Los siguientes párrafos abordan el por qué y el qué de la política agrícola. La pregunta de para qué también debe ser respondida. ¿Para qué propósitos se formula la política agrícola?
La agricultura no es una isla en la economía. Su objetivo último es el de contribuir al desarrollo nacional. En la agricultura, igual que en otros sectores, la política económica responde a los imperativos nacionales y a una visión social y política. Está diseñada para alcanzar fines societarios que no son exclusivamente de índole económica. Por lo tanto, la base de la estrategia, o del conjunto de las políticas, debe ser la definición de fines sociales, o societarios, de amplio alcance para la agricultura y el medio rural. Fundamentalmente, debe estar relacionado con la promoción del desarrollo humano. Los objetivos específicos del sector agrícola derivan de este fin más general.
En la mayoría de los países, las formas en que la agricultura puede apoyar el desarrollo humano más eficazmente son: a) asegurando que la nutrición y otras necesidades materiales básicas sean satisfechas en las zonas rurales, y b) contribuyendo indirectamente a la satisfacción de esas necesidades en el medio urbano. En algunas economías en transición, los niveles de nutrición son lo suficientemente altos como para no ser motivo de preocupación general, pero satisfacer otras necesidades materiales lo es, dada la frecuencia de la pobreza rural. En muchos países en desarrollo la nutrición es aún deficiente en grupos rurales significativos, aunque es importante reconocer que, para el mundo en su conjunto, la fracción de la población pobre se ha reducido considerablemente durante las últimas tres décadas.
¿Cuáles subobjetivos, si fueran alcanzados, contribuirían a que la agricultura cumpliera mejor sus objetivos globales? En muchos países, por mucho tiempo, ha sido habitual definir al aumento de la producción como el objetivo de la estrategia de desarrollo agrícola. Frecuentemente dicho objetivo se ha planteado en forma más específica, como incremento de la producción de alimentos básicos, usualmente granos y a veces los principales tubérculos. Sin embargo, si bien producir mayores cantidades de alimentos básicos puede ser importante, una meta física de esta naturaleza no es suficiente para alcanzar el objetivo del desarrollo humano o, siquiera, el objetivo de elevar el bienestar material. La producción por sí sola no es necesariamente el mejor indicador de la situación económica de los hogares rurales. El ingreso es un indicador más adecuado, ya que toma en consideración los precios recibidos por los agricultores y sus costos de producción. Aún más relevante es el ingreso real, que ajusta los ingresos netos con la tasa de inflación, para medir el poder de compra de las familias rurales.
Por lo tanto, la contribución más eficaz de la agricultura a la seguridad alimentaria y a otras necesidades materiales básicas es la de generar mayores ingresos reales para los hogares rurales. Este aporte, a su vez, depende de tres factores: producción, precios reales en fincas,[35] y empleo no agrícola en zonas rurales. Los precios reales están casi siempre fuera del control de los agricultores, pero pueden ser influidos por las políticas. La producción depende de la superficie cultivada (incluyendo las praderas) y la productividad o rendimientos unitarios. En muchos países, a medida que se agota la disponibilidad de tierras cultivables (y a veces se sobrepasa), los aumentos de producción dependen crecientemente de tecnologías que permitan mejorar la productividad.
La Figura en la página siguiente ilustra esta jerarquía de objetivos y subobjetivos del sector agrícola, incluyendo los aportes indirectos de la agricultura al desarrollo urbano, generando divisas y demandando alimentos procesados y otros productos manufacturados[36].
No debe pasarse por alto que la seguridad alimentaria de las familias rurales también depende del grado de control sobre la producción ejercido por las mujeres en los hogares. En los Capítulos 5 a 8 se señalan varias maneras para fortalecer la influencia de las mujeres en las zonas rurales.
Además de establecer los objetivos y los medios de la política, el marco estratégico debe también tener en cuenta los principios que guían las medidas de política. En otras palabras, los objetivos de la política no se deben perseguir a cualquier costo. Los principios representan condiciones o límites a los tipos de acciones (medios) utilizables para intentar alcanzar los objetivos estratégicos.
Los cinco principios básicos para que una estrategia agrícola sea sostenible en el largo plazo son[37]:
Sostenibilidad económica. La estrategia debe encontrar maneras de procurar beneficios económicos reales al sector rural. Si bien la disciplina fiscal es importante, aquello significa, entre otras cosas, no sujetar pura y simplemente el sector a los recortes fiscales de los programas de ajuste estructural. Vale la pena recordar lo indicado en el Capitulo 1 acerca de la importancia del desarrollo agrícola para el crecimiento de toda la economía.
Sostenibilidad social. La estrategia debe también mejorar el bienestar económico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos desaventajados, incluyendo las mujeres. De otra manera perdería su viabilidad social.
Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender políticas, programas y proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente identificadas. En una época de creciente estrechez fiscal en todos los países, la aplicación de este principio incentiva la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos fiscales y las maneras mediante las cuales los beneficiarios de las políticas, programas y proyectos puedan contribuir a su financiamiento, es decir, maneras de fomentar la recuperación de los costos.
Sostenibilidad institucional. Las instituciones creadas o apoyadas por las políticas deberían ser robustas y capaces de sostenerse por sí solas en el futuro. Por ejemplo, las instituciones financieras que solamente otorgan crédito a los agricultores y ganaderos, sin la capacidad de captar depósitos, no tienen muchas posibilidades de sobrevivir a la larga. Igualmente, los servicios de investigación y extensión sostenidos principalmente por préstamos internacionales y donaciones tampoco son sostenibles a largo plazo.
Sostenibilidad ambiental. Se deberían aplicar políticas que fomenten el manejo sostenible de bosques y pesquerías y reduzcan a niveles manejables la contaminación de las fuentes de agua y la degradación del suelo. En algunos países, un reto principal para la política agrícola es frenar o detener la expansión de la “frontera agrícola”, o sea las zonas donde el cultivo es posible sólo si se derriban árboles.
Figura 2.1 El papel de los programas agrícolas en el desarrollo económico nacional
Tal vez algunos observadores preferirían denominar objetivos a estos principios, y la decisión es en parte una cuestión de gusto personal. De acuerdo a las condiciones de cada país, puede ser necesario agregar otros principios a la lista anterior para guiar la formulación de estrategias y políticas sectoriales.
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[35] Precios agrícolas
reales e ingresos reales son precios e ingresos agrícolas
deflactados por un índice de los precios de toda la economía. Por
eso, los precios reales en finca son precios en finca relativos a los
demás precios de la economía. [36] Esta figura se toma de R. D. Norton, Integration of Food and Agricultural Policy with Macroeconomic Policy: Methodological Considerations in a Latin American Perspective, FAO Economic and Social Development Paper No. 111, Roma, 1992. [37] Estos principios fueron aplicados, por ejemplo, en la formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo de Guyana y la Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible Agrícola de Estonia. |
