El siguiente documento forma parte de una serie de herramientas que incluyen manuales, materiales de capacitación y un programa informático, que sumados permiten un acercamiento relativamente simple, pero confiable, a la identificación, formulación, implementación y evaluación de proyectos de inversión a pequeña escala al nivel comunitario o familiar en áreas rurales.
El sistema RuralInvest originalmente fue desarrollado por personal del Centro de Inversiones de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), para satisfacer la demanda de una metodología de fácil utilización dirigida a la identificación y preparación de inversiones de menor cuantía que aquéllas tradicionalmente incluidas en las directrices publicadas[2].
Con la cooperación del programa interinstitucional "Unidad Regional de Asistencia Técnica" (RUTA) en América Central, la FAO, trasladó estas experiencias iniciales a una metodología general y a una serie de herramientas, que han sido probadas en un sinnúmero de países con un éxito considerable. Conforme ha aumentado el número de usuarios se ha conseguido mejorar y expandir los diferentes elementos de las herramientas de RuralInvest, así como ofrecer este paquete en otros idiomas.
En las últimas décadas varios gobiernos han empezado a incentivar a las comunidades locales para que asuman un papel más activo en las decisiones concernientes a su propio desarrollo. Este enfoque, conocido como Desarrollo Basado en la Comunidad (DBC) ha incluido medidas como la transferencia de recursos financieros a las municipalidades, la descentralización de organismos públicos y la creación de fondos de inversión local (a veces conocidos como Fondos de Inversión Rural Impulsados por la Demanda o FIRID). Por medio de estos enfoques los gobiernos y las entidades financieras internacionales han creado nuevas posibilidades para que las personas participen e influyan de manera efectiva en las decisiones que contribuyen al desarrollo socioeconómico de su comunidad, municipalidad o distrito.
La selección de inversiones al nivel local es un proceso complejo. No siempre es fácil determinar qué inversión dará los mejores resultados. Podría ser que un puente tenga mayor impacto en el desarrollo de una comunidad que un nuevo pozo; o podría ser que una planta de procesamiento de lácteos contribuya más que un sistema de riego; pero, ¿cómo decidir entre ellos? Más aún, no todas las inversiones son sostenibles: el costo de una inversión que inicialmente genera resultados muy positivos para la comunidad, a la larga, puede resultar demasiado alto (v.g. un hospital local), o tener como consecuencia la destrucción de recursos naturales no renovables a corto plazo (v.g. un aserradero).
La mayor parte de países en desarrollo han empleado un buen número de años en desarrollar su capacidad nacional para formular y analizar propuestas de inversión empleando un grupo pequeño de técnicos capacitados en el exterior y ubicado en los ministerios y entidades encargadas de la planificación social y económica. Este personal altamente calificado, tradicionalmente se ha enfocado en preparar inversiones multimillonarias de importancia clave, empleando procedimientos internacionales de formulación y evaluación y generalmente ha contado con el apoyo de consultores especializados de entidades financieras internacionales. El estudio de factibilidad para la construcción de una nueva presa hidroeléctrica, por ejemplo, podría tomar años y requerir un informe de varios volúmenes con un costo de varios millones de dólares.
No obstante, este personal generalmente cuenta con poca experiencia en el análisis de los proyectos a menor escala, para los cuales un análisis pormenorizado no se justifica. Además, aun si estos expertos adaptan los procedimientos al estudio de proyectos a pequeña escala, el número de expertos existente no cubriría la demanda de docenas de proyectos descentralizados y de municipalidades autónomas o de los cientos de grupos comunitarios que en la actualidad buscan identificar y formular sus propios proyectos. Por consiguiente, se requiere un enfoque distinto, un enfoque que se pueda usar para formular y aprobar proyectos a pequeña escala, empleando únicamente técnicos y recursos locales.
Existen tres posibles procedimientos que en general se emplean en la selección y aprobación de proyectos preparados al nivel local:
a) Aplicación de procedimientos y exclusiones estándar
La primera opción es que la entidad de financiamiento establezca procedimientos y exclusiones estándar y que acepte aquellos proyectos que cumplan con estos criterios. Éstos pueden incluir:
El requerimiento de una firma (o marca) de la mayoría de los miembros de la comunidad o grupo solicitante;
El requerimiento de la aprobación del Alcalde o Concejo local;
La exclusión de ciertos tipos de inversión (por ejemplo, no permitir la aprobación de proyectos que puedan dañar el medio ambiente ni tampoco permitir el acceso a estructuras religiosas);
La exclusión de proyectos con costos de inversión que exceda al límite per cápita (es decir, el costo por beneficiario).
Esta opción permite a las comunidades o al grupo de solicitantes un alto grado de autonomía al escoger sus inversiones, sin embargo, la ausencia de un mecanismo de evaluación crea un alto riesgo de financiar proyectos que no son factibles o sostenibles.
b) Modelos estandarizados según tipos de proyecto identificado
En esta segunda opción se realiza un estudio detallado de varios "modelos estandarizados de inversiones", cada uno de estos modelos es representativo de los tipos de propuesta que se prevé recibir de los grupos, comunidades o municipalidades participantes. A partir de esto, las solicitudes de financiamiento de las propuestas deben ajustarse a estos modelos. Este método tiene la ventaja de asegurar la presentación de proyectos bien diseñados en su conjunto (debido a que se puede solicitar la colaboración de expertos para el diseño de cada modelo), en especial, en lo referente a proyectos de infraestructura que se pueden replicar en distintos lugares (v.g. un dispensario médico).
No obstante, los proyectos predefinidos no permiten cambios en sus diseños básicos y por lo tanto corren el riesgo de financiar inversiones que no se ajustan a las condiciones locales (v.g. un sistema de riego). Estos proyectos también tienden a limitar el grado de participación y apropiación local, puesto que los diseños son predefinidos y no dan cabida a la participación de la comunidad local. El uso de modelos estándar y la necesidad de asegurar una formulación idéntica, también tiende a favorecer el requerimiento de contratistas profesionales en lugar de emplear la mano de obra local, y así se limita aún más la participación local. Finalmente, el uso de inversiones modelo, por lo general, excluye la posibilidad de crear proyectos innovadores para los cuales no existen modelos. Éstos por consiguiente son inadecuados cuando se financia una gran variedad de inversiones rurales.
c) Identificación, diseño y análisis de proyectos al nivel local
El diseño y evaluación de proyectos al nivel local presenta ventajas significativas, incluyendo: (a) el diseño de proyectos que surgen y responden a las necesidades, prioridades y circunstancias locales; (b) el desarrollo de una capacidad local, no solo para formular y evaluar proyectos de inversión, sino también, para manejar su propio proceso de desarrollo en un sentido más amplio; y (c) el establecimiento de un compromiso real, así como la apropiación de las propuestas por parte de los solicitantes, gracias a su participación en el proceso de formulación.
No obstante este enfoque sin duda requiere mayor esfuerzo y costo que los otros, tanto en la capacitación inicial de los técnicos locales, como en el trabajo posterior que se deberá realizar con los solicitantes. En la mayor parte de casos, los técnicos locales requerirán del apoyo de especialistas en temas particulares (v.g. ingenieros hidráulicos, arquitectos, etc.) y de supervisión para asegurar la calidad y exactitud de los diseños desarrollados. En el pasado se han hecho varios intentos de emplear este enfoque con poco éxito. Esto se ha debido, en gran parte, a la falta de conocimientos por parte del personal local para manejar de manera eficiente los complejos instrumentos de formulación de inversiones que se han desarrollado para proyectos de inversiones multimillonarias.
Para evitar estos problemas, el diseño de proyectos y el proceso de evaluación se deben acercar a los técnicos locales y a las comunidades beneficiarias. RuralInvest provee los instrumentos necesarios para alcanzar este objetivo, empleando varios módulos separados, pero interrelacionados que simplifican las tareas de establecimiento de prioridades, identificación de proyectos, diseño y análisis detallado de los mismos, y finalmente, el monitoreo y evaluación del proceso de implementación.
Los factores principales a tenerse en cuenta en la identificación, formulación y selección de una inversión son los mismos, tanto en el sector rural como en el urbano. De hecho, es posible aplicar RuralInvest a los distintos tipos de inversiones a pequeña o mediana escala en el área rural o urbana. No obstante, RuralInvest toma en cuenta varias características especiales que son relevantes únicamente para proyectos en el sector rural:
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a) |
La naturaleza estacional de muchas actividades rurales. A diferencia de las inversiones urbanas, los proyectos rurales deben tomar en cuenta la disponibilidad de recursos (tierra, mano de obra, capital) en distintos meses del año y relacionarlas con distintos patrones de producción (v.g. actividades agrícolas y pecuarias). A esto se suma que pueden existir costos fijos distribuidos a lo largo del año, incluyendo períodos en los que no se registra actividad productiva alguna. |
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b) |
La dependencia excesiva en el uso de recursos naturales. Cuando se evalúan posibles inversiones rurales, la sostenibilidad de los recursos ambientales y naturales es, con frecuencia, un factor crítico para la sostenibilidad a largo plazo. |
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c) |
La dispersión de la distribución de las actividades humanas y económicas. Las poblaciones humanas tienden a distribuirse de manera dispersa, esto limita su acceso a la infraestructura (redes viales, electricidad) y a los servicios (escuelas, dispensarios médicos). De manera similar, la provisión de insumos, los mercados y otros elementos productivos se encuentran dispersos. Esto significa que se necesita prestar mayor atención a aspectos como la disponibilidad de insumos y los costos de entrega del producto final al consumidor. |
RuralInvest hace distinción entre dos tipos generales de proyectos de inversión: aquéllos diseñados para generar ingresos, es decir, ganancias, y aquéllos cuyo propósito principal no está relacionado con la generación de ingresos.
La categoría de proyectos dirigidos a la generación de ingresos, cubre una amplia gama de actividades posibles: producción agrícola, acuicultura, tiendas rurales, riego, agroindustria, artesanía, turismo, transporte, fabricación de maquinaria simple y repuestos, y servicios de comercialización. Un proyecto puede, de hecho, requerir inversión en más de una de estas áreas, y con frecuencia involucrará más de un tipo de actividad productiva en la misma inversión (v.g. la posibilidad de producir distintos tipos de cultivos como resultado de una inversión en riego).
La categoría de proyectos no dirigidos a la generación de ingresos, también incluye una amplia gama de actividades, que se pueden dividir en tres subgrupos claramente definidos:
Apoyo a la producción: Incluyendo vías de acceso y puentes, electrificación y comunicaciones, así como infraestructura primaria de riego;
Proyectos sociales: Servicios de salud y educación; provisión de agua potable y sistemas de eliminación de aguas residuales; y apoyo a la organización comunitaria;
Proyectos ambientales: Protección de cuencas y áreas de pendiente, reforestación y conservación de suelos.
Es importante anotar que los proyectos incluidos en la categoría no dirigidos a la generación de ingresos, con frecuencia pueden incluir una tasa para el usuario, diseñada para recuperar una porción de los costos de operación. No obstante, a diferencia de los proyectos diseñados para la generación de ingresos, el ingreso proveniente de esta tasa no es en sí mismo una justificación para el proyecto, sino que, solamente contribuye a su sostenibilidad.
A pesar de que la metodología participativa, en la que hace énfasis el enfoque de RuralInvest es particularmente adecuada para grupos y comunidades, no excluye su uso por parte de individuos o familias. No obstante, estas aplicaciones personales por lo general omiten la identificación detallada de las necesidades y establecimiento de prioridades, que son el tema central del primer módulo de RuralInvest, y comienzan directamente con el perfil del proyecto.
El perfil del proyecto es el punto de partida tanto para los proyectos destinados a la generación de ingresos como para aquéllos sin fines de lucro. Las micro-inversiones (proyectos muy simples con una inversión inferior a 5 000 dólares EE.UU.) con frecuencia pueden no requerir mayor preparación después de esta etapa, pues el financiamiento se puede decidir basándose en el perfil de 4 páginas.
No obstante, sobre los 250 000 dólares EE.UU. - dependiendo de la complejidad del proyecto, así como del valor de la inversión - es aconsejable complementar, o incluso reemplazar el uso de RuralInvest con un equipo especializado en la formulación de proyectos. Esto es importante debido a que RuralInvest está diseñado para ser utilizado por personal técnico en general, mientras que sobre un cierto nivel de inversión, vale la pena contratar a especialistas en distintas áreas.
RuralInvest, por lo tanto, se aplica mejor a proyectos a pequeña y mediana escala con costos que fluctúen entre, 5 000 dólares EE.UU. y una cifra que no supere en mucho a los 250 000 dólares EE.UU., siempre dependiendo de la complejidad del diseño del proyecto.
Como se mencionó anteriormente, RuralInvest comprende una serie de fases o módulos. A continuación se presenta una descripción de los elementos principales de cada uno de estos módulos.
El primer modulo de RuralInvest se enfoca principalmente en la comunidad, en especial a través del apoyo que brinda en la creación de un plan de desarrollo local, de donde se derivarán los proyectos específicos de inversión. Aquellas comunidades y grupos que ya hayan cumplido este proceso o los solicitantes individuales, que por lo general tienen sus prioridades mucho más claras, tal vez encuentren más útil pasar directamente a la fase 2, en donde se desarrollan los perfiles de proyecto.
En esta fase, RuralInvest facilita directrices detalladas para las siguientes acciones:
a) Definir la situación actual del(los) grupo(s) o comunidad(es), tomando en cuenta distintos aspectos, que incluyen: aspectos físicos (ubicación, disponibilidad de tierra y agua, tipos de suelo, pendientes, etc.), medioambientales (recursos forestales y pesqueros, distribución de la precipitación), y aspectos socioeconómicos y culturales (disponibilidad de mercados, ingresos de los miembros de la comunidad, migración, capacidad organizacional, etc.);
b) Aprovechar esta definición de la situación actual, para alcanzar un consenso acerca de los problemas más importantes, así como de las potencialidades que enfrenta la(s) comunidad(es) o grupo(s);
c) Desarrollar un plan de desarrollo local que defina prioridades de acción que estén en concordancia con las necesidades de los participantes;
d) Identificar una o más ideas generales de inversión que podrían contribuir a llevar a cabo el plan trazado.
La mayor parte de comunidades, en esta fase inicial, casi siempre requieren del apoyo de un promotor comunitario o técnico que haya sido capacitado en el uso de RuralInvest y que cuente con experiencia en la planificación participativa. El técnico apoyará y guiará a los participantes en el uso de los instrumentos y directrices propuestas por RuralInvest. Idealmente, el técnico deberá haber conocido a la(s) comunidad(es) de antemano, ya sea por residir en ella o por haber trabajado anteriormente en el área. Sin embargo, en muchos casos, la agencia de apoyo asignará los técnicos a un grupo de solicitantes, como respuesta a una solicitud específica por parte de una o varias comunidades.
En los casos en donde no exista un contacto previo entre el técnico y los solicitantes, y no se haya formulado todavía un plan de desarrollo local o su equivalente, la fase de diagnóstico e identificación puede requerir que el técnico realice una serie de visitas durante un período, que puede extenderse hasta los tres o cuatro meses, dependiendo del grado de organización del grupo, la complejidad de las limitantes y de las oportunidades existentes, así como de la accesibilidad de la comunidad.
En los casos en que la comunidad cuente con experiencia previa en la identificación de requerimientos y prioridades locales, el proceso será más rápido y esta fase se podrá completar en pocas visitas.
En esta primera fase, por lo general no se requiere de la participación de personal técnico especializado, pues la identificación de prioridades y la formulación del plan de desarrollo, que resulta de estas prioridades, debe ser en su mayor parte, responsabilidad de los solicitantes.
El tema central del Módulo 2 es la formulación de un perfil de proyecto para cada una de las propuestas de inversión prioritarias. Estos perfiles dan suficiente información acerca de la inversión para permitir a los solicitantes y a la posible fuente de financiamiento determinar qué ideas tienen potencial, y por lo tanto justifican el esfuerzo y los recursos de continuar desarrollándolas en mayor detalle.
La mayor parte de solicitantes individuales tratará de evitar las actividades iniciales de diagnóstico y planificación comunitaria que, con frecuencia, son poco relevantes para aquéllos que ya tienen una idea clara de la inversión que desean realizar. Incluso las comunidades que han realizado anteriormente algún tipo de actividades comunitarias de planificación pueden juzgar más eficiente el pasar directamente a la preparación de perfiles, siempre y cuando exista ya un amplio consenso en la comunidad en cuanto a las necesidades y prioridades de desarrollo.
Se desaconseja pasar directamente al Módulo 3 de RuralInvest, pues los recursos requeridos para el desarrollo detallado del proyecto no se pueden justificar fácilmente a menos que se hayan aprobado de antemano. Además, los perfiles también facilitan una cantidad considerable de información que se puede incorporar directamente en los modelos del Módulo 3; por lo tanto no se pierde tiempo e prepararlos primero.
A diferencia del Módulo 1, en este módulo, el técnico local puede requerir apoyo de un especialista en materias específicas durante la preparación del perfil. Se requerirá la presencia de un especialista que provea parámetros clave en lo concerniente al costo y desempeño, cuando el proyecto propuesto requiera conocimientos técnicos poco conocidos por la comunidad (v.g. generación de electricidad para iluminación), y así se evitará un esfuerzo inútil en una propuesta que, desde un inicio, no es técnicamente factible.
La segunda fase de RuralInvest consiste en la preparación de una propuesta de proyecto, más detallada, empleando el perfil del Módulo 2 como punto de partida. Los participantes de esta fase pueden incluir, además de los solicitantes y el técnico local (promotor comunitario, extensionista etc.) a un técnico regional, capacitado en el uso de los modelos computarizados de RuralInvest para la formulación y análisis de proyectos. Es posible que el técnico local asuma esta función; no obstante, estos dos papeles son bastante diferenciados para requerir una separación de responsabilidades.
En la fase de preparación detallada del proyecto también se puede requerir apoyo técnico externo adicional, dependiendo del valor de la inversión y de su complejidad. Se puede requerir el apoyo técnico de especialistas en áreas relacionadas con la evaluación de impacto ambiental, ingeniería hidráulica, procesamiento de alimentos, etc. Por lo general, su apoyo es puntual y requiere de pocos días, en concordancia con el valor de la inversión propuesta.
La profundidad y nivel de detalle requeridos en el proceso de formulación y evaluación dependerá de la complejidad y del alcance del proyecto. El técnico regional apoyará a los solicitantes y al técnico local en las siguientes actividades:
Definición de la demanda y de beneficios;
Evaluación de la factibilidad y escala de la propuesta técnica;
Evaluación de la sostenibilidad operacional del proyecto, tanto en términos financieros como ambientales;
Definición de los costos detallados de la inversión y de la operación subsiguiente;
Selección y especificación de una estructura adecuada de manejo y administración;
Estimación de las fuentes y de los costos del financiamiento.
El proceso de formulación y evaluación requiere del uso de una computadora y por lo general no se realiza en el campo. Por esta razón es esencial que se mantenga el contacto entre el técnico responsable y los solicitantes para asegurar que la propuesta refleje fielmente sus necesidades. Más aún, puede suceder que la formulación detallada revele aspectos de la inversión que requieran que los solicitantes reconsideren sus planes (por ejemplo, competencia por el trabajo en ciertos períodos del año, o altos costos de mantenimiento).
Dependiendo del grado de complejidad del proyecto, se estima que la evaluación detallada requerirá de dos a cuatro semanas por perfil, así como varias visitas al campo del técnico que trabaja con el programa informático.
Un gran número de instituciones o proyectos financiados por entidades internacionales que adoptan el sistema RuralInvest apoyan la preparación y financiamiento de decenas e incluso cientos de inversiones rurales. Más aún, el proceso de identificación y preparación de estas inversiones por lo general se realiza en varias oficinas locales dispersas en el área de intervención. En estas circunstancias, el monitoreo y evaluación adecuados de las propuestas recibidas puede ser una labor difícil.
Debido a esto, al cierre de esta publicación, se ha comenzado a elaborar un cuarto módulo, que permitirá a las instituciones financieras o a los proyectos ‘base’, la posibilidad de agregar y evaluar fácilmente los datos de las propuestas de inversión formuladas e implementadas en el campo. Las propuestas detalladas se pueden exportar fácilmente de la computadora en donde se generan y recopilar automáticamente en una base de datos única en la oficina principal de estos proyectos. En este Módulo se ofrecerán dos modelos básicos de monitoreo y evaluación:
Monitoreo de los datos de las características del proyecto
El empleo de varios indicadores clave definidos en cada propuesta de proyecto detallado (por ejemplo, tipo de inversión, ubicación, inversión total, generación de empleo, tipo de beneficiario) permite identificar todos los proyectos que corresponden con los criterios seleccionados. Por ejemplo, al seleccionar el indicador ‘grupo beneficiario’ (subcategoría: mujer) y el indicador ‘comercialización’, se puede identificar todos los proyectos dirigidos a mujeres como beneficiarios principales que involucran comercialización como actividad principal. Adicionalmente, las propuestas y proyectos subsecuentes preparados empleando RuralInvest también se pueden clasificar según sus etapas de desempeño, desde nivel de propuesta hasta nivel de proyecto en pleno funcionamiento, permitiendo así el monitoreo de los proyectos en cada etapa.
Evaluación de Proyectos
Al ingresar nueva información en los proyectos, a medida que pasan de una etapa a la siguiente, estos se pueden evaluar en comparación con proyecciones anteriores. Por ejemplo, el ingreso de datos acerca de rendimientos, precios reales y cantidades vendidas una vez que el proyecto está en marcha, permite volver a calcular de manera automática el retorno, generación de empleo y otros indicadores del desempeño del proyecto, lo que facilita una comparación rápida con las proyecciones originales.
El sistema RuralInvest tiene una utilidad potencial para los distintos grupos, organizaciones o individuos que deseen elaborar una propuesta de inversión que, tome en cuenta de manera adecuada los distintos los elementos clave necesarios para la identificación, formulación y evaluación de un proyecto. No obstante, con el fin de sacar el máximo provecho de los diferentes instrumentos ofrecidos por RuralInvest, se requiere: (a) capacitación en la metodología y el uso de los instrumentos de RuralInvest; y, (b) acceso a capital de inversión y operación, a fin de financiar los proyectos seleccionados. La experiencia demuestra que RuralInvest es, por lo tanto, especialmente adecuado en contextos como los siguientes:
Un fondo de desarrollo agrícola o rural manejado por un proyecto de desarrollo regional, Ministerio de Agricultura o incluso una ONG;
Un fondo de inversión rural impulsado por la demanda (FIRID) o un fondo de desarrollo comunitario (FDC), como aquéllos promovidos por el Banco Mundial y otras agencias internacionales;
Un programa de protección ambiental y de la biodiversidad o alguno cuyo objetivo sea la reducción del impacto ocasionado por los desastres naturales, como aquéllos apoyados por el Global Environment Facility (GEF) y otras entidades;
Como un instrumento de análisis y evaluación de préstamos para ser empleado por bancos privados y semi-privados que tengan operaciones de gran alcance en el sector rural;
En la evaluación ex-post realizada por gobiernos y entidades internacionales del impacto y la rentabilidad de las inversiones rurales una vez que éstas hayan sido implementadas.
En cuanto a la capacitación, si bien no es necesario que los técnicos locales que apoyan a las comunidades sean expertos en materias financieras o en análisis económico, existe un mínimo de requerimientos para las posiciones clave de los técnicos locales y regionales:
a) El técnico local o promotor comunitario debe:
Contar con experiencia como organizador o facilitador de comunidades rurales o grupos de productores.
Tener una comprensión básica del concepto de un proyecto.
Contar con la habilidad de comunicarse con grupos o individuos del área rural.
Tener experiencia en producción agrícola, infraestructura rural y empresas a pequeña escala.
b) El técnico regional o de apoyo debe:
Contar con un título profesional en: agronomía, economía, administración, ingeniería o en otras áreas similares.
Tener un conocimiento básico de los sistemas de producción rural.
Contar con la experiencia previa en el uso de computadoras y de MS Windows.
Estar familiarizado con los conceptos financieros básicos.
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[1] Este documento fue
preparado por Aidan Gulliver, Dino Francescutti y Katia Medeiros del Centro de
Inversiones de la FAO, Roma, con la contribución de varios miembros del
personal de la FAO y RUTA. [2] "Guidelines for the Design of Agricultural Investment Projects" (Directrices para el Diseño de Proyectos de Inversión Agrícola), Documento Técnico No. 7, Centro de Inversiones, FAO, Roma, 1992. Este es un buen ejemplo de un manual de métodos y procedimientos, diseñado para la preparación y evaluación de proyectos a gran escala. |
