d'exportations de produits agricoles des pays en développement provenaient des produits agricoles transformés, contre 68 pour cent pour les pays développés. En ce qui concerne les PMA, la part des produits transformés dans les exportations agricoles ne s'élevait qu'à 20 pour cent. Toutefois, dans les pays en développement, la progressivité des droits de douane décourage l'investissement dans la transformation des produits agricoles et étouffe les tentatives entreprises pour être moins tributaires des produits de base et orienter l'économie vers des produits à plus haute valeur. D'autres raisons existent, bien entendu, notamment les contraintes liées à l'offre intérieure et les obstacles à l'accès au marché découlant de la concentration des marchés internationaux, ce qui décourage les pays en développement de se diversifier verticalement vers une production de produits de base à valeur ajoutée.
La question de la réduction de la progressivité des droits de douane et de l'accès au marché est au cœur du nouveau Cycle de négociations de l'OMC sur l'agriculture. Treize des 45 propositions de négociation qui ont été soumises ont demandé une baisse importante des taux de progressivité, notamment dans les pays développés.
Si les droits de douane sont généralement en baisse, d'autres politiques qui renforcent les restrictions imposées aux exportations provenant des pays en développement n'ont pas été profondément modifiées. Dans certains pays développés, par exemple, si les subventions aux exportations et le soutien à la production intérieure ont baissé en valeur nominale et réelle, elles n'en restent pas moins élevées et pèsent sur les prix des produits échangés sur les marchés mondiaux. En outre, elles amputent les revenus et la part de marché des producteurs des pays en développement qui n'accordent pas de subventions, et assèchent les réserves en devises étrangères de nombreux pays tributaires des exportations de produits agricoles.
Au total, dans les pays membres de l'OCDE, le soutien aux agriculteurs s'élève à plus de 200 milliards de dollars EU par an. Le soutien a été particulièrement élevé pour des produits comme le riz, le sucre, le lait, le blé et la viande. La Banque mondiale observait récemment que «même si les subventions officielles aux exportations semblent se réduire, celles qui sont créées par le soutien interne à la production sont en augmentation». L'impact du soutien interne sur les prix mondiaux des produits agricoles dépend à l'évidence de la nature de ce soutien et de l'importance de son «découplage».
Dans le cas du coton, bien qu'il n'y ait pas de subvention aux exportations aux Etats-Unis et dans l'Union européenne, diverses formes de soutien direct permettent aux exploitants de produire du coton à des prix inférieurs aux coûts de production. Face aux exportations de coton fortement subventionnées de ces pays, les producteurs de coton et les pays exportateurs de coton des pays en développement paient le prix fort pour rester compétitifs (voir l'encadré). De même, l'Union européenne est devenue le plus grand exportateur mondial de sucre en injectant 2,2 milliards de dollars EU de subventions dans le soutien au sucre de betterave produit par ses agriculteurs. Le sucre européen est exporté à des prix qui sont inférieurs de 75 pour cent à son coût de production.
Les droits de douane, les subventions et les autres politiques qui entravent le commerce dans les pays développés ont, dans une large mesure, réduit la part de marché et les recettes d'exportation des pays en développement. Mais les politiques, les priorités et les conditions qui existent au sein même des pays en développement ont également contribué à réduire leur compétitivité et accroître leur incapacité à diversifier leur production vers des secteurs plus rentables et moins imprévisibles.
Pendant les années 80 et 90, de nombreux pays en développement ont supprimé les offices de commercialisation qui avaient auparavant le monopole du contrôle du commerce intérieur et des prix des produits agricoles de base. Les exploitants ne furent donc plus obligés de vendre leurs produits sur les marchés mondiaux à des prix très inférieurs à leur coût de production. Au début des années 80, les producteurs de cacao du Ghana, par exemple, ne recevaient que 6 pour cent du prix d'exportation. Ils en obtiennent désormais plus de 40 pour cent. La suppression de ce qui tenait d'une fiscalité confiscatoire sur l'agriculture a incité les exploitants à accroître leurs investissements et leur production.
Dans de nombreux cas, cependant, la suppression des offices de commercialisation a laissé un vide institutionnel. Les exploitants comptaient souvent sur ces offices pour obtenir des crédits, des engrais et d'autres intrants, et pour accéder à la vulgarisation et la formation. Ces offices n'étant plus là, ni le gouvernement, ni le secteur privé n'ont, dans la plupart des cas, repris leur rôle.
Les petits exploitants des pays en développement ont été confrontés à la perte de leur accès au crédit et aux hausses de prix vertigineuses des intrants. Une infrastructure de marché médiocre et des canaux d'information peu adaptés les rendent vulnérables à la volatilité des prix et aux diktats des sociétés commerciales qui ont remplacé l'ancien monopole d'Etat par un monopole privé. Parallèlement, les dépenses publiques dans l'agriculture se sont amenuisées. Dans de nombreux pays, les rendements et la qualité des produits de base ont chuté depuis l'abolition des offices de commercialisation.
Le manque d'accès au crédit, à la vulgarisation et aux informations de qualité sur le marché empêche les exploitants de ne plus être tributaires des produits primaires traditionnels et d'orienter leur production vers des exportations agricoles à plus forte valeur. Au cours de ces dernières années, la demande de fruits, de légumes et d'autres exportations agricoles non traditionnelles (EANT) a augmenté, tandis que les prix des produits de base exportés traditionnellement par les pays en développement ont stagné ou baissé.
Cependant, orienter sa production vers de nouvelles cultures et de nouveaux marchés exige de la formation et des investissements. Les nouveaux venus sur le marché des EANT doivent aussi respecter les normes de qualité élevées et les délais de livraison rigoureux fixés par les supermarchés et les chaînes de distribution qui dominent les marchés de ces produits.
Les petits producteurs des pays en développement risquent d'être progressivement marginalisés s'ils ne s'adaptent pas à ces conditions. Pour accéder au secteur des fruits et légumes frais, par exemple, les petits exploitants doivent créer des groupes de commercialisation, mettre au point des systèmes de communication et acquérir la formation et les outils pour livrer leurs produits lavés, parés, coupés, calibrés et étiquetés. Bien que certains petits producteurs soient parvenus à gérer efficacement cette transition, les défis posés sont ardus. En général, ce sont les exploitants et les pays en développement les plus prospères qui ont réussi leur diversification vers les EANT. Les PMA, en revanche, ont vu la part de leurs EANT et de leurs exportations agricoles totales continuer à baisser.
Les subventions du coton dans les pays développés pèsent sur les prix mondiaux, les économies nationales et les moyens d'existence des communautés rurales
En Afrique centrale et de l'Ouest, les moyens d'existence et la sécurité alimentaire de plus de 10 millions de personnes dépendent de la production de coton. Pour de nombreux pays de cette région, les exportations de coton représentent la source principale des recettes en devises étrangères et des emplois. En 2001, la part du coton s'est élevée à plus de 50 pour cent des exportations agricoles totales, ce qui représente entre 2,5 et 6,7 pour cent du produit intérieur brut (PIB) du Bénin, du Burkina Faso, du Tchad, du Mali et du Togo.
Les producteurs de coton de l'Afrique de l'Ouest, qui travaillent sur de petites parcelles de 1 à 2 ha sans véritables moyens mécaniques, ont les coûts de production parmi les plus faibles du monde. Pourtant, depuis le milieu des années 90, ces producteurs doivent affronter un effondrement des prix du coton et la rude concurrence des exportations de coton provenant des Etats-Unis. Les coûts de production aux Etats-Unis sont trois fois supérieurs à ceux de l'Afrique de l'Ouest, mais les producteurs de coton nord-américains reçoivent une aide directe annuelle de 3 à 4 milliards de dollars EU, supérieure au PIB du Burkina Faso, où 2 millions de personnes dépendent directement de la production de coton.
Entre 1998 et 2001, les prix du coton se sont effondrés jusqu'à leurs plus bas niveaux, tandis que la production des Etats-Unis augmentait de 40 pour cent et que le volume des exportations doublait.
On estime que l'effondrement des prix du coton a coûté à huit pays d'Afrique de l'Ouest près de 200 millions de dollars EU de recettes annuelles d'exportation. Pour les millions de ménages ruraux qui tirent leur principal revenu en espèces du coton, le prix à payer a été également très élevé. Une étude récente de l'Organisation mondiale de la santé montre que les ménages d'Afrique de l'Ouest qui cultivaient le coton en complément du maïs ont eu accès à une nourriture meilleure et des revenus plus élevés. L'augmentation de la production de coton de 175 pour cent entre 1993 et 1998 s'est accompagnée d'une baisse de la pauvreté de 16 pour cent.
Les subventions à la production de coton des pays développés ne sont pas l'unique motif de l'effondrement des prix du coton auquel ont dû faire face les producteurs de certains pays en développement. Dans certains cas, ces producteurs ont aussi été pénalisés par les politiques intérieures. En outre, le progrès technologique et la concurrence des fibres artificielles ont fait baisser le prix mondial du coton au cours des 50 dernières années. Toutefois, une étude de la FAO suggère que l'élimination de tout soutien interne, et pas uniquement celui qui a été signalé à l'OMC, ferait augmenter les prix mondiaux du coton de 5 à 11 pour cent, et entraînerait une hausse des exportations africaines se situant entre 9 pour cent au minimum et 38 pour cent au maximum.
