Después del por qué de la política agrícola, la siguiente pregunta principal es ¿en qué consiste? El contenido de la política macroeconómica es inequívoco: el déficit fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto público y la recaudación fiscal, la emisión de bonos, las metas monetarias, las tasas de interés, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y, en muchos países, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigüedad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido acerca de la sustancia de la política agrícola.
La concepción de la política agrícola está experimentando cambios en todo el mundo. Históricamente, uno de los principales instrumentos de la política agrícola ha sido el gasto público. En todos los países se han efectuado erogaciones fiscales para una variedad de propósitos en el sector. Algunas de las formas más prominentes de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propósitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisión directa de crédito a los productores y subsidios al crédito privado; la financiación de la investigación, la extensión, y la producción de semillas; financiación de los déficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios más bajos; y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda.
La segunda clase principal de medidas de política ha consistido frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y también sobre los propios niveles de la producción. El uso de precios de sostén y precios administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras continúa siendo una práctica común en Europa y en Asia oriental y meridional, está siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de América Latina y África, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de instrumentos de políticas en muchos países ha sido la gestión directa de la producción y el mercadeo a través de empresas de propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la producción colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas de comercialización. La tendencia en la mayor parte de los países es a reducir la propiedad pública de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios varía de región a región.
Con el creciente consenso internacional sobre la reducción de la intervención pública directa en la economía, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qué es la política agrícola (y cuál es la función de los ministerios de agricultura) puede ser enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los niveles de los precios y los volúmenes del comercio responden esencialmente a las políticas macroeconómicas y a las condiciones de los mercados internacionales. ¿Qué resta al Ministro de Agricultura excepto quizás manejar el programa de investigación y extensión y administrar los controles fitosanitarios? Más precisamente, cómo se puede definir la constelación de políticas agrícolas que permita aumentar la tasa de crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres rurales? Entre la política macroeconómica y los programas de campo ¿existen grados de libertad útiles remanentes para la política sectorial? En una economía liberal, la política agrícola es una frase contradictoria?
A manera de resumen, la respuesta es que la política agrícola tiene un amplio espacio en todos los países, pero en la mayoría requiere enfoques diferentes a los del pasado. Una tarea principal de la política agrícola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, con atención especial al acceso y a las condiciones de la participación de las familias pobres en dichos mercados. En algunos casos, esto requiere inversión en infraestructura, pero casi siempre también requiere buenas políticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participación de las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar mediante programas de capacitación y de extensión agrícola.
Hoy más que nunca, la política agrícola debe ser coordinada con otras políticas y con los organismos a cargo de éstas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio de Finanzas en el caso de las políticas financieras rurales, con el Ministerio de Economía o de Comercio para las políticas de comercio exterior agrícola, con el Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e investigación, y con el Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para las políticas de riego. En la esfera del gobierno, la política de desarrollo agrícola concierne cada vez más a muchos ministerios y entidades.
De igual manera, el buen diseño y aplicación de la política agrícola requieren la participación de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de usuarios del agua, ONG, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras organizaciones descentralizadas. El papel de coordinación de políticas del Ministerio de Agricultura ocupa de manera creciente el escenario central.
Una tarea principal de toda política agrícola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economía rural en expansión, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiación de la producción. Aún cuando muchas de estas actividades puedan ser privatizadas en el largo plazo, el sector público tiene una responsabilidad grande en fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante el período inicial. Por ejemplo, en países en los cuales el gobierno se ha encargado de la comercialización de los alimentos, a menudo el sector privado no está adecuadamente preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. Puede carecer de capacidad financiera y de experiencia técnica comercial, o puede dudar en entrar en ese campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez.
El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las reglas del juego para la economía de mercado, y fomentar el respeto de dichas reglas. Esta tarea esencial puede resultar muy difícil en sociedades en las cuales el respeto de la ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es débil y no hay suficientes medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. Puede ser un empeño de muchos años si no de décadas, lo cual representa una razón adicional para subrayar su importancia.
Otra tarea general de la política es asegurar que el marco legal sea apropiado para el desarrollo agrícola, que estimule la actividad económica en vez de obstaculizarla y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de protección a los intereses de los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una extensa revisión de la legislación, desde el código de trabajo, el código de comercio y las leyes de protección al consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de los recursos naturales y muchas otras normas jurídicas.
Algunos ejemplos concretos de instrumentos de política agrícola en economías de mercado son los aranceles a la importación, reintegro de aranceles cobrados a insumos de las industrias de exportación, precios de garantía al nivel de las fincas, certificados de depósito para financiar el almacenamiento de granos por parte de pequeños productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que obligan a la subasta pública de las concesiones forestales, licencias de pesca, estatutos para fondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislación de tenencia de la tierra, políticas sobre la estructura y el funcionamiento de los servicios de extensión agrícola, políticas de devolución de la propiedad y la administración de los sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, políticas de privatización de otros bienes del Estado, leyes de protección del medio ambiente rural, políticas de asistencia alimentaria a los pobres y legislación de los sistemas de financiación. La lista puede extenderse mucho y varía necesariamente según los países, ya que en definitiva la política agrícola debe ser consistente con la historia, las tradiciones y la política económica global de cada país.
Dada la diversidad de las políticas agrícolas, resulta útil analizarlas desde el punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar provechosamente, los productores necesitan tres cosas básicas: incentivos adecuados para producir, una base de recursos segura (tierra agrícola, agua) y acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnología. En consecuencia, la política agrícola consta de tres grandes componentes:
Política de precios, que en la economía de mercado está determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las políticas macroeconómicas.
Políticas de recursos; incluyendo la política de tenencia de tierras y las políticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesquerías).
Políticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrícolas, mercados de productos y tecnología. La política financiera rural es una parte importante de la política de acceso, ya que la financiación es en muchos casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.
Las divisiones entre estos tres grandes grupos de políticas no son rígidas. Por ejemplo, las medidas de política diseñadas para mejorar los canales del mercadeo (mejorar el acceso) probablemente también elevan los precios en las fincas y, por tanto, forman parte de la política de precios. Una concepción amplia de la política de recursos incluye al capital humano, un recurso básico para el cual son esenciales la educación rural y los programas de capacitación. El papel de la política de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso físico a la tierra.
La mayoría de las políticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y generalmente no son específicas para cultivos determinados. En este sentido, no hay una política para la yuca o una política para el maíz, ni una política para el trigo o para el plátano. Las buenas políticas facilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual consiste en seleccionar la combinación de cultivos y productos ganaderos. La diferenciación de políticas según productos corre el riesgo de crear mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas más favorables. El mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa elección con mayor confiabilidad.
Sin embargo, es práctica común establecer programas públicos para productos importantes: programas para la renovación de los cafetales o el desarrollo lechero o el mejoramiento del arroz. Dichos programas representan uno de los medios para la implementación de las políticas.
Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participación activa del gobierno (aún cuando su ejecución sea contratada con el sector privado), y terminan cuando se acaba la financiación. En cambio, las políticas son permanentes, por lo menos hasta que se diseñe y ponga en práctica un nuevo sistema de políticas. No siempre requieren gastos del gobierno. Por ejemplo, una ley que elimina las restricciones a la importación no requiere gastos o personal para implementarla, y es permanente a menos que en el futuro se dicten nuevas limitaciones al libre comercio. Si bien las políticas no siempre representan un costo para el gobierno, frecuentemente implican un costo para los usuarios de servicios públicos, los productores en general, los agentes del mercadeo, los consumidores y otros grupos de la economía. Parte del arte de formular y ejecutar políticas es balancear estos costos con los beneficios de las nuevas políticas.
Los programas consisten en actividades directamente administradas (usualmente con personal cuantioso), que requieren una interacción directa con agricultores, instituciones financieras y otros agentes privados de la economía. Muchas políticas, al contrario, ejercen su influencia indirectamente y consisten en la definición de las reglas del juego económico a través de leyes, decretos y reglamentos; en principio muchas de ellas pueden aplicarse con ayuda de un pequeño grupo de especialistas de un ministerio[34].
Los proyectos, al igual que los programas, están limitados en el tiempo y son intensivos en el uso de personal. Usualmente involucran un componente significativo de inversión. Dependen de la cuenta de capital del presupuesto público, mientras que los programas utilizan la cuenta corriente. Sin embargo, algunos programas también incluyen gastos de inversión, de modo que la distinción entre programas y proyectos no siempre es precisa. Esto es particularmente cierto en materia de capacitación (formación de capital humano), donde se utilizan gastos corrientes para crear capital.
Frecuentemente se necesitan tanto programas como proyectos para implementar las políticas de una estrategia. Si no derivan directamente de la estrategia sectorial o subsectorial, deben ser formulados para que sean coherentes con ésta. En la jerarquía de decisiones gubernamentales, los programas y los proyectos normalmente están subordinados y derivan de las políticas, las cuales, a su vez, se formulan a menudo en el marco de la estrategia. En el mundo real de la adopción de decisiones, con intereses y actores múltiples y contrapuestos, las cosas no funcionan tan claramente; pero el intento de coordinar las políticas, los programas y los proyectos puede aumentar la eficacia de todos ellos. Una inversión en riego es más productiva si está acompañada de una ley que facilite la creación y el funcionamiento de asociaciones de usuarios del agua (Capítulo 6). Una inversión en ganadería brinda mayores retornos a los ganaderos si el sistema financiero se fortalece y permite financiar el manejo adecuado de los hatos (Capítulo 7). Un programa de desarrollo comunitario puede ser más eficaz si se ha tomado la decisión política de descentralizar y hacer más participativas la investigación y la extensión (Capítulo 8).
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[34] En algunas ocasiones la
palabra programa se utiliza en otro sentido, el de programa de
políticas o conjunto de políticas interrelacionadas. |
