L. Mubaiwa
Lloyd Mubaiwa es Experto forestal superior, Secretaría de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC), Gaborone (Botswana).
La cooperación forestal regional entre los países del África meridional, coordinada por la SADC durante dos decenios, se inscribirá en un marco programático una vez ratificado el Protocolo sobre Silvicultura.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, aprobados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en 2000, recalcan la necesidad de liberar a todos los pueblos de la pobreza extrema (Naciones Unidas, 2000). De los aproximadamente 207 millones de personas en los países de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC), se calcula que el 70 por ciento viven bajo el nivel internacional de pobreza de 2 dólares EE.UU. por día (SADC, 2003). La situación se agrava por el elevado índice de crecimiento de la población, estimado en el 2,4 por ciento anual (SADC, 2004); la elevada tasa de infección por el VIH/SIDA, estimada por encima del 20 por ciento de la población adulta (SADC, 2003); la baja producción agrícola; y la creciente frecuencia de fenómenos climáticos extremos. La pobreza ha obligado a la mayoría de las comunidades a recurrir a la utilización insostenible de los recursos forestales, de los que muchos consideran poder disponer libremente. Al hacerlo así, destruyen el medio ambiente del que depende su existencia, con el consiguiente círculo vicioso de pobreza. Durante los dos últimos decenios la SADC ha reconocido el papel de la silvicultura en la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y la protección ambiental. La adopción del Protocolo sobre Silvicultura es un hito en la realización de los objetivos socioeconómicos de la región. En este artículo se trata del origen de la cooperación y la integración en la subregión, las amenazas a los bosques de la región, el papel del Protocolo sobre Silvicultura de la SADC y las dificultades con que tropezará en el futuro el fomento de la cooperación en la gestión de los recursos forestales.
La cooperación en la SADC tuvo su origen en la historia socioeconómica y política de la subregión, que creó fuertes vínculos entre sus países miembros. En los últimos años setenta del siglo XX, los cinco Estados Independientes de Primera Línea (Angola, Botswana, Mozambique, la República Unida de Tanzanía y Zambia) iniciaron la cooperación con el fin de ayudar a los Estados gobernados por minorías a alcanzar la liberación política. La intención se amplió después para incluir la liberación económica en el sentido del lema de la Cumbre de Lusaka en 1980, «África meridional: hacia la liberación económica». En esta cumbre se formó la Conferencia de Coordinación del Desarrollo de África Meridional (SADCC), que se esforzó por reforzar la cooperación regional. La independencia de Namibia en 1990 dio paso a una nueva dimensión en la reducción de la dependencia económica respecto a Sudáfrica, entonces bajo el régimen de apartheid. En 1992 los jefes de Estado y de Gobierno firmaron un tratado para transformar la Conferencia de Coordinación del Desarrollo de África Meridional en Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC) con miras a acentuar la integración regional creando un marco de cooperación jurídicamente vinculante. La SADC tiene actualmente 13 países miembros (véase la Figura).
La SADC aspira a ser una «comunidad regional que asegure el bienestar económico, la elevación del nivel de vida y la calidad de la vida de las poblaciones del África meridional» (SADC, 2003). Para llevar los compromisos políticos a la práctica, se estableció un modelo descentralizado de integración en el que se daba a cada país miembro la responsabilidad de coordinar el desarrollo de un sector económico específico. A partir de 1984, Malawi coordinó el sector forestal, dirigiendo los programas, las redes de contactos y la movilización de recursos en el ámbito forestal regional. En 1985 se estableció el Comité Técnico de Directores de Silvicultura para armonizar los enfoques respecto a los bosques de la región. El Protocolo sobre Silvicultura se inició en 1998 para constituir un marco programático para la cooperación a este respecto.
El sistema descentralizado de coordinación sectorial tropezó, no obstante, con problemas fiscales y de personal. Se transfirió personal del Departamento Forestal de Malawi a la Unidad de Coordinación Técnica del Sector Forestal de la SADC, y el movimiento de personal fue considerable. Malawi se encargó de la financiación, a menudo insuficiente, de las operaciones de la unidad. La dependencia consiguiente de las aportaciones de donantes, que en cierta medida eran función de las relaciones entre gobiernos, afectó a la continuidad de algunos proyectos.
En 2001, los Jefes de Estado y de Gobierno aprobaron la reestructuración de las instituciones y los programas de la SADC para aumentar su eficiencia operacional. Los 21 sectores originalmente coordinados por países miembros se han agrupado en cuatro direcciones, gestionadas centralmente en la Secretaría de la SADC en Gaborone (Botswana): Alimentación, Agricultura y Recursos Naturales; Comercio, Industria, Finanzas e Inversiones; Infraestructura y Servicios; y Programas Sociales, de Desarrollo Humano y Especiales. La Dirección de la primera de estas agrupaciones comprende siete espacios técnicos de cooperación: seguridad alimentaria, investigación y formación sobre recursos agrícolas y naturales, desarrollo de cultivos, producción ganadera y protección contra enfermedades animales, pesca, fauna y flora silvestres, y silvicultura. Los objetivos prioritarios de la Dirección son erradicación de la pobreza, seguridad alimentaria, utilización sostenible de los recursos naturales y protección efectiva del medio ambiente.
En 2003 se formuló un Plan Regional indicativo de desarrollo estratégico con objeto de dar una orientación estratégica a las políticas y los programas regionales en los próximos 15 años. Entre los ámbitos prioritarios de intervención hay cuestiones interrelacionadas como VIH/SIDA, estatus de la mujer, desarrollo ambiental y sostenible, desarrollo del sector privado, estadísticas, tecnología de la información y la comunicación, y ciencia y tecnología.
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Los bosques de la SADC son de los más ricos y diversos del mundo, y se extienden por unos 357 millones de hectáreas, lo que equivale al 55 por ciento de la cubierta forestal africana (FAO, 2002). Van desde los bosques húmedos tropicales de Angola y la República Democrática del Congo hasta los ecosistemas áridos de monte bajo de los desiertos de Kalahari y Namib en Botswana occidental y Namibia meridional. Los bosques naturales comprenden los seis tipos principales de vegetación siguientes:
Las plantaciones cubren unos 2,5 millones de hectáreas, o sea aproximadamente el 1 por ciento de la cubierta forestal de la región (FAO, 2002). Más del 75 por ciento de las plantaciones son objeto de gestión comercial. Están situadas principalmente en las zonas elevadas y lluviosas de Sudáfrica, Swazilandia y Zimbabwe, y la mayoría son de propiedad privada. Las principales especies plantadas son eucaliptos y pinos (Eucalyptus grandis, E. cloeziana, E. camaldulensis, Pinus patula, P. taeda, P. elliottii y P. kesiya). La expansión de las plantaciones industriales en los países de la SADC se ve limitada por la no disponibilidad de tierras adecuadas. Los planes de cultivo comunitario, que se han introducido en Sudáfrica y Zimbabwe, pueden aportar importantes contribuciones para transformar los medios rurales de sustento.
Los bosques de la región ofrecen una amplia gama de productos y servicios que son importantes para el bienestar socioeconómico de las poblaciones de la región. Además de mantener el equilibrio ecológico y la diversidad biológica, son importantes como proveedores de alimentación, energía, abrigo, medicinas, ingresos y bienestar espiritual. Los bosques protegen varias grandes cuencas fluviales compartidas entre varios países. La mala gestión forestal en un país corre pues el riesgo de producir efectos transfronterizos, lo que hace necesario un enfoque regional.
La SADC tiene una población cuya tasa de crecimiento es de las más rápidas del mundo. La necesidad de atender a la creciente demanda de alimentos ha presentado inevitablemente a la región problemas adicionales de deforestación incontrolada y cultivo de ecosistemas frágiles, lo que da lugar a erosión, desertificación, pérdida de biodiversidad, descenso de la productividad agrícola y las consiguientes convulsiones económicas (CTA, 2004). Por ejemplo, a mediados del decenio de 1990, la pérdida anual de suelo se estimaba en 50 000 toneladas en Swazilandia, 3 millones de toneladas en Zambia, 96 millones de toneladas en la zona de Save Catchment de Zimbabwe y 300 a 400 millones de toneladas en Sudáfrica (PNUMA, 1994). Swazilandia es el único país de la región que ha experimentado una ganancia positiva en la cubierta forestal, del 1,2 por ciento anual (FAO, 2002). La deforestación en la región se calcula en 2,25 millones de hectáreas anuales, sobre todo a causa de la demanda de leña y de la expansión agrícola. La leña se recoge generalmente para usos domésticos, secado de tabaco y cocción de ladrillos.
La FAO (2003) estimó el consumo de leña en la región en cerca de 90 millones de metros cúbicos anuales. Más de la mitad de la leña de Zambia se transforma en carbón vegetal, con un rendimiento de unas 100 000 toneladas anuales (PNUMA, 2002). Cerca del 47 por ciento de la deforestación en Malawi se atribuye a la recogida de leña, correspondiendo a las explotaciones de tabaco y té el 21 por ciento del consumo nacional de leña. En Zimbabwe, se calcula que la leña utilizada para la cocción de ladrillos en las zonas rurales equivale a la utilizada para cocinar (Zimbabwe Forestry Commission, 2003). Los incendios incontrolados y la extracción ilegal selectiva de madera comercial merman también los recursos forestales de la región, con los consiguientes cambios importantes en la estructura y la composición de los bosques, y en algunos casos su mayor vulnerabilidad a invasiones de especies foráneas. Geist y Lambin (2002) concluyeron que los factores económicos cuentan en un 81 por ciento en la deforestación de la región de la SADC.
La pérdida de cubierta forestal se ve agravada por el insuficiente apoyo institucional y la escasez de personal capacitado, con el resultado de una mala gestión, en particular de los bosques naturales. La adopción de las nuevas tecnologías propiciadas por instituciones nacionales e internacionales de investigación como el Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR) y el Centro Mundial de Agrosilvicultura es limitada, sobre todo por la insuficiencia del apoyo a la extensión. Se necesitan políticas, legislación y estructuras institucionales que reconozcan los bosques, la fauna y la flora silvestres como opciones viables para el uso de la tierra y que faciliten una gestión comunal de los recursos forestales, tal como se ha reconocido a nivel regional y se ha incluido en el Protocolo de la SADC sobre Silvicultura.
Producción de carbón vegetal a partir de mopane (Colophospermum mopane); en la región de la SADC, la demanda de leña y de carbón vegetal es una de las causas principales de la deforestación |
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C. FEDLMEIER |
El Protocolo de la SADC sobre Silvicultura es un marco de política regional para promover la cooperación en el sector forestal y propiciar una visión y un enfoque comunes de la gestión de los recursos forestales de la región. La que era a la sazón Unidad de Coordinación Técnica del Sector Forestal de la SADC empezó a trabajar sobre el protocolo en 1998 en colaboración con la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN). Los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los países de la SADC excepto tres (Botswana, Mozambique y Namibia) firmaron el Protocolo en octubre de 2002. La ratificación está todavía pendiente.
El Protocolo de la SADC sobre Silvicultura aspira a promover la gestión forestal sostenible y el comercio de productos forestales, en armonía con los Principios relativos a los bosques aprobados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y con las Propuestas de Acción del proceso del Foro Intergubernamental sobre Bosques (FIB)/Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB)/Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB). Para facilitar el alineamiento con las políticas y la legislación nacionales, el protocolo se concibió de manera que fuera compatible con iniciativas internacionales como la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, instrumentos de los que son signatarios todos los países miembros de la SADC.
El protocolo promueve la participación activa de todos los interesados y pone la responsabilidad de su aplicación tanto en el plano nacional como en el regional. Se presta particular atención a la adopción de políticas y estrategias propicias para la participación activa de las comunidades locales y de las mujeres en la gestión forestal «con pasos positivos para promover y estimular tal participación» (SADC, 2002). El protocolo reconoce los derechos de propiedad intelectual y se propone garantizar unos beneficios equitativos derivados de los sistemas indígenas de conocimiento. Se espera que los países miembros cooperen de buena fe. Se incorporan los principios básicos de derechos soberanos sobre los bosques nacionales, equidad intergeneracional, mantenimiento de las funciones ecológicas y reducción al mínimo de los efectos medioambientales negativos.
El protocolo es jurídicamente vinculante, pudiendo un Estado signatario ser demandado ante un tribunal, el cual puede imponerle el pago de una indemnización por incumplimiento. Sin embargo, el respeto a la soberanía política parece predominar y en general prevalece la cooperación de buena fe.
El Protocolo de la SADC sobre Silvicultura ha sido ratificado por cuatro de los 13 países miembros actuales (Lesotho, Mauricio, Sudáfrica y la República Unida de Tanzanía). Por lo memos otros cinco países deben ratificarlo para llegar al mínimo de una mayoría de dos tercios requerida para su entrada en vigor. La lentitud de la ratificación se ha debido sobre todo a que:
La mayoría de los instrumentos de ratificación en la SADC se presentan durante el primer año después de la firma, tras lo cual suele decaer el flujo de ratificaciones (Santana, 2004). El plazo medio de ratificación de los protocolos de la SADC es 2,5 años, de manera que el Protocolo sobre Silvicultura todavía no ha superado el promedio. Los Protocolos sobre Ríos Comunes y Turismo necesitaron un promedio de 4,2 años cada uno. El Protocolo Modificado sobre Comercio consiguió el promedio más corto con 1,1 años.
El empeño que pongan tanto los países miembros como la Secretaría regional es esencial para el éxito del enfoque regional de la gestión forestal.
La mayoría de las actividades se realizarán a nivel nacional. Los países miembros deberán cooperar en particular en cuestiones de interés común como deforestación, incendios forestales, conservación de la biodiversidad, especies foráneas invasoras, capacitación, fomento del comercio y armonización en cuanto se refiera a orientaciones, políticas, legislación y cuestiones de interés mundial. He aquí algunos ejemplos de actividades que pueden realizar los países miembros:
Múltiples instrumentos y mecanismos mundiales y regionales pueden ayudar a los países en la ejecución de estas actividades, en especial criterios e indicadores regionales para la gestión forestal sostenible, el Mecanismo para los Programas Forestales Nacionales y la asistencia de la FAO a los programas forestales y las evaluaciones de recursos forestales nacionales.
A la Secretaría de la SADC incumbirá facilitar, coordinar y armonizar políticas, estrategias y programas. He aquí algunas de las actividades que se prevé emprender a nivel regional:
La colaboración con la FAO y otros organismos de las Naciones Unidas es imperativa al afrontar estas exigentes tareas. La FAO ha contribuido ya a desarrollar metodologías para la recopilación de datos e informaciones de los países miembros de la SADC. El Estudio de las perspectivas forestales para África, informe sobre el África meridional (FAO, 2003) identificó algunas cuestiones fundamentales en las que la SADC necesita seguir trabajando con programas específicos de intervención.
El Programa de desarrollo forestal que ejecuta la Dirección de Alimentación, Agricultura y Recursos Naturales consiste actualmente en tres proyectos desarrollados por la Unidad de Coordinación Técnica del Sector Forestal, que se pasaron a la Secretaría de la SADC en virtud de la centralización.
Aunque estos proyectos se ocupan de algunas de las cuestiones del Protocolo sobre Silvicultura, es importante considerar en los futuros proyectos su contribución a la integración regional como parte del proceso de ordenación prioritaria. En la Dirección de Alimentación, Agricultura y Recursos Naturales se está diseñando un programa forestal general que deberá reflejar las nuevas prioridades de la SADC como se presentan en el Plan indicativo regional de desarrollo estratégico.
Además, otros proyectos relacionados con el sector forestal se coordinan bajo otros programas, a saber:
Otros proyectos cuya ejecución ha sido aprobada pero que no cuentan todavía con financiación son:
Estos proyectos tendrían que ser incorporados en el nuevo Programa forestal regional.
Un proyecto actual de la SADC promueve la producción de jugo de fruta de baobab (Adansonia digitata) como fuente de ingresos para los pequeños agricultores |
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C. FEDLMEIER |
El Protocolo de la SADC sobre Silvicultura brinda un excelente marco programático para profundizar en la integración regional de la gestión sostenible de los recursos forestales regionales. Sin embargo, para obtener beneficios de esta iniciativa es preciso despachar primero las siguientes tareas pendientes.
Es preciso acelerar el proceso de ratificación para despejar el camino para una estrategia de ejecución y supervisión.
El uso no sostenible de los recursos forestales a menudo se debe a una mala comprensión del papel de los bosques y de sus efectos a largo plazo. Es demasiado fácil desdeñar la silvicultura por añadir poco valor a la integración regional. Puesto que los bosques tienen funciones ecológicas que traspasan las fronteras nacionales, es preciso estimular a los dirigentes de la SADC para que amplíen su perspectiva y reconozcan la silvicultura como uno de los ámbitos prioritarios de intervención.
La mayoría de las causas de pérdidas forestales en la SADC proceden de presiones externas al sector forestal. Es imperativo, por consiguiente, reforzar vínculos y crear sinergias con otros sectores. El nuevo Programa forestal debería integrar los bosques con la gestión de recursos hídricos, la productividad agrícola, el suministro de dendroenergía, el VIH/SIDA y la reducción de la pobreza, y debería reconocer que los bosques son ecosistemas transfronterizos cuya gestión requiere el tratamiento como tales ecosistemas. Ello implica el desarrollo de políticas y planes que reconozcan la silvicultura como opción viable para el uso de la tierra.
El proyecto experimental sobre gestión comunal de los recursos forestales indígenas en la SADC ha demostrado la influencia de los incentivos sobre la gestión forestal sostenible. El Protocolo sobre Silvicultura apoya tales iniciativas. La tarea que la región ha de afrontar es la de catalogar y dar a conocer las mejores prácticas innovadoras para facilitar su adopción generalizada.
Como marco programático, es de esperar que el Protocolo de la SADC sobre Silvicultura propicie una gestión efectiva de los recursos forestales de la región y sea un buen instrumento para mitigar las amenazas a los bosques; pero para ello habrá de ser apoyado y aplicado de manera efectiva. Es esencial que tenga efecto tanto en el plano nacional como en el regional. Esto solo será posible si todos los interesados ponen un real empeño en su aplicación. La soberanía y la buena voluntad tendrán que equilibrarse en el cumplimiento de las disposiciones del protocolo, y será preciso compartir las mejores prácticas en la región.
Bibliografía
CTA. 2004. Forest Management Bulletin, Issue 19. Wageningen, Países Bajos, Technical Centre for Agricultural and Rural Co-operation (CTA).
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