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4.5 Política fiscal y precios agrícolas[136]


La política del gasto fiscal puede influir sobre los precios agrícolas al productor a través de la disponibilidad de infraestructura básica: instalaciones portuarias que permitan un mejor acceso a los mercados de exportación, centros de acopio y facilidades de almacenamiento que incrementen el acceso a los mercados nacionales, caminos rurales que reduzcan el costo de transporte, riego para producir durante la temporada seca o en zonas áridas, nuevas variedades de cultivos para aumentar la producción, etc. Tales inversiones influyen en los precios al incrementar la oferta en los mercados. A veces aumentan los precios a los productores, abriéndoles el acceso a nuevos mercados o reduciendo los costos del mercadeo. Especialmente para los productos que no se importan o exportan directamente, las inversiones tienden a reducir los precios a largo plazo al incrementar la oferta en los mercados nacionales.

Los efectos sobre los precios son directos e inmediatos en el caso de algunos tipos de política fiscal: imposición sobre productos y regulación de los precios a través de monopolios paraestatales con fines de recaudación. Ha sido práctica común gravar a los cultivos de exportación, en parte por la comodidad para recaudar en países donde el sistema de impuestos sobre la renta no está muy desarrollado, y en parte por la convicción de que tal imposición no afecta mucho los niveles de producción. En décadas pasadas, Argentina aplicó una política impositiva sobre la carne bovina que redujo los precios e ingresos de los ganaderos[137]. La República Dominicana gravó al sector azucarero y otros cultivos de plantación, y muchos otros países pusieron en marcha políticas impositivas similares.

Sin embargo, los impuestos a determinados bienes distorsionan los incentivos de la misma manera que los aranceles desiguales: originan tasas de protección económica que difieren entre productos y, de este modo, se rompe la vinculación entre los precios relativos internos (entre productos) y los precios relativos externos. La imposición implícita a través de precios fijados por organismos paraestatales tiene el mismo efecto y ha sido bastante difundido. En Haití en la década de los años ochenta, las empresas paraestatales compraron a los productores a precios artificialmente bajos y vendieron a los consumidores a precios inflados, para generar ingresos fiscales adicionales[138]. En la República Dominicana el organismo de procesamiento y mercadeo estatal implícitamente gravó los aceites vegetales, a través de bajos precios a los productores, para financiar los subsidios a los granos importados, deprimiendo de este modo también los precios que recibían los productores de granos[139].

Cuando la capacidad para recaudar es limitada, la imposición sobre bienes es una opción conveniente desde el punto de vista administrativo, particularmente en el caso de las exportaciones tradicionales procesadas y vendidas en pocos sitios. Además de la facilidad para recaudar, a menudo se citan otros tres argumentos en defensa de tales prácticas impositivas:

A continuación se examinan estos argumentos. El primero pasa por alto el hecho de que la respuesta de la oferta a largo plazo de los productos agrícolas, incluyendo los cultivos de plantación, está lejos de ser despreciable. De hecho muchas de las elasticidades de la oferta a largo plazo están más cerca de uno que de cero, lo que sugiere que la producción subirá o bajará aproximadamente en proporción a los cambios de los precios[140]. Una segunda deficiencia del argumento es que los precios relativos tienen consecuencias para la distribución intersectorial del bienestar económico. En otras palabras, aún si la oferta no responde a los precios, gravar las exportaciones agrícolas reduce los ingresos agrícolas con relación a los de otros sectores. Dado que las familias rurales son más pobres que las urbanas en la mayoría de los países, este tipo de impuesto es regresivo.

El segundo argumento, que la oferta de productos sujetos a cuotas en los acuerdos internacionales es fija, puede sostenerse en algunos casos especiales y dentro de un abanico limitado de variación de precios, pero no es generalmente verdadero. En El Salvador la protección económica negativa sobre el café, que alcanzó un valor extremo de -67 por ciento en 1987[141], redujo drásticamente su producción. En 1975, Honduras y El Salvador exportaban aproximadamente las mismas cantidades de café (del mismo tipo); en 1988 las exportaciones de El Salvador habían declinado hasta aproximadamente un cuarto de las de Honduras (esta tendencia no fue el resultado de la guerra, ya que las zonas donde se siembra el café no estaban afectadas por el conflicto). Como consecuencia, las cuotas de café hondureñas fueron renegociadas hacia arriba y las cuotas salvadoreñas hacia abajo. De esta manera, las cuotas no necesariamente determinan los montos vendidos, ni tampoco son inalterables.

Con respecto a la transferencia de rentas económicas al sector público, muchos productores de cultivos de plantación son pequeños propietarios, entre otros, los cultivadores de café de Honduras, El Salvador y el sur de México, los cosechadores de palma aceitera silvestre en Nigeria, los productores de banano en el Caribe Oriental, y los cultivadores y productores independientes de plátano en Honduras. De modo que las transferencias fuera del sector de rentas presuntas se realizan a expensas de hogares relativamente pobres. Luego de una baja sostenida de los precios del azúcar (otro cultivo sujeto a cuotas internacionales), varios ingenios azucareros cerraron en República Dominicana, Perú, Panamá y otros países. Si la renta hubiera representado una parte significativa del precio, dicha baja no habría causado estos cierres.

El tercer argumento, que la agricultura no paga su propia cuota de impuestos, puede ser correcto en muchos casos, pero debe ser evaluado en el contexto de mecanismos de políticas de precios, directos e indirectos, que frecuentemente incluyen tributos implícitos a la agricultura. Si el aumento de los ingresos fiscales cobrados a la agricultura es un objetivo principal, es importante tener presente que los impuestos sobre los factores primarios de la producción (tierra, trabajo, capital), o sobre el ingreso, que es el rendimiento del conjunto de los factores, no distorsionan las decisiones sobre asignación de recursos entre productos. Por lo tanto, desde el punto de vista de la eficiencia económica, es preferible gravar los factores primarios y no los bienes.

Así, puede apreciarse que carecen de base las justificaciones tradicionales para gravar los bienes agrícolas. Amén de la preocupación básica sobre la carga fiscal, tales impuestos son dañinos para la eficiencia económica del sector y por lo tanto para sus posibilidades de crecimiento; también tienden a hacer más desigual la distribución del ingreso rural-urbano. Como se comenta en el Capítulo 5, en muchas circunstancias la forma más apropiada de gravar a la agricultura es el impuesto a la tierra.


[136] Esta sección está adaptada de Roger D. Norton, Integration of food and agricultural policy with macroeconomic policy: methodological considerations in a Latin American perspective, FAO Economic and Social Development Paper No. 111, Roma 1992.
[137] Adolfo Sturzenegger, con Wylian Otrera, Trade, Exchange Rate, and Agricultural Pricing Policies in Argentina, World Bank Comparative Studies, Banco Mundial, Washington, D.C., 1990.
[138] Roger D. Norton, “Haitian Agriculture: Domestic Resource Costs and Pricing and Fiscal Structures”, prepared for the Latin American and Caribbean Regional Office of The World Bank, Washington, D.C., 1984.
[139] Consejo Nacional de Agricultura, “Alternativas para una Nueva Política de Intervención de los Precios: El Caso de INESPRE” Cap. 1 en Compendio de Estudios sobre Políticas Agropecuarias en República Dominicana, 1985-1988, Tomo I, Santo Domingo, República Dominicana, 1990.
[140] Resúmenes de la información estadística sobre elasticidades de la oferta se pueden encontrar en: (a) Hossein Askari y J.T. Cummings, Agricultural Supply Response: A Survey of the Econometric Evidence, Praeger Publishers, Nueva York, 1976; (b) Shida Rastegari Henneberry, A Review of Agricultural Supply Responses for International Policy Models”, preparado por USAID Policy Analysis Project, Department of Agricultural Economics, Oklahoma State University, Stillwater,Oklahoma,1986; (c) Isabelle Tsakok, Agricultural Price Policy, A Practitioner’s Guide to Partial Equilibrium Analysis, Cornell University Press, Ithaca, NY, EE.UU., 1990, Apéndice D.
[141] Cálculos efectuados por Mauricio González Orellana de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES).

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