4.6 Opciones de política macroeconómica para la agricultura

En las últimas cinco décadas la mayoría de las políticas económicas del mundo en desarrollo ha tenido un pronunciado sesgo en contra de la agricultura. T. L. Vollrath, citando el trabajo de R. Bautista y A. Valdés, afirma que “las políticas macroeconómicas, de comercio exterior y de precios sectoriales adoptadas por los países en desarrollo desde principios de los años cincuenta han dado lugar a los siguientes sesgos en materia de incentivos: contra la producción de bienes transables y a favor de los no transables; dentro de los bienes transables, en contra de las exportaciones vis-à-vis los bienes que compiten con las importaciones; dentro del sector exportador, contra los productos agrícolas frente a los bienes manufacturados; y dentro de la agricultura, contra los productos de exportación en relación a los alimentos”^[142]. Además, “la experiencia empírica demuestra que el crecimiento agrícola tuvo efectos más pronunciados que el no agrícola sobre los incrementos de ingresos de los países en desarrollo. La razón del impacto diferenciado es que los países en desarrollo que dan prioridad al desarrollo agrícola experimentaron crecimientos de ingresos más ampliamente compartidos e incrementos en la demanda de bienes producidos internamente”^[143].

La India ha constituido un caso clásico de estos sesgos antiagrícolas de la política, los cuales, después del inicio de las reformas en 1991, fueron objeto de un intenso debate en el país. Esta situación, que es ilustrativa del marco macroeconómico actual en muchos países, fue así resumida antes de la devaluación real de la rupia:

• La estrategia de desarrollo hacia adentro mediante sustitución de las importaciones, que buscaba una rápida industrialización, transfirió recursos de la agricultura transable hacia la industria, al volver los términos de intercambio [precios relativos] contra el sector.

• La sobrevaloración del tipo de cambio subsidió las importaciones y afectó adversamente las exportaciones, especialmente las agrícolas.

• La mayoría de las políticas agrícolas, en todas las etapas de la producción, el consumo y la comercialización, operaron en contra de la agricultura. Por ejemplo, la política de precios se definió básicamente para ayudar a los consumidores. Los productores generalmente recibían precios administrados bajos, con el pretexto de ayudar a los pobres urbanos, aún cuando aquéllos tuvieron que pagar precios más altos por los insumos producidos internamente dada la protección otorgada a la industria local. Asimismo, la mayor parte de los costos derivados del funcionamiento deficiente de los organismos paraestatales, tales como la Corporación de Alimentos de la India, recayó sobre los productores agrícolas.

Por otra parte, “los elevados subsidios otorgados a los insumos agrícolas... no compensaron a los productores por los efectos negativos resultantes de los bajos precios administrados de los productos, de la discriminación contra la agricultura originada en la sobrevaloración de la moneda nacional y de los precios más elevados de los insumos debidos a la excesiva protección a la industria”^[144].

El caso de Madagascar ilustra muy bien cómo la agricultura puede ser perjudicada por políticas contradictorias. En 1980 se inició un proceso de liberalización que se detuvo en 1991 y 1992, en medio de tensiones sociales y la reintroducción de restricciones al cambio de divisas y de sobretasas a la importación. Posteriormente, “los intentos por combatir la inflación - en parte considerable impulsada por préstamos preferenciales de baja recuperación concedidos a empresas agrícolas estatales - condujeron a impuestos sobre las exportaciones agrícolas, a tipos de cambio sobrevalorados y a medidas para mantener bajos los precios de las materias primas agrícolas en beneficio de los agro-procesadores”^[145].

A veces, la secuencia de reformas bien intencionadas de políticas tiene efectos perniciosos para la agricultura, como lo ilustra la liberalización de los mercados del trigo y los insumos en Kazajstán:

Kazajstán eliminó las compras estatales de granos en 1995. Sin embargo, en 1993 ya se habían comenzado a liberalizar los precios de los insumos agrícolas como el combustible y los fertilizantes. Debido a esta brecha en la secuencia de las medidas, el sector de granos experimentó durante dos años un severo deterioro de sus términos de intercambio. Dado que los productores tenían que pagar precios de mercado por los insumos mientras recibían precios inferiores a los del mercado por sus productos, incurrieron en deudas significativas al intentar cumplir las órdenes de compra de trigo del Estado. De hecho, muchos productores permanecen sumidos en deudas. Este ejemplo demuestra que si bien los resultados finales de las políticas de liberalización pueden ser positivos, es crucial considerar la secuencia con que se adoptan^[146].

Los sesgos antiagrícolas de las políticas comienzan a disminuir, posiblemente como consecuencia del mayor conocimiento sobre estos asuntos. Pero el movimiento no siempre es hacia adelante y en muchos países persisten las tendencias a permitir que el tipo de cambio se sobrevalore y a desregular los mercados de insumos y productos agrícolas solamente de manera parcial.

A la luz de estas circunstancias y de la importancia del sector en el desarrollo económico, el diseño de la política macroeconómica debe tomar explícitamente en consideración sus efectos sobre la agricultura. En los párrafos siguientes se trazan las principales opciones macroeconómicas para la agricultura. Cada una de las cinco opciones proporciona por lo menos algún incentivo al desarrollo agrícola, u otros tipos de medidas para promoverlo, y cada una de ellas utiliza una clase diferente de instrumentos de política o una diversa combinación de instrumentos.

1) Políticas macroeconómicas para promover el crecimiento de los sectores productivos. Instrumento principal de política: el tipo de cambio. Esta opción consiste en eliminar o evitar los tipos de cambio sobrevalorados. Si la moneda está actualmente sobrevalorada, devolverla al equilibrio tendrá a corto plazo el costo de cierta inflación adicional; pero tal inflación se puede eliminar con el tiempo mediante estrictas políticas monetarias y fiscales. Esta opción es consistente con el objetivo del tipo de cambio estable, pero se alcanza gradualmente a través de la política fiscal y monetaria, en vez de fijar el tipo de cambio o influir en su nivel a través de medios indirectos de racionamiento de las divisas o tasas de interés artificialmente altas para inducir ingresos de capital a corto plazo. A esta opción también se la puede denominar “enfoque para mantener la competitividad internacional’. Tiene la ventaja de proporcionar incentivos a la agricultura sin requerir gastos fiscales adicionales a los ya presupuestados. También es una opción asociada a tasas de interés real más bajas, vis-à-vis el escenario del tipo de cambio sobrevalorado, y favorece tanto el desarrollo industrial como el crecimiento agrícola. Si las opciones de política macroeconómica excluyen esta alternativa, se puede perseguir otra de las cuatro indicadas a continuación.

2) Política para favorecer la substitución de las importaciones agrícolas. Instrumento principal de política: el sistema arancelario. Esta opción puede constar de hasta cuatro elementos, o cualquier subconjunto de ellos: a) establecer aranceles tan uniformes como sea posible para todos los productos, incluyendo la eliminación de las exoneraciones arancelarias; b) mantener la estabilidad de los aranceles a través del tiempo, excepto para las reducciones graduales ya programadas; c) aplicar sobretasas arancelarias a productos que enfrentan precios subsidiados en el mercado internacional y a un cultivo básico de los pobres rurales, como se mencionó previamente; y d) establecer un sistema de bandas de precios en unos pocos productos, relativamente homogéneos, tales como los cereales y la leche en polvo. En la mayoría de los casos, estas políticas mejoran las tasas de protección efectiva de los productos agrícolas substitutivos de importaciones. El peligro principal a evitar es el proteccionismo, a través de aranceles muy elevados, lo que haría más difícil que el sector eventualmente se vuelva internacionalmente competitivo. También debe evitarse el establecimiento de aranceles para los productos agrícolas a niveles superiores a los de los de productos de otros sectores, salvo las excepciones indicadas.

Esta política claramente tiene efectos positivos para el balance de las cuentas fiscales. Su principal desventaja es que discrimina contra los productos de exportación, que en la agricultura tradicionalmente generan más empleo e ingresos por hectárea que los destinados al mercado interno. Si se adopta esta opción, se debe aclarar que las medidas serán temporales y durarán sólo mientras el tipo de cambio esté sobrevalorado y los mercados internacionales estén distorsionados por los subsidios de las naciones exportadoras. Por supuesto, aquí hay otro peligro: una vez que se adoptan no es fácil eliminar o reducir significativamente los aranceles. Al respecto, puede ser importante condicionar los aranceles a un programa de inversiones para mejorar la productividad de los productos protegidos, y limitar la duración del programa, por ejemplo, a diez años.

3) Política para promover las exportaciones agrícolas y los productos agrícolas sustitutivos de importaciones. Instrumentos principales de política: gasto fiscal y aranceles. Esta opción es similar a la anterior, excepto que los subsidios a las exportaciones se establecen al mismo nivel que los aranceles a la importación, hasta el punto permitido por los acuerdos de la OMC. Ya que en los países en desarrollo casi siempre las importaciones son mayores que las exportaciones, los ingresos provenientes de los aranceles pueden financiar los subsidios a la exportación. Esta opción elimina la principal debilidad del enfoque anterior -el sesgo antiexportador-, y puede proporcionar incentivos al crecimiento de todos los productos, siempre que los niveles de protección sean modestos. Altos niveles de protección promueven la ineficiencia. Igual que en la opción anterior, ésta debe considerarse como una compensación temporal por las aberraciones de la política cambiaria y los mercados internacionales. Por otro lado, es concebible que la presencia del síndrome de la enfermedad holandesa, como en el caso de Nigeria, pueda requerir correcciones mediante la utilización de este tipo de política por un período prolongado.

4) Compensación fiscal por los costos de la política macroeconómica. Instrumento principal de política: desembolsos fiscales. Esta opción compensa los efectos negativos del tipo de cambio sobre los incentivos agrícolas a través de pagos directos a los productores, en función de la cantidad de tierra cultivada. Ya que los pagos se hacen a un factor primario de producción, no distorsionan los precios relativos, en contraste con las dos opciones anteriores. Este enfoque lo adoptó la Unión Europea como Plan McSharry y también se puso en práctica en México (PROCAMPO), en vísperas del ingreso de ese país al TLC. Se ha adoptado en Estonia y ha sido estudiado en otros países. En México, los pagos se establecieron en 100 dólares EE.UU., por hectárea, para las tierras que habían sido sembradas con determinados cultivos. Sin embargo, los productores tenían la libertad de cambiar la canasta de los cultivos después de su incorporación al programa. Se encontró que los efectos distributivos del programa de pagos directos eran más equitativos que la reforma agraria y que el programa de precios de garantía^[147].

Aparte del costo fiscal, la principal reserva acerca de este tipo de programas es que son administrativamente exigentes, pues requieren estrictos procedimientos de gestión y vigilancia para evitar abusos. La forma óptima del programa es la de extender la participación a todos los productores sin importar sus patrones de cultivo, para no sesgar la selección de cultivos a través del diseño del programa. Dentro de las posibles variantes cabe incluir la de reducir el monto pagado por hectárea a los productores más grandes y la de vincular los beneficios del programa al cumplimiento de determinadas pautas ambientales. Sin embargo, la última variante introduce una complejidad administrativa adicional, por lo que debe planearse con cuidado^[148].

Una interrogante precisa es la fuente de financiamiento del programa. Si reemplaza a un sistema de precios de garantía, los recursos que antes se destinaban a ese programa ahora pueden destinarse al nuevo. Si no ocurriese así pero se ha sobrevalorado el tipo de cambio, en principio se justificaría establecer un impuesto especial al sector de servicios, que es el beneficiario de tal política cambiaria.

5) Reformas estructurales e institucionales en la agricultura. Instrumentos principales de política: leyes, reglamentos, decretos del gobierno, desembolsos fiscales. Esta es la opción de reforma estructural de la agricultura, que habría que considerar como complemento a cualquiera de las anteriores cuatro opciones, y no como substituto. Incluye inversiones en infraestructura sectorial y también mejoras en los sistemas de tenencia de tierra, financiación rural, generación y transferencia de tecnología, y otros aspectos estructurales del sector. Mientras las opciones anteriores están dirigidas a crear incentivos para el crecimiento agrícola, esta opción intenta promover el crecimiento del sector mejorando directamente la eficiencia de la producción, la comercialización y los servicios de apoyo. En parte, con este enfoque de política se busca reducir lo que se puede llamar distancia económica entre los productores y los mercados e instituciones de los cuales dependen. En lenguaje económico diríamos que se trata de reducir los costos de transacción en los mercados de factores y productos. Tales costos son casi siempre más altos para los productores pobres, y a veces especialmente para las mujeres. Una política dirigida a llevar a estos productores al camino del crecimiento autosostenido a través de sus propios esfuerzos destacaría precisamente las medidas para reducir la distancia económica entre dichos grupos y los mercados y las instituciones rurales.

Estas cinco opciones pueden ayudar a aclarar el amplio panorama de las relaciones entre las políticas macroeconómicas y el desarrollo agrícola. Cualquier opción o combinación de opciones escogida debe ser acompañada por un conjunto apropiado de políticas agrícolas específicas, lo que de hecho constituiría el desarrollo pleno de la opción N^o. 5, de mejorar la productividad de los agricultores y la eficacia de las instituciones. El resto de este Capítulo y los Capítulos 5 a 8 se dedican a temas relacionados con las políticas sectoriales.

Para cerrar esta parte, cabe subrayar que las reformas macroeconómicas no son necesariamente adversas al sector agrícola. De hecho, los programas de ajuste estructural que, a menudo, eliminan la sobrevaloración del tipo de cambio en vez de exacerbarla, normalmente favorecen el crecimiento del sector. Las respuestas de la agricultura a los programas de ajuste se examinan en una publicación anterior del autor, una de cuyas conclusiones fue que “es probable que los programas clásicos de ajuste estructural beneficien a la agricultura de varias maneras importantes”^[149], principalmente a través del cambio inducido en los precios relativos a favor del sector. Otros autores han llegado a la misma conclusión, por ejemplo, Patrick Guillaumont en el caso de África Subsahariana. Señala que, si bien las inconsistencias en la aplicación pueden diluir los beneficios para el sector, “las políticas de ajuste estructural son en principio favorables al desarrollo agrícola, pues están dirigidas a mejorar los incentivos de precios y la productividad”^[150].