T. Juszczak, B. Kornatowska, R. Michalak y M. Buszko-Briggs
Tomasz Juszczak, Bożena Kornatowska, Roman Michalak y Malgorzata Buszko-Briggs forman parte de la Unidad de Enlace de la Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa, en Varsovia (Polonia).
Ejemplo satisfactorio de un proceso regional impulsado por los países con apoyo político de alto nivel, que se centra en cuestiones esenciales de importancia para la región.
Han transcurrido 14 años desde que comenzó su labor la Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa [en adelante, Conferencia Ministerial], encaminada a proteger mejor los bosques a través de la gestión sostenible. Desde el comienzo, la Conferencia Ministerial reconoció la necesidad de ampliar la asociación y colaboración internacionales para abordar diversas cuestiones relacionadas con los bosques en toda la región. La naturaleza no reconoce fronteras, que no deberían existir en lo que respecta a los bosques. El diálogo en la Conferencia Ministerial ha permitido establecer una cooperación estrecha y fructífera sobre un amplio abanico de preocupaciones relacionadas con los bosques y la actividad forestal en Europa, así como ampliar la comunicación política y científica a nivel internacional. En este diálogo siempre han intervenido representantes de los gobiernos de los países participantes y distintos colectivos interesados como organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientales y sociales, asociaciones de propietarios forestales, la industria forestal y organizaciones intergubernamentales.
El Programa de trabajo de la Conferencia Ministerial se estructura en torno a los tres ejes principales (ambiental, económico y sociocultural) de la ordenación forestal sostenible y su finalidad es contribuir al desarrollo sostenible de la sociedad en general (MCPFE, 2003a).
En este artículo se describen los elementos que determinan los buenos resultados del proceso y algunos de sus logros principales, particularmente la mejora de la colaboración entre Europa oriental y occidental, la elaboración de criterios e indicadores paneuropeos para la ordenación forestal sostenible, la labor sobre los aspectos económicos de los bosques y la cooperación intersectorial con ministros del medio ambiente para la conservación de la diversidad biológica forestal.
Son 44 países europeos los que intervienen en el proceso de la Conferencia Ministerial, y varios países no europeos y organizaciones internacionales participan en él como observadores. En consecuencia, la Conferencia Ministerial no es sólo un foro de cooperación de los ministros europeos responsables de los bosques, sino que recibe también aportaciones indispensables de organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales. Aunque representan opiniones e intereses distintos, las partes involucradas comparten el compromiso de proteger los bosques y fomentar el desarrollo sostenible (MCPFE, 2000 b).
El proceso de la Conferencia Ministerial se basa en las siguientes actividades:
En el momento presente, el Comité General de Coordinación está integrado por Austria, que organizó la conferencia ministerial más reciente, y Polonia, Noruega y España, que organizarán las conferencias subsiguientes. Además de prestar asesoramiento a la Unidad de Enlace (una oficina que presta servicios en apoyo de la cooperación en el seno de la Conferencia Ministerial), los países del Comité son también los que financian actividades de la Unidad de Enlace como la organización y coordinación de las reuniones internacionales de la Conferencia Ministerial, preparando documentos de antecedentes para su examen y los informes finales de la reunión.
Hasta la fecha se han celebrado cuatro Conferencias Ministeriales para la Protección de Bosques en Europa. La primera (Estrasburgo, Francia, 1990) estableció mecanismos transfronterizos para la protección de los bosques y se centró en la cooperación técnica y científica en todo el continente.
La segunda conferencia (Helsinki, Finlandia, 1993) fue una reflexión sobre la posición europea frente a los problemas ambientales mundiales, y los participantes adoptaron directrices generales para la ordenación sostenible de los bosques europeos. La conferencia de Helsinki hizo hincapié en la protección de la diversidad biológica y en la formulación de estrategias para hacer frente a las consecuencias del posible cambio climático para el sector forestal.
En la tercera conferencia ministerial (Lisboa, Portugal, 1998) se examinaron las múltiples funciones de los bosques y se hizo especial hincapié en los aspectos socioeconómicos de la ordenación forestal sostenible (MCPFE, 2000a).
Los participantes en la cuarta conferencia ministerial (Viena, Austria, 2003) asumieron el compromiso de reforzar las sinergias para la ordenación forestal sostenible en Europa a través de la cooperación intersectorial y la responsabilidad común de la gestión sostenible de los bosques, intensificando sus contribuciones económicas, reconociendo las dimensiones sociales y culturales, conservando la diversidad biológica y elaborando estrategias para reducir el impacto del cambio climático (MCPFE, 2003c, 2003d).
El proceso de la Conferencia Ministerial concede especial importancia a la aplicación de los acuerdos y compromisos establecidos, pese a que no son jurídicamente vinculantes. Los gobiernos de toda Europa han adoptado iniciativas para poner en práctica las decisiones de la Conferencia Ministerial en los planos regional, nacional y subnacional. La Conferencia Ministerial coopera con distintas organizaciones internacionales como la FAO, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE-NU), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), ONG e instituciones de investigación para aplicar las decisiones adoptadas por los ministros. El intercambio de información entre los responsables de la investigación y de las políticas, tanto entre los países signatarios como dentro de ellos, ayuda a integrar los conocimientos científicos más recientes en la aplicación de las políticas forestales. Entre los programas que se establecieron a raíz de las declaraciones ministeriales adoptadas en Estrasburgo y que se han ido desarrollando con el apoyo de las conferencias ministeriales subsiguientes cabe mencionar la Red europea de recursos genéticos forestales (EUFORGEN), la Red EUROSILVA de investigación sobre fisiología arbórea, la Red europea de investigación de ecosistemas forestales, la Red europea de parcelas de muestreo permanentes para el seguimiento de los ecosistemas forestales y una base europea de datos descentralizada sobre los incendios forestales (MCPFE, 2000b).
Establecer asociaciones sólidas e involucrar a los agentes principales favorece el entendimiento multilateral y contribuye al logro de los objetivos definidos (MCPFE, 2000a, 2003a, 2003c). Un ejemplo de integración europea y cooperación de alto nivel es el diálogo con múltiples interesados, en el que participan representantes de los principales grupos de interés –propietarios de bosques, la industria, ONG sociales y ambientales, así como científicos– en un debate abierto. Después de la cuarta conferencia ministerial, en la que el diálogo favoreció indiscutiblemente el entendimiento común entre los participantes (MCPFE, 2003a, 2003d), la siguiente reunión de expertos de la MCPFE (Viena, 2003) acordó que se incluyera en futuras conferencias ministeriales el diálogo con múltiples colectivos interesados y que se informara a los países signatarios sobre las presentaciones de grupos importantes para conseguir una participación más activa de los ministros en el debate. La MCPFE también promueve la participación de las partes interesadas a nivel nacional, especialmente a través de los programas forestales nacionales (MCPFE, 2003c).
Si bien todos los compromisos de la conferencia de Viena se aplican a nivel regional, es posible añadir valor mediante actuaciones conjuntas de alcance mundial. La Conferencia Ministerial mantiene contactos con los procesos mundiales de fomento de la ordenación forestal sostenible, incluyendo una serie de conferencias, iniciativas y procesos internacionales iniciados tras la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) (Río de Janeiro, Brasil, 1992). La Conferencia Ministerial reconoce la importancia de los compromisos de ámbito mundial y su relación con la labor que realiza. Ha contribuido a la aplicación de las decisiones de la CNUMAD relacionadas con los bosques y su proceso de seguimiento en el marco del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) y del Foro Intergubernamental sobre los Bosques (FIB).
La Conferencia Ministerial tiene la condición de observador en el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), cuya finalidad principal es promover la gestión forestal sostenible a nivel mundial. Todas las cuestiones a las que se refieren los compromisos del FNUB –mantener la cubierta forestal, la diversidad biológica, la salud y vitalidad de los bosques y las funciones productiva, de protección y socioeconómica de los recursos forestales– están incluidas en las cinco resoluciones de Viena (MCPFE, 2003c), que se aplican a nivel regional paneuropeo y sobre las que se presentan informes al FNUB. Para utilizar mejor la información y los recursos existentes, el FNUB alienta los procesos regionales y subregionales, con el fin de facilitar la cooperación en materia de seguimiento, evaluación y presentación de informes (por ejemplo, a través de reuniones, talleres y publicaciones conjuntos). La Conferencia Ministerial ha contribuido activamente en todos estos aspectos.
De los 30 países europeos que asistieron a la conferencia de Estrasburgo en 1990,16 eran países de Europa central y oriental que daban sus primeros pasos en el proceso de transición de la economía de planificación central al sistema de libre mercado. La Conferencia Ministerial reconoció la importancia de los bosques en esa parte Europa y la posibilidad de que los cambios económicos pudieran incidir negativamente en la conservación de los bosques durante el período inestable de transición. Los países con economías en transición pidieron ayuda para el seguimiento de los recursos forestales; en respuesta a esa solicitud, la conferencia de Helsinki adoptó en 1993 una resolución encaminada a promover y apoyar la cooperación forestal con dichos países y concretó una serie de acciones futuras. Se estableció un equipo de especialistas en países con economías en transición para seguir de cerca la aplicación de la resolución, bajo los auspicios de la CEPE-NU y de la FAO, con la ayuda de una base de datos creada para reunir información sobre proyectos y actividades forestales facilitada por países y organizaciones. En la aplicación de la resolución, la CEPE-NU y la FAO han coordinado más de 500 proyectos bilaterales y multilaterales relativos a una amplia gama de cuestiones forestales.
Se han organizado talleres, seminarios y programas de capacitación que han contribuido a mejorar el entendimiento entre los países. En 2001 se celebró un taller internacional titulado «Los bosques y la actividad forestal en los países de Europa central y oriental», que tuvo lugar en Debe (Polonia), cuyo objetivo era examinar la evolución de la política forestal, los nuevos marcos jurídicos, los cambios en la administración forestal y la gestión de los bosques de propiedad estatal y privada en esos países. Los participantes determinaron los problemas existentes, en particular los procesos de modificación del régimen de propiedad (privatización y devolución de bosques). Entre las recomendaciones principales que se hicieron a la Conferencia Ministerial cabe mencionar la promoción de enfoques participativos y de programas forestales nacionales (MCPFE, 2002).
Ocho de los países de Europa central y oriental han ultimado oficialmente sus procesos de transformación económica y en 2004 se integraron en la Unión Europea. Sin embargo, el proceso de transición no es solamente económico, sino también social, cultural y político. Los programas forestales nacionales pueden acelerar estos cambios, que se producen con mayor lentitud que los cambios económicos. En la cuarta conferencia ministerial, en Viena, se presentó un enfoque paneuropeo de los programas forestales nacionales, caracterizado por los elementos de participación y colaboración (más que de control).
Además, entre los participantes en la conferencia de Viena figuró por vez primera Georgia, indicación de que el proceso paneuropeo pretende tender puentes más hacia el este.
Desde enero de 2004, la secretaría de la Unidad de Enlace de la Conferencia Ministerial tiene su sede en Varsovia y la próxima Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa tendrá lugar en Polonia, en una clara demostración de colaboración entre los países del este y el oeste de Europa.
Con frecuencia, los países de Europa oriental figuran entre los que consiguen mayores avances en muchos aspectos de la gestión sostenible de los bosques. Sin duda, el compromiso de la Conferencia Ministerial ha influido en ese resultado positivo.
Los talleres, seminarios y programas de formación contribuyen a un mejor entendimiento entre los países de Europa oriental y occidental. En la fotografía, un taller de la Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa celebrado en el distrito forestal de Tuszyma, en Polonia |
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M. BUSZKO-BRIGGS |
Para ayudar a los países a cumplir sus compromisos, la Conferencia Ministerial ofrece distintos instrumentos para armonizar los términos, definiciones, métodos, conceptos y enfoques. Uno de los principales instrumentos es un conjunto de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible, que constituyen la base para controlar, evaluar y notificar los progresos de los países en el camino hacia la ordenación forestal sostenible.
El proceso de elaboración de criterios e indicadores paneuropeos se inició inmediatamente después de que se refrendaran la definición y las directrices generales de la gestión sostenible de los bosques en la conferencia de Helsinki en 1993 y no ha concluido todavía. En el proceso han intervenido numerosos expertos en representación de un amplio conjunto de países y organizaciones. El primer conjunto de criterios e indicadores de la Conferencia Ministerial se adoptó a nivel técnico en 1994 (Rametstainer, 2001). En la tercera conferencia ministerial de Lisboa, en 1998, los países adoptaron seis criterios paneuropeos de la ordenación forestal sostenible y refrendaron los indicadores conexos (MCPFE, 2000a). Además, asumieron el compromiso de integrar los criterios e indicadores en programas forestales nacionales u otros marcos normativos pertinentes.
La diversidad de bosques existente en Europa dificultó la labor de elaborar criterios e indicadores para el conjunto de la región. Los bosques europeos (la mayor parte de los cuales son seminaturales) se han configurado bajo condiciones climáticas, económicas y políticas diferentes y se han explotado con distintos criterios en función de los intereses de los propietarios, los responsables de la gestión y otros grupos. En ese contexto, la ratificación de criterios e indicadores comunes con la participación libre de todos los interesados debe ser considerada como uno de los logros más significativos de la Conferencia Ministerial.
El proceso de elaboración de criterios e indicadores comprende la aplicación a nivel nacional (por ejemplo, como base para establecer conjuntos nacionales) e internacional (por ejemplo, como marco para una presentación de informes armonizados). Al mismo tiempo, los indicadores han sido sometidos a revisión y se han perfeccionado. Tras la conferencia de Lisboa se inició una revisión, con un análisis exhaustivo y amplias consultas, que dio lugar a un conjunto de criterios e indicadores de la Conferencia Ministerial mejorados que se adoptó por los organismos técnicos en 2002 y que fue ratificado por los ministros en la cuarta conferencia ministerial de Viena (MCPFE, 2003b).
Desde el primer momento, los criterios e indicadores de la Conferencia Ministerial han influido en la presentación de informes internacionales sobre los bosques (tanto en las Naciones Unidas como en la Conferencia Ministerial), especialmente por lo que respecta a los países de las zonas templada y boreal. La cooperación entre la Conferencia Ministerial y las dependencias de la CEPE-NU y de la FAO responsables de la parte europea de la Evaluación de los recursos forestales mundiales 2000 de la FAO (ERF 2000) se tradujo en la adopción de definiciones y clasificaciones armonizadas y contribuyó a evitar la duplicación de esfuerzos y estructuras, con las consiguientes economías para el proceso. Los informes subsiguientes sobre la situación de los bosques europeos, que son una fuente importante de información para examinar la aplicación de los compromisos políticos, se han elaborado sobre la base de los criterios e indicadores de la Conferencia Ministerial (MCPFE y CEPE-NU/FAO, 2003).
Los datos recogidos y la experiencia adquirida en el curso de la elaboración de los informes han influido en las fases posteriores de elaboración de los criterios e indicadores. Los primeros resultados revelaron algunos problemas de disponibilidad de datos en todos los países participantes, pero el conocimiento de esos problemas ayudó a avanzar en la consecución de la ordenación forestal sostenible. Se han observado tendencias positivas consistentes en indicadores como la superficie forestal y el volumen de biomasa.
Aunque se pone un énfasis especial en los países con economías en transición, resulta alentador que todos los indicadores de la ordenación forestal sostenible muestren que no existen diferencias significativas entre los países de Europa oriental y occidental.
La diversidad de bosques y actividades forestales de Europa dificultó la tarea de elaborar criterios e indicadores para el conjunto de la región; arriba, bosque de montaña en Bulgaria; abajo, masa natural de alcornoques, Quercus suber, en Portugal |
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FAO/FO-0457/C. PALMBERG-LERCHE (arriba) M. MALAGNOUX (abajo) |
Inicialmente, la Conferencia Ministerial centró sus esfuerzos en los aspectos ambientales más que en los otros dos pilares de la ordenación forestal sostenible (económico y sociocultural). Sin embargo, pronto se llegó a la conclusión de que la degradación de los bosques ponía en peligro la sostenibilidad de todas las funciones forestales. La importancia de los factores económicos se planteó en la segunda conferencia, en Helsinki; se confirmó en la definición de ordenación forestal sostenible y se perfiló en las directrices generales para la ordenación sostenible de los bosques de Europa (MCPFE, 2000a).
En la aplicación de los compromisos ministeriales quedaron patentes las dificultades de ámbito nacional, que revelaron que la viabilidad económica era una condición indispensable para promover todos los aspectos de la ordenación forestal sostenible. En consecuencia, los aspectos económicos de la actividad forestal fueron objeto de una atención preferente en la tercera Conferencia Ministerial de Lisboa, particularmente en una resolución relativa a la mejora de los aspectos socioeconómicos de la gestión forestal sostenible, y en la cuarta conferencia celebrada en Viena, que adoptó una resolución sobre la mejora de la viabilidad económica de la ordenación sostenible en Europa (MCPFE, 2003c). Otras resoluciones e instrumentos de la Conferencia Ministerial relativos a la ordenación forestal sostenible que se centran menos específicamente en los aspectos económicos, especialmente los criterios e indicadores, también abordan las cuestiones económicas.
La Conferencia Ministerial ha tratado de encontrar nuevas fuentes de financiación de la gestión sostenible de los bosques. Los ministros, señalando la necesidad de apoyar la obtención de beneficios derivados de los usos múltiples de los bosques, adoptaron iniciativas para valorar toda la gama de bienes y servicios. Se espera que los resultados se incluyan en las políticas y programas forestales pertinentes. Es necesario conseguir recursos financieros adicionales promoviendo la función de los bosques en otras esferas del desarrollo sostenible, como el desarrollo rural, la política relacionada con el clima y la protección de la biodiversidad. La Conferencia Ministerial ha reafirmado la función indispensable de la madera, subrayando su importancia para sustituir recursos no renovables. También ha subrayado la necesidad de comercializar nuevos productos y servicios forestales.
Al referirse a los múltiples bienes y servicios que se deben proporcionar en el marco de cada función del bosque, los ministros asumieron aumentos simétricos de la financiación pertinente para compensar la financiación tradicional, que era insuficiente por las limitaciones en la extracción y por el aumento de los costos derivados de la aplicación de la ordenación forestal sostenible. Pese a que se ha desarrollado una intensa labor para identificar nuevas fuentes de financiación de la gestión sostenible de los bosques tanto en el plano paneuropeo como en el nacional, la parte de la financiación destinada a las funciones no productivas no se ha ajustado a la demanda.
La falta de financiación constituyó un incentivo adicional para estudiar nuevas posibilidades de garantizar la viabilidad económica de la ordenación forestal sostenible. A tal efecto, la Conferencia Ministerial ha adoptado múltiples iniciativas para aumentar la competitividad y el espíritu empresarial mediante, entre otras cosas, la utilización de instrumentos económicos innovadores. Los ministros percibieron la expansión de los recursos forestales europeos como una oportunidad para aumentar los ingresos derivados de los productos forestales madereros y no madereros tradicionales. La educación y la formación contribuirían positivamente mejorando la gestión. Los ministros señalaron que la intensificación de la cooperación de todos los interesados podía ser otro instrumento para reforzar el poder económico del sector.
En su labor sobre los aspectos económicos de los bosques, la Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa ha reafirmado la función indispensable de la madera como sustituto de fuentes no renovables |
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D. SCHOENE |
En los últimos decenios, el desarrollo acelerado y la utilización intensiva de recursos naturales han dado lugar a la pérdida de diversidad biológica en los bosques europeos. La Conferencia Ministerial se ha preocupado de proteger la variabilidad de las especies forestales vivas y de los procesos ecológicos de los que forman parte, la diversidad genética y la diversidad de ecosistemas y paisajes. La diversidad biológica forestal formó parte del concepto de ordenación forestal sostenible refrendado por los países europeos en la conferencia de Helsinki en 1993. Esta conferencia también adoptó directrices generales para la conservación de la biodiversidad de los bosques europeos (MCPFE, 2000a).
La conservación de la diversidad biológica forestal fue nuevamente objeto de atención en Viena, en 2003, mediante la adopción de una resolución relativa a la conservación y mejora de la diversidad biológica forestal en Europa y mediante la presentación de las Directrices para la evaluación de bosques y otras áreas forestales protegidas y protectoras en Europa (MCPFE, 2003c).
La Conferencia Ministerial ha estado llevando a cabo su programa de trabajo sobre la biodiversidad en cooperación con el proceso ministerial «Medio ambiente en Europa» y la Estrategia paneuropea sobre diversidad biológica y paisajes, con los que comparte objetivos de conservación y mejora de la diversidad biológica forestal. La Estrategia, que se refrendó en 1995 en la tercera Conferencia Ministerial sobre el tema «Un medio ambiente para Europa», que tuvo lugar en Sofía (Bulgaria) es una respuesta paneuropea para apoyar la aplicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). Los participantes en la Estrategia han convenido en frenar la pérdida de diversidad biológica a todos los niveles antes de 2010.
En la conferencia de Viena de 2003 se presentó un marco de cooperación entre la Conferencia Ministerial y el proceso «Medio ambiente en Europa»/ Estrategia paneuropea sobre diversidad biológica y paisajes, que se adoptó también en la quinta Conferencia Ministerial sobre el tema «Un medio ambiente para Europa», celebrada en Kiev (Ucrania) en mayo de ese mismo año.
Los dos procesos ministeriales refrendaron un Programa de trabajo conjunto sobre la conservación y mejora de la diversidad biológica y paisajística en los ecosistemas forestales 1997-2000. Este programa ha resultado ser un instrumento útil de colaboración sobre cuestiones relacionadas con la biodiversidad forestal entre los procesos paneuropeos relativos a los bosques y al medio ambiente. Los temas prioritarios de cooperación durante el período 2003-2005 son los siguientes:
Los espacios protegidos son uno de los elementos prioritarios del programa de trabajo conjunto sobre la conservación de la biodiversidad refrendado por la Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa y el proceso ministerial «Medio ambiente en Europa». En la fotografía, formación en cuestiones relativas a la biodiversidad en la gestión forestal, en una reserva estricta de Polonia |
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M. BUSZKO-BRIGGS |
La Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa es un ejemplo satisfactorio de cooperación transfronteriza que proporciona un marco político eficaz para la integración europea. Ha estimulado el conocimiento y comprensión mutuos de las dimensiones ecológica, económica, social y cultural de los bosques en el desarrollo sostenible en toda la región. Un factor que ha contribuido al éxito de este proceso es su continuidad, que aseguran especialmente el Comité General de Coordinación, que prepara y hace el seguimiento de las conferencias ministeriales, así como la secretaría, que presta servicios al proceso impulsado por los países. La composición rotatoria del Comité, de cuatro países, uno del sur de Europa, otro del norte, otro del este y un cuarto del oeste, facilita el proceso.
Los logros de la Conferencia Ministerial se consideran hitos importantes en la formulación de la política forestal internacional. A pesar de la diversidad de condiciones, opiniones e intereses representados, la discusión, el debate y el trabajo en equipo de la Conferencia Ministerial han servido para tender puentes entre el este y el oeste, y entre el norte y el sur de Europa. Este compromiso a largo plazo al nivel político más alto no sólo ha puesto en marcha un enfoque de colaboración singular para la gestión y conservación de los bosques, sino que ha establecido sólidos vínculos con otros procesos regionales y mundiales que comparten la misma preocupación por el futuro de los bosques del mundo.
Bibliografía
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