Capítulo 4
Controles a insumos y productos: la práctica de la ordenación de esfuerzo de pesca y captura en la pesca responsable

por
John POPE
Norfolk, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

1 INTRODUCCIÓN

Los recursos pesqueros son limitados. En consecuencia, si el esfuerzo de pesca no se controla de alguna manera, aumentará hasta llegar a un mero punto de equilibrio económico, en el mejor de los casos o a un colapso de la población que no se puede reproducir, en el peor de los casos. Existen varios tipos posibles de ordenación, entre ellos:

• ordenación técnica (controles sobre el tipo de artes de pesca permitido y restricciones espaciales y temporales al aprovechamiento, ver Capítulos 2 y 3),

• ordenación económica y ordenación social (ver Capítulo 5), y

• ordenación de los insumos y productos de una pesquería, el tema de este Capítulo. Estos son límites sobre la intensidad total de uso de los artes que los pescadores lanzan al agua para capturar peces (ordenación del esfuerzo de pesca o control de insumos) o los límites sobre cuánto pescado pueden extraer del agua (ordenación de captura o control de productos). Nos referimos a estos colectivamente como «medidas directas de conservación». Esto con el fin de aclarar a los Ministros que estas medidas, al igual que las medidas técnicas de conservación, están diseñadas para conservar las poblaciones de peces y no son simplemente una manera de «dividir el pastel». Esencialmente se ocupan de limitar la proporción de peces muertos por pesca cada año, en vez de limitar las tallas, las áreas y las temporadas de captura de los peces.

La conservación de las poblaciones de peces es el corazón del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (FAO, 1995a), ya que si no existen los peces, todos los otros objetivos desaparecen (Código de Conducta, Párrafos 6.2, 6.3, 7.1.1 y particularmente 7.2.1). Por lo consiguiente, limitar la intensidad de la pesca es una herramienta clave de conservación (Código de Conducta, Párrafos 7.1.8 y 7.6.1). Por lo tanto, este Capítulo describe cómo se puede lograr esto limitando el insumo (esfuerzo de pesca) y el producto (captura) y explica los requisitos y las ventajas y problemas de estos enfoques a la conservación.

2 ¿QUÉ SON LOS CONTROLES DE INSUMOS Y PRODUCTOS?

2.1 Control de insumos u ordenación del esfuerzo de pesca

Según la definición anterior, el control de insumos consiste en restricciones aplicadas a la intensidad de uso de los artes que usan los pescadores para capturar peces. Muy comúnmente, éstas se refieren a restricciones sobre el número y el tamaño de las embarcaciones pesqueras (controles sobre la capacidad de pesca), el número de buques de pesca que tienen permiso de pescar (controles de uso de buques) o el producto de capacidad y uso (controles sobre el esfuerzo de pesca). A menudo el esfuerzo de pesca es una medición útil de la capacidad de una flota de capturar una cierta proporción de la población de peces cada año. Cuando aumenta el esfuerzo de pesca, si todo lo demás permanece igual, se esperaría un aumento en la proporción de peces capturados.

En algunas pesquerías, los buques podrían largar una cantidad variable de artes de pesca. En estos casos, la definición de esfuerzo de pesca también debería contener un factor relacionado con el uso de artes por buque. En principio, los controles de insumos podrían también referirse a límites impuestos sobre otros suministros vitales para la pesca como la cantidad de combustible permisible (conservar energía es deseable, ver Párrafos 8.6.1 y 8.6.2 del Código de Conducta), pero la forma más común de control de insumos es la que se establece sobre los diferentes componentes del esfuerzo de pesca. En las pesquerías más simples, menos mecanizadas, el control de los insumos pesqueros podría relacionarse con el número de artes de pesca largados (ej., el número de trampas estáticas) o el número de pescadores individuales a los que se les permite pescar.

2.2 Control sobre productos u ordenación de captura

En contraste, el control del producto consiste en límites directos a la cantidad de pescado que sale de una pesquería (el término pescado se usa aquí para incluir moluscos y otros animales acuáticos vivos capturados). Las formas obvias de controlar el producto son límites impuestos al tonelaje de pescado o número de individuos que se puede capturar en una pesquería en un cierto período de tiempo (ej., captura total permisible; en realidad, usualmente desembarque total permitida). Otra forma de control del producto es el límite de captura «sencillo» (conocido como «bag limit» en inglés), usado en muchas pesquerías recreativas. Limitar la captura incidental también puede ser una forma de controlar el producto. Es necesario señalar inmediatamente que para limitar la intensidad de pesca (a menos que los peces puedan ser liberados vivos, lo cual usualmente no es el caso) es necesario limitar la captura (la cantidad extraída del mar) y no el desembarque (que bien podría contener sólo una selección de la captura). La porción no desembarcada de la captura (los descartes) podrían representar una proporción sustantiva de la captura total (Alverson et al., 1994) y podría menoscabar la intención de la ordenación de la captura.

2.3 La necesidad de la aplicación general de controles sobre el esfuerzo de pesca y las capturas

Es importante indicar que es probable que la ordenación de esfuerzo de pesca o de la captura no sea efectiva a menos que se aplique a todos los pescadores (o por lo menos a la gran mayoría) que participan en la pesquería. Los controles parciales dejan un vacío que permite que la parte no controlada de una pesquería se extienda hacia cualquier espacio donde no existan controles en otras partes de la pesquería. En el pasado, varios países sólo han controlado el esfuerzo de las unidades de pesca más grandes basados en que crean la mayor presión por pesca. La porción de embarcaciones pequeñas de las flotas pesqueras fue dejada sin controles, ya que se pensaba que sólo representaba una pequeña porción de la captura. Esto tuvo como resultado la expansión descontrolada del sector de embarcaciones pequeñas, que la tecnología moderna puede tornar muy efectivas en capturar peces. En consecuencia, el Código de Conducta insta al administrador pesquero a tomar medidas para todos los buques bajo su jurisdicción (Párrafos 6.10 y 7.6.2).

3 ¿POR QUÉ USAR ORDENACIÓN DE ESFUERZO O CAPTURA?

3.1 ¿Cómo se relacionan con los objetivos de la ordenación pesquera?

La respuesta rápida al título de esta sección se ofrece en la introducción de este Capítulo. Es porque los recursos pesqueros son limitados y, si no se controla la mortalidad por pesca, va a aumentar hasta que la pesquería se torne económicamente inviable o las poblaciones colapsen hasta su extinción (Capítulo 6, Sección 2). Por lo tanto, en la mayoría de los casos la ordenación del esfuerzo de pesca o de la captura es vista como medida pura de conservación.

Restringir el volumen de pesca a través de la ordenación del esfuerzo o de la captura es una manera de proteger las poblaciones de peces de la sobreexplotación o de ayudar a la recuperación de las poblaciones reducidas como resultado de que fueron sobreexplotadas en el pasado. Constituyen uno de los medios para lograr la conservación biológica de las poblaciones de peces. Sin embargo, como se describe en el Capítulo 7, las pesquerías necesariamente incluyen personas, y por lo tanto tienen objetivos sociales y económicos además de biológicos. Entonces, considerar éstas u otras medidas de ordenación puramente como herramientas de conservación es un tanto simplista. Los objetivos sociales y económicos son precisamente la razón por la que las personas pescan y particularmente el fundamento de por qué el administrador pesquero quiere conservar las poblaciones de peces. Debido a esto, el Código de Conducta requiere que el administrador pesquero tome en cuenta los factores sociales y económicos a la hora de establecer los objetivos y diseñar los enfoques de ordenación (ver Párrafos 7.2.2 y 7.6.7). Entonces, es importante considerar cómo la ordenación del esfuerzo de pesca o la captura podría afectar los resultados sociales o económicos de la pesquería. Al hacer esto, el administrador pesquero puede escoger enfoques que cuadren con los resultados deseados o por lo menos evitar aquellos enfoques que conducirían a resultados no deseados (FAO, 1983; Pope, 1983; McGoodwin, 1990).

El esfuerzo de pesca no controlado tiende a aumentar hasta que, en promedio, los pescadores individuales obtienen ganancias sólo moderadas y a menudo, no obtienen ganancias. En las pesquerías sin ordenación, esta tendencia por lo general lleva a que la población sea biológicamente sobreexplotada al estar sujeta a demasiado esfuerzo de pesca y a la consiguiente tasa excesiva de extracción anual de peces. El resultado es que los peces serán capturados antes de que hayan alcanzado su potencial de crecimiento completo y a menudo antes de que hayan tenido la oportunidad de reproducirse adecuadamente. Esta última tendencia, desde luego, es la más peligrosa. En muchas pesquerías monoespecíficas, la imposición de medidas de conservación técnicamente apropiadas podría prevenir la sobreexplotación biológica al proteger a los peces jóvenes y/o a los reproductores y/o hacer a la pesquería lo suficientemente ineficaz como para que alcance un nivel de ganancia cero antes de llegar a la sobreexplotación de la población. Cuando el objetivo social deseado de la pesquería es ofrecer el máximo de oportunidades de empleo, éste podría ser un enfoque sensato a la ordenación. Sencillamente impedir a los pescadores hacer cosas que pudieran llevar a la sobre explotación (ej., diezmar la población de reproductores) y fuera de eso, dejarlos pescar tanto como quieran. Sin embargo, este enfoque podría fallar si los costos de la pesca disminuyen (ej., si bajan los costos o si los artes de pesca se tornan más eficientes si se reduce el costo del combustible) o aumenta el precio del pescado. Por consiguiente, el Código de Conducta insta a limitar la capacidad de pesca para prevenir el aumento sin control del esfuerzo de pesca (Párrafos 7.1.8 y 7.6.1).

También podría haber problemas con el enfoque técnico de ordenación si existe más de una especie objetivo en la pesquería o si la pesquería tiene captura incidental de especies vulnerables no objetivo de la pesquería (ej., mamíferos marinos). Una medida técnica de conservación adecuada para una especie que crece a tallas pequeñas podría no ser apropiada para otra especie que crece hasta tallas más grandes pero que es explotada por los mismos buques al mismo tiempo. Algunos ejemplos de esto incluyen las especies de peces planos, platija y lenguado, capturadas por las pesquerías de arrastre de viga del Norte de Europa. La luz de malla es menor de lo que sería óptimo para la platija para permitir la captura de la pequeña y delgada, pero más valiosa, solla de Dover. Por lo tanto, limitar los insumos o los productos de dichas pesquerías multiespecíficas podría ser una mejor medida de ordenación para evitar la sobreexplotación biológica.

Si la intención es aumentar los beneficios económicos de la pesquería al máximo, entonces se requieren otros enfoques diferentes de las medidas técnicas. Si se quiere que el beneficio económico llegue en su totalidad al estado, podría ser suficiente usar medidas fiscales tales como impuestos. Si éstas se establecen a un nivel apropiado para la economía de la pesquería, dichas medidas puede obtener una renta de la pesquería y también llevar a los pescadores a un punto de equilibrio/utilidad cero con un esfuerzo de pesca que no lleve a la sobreexplotación del recurso. Sin embargo, si el propósito es permitir que por lo menos algo de la utilidad beneficie a la industria pesquera, entonces es necesario evitar que los pescadores aumenten su esfuerzo de pesca a algún nivel por encima del punto de cero utilidad. También será necesario pensar en formas de evitar que disipen sus ganancias invirtiendo en insumos adicionales no controlados o involucrándose en actividades tales como el descarte de capturas menos valiosas para lograr un desembarque de más alta calidad (Townsend, 1998 discute nuevos enfoques). Por lo tanto, la ordenación del esfuerzo de pesca o de la captura para asegurar el objetivo biológico y los objetivos sociales o económicos de las pesquerías o algún compromiso entre los beneficios biológicos, sociales y económicos (ver Capítulo 5). No obstante, el balance entre los objetivos sociales y económicos en la práctica depende de los detalles de cómo se compartan las restricciones sobre captura o sobre esfuerzo entre los pescadores, y esto se discute en el Capítulo 6.

4 ¿CÓMO SE ESTABLECE LA ORDENACIÓN DEL ESFUERZO Y DE LA CAPTURA?

4.1 Requisitos para la restricción de licencias

En la subsección anterior vimos que la ordenación del esfuerzo y la ordenación de la captura pueden servir los objetivos biológicos, económicos y sociales de una pesquería. Existen varias maneras de establecer restricciones sobre el esfuerzo o la captura, pero la forma en que se imponen es la que determinará cuál objetivo se vería satisfecho. Es común que los países requieran que sus buques pesqueros tengan licencias. Si pescan en alta mar, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces (Artículo 18) requiere que el Estado de pabellón controle sus buques a través de licencias, autorizaciones o permisos (ver también el Código de Conducta, Párrafos 7.6.2, 8.1.1, 8.1.2 y 8.2.1). Típicamente, sin embargo, la base de dichos esquemas de registro no es en sí restrictiva, es decir, tradicionalmente una licencia se puede obtener con sólo llenar un formulario y pagar un monto nominal. Aunque dichos esquemas son útiles como base para obtener estadísticas y lograr alguna forma de control de pesquerías, no limitan la cantidad de pesca a menos que existan en conjunto con un esquema de limitación de acceso.

Claramente, las medidas para limitar los insumos requieren de alguna forma de licenciamiento restrictivo que limite el número total de barcos involucrados en una pesquería específica junto con su capacidad de pesca. Muchas veces, para reducir la resistencia a los esquemas restrictivos, las listas de licencias inicialmente son inclusivas. Incluyen todos los barcos, algunos de los cuales rara vez toman parte en la pesquería. Los barcos poco usados constituyen una capacidad latente de pesca, que podrían aumentar su uso para tener una mayor participación en la pesquería si se tornara más rentable. En consecuencia, podría ser mejor eliminar o por lo menos limitar severamente estos derechos si no se usan regularmente. No hacer esto podría forzar al gobierno a comprar de regreso algunos derechos cuando se hayan vuelto valiosos, y es sabio considerar esta posibilidad cuando se emiten licencias por primera vez. Por la misma razón, también es importante que el sistema de licencias restrictivas registre características tales como tamaño y potencia de motor del buque, ya que esto afecta su capacidad de explotación del recurso. Si esto no queda fijado, la licencia podría ser transferida a un buque nuevo, más potente o el buque original podría ser remozado. Cualquiera de estos cambios permitiría el crecimiento de la capacidad de pesca (el Párrafo 7.4.3 del Código de Conducta sugiere estudios a este efecto).

Si las licencias restrictivas son de alguna manera transferibles entre armadores, es entonces posible que adquieran un valor sustancial para el tenedor y que se transfieran a un alto precio. Para que un gobierno evite reclamos de que está alentando prácticas peligrosas, las reglas típicas de transferencia de licencias permiten, por lo menos, transferencias limitadas de un buque viejo a uno nuevo o de padres a hijos. El resultado es que es probable que se asocie algún valor a la licencia restrictiva, poniendo al gobierno en el dilema de que algo expedido por él, a menudo por un monto establecido, ha adquirido un valor sustancial y probablemente tenga que pagar una recompensa si quiere rescindir el derecho. En principio, esto podría evitarse emitiendo licencias por un plazo fijo y no a perpetuidad. Sin embargo, los programas de licenciamiento por lo general surgen de esquemas anteriores de registro y podría ser difícil, tanto social como políticamente, negar a los pescadores el derecho a ganarse el sustento en una ocupación tradicionalmente familiar sin ofrecerles una compensación. Aún en lugares donde la pesca no es una ocupación tradicional, las licencias a corto plazo podrían desalentar a los pescadores de proteger la productividad a largo plazo de las poblaciones de peces. Estas consideraciones se discuten en el Capítulo 6.

4.2 Reducción de la capacidad de la flota

En muchos casos se han adoptado programas de licenciamiento después de que ya ha ocurrido la sobrepesca. En estos casos, la flota ya de hecho es demasiado grande. Aún cuando la emisión de licencias ha empezado temprano, es muy posible que los avances tecnológicos en buques y diseño de artes y las mejoras en equipos de navegación y de ubicación de cardúmenes puedan ocasionar que la capacidad efectiva de pesca de una flota aumente con el tiempo. De hecho, se estima (sin datos de apoyo alguno) que las mejoras tecnológicas aumentan la eficacia como en un 2 por ciento anualmente. La cifra actual bien podría ser más alta, particularmente si el licenciamiento restrictivo otorga una prima a la eficacia de los buques. Las reglas del interés compuesto dictan que aún una tasa del 2 por ciento de aumento anual en la capacidad efectiva de pesca llevaría a la duplicación de la capacidad de la flota en 36 años; un aumento anual del 4 por ciento llevaría a la duplicación de la capacidad efectiva en 18 años. Por lo tanto, no es raro que la ordenación pesquera se encuentre con que las flotas involucradas ya de hecho tienen demasiada capacidad o que la vayan a desarrollar en el tiempo (como ejemplo de esto, la situación de sobrecapacidad en la Comunidad Europea se describe en el Informe Lassen 1996). En consecuencia, si a pesar del licenciamiento la flota es demasiado grande para la pesquería específica, será entonces necesario reducir su capacidad (Código de Conducta, Párrafo 7.6.1). Esto podría hacerse de las siguientes maneras:

• eliminando barcos de la flota;
• haciendo que todos los buques pesquen por períodos más cortos;
• limitando la cantidad o el tamaño de artes que puede llevar a bordo un barco;

• reduciendo la eficiencia del esfuerzo de pesca (por ejemplo, cerrando áreas donde las tasas de captura son altas).

Cabe destacar, sin embargo, que ninguna de estas opciones logrará reducir la cantidad de pesca a menos que el acceso a la pesquería esté cerrado (restricción por medio de licenciamiento limitado).

Eliminación de barcos de la flota

Eliminar barcos de una flota muchas veces requiere rescindir la licencia otorgada por el gobierno. En esencia, esto significa quitarle un derecho a un individuo para el bien general, y un sistema justo requiere que exista compensación para el dueño. Típicamente, en estos esquemas de remoción de barcos se adopta un sistema de recompra o eliminación de matrícula financiado por el gobierno. Si las licencias restrictivas son libremente transferibles, el gobierno podría sencillamente participar en el mercado de licencias y comprar el exceso de licencias. Más frecuentemente, los gobiernos anuncian esquemas para que los pescadores liciten para sacar sus barcos de circulación o anunciando un precio al cual comprarán las licencias.

Un problema general con todos estos esquemas voluntarios es que los barcos eliminados serán probablemente los menos eficaces de la flota. Como resultado, su eliminación no causará una reducción equivalente en la capacidad de la flota de capturar el recurso. Otro problema es que las comunidades pesqueras por lo general son muy unidas y el dinero pagado a un pescador viejo para que se retire de la pesquería podría entonces ser recirculado a la capacidad de la flota, por ejemplo, si se usa para mejorar la eficacia del barco de un pariente. De hecho, conforme las licencias se van tornando más restrictivas, podría existir un mayor incentivo para aumentar la eficacia de los buques, lo que podría mantener la capacidad efectiva de la flota y hacer más caros los programas futuros de recompra por parte del gobierno. Es probable, entonces, que se deban respaldar dichos esquemas con medidas fiscales como derechos de licencia más caros. Un enfoque racional podría ser ver los sistemas gubernamentales de recompra como un crédito de inversión para toda la industria, el cual sería financiado total o parcialmente por repagos de crédito subsiguientes del resto de la industria. En general, la eliminación de barcos de una flota tenderá a aumentar la rentabilidad de los barcos restantes y por lo tanto serviría el objetivo económico de aumentar al máximo la rentabilidad.

Reducción de la temporada de pesca de los barcos

Una manera de reducir el período de tiempo en que se permite pescar es imponer un límite sobre el número de días en que puede pescar un barco. Pero una vez que el barco cruza la línea del horizonte es muy difícil verificar sus actividades precisas. Aunque es cierto que el seguimiento satelital tiene el potencial de ayudar a definir los días de pesca, a menos que se adapten sensores especiales, sólo se puede confirmar que el barco estuvo en el caladero, pero no si estaba pescando activamente (ver Capítulo 8, Sección 3.2.5). En consecuencia, es más práctico reducir la pesca limitando el número de días en el mar.

Desde luego que las restricciones directas sobre los días de pesca son posibles. Se le puede asignar a un buque una cuota de días durante los cuales no podría pescar (usualmente interpretado como número de días que no puede pescar y debe estar atracado en puerto). Dichos privilegios podrían ser transferibles e intercambiables entre los barcos. En este caso, podrían adquirir un valor considerable si la pesquería fuera rentable. Presuntamente, los intercambios podrían eventualmente llevar a reducciones en la flota si todos los días de pesca disponibles se concentraran en un subconjunto eficiente de la flota que pudiera pagar por los derechos de otros pescadores. Pero entonces este enfoque tendería a generar una pesquería económicamente efectiva en vez de enfatizar el empleo directo. Al igual que con todas las reducciones efectivas del esfuerzo de pesca, estos esquemas podrían contener las semillas de su propio fracaso al alentar la inversión de capital en equipo de pesca y/o para reemplazar barcos, lo cual aumenta la capacidad de pesca. Esta tendencia, que tiende a la inversión excesiva de capital, está siempre presente en el control de insumos diseñado para aumentar la rentabilidad de la flota para beneficio de sus armadores. Esto se podría anticipar y contrarrestar con una regulación que establezca la reducción progresiva en el tiempo de las asignaciones de días en el mar y/o aplicando reducciones en la capacidad de pesca registrada de los barcos de reemplazo.

El administrador pesquero debe estar consciente de que a menos que se ofrezca alguna compensación para la transición, la imposición súbita de restricciones al número de días en el mar será vista por la industria como un «retiro barato». Dichas restricciones usualmente toparán con resistencia, ya que hasta que el recurso responda a la disminución de la explotación, las ganancias que la industria espera poder recibir se verán reducidas o hasta denegadas. Las medidas relativas a días en el mar (particularmente en temporadas específicas) podrían ser atacadas por grupos de pescadores con el argumento de que alientan a la gente a salir al mar a pescar su cuota asignada en momentos cuando es peligroso pescar. Otro problema generalizado con las medidas relativas a días en el mar es que a menudo contrastan con la autopercepción de los pescadores, quienes se ven a sí mismos como espíritus libres que pueden salir al mar cómo y cuándo quieran. El éxito de la aplicación del esquema de las Islas Feroe descrito a continuación estuvo estrechamente relacionado con un proceso de consultas con la industria pesquera.

También son posibles otras restricciones relativas a tiempo en el mar. Cuando un grupo de pescadores son en efecto los únicos usuarios de una parte del recurso, ellos mismos imponen restricciones bastante severas sobre los períodos de pesca. Dichas restricciones son bastante comunes en las pesquerías de la Comunidad Europea en el Mediterráneo, donde grupos de pescadores (ej., los Confederes de España) imponen sus propias reglas. Los puertos en Cataluña, por ejemplo, usan un patrón de pesca diario y tienen horarios estrictamente establecidos en los cuales los buques pueden estar en el mar. La infracción de esta regla motiva que el barco sea «multado» con tiempo adicional el siguiente día.

Otras restricciones de tiempo en el mar se pueden establecer con esquemas como no pescar durante fines de semana. En algunos casos, dichas reglas pueden concordar con costumbres locales y ser bienvenidas, pero en otros casos podrían discriminar entre diferentes grupos de pescadores. Por ejemplo, una veda de fines de semana podría favorecer a los pescadores con barcos pequeños que salen por el día, en detrimento de aquellos cuyos viajes son más extensos. En general, reducir la cantidad de uso de los barcos pesqueros podría tender a hacer menos efectiva la flota y posiblemente, por lo tanto, a mantener el empleo, aunque probablemente por períodos de trabajo más cortos. Si la cantidad de tiempo que pueden pescar los barcos puede ser intercambiado entre ellos, dicha restricción podría terminar mejorando la rentabilidad, pero más lentamente que la remoción directa de los barcos. El administrador pesquero debe ponderar cuidadosamente si una regulación específica va a tener efectos más allá de los esperados o deseados (ver Código de Conducta, Párrafo 7.6.2).

Restringir el uso de artes de pesca en los barcos

Algunos barcos pesqueros (por ejemplo, los de arrastre con puertas) suelen usar artes de pesca del tamaño apropiado para el tamaño y potencia del barco, pero aún para estos artes, los inventos más modernos (ej., las redes de arrastre dobles de tres bridas) podrían aumentar el poder efectivo de pesca de un barco. Restringir el uso de dichas artes podría ser una manera de restringir el aumento en la eficacia del esfuerzo de pesca. Para varios otros métodos de pesca, la cantidad de artes largadas podría tener una relación aún menos clara con el tamaño del barco o la capacidad de su motor. Esto es particularmente cierto de los artes estáticas tales como redes agalleras, nasas y trampas. El número de tales artes a bordo de un barco (o más específicamente, el número largado) podría aumentar si se imponen restricciones sobre otros aspectos de la eficacia o el uso del barco. Por lo tanto, cuando los barcos usan artes fijas (ej., redes agalleras) las restricciones de días en el mar por sí solas podrían no ser suficientes, porque los pescadores podrían dejar artes en el mar que siguen pescando mientas ellos están en puerto. Más aún, las restricciones de días en el mar podrán servir como incentivo para usar más redes o para dejar las redas caladas más tiempo para aumentar al máximo el producto de la captura dentro de la limitación. Las reacciones de los pescadores a la legislación podrían reducir la calidad de la captura y tal vez también aumentar la pérdida de artes fijas, lo que resultaría en un aumento de la pesca fantasma. La pesca fantasma es causada por artes perdidas que continúan causando mortalidad a los peces (ver Capítulo 2). En estos casos podría ser necesario no sólo restringir la capacidad del barco y los días de uso sino también la cantidad de equipo a bordo. Sin embargo, éste podría ser un factor mucho menos fácil de restringir y administrar que los días del barco en el mar. Una opción es insistir que los artes sean atendidas por el barco y cobradas cuando regresan a puerto. Dichas restricciones podrían también ser adecuadas para evitar la peligrosa sobrecarga de los barcos y las prácticas de pesca poco seguras (ej., dejar redes agalleras en el agua por demasiado tiempo; Código de Conducta, Párrafo 6.7).

Reducir la eficacia del esfuerzo de pesca

Las temporadas de veda a menudo son vistas como medidas técnicas de conservación y se discuten en detalle en el Capítulo 3. Sin embargo, podrían ser vistas como maneras de restringir el esfuerzo si su motivación es restringir el tiempo de pesca, en vez de afectar la selección protegiendo a los peces en temporadas cuando ciertas tallas son particularmente vulnerables. Igualmente, la decisión de cerrar un área a la pesca podría ser vista como un control de facto al insumo, si fuera motivada por el deseo de restringir la eficacia del barco. Dichas vedas que restringen los insumos se aplicarían en áreas con altas tasas de captura y no en áreas donde se encontrarían los peces en edades vulnerables. Obviamente, dichas decisiones bien podrían estar motivadas por el deseo tanto de mejorar la selección (conservación técnica) como de reducir la cantidad de peces extraídos (conservación directa), y el límite entre estos dos enfoques podría ser algo borroso en este punto. Dichas medidas para restringir la eficacia claramente tenderán a reducir la rentabilidad y a mantener o aumentar el empleo para permitir a un mayor número de barcos pescar la población de peces. Estos esquemas muchas veces son adoptados por los miembros de la Comunidad Europea con costas en el Mediterráneo, donde tienden a dominar los objetivos sociales.

4.3 Formas de ordenación de captura

Las restricciones a las capturas pueden darse de varias formas; la más obvia es limitar la captura total. Esto usualmente se llama captura total permisible (CTP), aunque cuota de captura y captura biológica permisible también son términos usados en algunas áreas. Esto a veces se hace en término de número de peces (particularmente para especies que son capturadas a talla más o menos uniforme) pero más comúnmente la captura total permisible se expresa en términos de tonelaje. En el sentido estricto, para ser efectivas deberían relacionarse con la captura de peces, pero por conveniencia administrativa a menudo se trata de límites sobre el desembarque en vez de la captura.

El propósito de la CTP es restringir las tasas de captura a niveles sostenibles. En realidad, dichas restricciones a menudo también permiten la asignación del recurso entre grupos de usuarios. Esto es particularmente importante en las pesquerías compartidas internacionalmente, donde es necesario negociar algún sistema de asignación entre los países para que el sistema de ordenación funcione. Para los políticos y los pescadores, estos aspectos de asignación de la CTP a veces podrían parecer más importantes que las necesidades de conservación. Preguntarles cómo compartirían el último pez podría volver a llevar el énfasis de regreso a los requisitos de conservación.

Los límites de captura sencillos («bag limits») están ideados para restringir ciertos tipos de pesquería al limitar la cantidad que un individuo o un barco puede capturar durante un período corto, típicamente un día. Desde luego, dichos límites no restringen la captura total de toda la pesquería. No obstante, podrían ser efectivos en limitar algunos sectores tales como la pesca recreativa, las pesquerías de los pueblos tradicionales o las pesquerías a pequeña escala que consisten de numerosas y a menudo dispersas operaciones que serían difíciles de limitar de otra manera. Dichas pesquerías podrían tener una capacidad sorprendente de capturar peces. Por ejemplo, se estima que las pesquerías recreativas en los Estados Unidos capturan porcentajes sustanciales de varias especies que también están sujetas a regulaciones en la pesca comercial. Una virtud de los límites de captura sencillos es prevenir que las pesquerías recreativas se expandan hasta convertirse en operaciones semi-comerciales parcialmente financiadas por la venta de la captura. Otra es prevenir que la pesca comercial se haga pasar por pesca recreativa, un problema potencial cuando las pesquerías a pequeña escala cerca de la costa son restringidas por CTP.

Las restricciones a la captura incidental también pueden ser vistas como formas de control del producto, ya que restringen la captura de especies de pesca incidental o la proporción de estas especies dentro de la captura total, a menudo viaje por viaje. El fin de estos límites podría ser evitar como objetivo las especies reducidas o especies protegidas bajo alguna legislación, tales como los mamíferos marinos. Dichas reglas podrían requerir del apoyo de observadores a bordo si la captura incidental restringida tiene poco o ningún valor comercial. También se pueden adoptar límites de captura incidental para restringir, al grado posible, la captura de tallas pequeñas de especies objeto de la pesca (como el camarón) con artes de pesca con luz de malla pequeña. En estos casos, el límite se impone sobre la proporción de las especies más grandes que se pueden pescar durante un viaje usando artes con luz de malla pequeña. Cuando se usan de esta manera, los límites de captura incidental son adjuntos a las medidas técnicas de conservación en vez de tener el fin de actuar como controles a los insumos como tales. El principal control al producto sigue siendo la CTP.

La intención de una CTP es permitir un aprovechamiento sostenible. Debería servir para restringir la captura a una proporción segura de la población explotable de peces. Por lo tanto, para ser totalmente efectiva, dichas capturas deben estar relacionadas con el tamaño de la biomasa explotable de peces y, ya que ésta a menudo fluctúa anualmente, también debería hacerlo la CTP. En la práctica, estimar el tamaño de la biomasa explotable de los peces en el mar es una tarea cara y difícil (ver Capítulo 5). Debe hacerse con un grado de precisión razonable, porque si, por ejemplo, se fijara la CTP en la mitad de la biomasa explotable (una proporción no inusualmente alta), la sobreestimación de ésta en un 100 por ciento en principio podría permitir que se capturara toda la población, con implicaciones desastrosas para la conservación.

Algunas veces, la CTP se establece con base en la abundancia promedio de la población y si una población se encuentra relativamente poco explotada, esto podría ser suficiente. Sin embargo, el efecto de las CTP promedio (a veces llamadas CTP precautorias^[4]) será la captura de una mayor proporción de la población cuando sea más pequeña y una proporción menor cuando sea más grande. Esto, desde luego, es lo contrario de lo deseado, ya que la CTP restringiría indebidamente las actividades de los pescadores cuando la población es grande y podría no proteger adecuadamente a la población cuando es pequeña. La CTP, entonces, es una forma de ordenación mucho más efectiva si se puede modificar periódicamente de acuerdo al tamaño de la población. No obstante, si la tasa de explotación es baja y/o la población no es muy variable, tal vez no sea necesario hacerlo anualmente. Sin embargo, las CTP más comunes necesitarán ser ajustadas anualmente. Una vez establecida una CTP, surge la necesidad de controlar la pesquería para que la CTP no sea excedida. Hay varios enfoques posibles, que incluyen:

• Permitir pescar sin restricciones hasta que se alcance la CTP, y entonces cerrar la pesquería;
• asignar una captura por período y entonces cerrar la pesquería por el resto de cada período cuando se alcance la asignación;
• asignar proporciones de la CTP a los diferentes sectores y dejar que ellos administren su porción por sí mismos;

• asignar proporciones de la CTP a individuos o barcos individuales.

Permitir pescar sin restricciones hasta alcanzar la CTP es la manera más simple de administrar la CTP, ya que sólo es necesario mantener un registro actualizado de la captura total y luego detener la pesca cuando se rebase la CTP. Sin embargo, esta pesquería emprendería una intensa carrera para capturar los peces antes de alcanzar la CTP. Por lo tanto, fomentaría un exceso de capacidad y un mal desempeño económico en la pesquería. El ejemplo clásico de esta forma de ordenación se puede encontrar en la etapa temprana de ordenación de la pesquería de halibut del Pacífico, donde la temporada anual se fue reduciendo progresivamente a un período muy corto antes de que cerrara la temporada. Dichas carreras intensivas podrían excluir a algunos pescadores que están ocupados en otras actividades durante la corta temporada en que está abierta la pesquería. Un aspecto positivo de dicha ordenación es que podría ser menos afectada por las prácticas de descarte, ya que los pescadores probablemente decidan que es mejor desembarcarlo todo. Sin embargo, es probable que la intensa carrera para pescar convierta la calidad del pescado en una consideración secundaria a desembarcar rápidamente. En resumen, dicho sistema no tiene mucho más que su simplicidad para recomendarlo.

Opciones para la ordenación de CTP

Permitir la captura por períodos y permitir pescar sin restricción durante cada período tiene algunas de las ventajas de la simplicidad del enfoque anterior, en particular la necesidad de sólo vigilar la captura total. Seguiría alentando una serie de carreras para pescar, pero tendría algunas ventajas, ya que el pescado sería desembarcado a lo largo de todo el año. De hecho, el período escogido para la apertura podría coincidir con las épocas cuando la calidad o el precio del pescado sean óptimos. Sin embargo, es probable que de todas maneras fomente el desarrollo de una capacidad excesiva de pesca y por lo tanto a que sea económicamente ineficiente.

Asignar proporciones de CTP a los diversos sectores que administran la captura por sí mismos podría llevar a una extracción más ordenada del recurso. Hasta qué punto sea esto cierto dependerá de la capacidad del sector de gobernarse a sí mismo. En algunos casos las organizaciones de productores o las cooperativas pueden administrar la extracción del recurso entre sus miembros de manera muy efectiva. En otros casos donde la asignación se hace a un sector de la industria, dicha asignación podrían engendrar una carrera por el pescado dentro del mismo sector. Un problema para la ordenación es que las estadísticas de captura tendrán que ser recolectadas por separado para todos los sectores, y además las asignaciones sectoriales ofrecerían a cada sector algún incentivo para reportar capturas menores que las reales si piensan que lo pueden hacer con impunidad o si sospechan que otros sectores también están haciendo trampa. Otro problema adicional podría ser decidir cómo manejar el caso de que se encuentre que un sector ha excedido su asignación. ¿Debería el administrador pesquero restarla de la asignación del año siguiente para ese sector? O alternativamente, ¿debería penalizarse a los transgresores pero equilibrar el exceso de captura reduciendo las asignaciones restantes del año para los otros sectores? Si la CTP es compartida entre varios países, el segundo curso de acción podría ser él único a tomar, pero será sumamente impopular con los otros sectores. En los sectores con una mejor ordenación, podría existir una tendencia hacia tratar de mejorar la calidad y el precio, pero esto también podría alentar a mantener a bordo sólo lo mejor de la captura, es decir, descartar la captura de menor valor a favor de las porciones de más alto valor. En vista de que a veces existen precios diferenciales por talla, y ya que algunas veces los peces capturados son de mala calidad (por ejemplo, si estuvieron atrapados por demasiado tiempo en una red agallera), esta práctica es sumamente tentadora si los pescadores tienen una asignación conocida de la captura.

Asignar porciones de la CTP a individuos o barcos individuales tiene las mismas virtudes adscritas al enfoque anterior. Tiene una mejor probabilidad de llevar a una utilización ordenada de la CTP y de una manera que probablemente será económicamente eficiente. Sin embargo, este esquema es particularmente vulnerable a deficiencias administrativas. Obviamente se debe llevar estadísticas a nivel de pescador o barco individual, y a medida que se incrementa el número de pescadores o barcos, aumenta la tentación y la oportunidad de no reportar las capturas reales. Los problemas con los reportes por lo general llevan a los gobiernos a desarrollar medidas algo draconianas para asegurar el cumplimiento de los individuos. Los problemas de guardar sólo lo mejor de la captura también podrían ser exacerbados cuando las cuotas se organizan a nivel individual.

Al igual que con la ordenación del esfuerzo de pesca, la ordenación de la captura claramente puede afectar el resultado de los diversos objetivos de la ordenación pesquera. La proporción de la población que se permite extraer anualmente afectará los objetivos biológicos de aumentar al máximo el rendimiento, de la estabilidad del rendimiento y la conservación. La porción extraída podría también afectar la rentabilidad total porque el potencial de lograr la máxima ganancia se dará a tasas de explotación menores que las que logran el rendimiento máximo. Éstas también son menores que la tasa de explotación a la cual ocurre el punto de equilibrio entre ganancias y costos; el punto donde se emplearían más pescadores en una pesquería no subsidiada. La manera de asignar la CTP a los pescadores individuales también impactará el logro de los objetivos. Un ejemplo de esto sería la división de una cuota en pequeñas porciones para dar a los pescadores individuales un sustento viable. Claramente, estas pequeñas porciones no deberían ser transferibles. La cuota no transferible tendería a ofrecer máxima participación en la pesquería. En contraste, una cuota transferible sería canjeada y tendería a agregarse en menos empresas, pero más rentables. Este es el enfoque de ordenación que muchos economistas de pesquerías defienden, porque tienden a creer que la ganancia máxima es el mejor objetivo. Existen ejemplos notables del uso de esquemas de ordenación por Cuotas Individuales Transferibles (CIT) en Nueva Zelanda e Islandia. Cada vez surgen más esquemas análogos en otros países, aunque no siempre de manera tan clara. Por ejemplo, el Reino Unido tiene cuotas vinculadas con organizaciones de productores en vez de barcos. En contraste, Irlanda y Namibia usan cuotas no transferibles para lograr oportunidades de empleo más amplias. Estos enfoques se discuten más en el Capítulo 5.

5 ¿QUÉ ESTRUCTURAS SE NECESITAN PARA LA ORDENACIÓN DE ESFUERZO Y CAPTURA?

5.1 La naturaleza centralizada de la ordenación de esfuerzo y captura

Dada su naturaleza, la ordenación del esfuerzo y de la captura tiene que abarcar toda la pesquería (Código de Conducta, Párrafo 7.3.1). Los recursos de tamaño pequeño podrían ser administrados localmente, pero los recursos más grandes, más extensos, tienen que tener una ordenación acordada centralmente. Ya que los recursos más importantes tienden a ser los más extensos, los enfoques tanto a la ordenación del esfuerzo de pesca como de la captura tienden a ser de mando y control centralizado. Por lo general existe poca oportunidad, excepto en pequeñas poblaciones locales (por ejemplo, el arenque del Támesis), de devolver la toma de decisiones a los distritos donde operan los pescadores. Un corolario de este hecho es que no funcionará bien donde el ente central tiene poco control sobre las regiones donde los pescadores realmente operan (ver Párrafo 7.7.1 del Código de Conducta). Más aún, su función frecuentemente parecerá remota a las partes interesadas y los controles parecerán a los pescadores ser impulsados por los caprichos de burócratas remotos a quienes ellos perciben, algunas veces justificadamente, como ignorantes tanto de la pesca como de la industria pesquera. Cualquier intento de poner una cara más humana a la operación y de aumentar su transparencia (Jentoft y McCay, 1995) es, por lo tanto, bienvenido (ver Capítulo 7 de la Guía y los Párrafos 6.13 y 7.1.9 del Código de Conducta). Un problema adicional es que estas herramientas de gestión pueden convertirse en plataformas del debate político. Ya que esto podría enfocar la atención en las metas a corto plazo de la pesquería, podría ir en contra de las metas de conservación y el uso óptimo a largo plazo. Por lo tanto, podría haber alguna virtud en quitar las decisiones y la operación de la ordenación del esfuerzo y de la captura del control político directo y en impulsarla hacia un ente público benigno y transparente al cual los políticos le otorgan objetivos claros pero luego lo dejan hacer su trabajo.

El recuadro ofrece un ejemplo del CCRP canadiense, el cual se describe como un ente independiente que brinda asesoría a la ordenación pesquera. Dichos entes están además bien posicionados para educar a las partes interesadas sobre asuntos de conservación, ya que algunos miembros comparten experiencia y antecedentes como pescadores (ver Código de Conducta, Párrafos 6.16 y 7.1.10).

Cuando las pesquerías atraviesan fronteras políticas u ocurren en aguas internacionales existirá la necesidad de un ente intergubernamental en el que se pueda discutir y acordar la ordenación pesquera. El Código de Conducta es particularmente detallado en esta área (Código de Conducta, Párrafos 6.12, 6.15, 7.1.4, 7.3.4). Es casi imprescindible un ente científico complementario para contribuir asesoría científica acordada sobre las necesidades de ordenación (ver Código de Conducta, Párrafos 7.3.4, 7.4.1). Dichos entes existen en la mayoría de las pesquerías internacionales. Por ejemplo, NAFO regula las pesquerías que ocurren total o parcialmente en su área de convención fuera de las ZEE de las costas del oeste de Groenlandia, el Atlántico de Canadá, Francia (Saint-Pierre y Miquelon) y Estados Unidos (Nueva Inglaterra), pero las pesquerías multinacionales también pueden ser administradas por entes formales o informales bilaterales o multilaterales (ej., la ordenación conjunta Argentina - Uruguay de las pesquerías del Río de la Plata, la ordenación conjunta Noruega - Comunidad Europea del Mar del Norte).

Cuando las pesquerías son asunto completamente nacional, por lo general son responsabilidad de Departamentos Gubernamentales. Aunque ser el único propietario del recurso pesquero podría aliviar algunos de los problemas de gestión, los problemas de la ordenación nacional muchas veces son un microcosmo de los problemas de la ordenación internacional. Los entes gubernamentales regionales muchas veces tienen diversos objetivos y diferentes flotas y bien podrían tener diferentes puntos de vista sobre lo que son controles apropiados sobre las pesquerías (Código de Conducta, Párrafos 6.12 y 7.6.5). Esto puede llevar a desacuerdos tanto entre las diferentes regiones y con el gobierno central. En estas circunstancias no es raro que los acuerdos se logren por razones políticas y no de conservación. Esto es particularmente cierto porque el horizonte de tiempo de la recuperación de las poblaciones de peces a menudo es mayor que el período para el cual son electos los políticos. Esto enfatiza la deseabilidad de sacar las decisiones de ordenación de la arena política y permitir la participación de las partes interesadas en el proceso. Tal vez lo que se requiera es un equivalente en las pesquerías del antiguo Bundesbank de la República Federal de Alemania que pudiera proteger las poblaciones de peces y los recursos costeros de la misma manera que éste protegió el valor de la moneda alemana (ver el Código de Conducta, Párrafo 10.1.3).

5.2 Estructuras de seguimiento, cumplimiento y asesoría

Sin importar como esté organizada la ordenación, existirá una clara necesidad de obtener datos de la pesquería para dar seguimiento al cumplimiento de los pescadores con las restricciones del esfuerzo o de las capturas y para aplicar la ordenación de la pesquería de alguna manera (ver Capítulo 8 para una discusión detallada). Esto rara vez se puede dejar a la industria pesquera, y por consiguiente el gobierno frecuentemente tiene que actuar como árbitro y hacer arreglos para la vigilancia de la pesquería. Como resultado, usualmente tiene que haber un servicio nacional de toma de datos e inspección para dar seguimiento a y controlar las pesquerías (Código de Conducta, Sub-Articulo 7.4 sobre datos y Párrafos 7.1.7 y 7.7.3 sobre control y vigilancia).

Los servicios de seguimiento y aplicación podrían estar combinados ya que necesitan acceso similar a la pesquería y los datos de seguimiento brindan la información esencial sobre incumplimiento con las restricciones de esfuerzo de pesca y de captura (Capítulo 8, Sección 1). Para ser efectivos deben tener personal que entienda la operación y que pueda simpatizar con los problemas de la industria pesquera, pero que puedan lidiar con ellos de forma justa pero firme cuando surja la necesidad. En muchos casos, el seguimiento en puerto y la aplicación no van a satisfacer totalmente las necesidades ni de las restricciones al esfuerzo de pesca (los artes usadas, las áreas de pesca y las especies capturadas podrían tener que verificarse en el mar) ni de las restricciones a la captura (tal vez se necesite vigilar o prevenir los descartes en el mar). De ahí que el personal de seguimiento y aplicación muchas veces tendrá que ser capaz de trabajar en el mar, y para el personal de mayor rango sería conveniente que tuviera alguna forma de certificación marina. Más que todo, deben ser incorrompibles, lo cual en sí es un argumento para que su salario sea adecuado y que sean escogidos cuidadosamente.

La mayoría de los enfoques de ordenación pesquera necesitan alguna forma de asesoría científica para poder tomar decisiones informadas (ver Capítulo 5 de este volumen y el Código de Conducta, Párrafos 7.4.1-7.4.5 y todo el Artículo 12). Esto es particularmente cierto para la ordenación del esfuerzo de pesca y la ordenación de la captura. Ambas tienen la intención de limitar a un nivel sostenible la porción de la población de peces extraída cada año. Idealmente, esto requiere de información continua sobre la proporción de la población extraída cada año. También se requiere un conocimiento razonable de cuáles niveles de extracción tienen la probabilidad de ser sostenibles. Estos datos permiten hacer ajustes al esfuerzo de pesca que se esté aplicando a la población o a la captura extraída de ésta, para arribar a una proporción apropiada de remoción en el futuro. Estos requisitos de hecho son bastante difíciles de cumplir, ya que se requiere de enumerar un recurso que no puede ser visto o contado directamente y de entender cómo va a reaccionar a la explotación.

En el caso de la ordenación de captura, es típicamente necesario que las estimaciones del tamaño de la población sean bastante precisas, porque si son muy imprecisas sería posible que se fijase la captura en un nivel mayor que el tamaño de la población. En el mejor de los casos, esto no sería una restricción para la pesquería, pero en el peor, podría poner la población en peligro. Los controles a los insumos también necesitarán asesoría científica de precisión razonable para establecerlas a un nivel apropiado inicialmente y responder a los cambios en la eficacia del esfuerzo de pesca a lo largo del tiempo. Sin embargo, por lo general los requisitos de precisión en las estimaciones de población para control de producción no son tan altos como para la ordenación de captura, ya que la tasa de remoción generada por los niveles actuales de esfuerzo pesquero podría juzgarse a lo largo de una serie de años en vez de año tras año. De esta forma se mitiga el efecto de resultados atípicos. Si no se aplican estos resultados dudosos, podría ser posible encontrar una medida de tasa de remoción relativa y también conocer cuáles niveles de esta medida son sostenibles. Sin embargo, la medida más común de la tasa de remoción relativa es el esfuerzo de pesca, que está sujeto a las tendencias de eficacia, lo que podría ocultar cambios en la población. De hecho, un cierto nivel de esfuerzo de pesca podría parecer ser sostenible, basado en evidencia de niveles anteriores de captura por unidad de esfuerzo, pero el aumento en la eficacia podría estar encubrir una reducción de la población. Por lo tanto, las mediciones de abundancia de poblaciones independientes de las pesquerías, tales como inventarios pesqueros científicos, podrían proporcionar una medición más segura de la condición del recurso que las tasas de captura basadas en esfuerzo de pesca comercial.

La asesoría sobre la condición del recurso requiere de alguna fuente apropiada de recomendaciones científicas (Capítulo 5). Ésta tal vez se podría obtener de manera ad hoc de algunos departamentos de universidades, pero si la asesoría es más que mínima, probablemente requerirá de alguna agencia científica dedicada o de la capacidad de contratar la asesoría científica adecuada. Ofrecer asesoría típicamente requiere de la recolección de datos científicos y no de ordenación, ya que la evaluación científica de una población necesita una comprensión más detallada de la que se requeriría para el seguimiento, control y vigilancia de rutina.

Además de la asesoría biológica subyacente al establecimiento de límites, también sería conveniente recibir consejo sobre los probables efectos económicos y sociales de la pesquería. En vista de que esto puede resultar en señales conflictivas, lo mejor es integrar dichos consejos para permitir ver claramente las ventajas y desventajas que implica cada efecto (Ver Código de Conducta 7.4.5).

6 ¿QUÉ PROBLEMAS EXISTEN CON LA APLICACIÓN DE ORDENACIÓN DE ESFUERZO Y DE CAPTURA Y CÓMO SE PUEDEN VENCER?

6.1 El problema de la ordenación del esfuerzo

Un problema importante de la ordenación del esfuerzo es definir una unidad de medición razonable del esfuerzo de pesca. Por ejemplo, para los artes de arrastre (ej., arrastre con puertas, dragas, arrastre de viga), a menudo alguna combinación de tonelaje del barco y potencia del motor parece apropiada como medida de la capacidad de capturar una proporción de la población. Como ejemplo de esto, el sistema de ordenación de esfuerzo de la Comunidad Europea (llamado el programa de orientación plurianual) usa tanto tonelaje como potencia del motor para definir medidas alternativas de poder de pesca, y ambas deben reducirse progresivamente de conformidad con calendarios ya acordados (para una descripción general simple de la Política Común de Pesca, que usa tanto la ordenación del esfuerzo como la ordenación de la captura, ver Comisión Europea, 1994). Para los métodos de pesca con artes estáticas, otras medidas de esfuerzo podrían ser más apropiadas como indicadores consistentes del poder de pesca, pero para algunos métodos no existe ninguna medida consistente de este tipo. Esto se debe a que un requisito principal de cualquier control de insumo es que una cierta cantidad del insumo regulado debería corresponder a la capacidad constante de extraer el recurso. Este es generalmente el caso de las pesquerías demersales con artes de arrastre. Sin embargo, para las pesquerías de especies pelágicas en cardúmenes, la proporción de la población capturada por una unidad dada de esfuerzo de pesca podría variar dependiendo del tamaño de la población. Si el número de cardúmenes de peces se reduce conforme se reduce el tamaño de la población, entonces será progresivamente más fácil extraer mayores proporciones de la población conforme disminuye su abundancia. Dichas poblaciones claramente no son las más aptas para la ordenación con controles a insumos.

Cuando los enfoques de ordenación del esfuerzo son apropiados, los problemas entonces se centran en los aumentos en la eficacia técnica que tienden a ocurrir con el tiempo. El problema de la inversión excesiva de capital ya ha sido mencionado. Es bastante obvio que si los pescadores no pueden expandir una operación rentable aumentando el tamaño o el número de barcos, podrían tratar de lograrlo invirtiendo más capital en mejoras diseñadas para aumentar su eficacia. La pregunta de si existe un tope para las posibles mejoras en la eficacia en realidad no tiene importancia. Sin embargo, si existe este tope teórico, es claro que todavía no se ha alcanzado, ya que la eficacia todavía tiende a crecer. Ciertamente, la tecnología de los artes de pesca ha avanzado inexorablemente durante el último siglo, y con ella la habilidad de un barco de cierto tamaño de matar una mayor proporción del recurso disponible. Por consiguiente, restringir otras salidas para la inversión de los pescadores con la ordenación del esfuerzo probablemente hará muy tentadora la realización de mejoras técnicas en eficacia de los barcos. La eliminación de las ganancias muy por encima de lo normal con medidas fiscales, o reducir progresivamente la capacidad de la flota, parecerían ser las respuestas más apropiadas para esto. La alternativa de especificar las características de un barco pesquero en tanto detalle como las de un yate de carreras parece inapropiada, y podría ahogar la innovación. Más aún, dada la inventiva de la humanidad, esto probablemente no funcionaría de todas maneras, ya que los pescadores encontrarán las maneras de mejorar cualquier dimensión no regulada del insumo. Por lo tanto, es muy importante anticipar que dichas mejoras a la eficacia van a ocurrir, y anticipar cómo van a ser manejadas cuando ocurran.

Un problema particular es que las licencias frecuentemente especifican potencia de motor. Se puede cambiar fácilmente la potencia del motor con algunas modificaciones técnicas menores. Dichos motores pueden entonces ser certificados en cumplimiento con los requisitos de una licencia pero después de la certificación su desempeño puede ser mejorado. Podría entonces ser necesaria una inspección y certificación periódica para cerrar este portillo.

Otros problemas se relacionan con la pesca sin licencia. Este podría ser un problema particularmente para las pesquerías en aguas internacionales, donde las flotas que enarbolan pabellones de países que no son parte de la organización internacional pertinente podrían optar por no acatar sus decisiones. Definitivamente no deberían intentar actuar así, y el Código de Conducta es muy claro con respecto a este punto (ver Párrafos 6.1, 7.1.5 y 8.2.6). Tanto el Acuerdo de Cumplimiento de la FAO como el PAI sobre Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (Capítulo 1, Cuadro 2) se refieren a este importante asunto.

En las pesquerías multiespecíficas existe un riesgo obvio de que el esfuerzo de pesca cambie entre las diferentes poblaciones de peces disponibles dependiendo de cuál es más rentable en el momento. Hasta cierto punto, esto podría ser beneficioso, ya que el esfuerzo de pesca podría desplazarse de las poblaciones que exhiben una baja abundancia hacia otras que disfrutan de mayor abundancia. Sin embargo, permanece el riesgo de que las especies más valiosas tiendan a atraer más presión de pesca que las de menor valor. Más aún, la escasez podría causar que las especies particularmente valiosas aumenten su precio unitario lo suficiente para continuar atrayendo esfuerzo aún cuando están sobreexplotadas y en baja abundancia. La mejor manera de tratar dichos problemas sería tal vez imponer además medidas técnicas de conservación diseñadas para proteger las especies más valiosas y más vulnerables de un conjunto.

Podría haber otro problema cuando coexisten varias pesquerías. En estos casos podría ser difícil asegurar que un buque con licencia para participar en una pesquería no esté de hecho participando en otra.

6.2 Problemas con la ordenación de la captura

Como se discutió anteriormente con respecto a los enfoques simples de control de producto (se cierra la pesquería en cuanto se capture la cuota), es casi inevitable que se desarrolle una carrera por el pescado, que podría estar asociada con un exceso de capacidad, mal rendimiento económico, mal precio y calidad del pescado y empleo únicamente temporal (ver el Código de Conducta, Párrafo 6.7). Aún más, la carrera para capturar el recurso podría perjudicar la seguridad de las tripulaciones. Con un manejo más ordenado de cuotas, con asignaciones a grupos o individuos, es menos probable que ocurran estos problemas. El problema principal con dicha forma de control de producto es el frecuente incumplimiento de la regulación. En muchas pesquerías va a existir la tentación económica para los pescadores de desembarcar más pescado del permitido por sus asignaciones. Dichos desembarques ilegales se conocen como «desembarques negros» (Alverson et al., 1994). Si son extensos podrían menoscabar la confianza en el proceso de ordenación (ver recuadro sobre la ordenación pesquera en las Islas Faeroe). Adicionalmente, la distorsión de las estadísticas de captura que pudiera resultar también podría dificultar para los científicos pesqueros el cálculo de estimaciones precisas de capturas futuras. Reducir la habilidad de los científicos de predecir las capturas podría llevar a todavía menos confianza en el sistema de ordenación. El remedio obvio es una aplicación más estricta, junto con un programa educativo para que los pescadores se den cuenta que están engañando a los otros pescadores y no al gobierno. Esto probablemente será facilitado por un sistema de control más abierto que no sea demasiado parecido al del gobierno central y comprenda representantes de la industria como miembros.

Una forma más sutil de incumplimiento es reportar una especie con cuota como si fuera otra especie, o reportar una especie como originaria de otra área de ordenación. Estas formas de incumplimiento son a veces conocidas como «desembarques grises». Las consecuencias de los desembarques grises en términos de pérdida de confianza en el sistema pueden ser igual de perniciosas que las de los «desembarques negros». De hecho, podrían ser peores, ya que contaminan las estadísticas de por lo menos dos poblaciones. De nuevo, una regulación apropiada y educación son las respuestas apropiadas para prevenir que esto ocurra.

Las regulaciones por cuota a menudo se especifican como niveles de desembarque legal en vez de captura. Los pescadores pueden entonces optar por descartar parte de la captura menos valiosa para obtener mejores ganancias de la cuota que tienen a su disposición. Dichos descartes muchas veces son legales, y hasta puede ser que los pescadores estén obligados a descartar pescado en exceso de la cuota o de tallas pequeñas. Dichos descartes son un desperdicio, y deberían ser reducidos al mínimo posible (ver el Código de Conducta, Párrafos 6.7, 7.6.9 y 8.4.5). Adicionalmente, dichas prácticas de descarte podrían también distorsionar la intención de la regulación, y permitir que la explotación sea mayor que la que buscaba la regulación. Una vez más, es una práctica que podría menoscabar la confianza en el sistema de ordenación. La prevención de los descartes presenta un dilema. Permitir los descartes permite que sean medidos por observadores científicos (aunque esto es caro); prohibirlos podría desalentarlos, pero también podría simplemente tornarlos invisibles. Algunos países (Noruega, por ejemplo) requieren que toda la captura sea desembarcada, y en algunos casos se compensa a los pescadores por el costo de desembarcar pescado ilegal o no comercializable. La compensación se establece a un nivel que haga atractivo el desembarque pero que no ofrezca una ganancia al pescador por capturar esos peces. Otros enfoques involucran establecer áreas de veda permanente o temporal para mantener a los pescadores alejados de las áreas donde abundan los peces que probablemente serían descartados (Código de Conducta, Párrafo 7.6.9). Para ser efectivas, las áreas de veda temporal obviamente requerirían de acción rápida de parte del administrador pesquero, y por lo tanto tienen mayor probabilidad de éxito cuando la industria está involucrada en los detalles de la gestión y puede suministrar detalles rápidamente. (Las áreas de veda temporal se usan, por ejemplo, en Noruega e Islandia, y la industria de pesca pelágica en África del Sur impone áreas de veda para sus miembros como forma de reducir la captura incidental).

El descarte puede ser un problema particular en las pesquerías multiespecíficas. Cuando se cumple la cuota para una especie, los pescadores podrían continuar capturándola y descartándola cuando pescan otras especies en el área. Esto crea un problema particular si una especie se está recuperando de sobreexplotación y se han establecido cuotas basadas en tasas de remoción más bajas, mientras que la pesquería de otra especie permite tasas de remoción mucho más altas. El problema, desde luego, es exacerbado si ambas especies se capturan con las mismas artes de pesca al mismo tiempo y en los mismos lugares. Permitir desembarques limitados de captura incidental de las especies más vulnerables podría ser un enfoque para la conservación, pero podría causar el desarrollo de un patrón de pesca que utiliza cualquier disposición de captura incidental al grado máximo posible. Otro enfoque podría incluir medidas técnicas apropiadas (Código de Conducta, Párrafo 7.6.9), pero el problema podría ser que la especie vulnerable fuese de mayor talla y más seleccionada por los artes de pesca que las especies menos vulnerables.

Un enfoque draconiano pero efectivo es cerrar toda la pesquería una vez que se alcance la cuota o una vez que se exceda algún nivel específico de captura incidental. Ésta es la práctica en las pesquerías estadounidenses del mar de Bering y del golfo de Alaska, para proteger el halibut del Pacífico y los mamíferos marinos. Se requiere de un programa dedicado de observadores para que este sistema sea efectivo. Donde no existen programas de observadores, existe el riesgo de que algunas flotas hagan descartes anticipatorios de cualquier especie con cuotas o niveles de captura incidental, que si se excedieran llevarían al cierre total de la pesquería.

7 EL CRITERIO DE PRECAUCIÓN Y LA ORDENACIÓN DE ESFUERZO Y CAPTURA

El criterio de precaución en la ordenación pesquera (FAO, 1995b; FAO, 1997) puede ser aplicado en todas las etapas de desarrollo de las pesquerías (Código de Conducta, Párrafos 7.5.1 y 7.5.2). No está particularmente asociado con un único enfoque de ordenación. Sin embargo, conforme aumenta progresivamente la explotación de las poblaciones de peces, es probable que requieran de la reducción en las tasas de explotación que busca ofrecer la ordenación del esfuerzo y de la captura. Anticipar inteligentemente esta necesidad podría ser de mucha ayuda. Esto se puede lograr adoptando programas de licenciamiento restrictivo y estadísticas detalladas de captura antes de que la necesidad de tenerlas se torne aguda. Dicha anticipación inteligente de problemas futuros a través del desarrollo de un plan apropiado de ordenación de pesquerías (ver el Capítulo 9 de este volumen y el Código de Conducta, Párrafo 7.3.3) es una parte integral del criterio de precaución. Una interpretación más detallada del criterio de precaución es posible una vez establecida una gama completa de medidas de ordenación de esfuerzo o de captura. En particular, la imposición de puntos de referencia objetivo y límite para una pesquería podría ser más posible si la dinámica de una población se conoce en el detalle que a menudo se requiere para la ordenación de captura (Código de Conducta, Párrafo 12.13).

Se han elaborado ideas científicas detalladas sobre planes de recuperación compatibles con el criterio de precaución (CIEM, 1997). Típicamente involucran reducciones progresivas en la tasa de mortalidad por pesca conforme disminuye el tamaño de la población. Dicha ordenación detallada probablemente requiera de la ordenación del esfuerzo y/o de la captura para lograr sus objetivos. Sin embargo, la alternativa o adición de medidas de conservación técnicas seguras, por ejemplo luces de malla en los artes de arrastre que permitan a los peces la oportunidad de reproducirse antes de su captura, o si no zonas extensivas de veda total, podrían prevenir que la población sea seriamente reducida en primer lugar.

8 ¿DÓNDE EXISTEN EJEMPLOS DE ORDENACIÓN DE ESFUERZO Y CAPTURA EN ACCIÓN?

La ordenación de la captura, particularmente con sistemas de gestión de captura total permisible (CTP), es bastante común en pesquerías en las que la captura se fundamenta en menos especies. En el caso de las pesquerías demersales, éstas ocurren más frecuentemente en latitudes más altas. La mayoría de las principales pesquerías demersales europeas del Atlántico Norte tienen CTP como instrumento primario de ordenación, también las pesquerías demersales de Canadá y gran parte de los Estados Unidos. La ordenación por CTP también se practica en Argentina, Australia, Namibia, Nueva Zelanda y Sudáfrica. También se encuentran en las pesquerías pelágicas, que tienden a ser menos mixtas que las demersales. Se usan de manera notable en pesquerías de especies pelágicas grandes como el atún aleta azul del sur.

Las CTP tienen un atractivo especial cuando las oportunidades de pesca tienen que ser compartidas entre países o comunidades o flotas, ya que pueden ser asignadas una porción constante de la CTP general. Las porciones porcentuales de captura son la base de muchos acuerdos pesqueros entre países. En general es más fácil para los países acordar compartir la captura en alguna proporción que acordar cómo compartir el esfuerzo de pesca. Esto se debe a que el esfuerzo de pesca se mide de diferentes maneras para las diferentes flotas, de tal manera que establecer una base común para el acuerdo es técnicamente difícil.

Aún más, es bien sabido que el esfuerzo de pesca puede cambiar su eficacia a lo largo del tiempo y que cambios en la eficacia de un miembro pueden menoscabar cualquier acuerdo. Por lo tanto, porciones porcentuales de la captura (la llamada estabilidad relativa) forman la base de las porciones nacionales de las pesquerías del Atlántico de la Comunidad Europea. También sirven como base para las porciones de Noruega y la Comunidad Europea en el Mar del Norte y Noruega y Rusia en el Mar de Barents y entre Australia, Japón y Nueva Zelanda para el atún aleta azul del sur. Por estas razones, la ordenación por CTP sigue establecida en estas áreas aún cuando su historial en el logro de pesquerías sostenibles es poco ejemplar, como en el caso de las pesquerías demersales de la Comunidad Europea.

Aunque la ordenación por CTP es común en las pesquerías demersales y pelágicas de las altas latitudes, parece ser más difícil de operar conforme aumenta el número de especies en una cierta pesquería. Existen varias razones para esto. En primer lugar, los problemas de la captura incidental necesariamente tenderán a aumentar cuando aparecen más especies en la captura, y es más probable que varias de las cuotas para la ordenación de dicha pesquería sean incompatibles entre sí, y que lleven a descartes o a la falsificación de declaraciones de desembarque. En segundo lugar, el requisito de una evaluación científica del tamaño de las poblaciones se hace más difícil y menos eficaz en cuanto a costo cuando se trata de varias poblaciones pequeñas en vez de una sola más grande, debido a que el número de muestras necesarias para obtener una muestra útil de una población es similar para una población pequeña que para una grande. El costo de la asesoría científica podría entonces tender a ser menor por unidad de captura para una población grande de peces que para una pequeña. Lo mismo es cierto de los costos por unidad del seguimiento y vigilancia de la ordenación. Por lo tanto, por extensión, las pesquerías demersales ricas en especies de las regiones tropicales podrían ser casi imposibles de administrar con cuotas de especies individuales. La alternativa de cuotas multiespecíficas desde luego siempre tiene el riesgo de que la pesquería se enfoque en las especies más valiosas y tal vez descarte las de menor valor para aumentar al máximo las ganancias a corto plazo.

Los sistemas de ordenación del esfuerzo tienen una distribución menos sistemática. Claramente podrían no ser apropiadas para la ordenación de pesquerías de cardúmenes pelágicos cuya capturabilidad podría aumentar conforme disminuye el tamaño de las poblaciones. Podrían parecer apropiadas para algunas pesquerías monoespecíficas, particularmente cuando la evaluación científica precisa del tamaño de la población es difícil, pero donde existe una estimación razonable de capturabilidad constante. Ejemplos de esto se pueden ver en algunas pesquerías locales de crustáceos.

La ordenación del esfuerzo parece apropiada para las pesquerías de arrastre multiespecíficas donde las flotas que son capaces de enfocar su atención hacia las especies más abundantes podrían ayudar a reducir la presión que se está ejerciendo sobre poblaciones reducidas. Sin embargo, éste no es un beneficio automático. Ciertamente dependería de que la flota no fuera lo suficientemente grande como para agotar un recurso antes de que se recupere la población que está descansando. También dependería del grado de separación entre la distribución de las diferentes poblaciones, y de cómo sus precios relativos se adaptasen a la escasez o a la abundancia.

La ordenación del esfuerzo también se usa como tope para las pesquerías administradas predominantemente con CTP. Un ejemplo serían las pesquerías del Atlántico de la Comunidad Europea (ver Comisión Europea, 1994 para una descripción general de la Política Pesquera Común y el Informe Lassen, 1996, para detalles específicos de la sobrecapacidad) donde la capacidad de la flota no está en equilibrio con los recursos y debe ser reducida. En el caso de la Comunidad Europea ha estado funcionando por algún tiempo un programa de ordenación del esfuerzo llamado el programa de orientación plurianual. Sin embargo, éste ha sufrido, ya que las reducciones anuales que los países de la Comunidad Europea han podido acordar son insuficientes para contrarrestar los aumentos típicos en la eficacia del esfuerzo de pesca que se pueden esperar.

La experiencia sugiere que una sola herramienta rara vez es efectiva para lograr la ordenación pesquera. Aún más, si existen múltiples objetivos, ciertamente se requerirá de múltiples herramientas de ordenación (Pope, 1983 y Capítulo 5 de este volumen). Sin embargo, no es menos cierto que los problemas históricos, tanto con la ordenación del esfuerzo de pesca como con las restricciones a las capturas, eran que preocupaciones con metas a corto plazo a menudo obstaculizaron el logro de objetivos a largo plazo. Por consiguiente, la ordenación del esfuerzo de pesca y de la captura no se ha aplicado históricamente con suficiente vigor o con suficiente consideración del criterio de precaución como para lograr la sostenibilidad a largo plazo. Lograr las metas a largo plazo usando controles de insumos y de productos u otros métodos requerirá de un enfoque apropiado y de considerable voluntad política.

9 REFERENCIAS

Alverson, D.L., Freeberg, M.H., Murawski, S.A. y Pope, J.G. 1994. A global assessment of fisheries bycatch and discards. FAO Fisheries Technical Paper, 339. Rome, FAO. 233 pp.

European Commission. 1994. The New Common Fisheries Policy. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg. 46pp.

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