por
David DIE
Escuela Rosenstiel de Ciencias Marinas y Atmosféricas,
Miami, Estados Unidos de América
Los elementos para la construcción de una buena ordenación pesquera han sido presentados en los capítulos anteriores. Los primeros capítulos cubrieron las técnicas que se pueden usar para administrar las pesquerías. Los Capítulos 6 y 7 especificaron cómo se pueden establecer los derechos de pesca para asignar los recursos pesqueros a ciertos usuarios y cómo la participación de los partes interesadas en el proceso de ordenación puede mejorar la efectividad de la administración. En el Capítulo 5 se esbozó la información necesaria para apoyar la buena ordenación. Ha llegado el momento de reunirlos todos en un solo instrumento que detalle cómo va a proceder la ordenación de una pesquería específica. Dicho instrumento es lo que se llama un plan de ordenación pesquera (POP) y es el tema de este capítulo.
La planificación es una parte esencial del proceso de ordenación, sin importar si se trata de la ordenación de una pesquería o la administración de una línea de ensamblaje de automóviles. El plan de ordenación es el instrumento principal que especifica cómo se va a conducir la ordenación en el futuro. En muchas pesquerías, los planes de ordenación pesquera (POP) muchas veces son instrumentos no sólo para a planificación sino también para la gestión operacional. Estos planes no sólo documentan la forma de alcanzar las metas de ordenación en el futuro (estratégicos), sino que también describen cómo administrar la pesquería en el presente (tácticos). Este doble propósito de los planes de ordenación pesquera no es reconocido universalmente; de hecho, la única mención de un POP en el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO aparece en el Párrafo 7.3.3 que indica,
«Los objetivos de ordenación a largo plazo deberían traducirse en medidas de gestión formuladas en forma de plan de ordenación pesquera u otro marco de ordenación».
Las Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable de la FAO (FAO, 1997), sin embargo, aclaran que los POP comprenden un componente táctico que define la gestión diaria:
«El plan de ordenación especifica quién y cómo debe ordenar la actividad pesquera. Debe incluir un procedimiento de ordenación que detalle la forma de adoptar las decisiones en materia de ordenación, con arreglo a la evolución de la ordenación pesquera...».
De hecho, estas Orientaciones de la FAO ofrecen una definición muy específica de un POP:
«Un plan de ordenación es un acuerdo formal o informal entre un organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas, en el que figuran los participantes en la pesca y sus funciones respectivas, se señalan los objetivos convenidos, se especifican las normas y reglamentos de ordenación aplicables y se indican otros detalles pertinentes para la labor que debe desempeñar el organismo de ordenación».
Al decidir sobre una definición que reconozca acuerdos formales o informales, la FAO llama la atención al hecho de que tener un documento formal que describa el POP podría no ser la única manera de lograr los objetivos de ordenación. Reconoce que en algunas pesquerías existen acuerdos de ordenación que logran los objetivos de ordenación de pesquerías específicas pero que no están formalmente contenidos en un documento llamado POP. Aunque dichas situaciones se discuten brevemente a continuación y en la Sección 4.1 del Capítulo 6, el enfoque de este capítulo continúa siendo la descripción del proceso de cómo desarrollar un POP formal. Se siguen generalmente las Orientaciones de la FAO (FAO, 1997) con respecto al desarrollo, la ejecución y la revisión de los POP. Además, se presentan algunos ejemplos para subrayar cómo los componentes de esas orientaciones se encuentran en los POP elaborados para algunas pesquerías importantes alrededor del mundo. Los ejemplos no son exhaustivos, sino que más bien intentan mostrar cómo se han desarrollado e instrumentado los POP en pesquerías reales.
Los acuerdos institucionales pertinentes a una pesquería son esenciales para definir los contenidos de un plan de ordenación. El contexto internacional, nacional y aún el regional en el cual opera una pesquería (Sección 9, Capítulo 1) influenciarán la política y la legislación pesquera que gobiernan la pesquería. En algunos países, como los Estados Unidos o Australia, existen referencias específicas a la necesidad de desarrollar planes de ordenación en la legislación pesquera (ej., Queensland, Australia: Ley de Pesca; Estados Unidos: Ley Magnuson-Stevens). Esa misma legislación podría especificar las secciones principales que debería contener el plan de ordenación. Como mínimo, los POP deben contener:
el proceso de consulta para la revisión y apelación.
Se incluyen detalles adicionales sobre el contenido de POP reales en los ejemplos presentados en la Sección 6 de este capítulo. Los detalles de cómo desarrollar los objetivos operacionales de la ordenación se presentan en el Capítulo 5. La descripción completa de las herramientas que se usan para alcanzar los objetivos de ordenación se presenta en los Capítulos 2 a 4 y en el Capítulo 6. La discusión sobre el tipo de información científica que se puede usar para evaluar el estado biológico, ecológico, económico y social de una pesquería se encuentra en el Capítulo 5, mientras que el Capítulo 6 presenta un resumen de los derechos de los usuarios.
Actualmente, uno de los requisitos básicos reconocidos en los POP es la adherencia a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 (CONVEMAR), al Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, y al enfoque precautorio de la ordenación, internacionalmente sancionados. Dicha adherencia suele ser reconocida en las políticas pesqueras de cada Estado o en los estatutos de organismos internacionales a cargo de la coordinación de la ordenación pesquera. Para las pesquerías de alta mar y para los planes que administran las especies transzonales, los POP deben especificar claramente el contexto regulatorio e institucional internacional dentro del cual se aplica el plan (ej., Acuerdo sobre Poblaciones de Peces de las Naciones Unidas - ver Cuadro 2, Capítulo 1). En estos casos, el POP debe tener vínculos claros tanto con la política nacional de ordenación pesquera como con los estatutos de la Comisión u organismo internacional a cargo de coordinar la ordenación de la pesquería internacional. Por ejemplo, el plan POP de Australia para el atún aleta azul del sur tiene como primer objetivo:
«...asegurar, a través de la ordenación apropiada y en conjunto con la Comisión (la Comisión para la Conservación del Atún Aleta Azul del Sur), la conservación de la población de atún aleta azul del sur...»
Se debe hacer una advertencia con relación a los POP nacionales diseñados para la gestión de la pesca de recursos que, por lo menos parcialmente, están distribuidos en alta mar o que son compartidos entre dos o más países. Debido a que estos recursos no están bajo la jurisdicción de una única nación, el POP, que es un instrumento nacional, sólo será aplicable en la ZEE de esa nación. Esto no significa que el POP no vaya a ser efectivo, pero sí significa que el plan podría tener que definir objetivos nacionales que estarán limitados por los objetivos de otros países (ver el Código de Conducta, Párrafos 6.12, 7.1.2 y 7.3.2). El Capítulo 4, particularmente la Sección 5, ofrecen mayor discusión de este punto.
Las políticas nacionales de pesca deberían estar apoyadas en un marco legal e institucional, de tal manera que los POP puedan ser el instrumento principal de ordenación. En este sentido, cada política nacional de pesca debería definir el espectro de requisitos mínimos que debería cumplir el plan de ordenación pesquera. La política nacional, por lo tanto, debería determinar a grandes rasgos el tipo de información necesaria para inclusión en un POP, de tal manera que todos los POP logren las metas de la política nacional de pesca. Ya que es probable que estas metas sean amplias, las necesidades de información probablemente serán generales; sin embargo, es responsabilidad de los que elaboran cada POP asegurar que los objetivos específicos del POP cumplan con la política nacional de pesca.
Los requisitos mínimos especificados por la política nacional de pesca tienden a permitir mucha flexibilidad en cuanto al contenido de un POP. Como resultado, aún en una única jurisdicción pesquera existen grandes diferencias entre los POP elaborados para las distintas pesquerías. Esto se considera una fortaleza de la política, ya que asegura que el POP se desarrolle a la medida de las necesidades específicas de los administradores de cada pesquería, y no sea sólo un requisito burocrático.
Es esencial que el plan especifique cómo se van a lograr los objetivos de ordenación (objetivos operacionales) del plan. Si fuera posible, cada objetivo de ordenación debería examinarse individualmente, y las medidas de ordenación diseñadas para ayudar a cumplir con ese objetivo deberían ser identificadas y explicadas. Aquí el plan debe ser muy específico acerca del enlace entre los objetivos y las medidas y cuáles indicadores de desempeño se van a usar para medir el cumplimiento de los objetivos de ordenación. Esto se debe hacer estructurando el plan de manera que requiera el desarrollo de indicadores de desempeño (Figura 2 del Capítulo 1). Los indicadores deben cubrir todos los objetivos del plan, para que existan indicadores generales del estado biológico de la población y también indicadores sociales y económicos de la salud de la pesquería.
Estos indicadores igualmente reflejarán los puntos de referencia acordados y, por ejemplo, medirán el éxito del plan en cuanto a lograr los puntos de referencia meta y operar dentro de los puntos de referencia límite. En general, el plan no especificará la manera exacta en que se desarrollarán los indicadores, pero debe exigir su elaboración. Por ejemplo, se pueden usar los pronósticos del impacto económico de las acciones de la ordenación pesquera como indicadores del éxito de un plan que intente lograr su objetivo de aumentar las máximo los retornos económicos. La Sección 3 del Capítulo 5 discute en detalle algunos ejemplos de indicadores específicos que se pueden usar en los POP.
Los POP deberían hacer referencia específica a las características del ambiente natural en el cual se desenvuelve la pesquería, y cómo los cambios en este entorno podrían afectar la ordenación de la pesquería. Si existen estructuras tradicionales de ordenación o derechos establecidos que se han usado tradicionalmente, éstos deberían ser reconocidos e incluidos en el POP (el Capítulo 6 discute los derechos de los usuarios).
Los objetivos de ordenación de un POP a menudo están en conflicto (ej., conservación del recurso vs. aumentar al máximo los retornos económicos o promover el desarrollo). El plan debe reconocer este conflicto, y tratarlo requiriendo un proceso por medio del cual se puedan resolver los conflictos entre los objetivos, como se discute en el Capítulo 5. Esto se puede lograr especificando algunos de los indicadores asociados con los objetivos de conservación como limitaciones, mientras que los indicadores de desempeño económico podrían identificarse como metas. Esto resultará en el desarrollo de objetivos operacionales y conducirá a metas adecuadas o a puntos de referencia límite. En este contexto, el desarrollo se refiere también a recursos humanos, por lo que abarca fortalecer las capacidades y mejorar la calidad de vida.
2.5.1 Acuerdos institucionales
El desarrollo del POP es responsabilidad de la autoridad a cargo de la ordenación pesquera, pero dicha autoridad debe asegurar que todas las partes interesadas en la pesquería participen en su desarrollo (Código de Conducta, Párrafo 7.1.2; FAO, 1999). El Capítulo 7 contiene una discusión más detallada de cómo involucrar a las organizaciones comunitarias en el proceso de ordenación.
2.5.2 Participación de las partes interesadas
Como se discutió en el Capítulo 7, se le debe ofrecer a todas las partes interesadas la oportunidad de participar en el desarrollo de un POP. Identificar las partes interesadas, y consultar con ellas, debería ser uno de los primeros pasos a tomar en la elaboración de un POP. Entre más pronto se involucren las partes interesadas en este desarrollo, mayor el sentimiento de propiedad del POP final que tendrán. Al participar en el proceso, estarán más conscientes de sus derechos y responsabilidades con respecto al recurso, y tenderán a cumplir mejor con las disposiciones de ordenación. Todos los pasos de la consulta con las partes interesadas (ej., comentarios sobre el documento de discusión) deberían ser estructurados formalmente y descritos en el documento del POP. En los casos donde existen diferencias sustantivas entre la capacidad de las partes de participar en el proceso, el plan debería incluir fortalecimiento de capacidades. El Capítulo 6 (Sección 3) discute más el concepto de los «derechos de ordenación», el derecho de participar en el proceso de ordenación, y la Sección 7 del Capítulo 7 se refiere a asuntos de equidad relacionados con la capacidad de los diferentes tipos de partes interesadas de participar en el proceso de ordenación.
Cada vez más, existe el requisito de tratar de coordinar los planes de ordenación de todos los recursos marinos, incluidas las pesquerías. Otras agencias están desarrollando sus planes de ordenación para sus propios recursos marinos y, cada vez más, los administradores pesqueros están reconociendo la necesidad de influenciar la gestión de los impactos sobre el ecosistema y de proteger aquellos hábitats y recursos que son críticos para la salud de la pesquería. Esta necesidad de coordinar la ordenación lleva a tener que asegurar que los grupos incluidos en el proceso de consulta pública incluyan a todas las agencias de gestión que son responsables de la ordenación de actividades o recursos que podrían estar relacionados con o afecten los recursos pesqueros o el ambiente en el que se desarrollan (Código de Conducta, Párrafos 10.1.2 y 10.1.5). Debido a que estas agencias a menudo están desarrollando planes de ordenación propios, este proceso de consulta puede ser difícil y prolongado. Muchas veces otras agencias de ordenación marina tienen percepciones sobre la importancia de los recursos dentro del ambiente diferentes a las de las agencias pesqueras. Esto a menudo crea diferencias entre lo que las agencias de conservación y la autoridad pesquera creen que se puede lograr. Una manera de resolver estas diferencias es a través del establecimiento de negociaciones bien estructuradas dentro del proceso de consulta del POP.
2.5.3 Conocimientos expertos
El desarrollo de un POP requiere de extensa información acerca de la pesquería y del ambiente social, económico y natural en el cual opera. La recopilación de información, en forma de datos o conocimientos expertos, es responsabilidad de la autoridad de ordenación. El Capítulo 5 discute en detalle la información que se debería recolectar, y cómo se debería presentar a los que están a cargo de elaborar el POP.
En teoría, la elaboración de un plan de ordenación es la primera acción que debería tomar una agencia pesquera responsable cuando comienza a administrar una pesquería (FAO, 1997). En la práctica, sin embargo, los planes de ordenación se han desarrollado recientemente, aún para las pesquerías más importantes del mundo. El primer paso en el desarrollo de un POP usualmente es la creación de un grupo de trabajo, que elabora un documento de discusión. Luego se buscan comentarios a través de reuniones y cartas, y se analizan y se contestan formalmente. Después se desarrolla y difunde un proyecto de plan de ordenación. De nuevo se buscan comentarios del público, se analizan y se contestan formalmente. Luego de esto se desarrolla el plan de ordenación final, y se envía al ministro correspondiente para su aprobación antes de la entrada en vigor. A continuación más detalles sobre los diferentes pasos.
2.6.1 Documento de discusión
Cuando se va a elaborar un POP, lo mejor es elaborarlo como un documento inicial para comentario público, que describa, en lenguaje común, las razones para desarrollar el plan y los contenidos propuestos para el plan. Este documento es similar a un POP, pero de fácil lectura, y a menudo incluirá más antecedentes e información sobre la pesquería que un POP. Este documento - a menudo denominado documento de discusión - debería buscar dos cosas, informar al público y a las partes interesadas sobre el plan, y solicitar sus comentarios. Información importante relacionada con la legislación vigente, o resúmenes de los conocimientos del estado de la pesquería, deberían incluirse como apéndices al documento de discusión. Estos documentos pueden contener una lista de preguntas específicas relacionadas con cada uno de los temas identificados por el grupo de trabajo que está elaborando el POP. Estas preguntas muchas veces son parte de un cuestionario formal incluido con el documento de discusión y diseñado para buscar comentarios de las partes interesadas. Los comentarios generales, aparte de los que se buscan con las preguntas, también deberían solicitarse en el cuestionario. Es importante que la autoridad de ordenación inste a los representantes de todas las partes interesadas a tomarse el tiempo para revisar el documento de discusión y a hacer sus comentarios al administrador. La participación de todas las partes interesadas es esencial, y debería ser facilitada por el administrador pesquero tanto como sea posible. Esto es especialmente importante porque el grupo de personas involucradas en el desarrollo inicial del documento de discusión tiene la oportunidad de definir el alcance del plan final. La inversión inicial en el proceso de consulta ahorrará muchos recursos más adelante, y ayudará al plan a recibir la mayor aceptación inicial posible cuando sea instrumentado.
2.6.2 Consulta pública
Una vez difundido formalmente el documento de discusión, se le debe otorgar al público y a las partes interesadas un período de tiempo para hacer sus comentarios, por ejemplo tres meses. Durante este tiempo es aconsejable organizar reuniones entre la autoridad de ordenación y las partes interesadas (ej., reuniones en los puertos pesqueros principales) para buscar comentarios y promover la discusión. La transparencia durante este proceso ayudará más adelante durante la aplicación del plan. Después de recibir los comentarios, el administrador pesquero deberá responder a éstos formalmente, y revisar las secciones del plan que la autoridad juzgue conveniente.
El período de consulta pública es también un período de negociación, y el esfuerzo que deben hacer los desarrolladores del plan no debe subestimarse. Esto se debe a que la consulta inevitablemente conlleva puntos de vista opuestos acerca del proceso de ordenación. Estas posiciones opuestas siempre deben ser comparadas con respecto a los objetivos de ordenación establecidos para el plan y la política nacional de pesca. El administrador pesquero, por lo tanto, debe asegurar que los intereses particulares de algunas partes interesadas no superen los principios contenidos en la política nacional de pesca.
2.6.3 Proyecto de plan de ordenación
Se difunde entonces el primer borrador del plan de ordenación y se solicitan nuevos comentarios, de nuevo otorgando un período de algunos meses para recibirlos. Es probable que el proyecto de plan de ordenación sea un documento bastante diferente al documento de discusión, especialmente por el lenguaje legal que se debe incluir en ciertas secciones. Por lo tanto, éste es más difícil de entender y de comentar. Este hecho resalta los beneficios de diseminar inicialmente el documento de discusión. El administrador pesquero deberá otra vez dedicar su atención a asegurar que el proyecto de plan de ordenación sea entendido y bien aceptado por las partes interesadas. Luego de la conclusión del segundo período de comentarios, y a menos que existan circunstancias extraordinarias que exijan otra revisión del plan y una tercera ronda de consultas, se deberá preparar el borrador final del plan y presentarlo al ministerio de pesca, o equivalente, para su aprobación. Para asegurar que las demoras en este proceso no menoscaben la capacidad de la autoridad pesquera de llevar a cabo una buena ordenación, en todo momento se debe enfatizar al público y a las partes interesadas que los POP deben ser revisados periódicamente, y que no es precautorio demorar acciones necesarias de ordenación cuando el estado del recurso requiere de medidas de conservación. El ministerio de pesca también debe ser firme a este respecto, y evitar que la interferencia política se interponga en la aplicación de un plan que ha sido desarrollado a través de un proceso apropiado de consulta.
Una vez aprobado el POP, es importante informar al público de su contenido. Una buena estrategia es resumir los puntos principales del plan en documentos breves o folletos fáciles de leer que se pueden distribuir a las partes interesadas. Estos documentos tendrán como propósito informar al público del contenido del nuevo plan, y por lo general suscitarán comentarios entre el público que se pueden considerar para futuras revisiones del plan. Se espera que estos documentos también aseguren mayor cumplimiento con los reglamentos, ya que explican las razones para establecer estas regulaciones.
Los planes de ordenación deben considerar las probabilidades de cumplimiento y los requisitos de aplicación para asegurar dicho cumplimiento (Código de Conducta, Párrafos 7.7.2 y 7.7.3). Un plan de ordenación que no se puede aplicar adecuadamente podría dañar la credibilidad de la autoridad de ordenación, y por lo tanto menoscabar la ordenación de otras pesquerías (FAO, 1999). Es esencial que durante el desarrollo del plan, se le pregunte a los pescadores y otras partes interesadas afectadas por las reglas del plan si es probable que éstas se vayan a cumplir (ver la Sección 2.2.8 del Capítulo 8). El plan también debería enfatizar las consecuencias del incumplimiento, y a menudo incluye una descripción de las sanciones (pérdida de licencia, multas) cuando ocurren ofensas serias. Además de los detalles sobre el seguimiento, control y vigilancia suministrados en el Capítulo 8, el Capítulo 6 especifica cómo instrumentar un sistema de derechos de uso y cómo dicho sistema puede favorecer el cumplimiento. El Capítulo 7 describe cómo los grupos comunitarios pueden facilitar la aplicación del plan para ayudar en el cumplimiento de las reglas del plan.
Los factores de importancia para las pesquerías cambian con el tiempo, por lo que periódicamente se debe revisar el POP (ver la Figura 10 del Capítulo 5 y el Capítulo 4). Si es posible, se deben predecir dichos cambios durante el desarrollo del plan de ordenación e incluirlos en la sección del plan que define el proceso de revisión. Por ejemplo, si es sabido que se podría tardar varios años en detectar el efecto de una nueva medida de ordenación (ej., el establecimiento de una reserva marina), el plan puede especificar una revisión de la medidas después de que haya pasado el número necesario de años.
El mecanismo de revisión se debe especificar en el plan mismo. En general, el proceso de consulta debería ser paralelo al proceso inicial usado para desarrollar el plan, pero probablemente será más rápido, y debería requerir una sola revisión del documento del proyecto para buscar comentarios de las partes interesadas y del público, y luego el documento final para aprobación. Las revisiones mayores podrían requerir de reuniones públicas, donde las partes interesadas pueden expresar sus posiciones acerca de las enmiendas propuestas al plan. Debido a la necesidad de la consulta pública, en todo caso posible es más fácil desglosar las enmiendas al plan en componentes pequeños y separados, en vez de tratar de cambiar todas las debilidades del POP en una sola enmienda. Esta estrategia ha sido usada con éxito en los Estados Unidos para modificar los planes de ordenación de pesquerías multiespecíficas complejas tales como la de peces de arrecife del Golfo de México o la de pargo-mero del Atlántico Sur. En ambas pesquerías, los respectivos consejos de ordenación han preparado una enmienda casi todos los años. Algunas de estas enmiendas se elaboran y aprueban en pocos meses, pero otros pueden tardar más. A veces los consejos consideran más de una enmienda a la vez. Al fraccionar el proceso de revisión en pequeños pasos, los consejos de ordenación mejoran el plan continuamente. El Capítulo 7 detalla los procesos que pueden ayudar el proceso de revisión a nivel de la comunidad, y ofrece conceptos útiles sobre cómo instrumentar las revisiones en pesquerías artesanales.
Muchas veces las revisiones de los planes son motivadas por cambios en el estado socioeconómico de la pesquería o el estado biológico de la población de peces. Es de esperar que, después del desarrollo inicial de un plan, tomará varios años llenar los vacíos de información que se hayan podido identificar al momento en que se desarrolló el plan. Por lo tanto, es poco probable que una revisión mayor tenga lugar hasta que hayan pasado varios años, y los investigadores y administradores hayan tenido tiempo de revisar y evaluar la necesidad y los efectos de posibles nuevos reglamentos de ordenación. Se debe recordar, sin embargo, que la falta de información científica no se puede usar como pretexto para no tomar acción, y que el enfoque precautorio exige acción de ordenación sobre la base de la mejor información disponible (Código de Conducta, Párrafo 7.5.3). Por lo tanto, los POP deben ser revisados cuando sea precautorio revisar el plan, no sólo cuando haya nuevos datos disponibles. Se recomienda que dentro del POP se defina un cronograma para su revisión regular. Como mínimo, el plan se debe revisar cada cinco años.
En algunos casos el proceso de revisión de un plan de ordenación toma demasiado tiempo para que esta sea una manera eficiente de hacer un cambio urgente en una medida de ordenación. Muchas veces esto se debe a que los POP son documentos legislados que requieren de un procedimiento específico y prolongado para cambiarlos. Por lo tanto, es aconsejable incluir en el plan la facilidad de efectuar cambios que no requieran de enmendar el plan. En Australia, por ejemplo, los reglamentos que tienen que cambiar con poca antelación, como el inicio y el final de la temporada de pesca y los cambios anuales a una CTP, se introducirían a través de reglas ejecutivas (en Australia éstas se conocen como «direcciones») de la agencia de ordenación pesquera. Estas reglas tienen validez legal, pero no requieren de una enmienda al plan. Esto se logra mediante la definición, en el POP mismo, de la naturaleza y las condiciones en las cuales se pueden introducir estas reglas.
Inicialmente, la ordenación pesquera estaba limitada al control del aprovechamiento del recurso objeto de la pesca, sin consideración de los efectos del aprovechamiento sobre los otros recursos. Luego se introdujo la ordenación de las especies de captura incidental en la agenda del administrador pesquero. Finalmente, la gestión de los impactos indirectos sobre otras especies marinas que dependen de los recursos de la pesquería como fuente de alimento, y el impacto de los artes de pesca, se han convertido en una parte importante de la ordenación pesquera (ej., Código de Conducta, Párrafo 7.2.2.). Todos estos asuntos se deben considerar durante la elaboración de un POP. La Sección 5 del Capítulo 2 considera los impactos de las diferentes artes de pesca sobre el ecosistema en general, y la Sección 2.2 del Capítulo 3 discute maneras de manejar estos impactos a través de uso de restricciones espaciales y temporales.
En muchos países se acepta que las consideraciones generales del DES deben ser parte de la política pesquera. En la práctica, sin embargo, esto no siempre se ha traducido en cambios operacionales a los POP, en parte porque la mayoría de los temas relacionados con los impactos de la pesca sobre las especies no objetivo o el hábitat marino son poco entendidos y estudiados. Además, generalmente hay pocas medidas de ordenación que pueden aliviar los impactos negativos sobre el ambiente, por ejemplo, destrucción de hábitats por redes de arrastre, sin perturbar severamente las operaciones de pesca.
Esta falta de información no significa que se pueda hacer caso omiso a los temas de DES durante la elaboración de un POP. Es esencial que estos temas sean por lo menos identificados en el plan. Si no existe información para cuantificar la importancia del impacto o la capacidad de los administradores de controlarlo, el plan debería por lo menos especificar cómo se va a obtener dicha información en el futuro, e incluir un cronograma de las acciones para obtenerla (ver el Artículo 12 del Código de Conducta y la Sección 5 del Capítulo 5).
En los casos en que la ordenación del ambiente costero o de los recursos marinos no pesqueros no es responsabilidad de la autoridad pesquera, es esencial vincular el POP con otros planes de ordenación, tales como los planes de ordenación de zonas costeras (Código de Conducta, Párrafo 6.9). Como mínimo, el POP debería definir claramente las agencias responsables de la ordenación del ambiente costero y marino que podrían verse afectadas o tener un interés en el POP. Idealmente, el POP debería elaborarse para ayudar a alcanzar los objetivos de los planes de ordenación de las zonas costeras donde ocurre la pesca. Esto podría lograrse directamente con los instrumentos de ordenación que están disponibles en la legislación pesquera, tales como prohibir el corte de manglares o el daño a lechos de pastos marinos. Las agencias pesqueras deben ser parte de los procesos de ordenación de las áreas costeras para poder asegurar que, cuando sea apropiado, el POP se convierta en un instrumento más para alcanzar los objetivos de estos procesos. Esto también ayudará a asegurar que los otros planes sectoriales de ordenación se desarrollen dentro de estos procesos para ayudar a lograr los objetivos del POP. La Sección 3.2 del Capítulo 3 discute algunas de las dificultades encontradas en la integración de los objetivos pesqueros en el marco de usos múltiples de la ordenación de áreas costeras.
En las secciones previas se ha presentado el marco general para el desarrollo y la aplicación de un POP. Ahora se presentan brevemente cuatro ejemplos de POP existentes para ayudar a poner esto en el contexto de la ordenación de pesquerías actuales. Estos ejemplos fueron escogidos para representar un amplio espectro de POP existentes. El primer ejemplo es para una pesquería industrial de una sola especie en un país desarrollado; en contraste, el segundo ejemplo corresponde a una mezcla de pesquerías industriales y artesanales en un país en desarrollo. El tercer ejemplo se refiere a un plan para una especie capturada como parte de una pesquería artesanal multiespecífica. El último plan intenta demostrar cómo planificar para pesquerías nuevas que empiezan a desarrollarse.
La pesquería de camarón del norte de Australia es una pesquería con sólo un grupo de especies objeto de la pesca, donde el único arte que se usa es la red de arrastre, y que opera costa afuera de una parte muy remota del mundo, el norte de Australia. Aunque el POP no fue desarrollado hasta 1995, la ordenación de la pesquería ha sido muy estricta desde los 1980. Este plan, por lo tanto, es un ejemplo de un POP para una pesquería industrial bien administrada. Este plan se elaboró de conformidad con la Ley de Ordenación Pesquera de Australia de 1991. Su propósito es asegurar que la política y los objetivos de la Autoridad de Ordenación Pesquera de Australia se cumplan en la pesquería de camarón del norte y que la captura incidental de la misma se reduzca al mínimo[15]. Esto se traduce al plan en la especificación de que el objetivo del plan es «asegurar que la explotación de los recursos pesqueros y la ejecución de cualquier actividad relacionada se realicen de manera consistente con los principios del desarrollo ecológicamente sostenible y en el ejercicio del criterio de precaución, en particular la necesidad de tener en cuenta el impacto de las actividades de pesca sobre las especies no objetivo y la sostenibilidad a largo plazo del ambiente marino, así como aumentar al máximo la eficacia económica en la explotación de los recursos pesqueros» (Anón., 1995).
Este plan se elabora bajo las directrices claras establecidas en la Política Pesquera de Australia y, como resultado, el plan en sí se limita a una descripción de los detalles operacionales de la ordenación de la pesquería, y no cubre la política general de pesquerías.
El POP comienza con una lista de definiciones legales de los términos que se usan a lo largo del plan (Cuadro 1). La siguiente sección cubre los objetivos, las medidas de ordenación y las mediciones o indicadores de desempeño. En vista de que la ordenación de esta pesquería se basa en el control de insumos (ver el Capítulo 4), incluyendo la limitación de licencias, la Sección 2 del plan se enfoca en los derechos de pesca (ver el Capítulo 6). Esta sección cubre los tipos de derechos que existen, cómo se transfieren, y las obligaciones de los que los poseen. La última sección del plan contiene una descripción detallada del área administrada y una lista de todas las enmiendas.
La Ley de Pesca de Barbados (1993-96) requiere que el Director de Pesca desarrolle un plan de ordenación para las pesquerías de Barbados. En 1997, el Comité Asesor de Pesca, en consulta con la industria pesquera y el público en general, completó el POP (Anón., 1997). Aunque las pesquerías de Barbados, al igual que las de muchos otros países en desarrollo, son altamente diversas, el gobierno decidió desarrollar un único plan de ordenación para todas. Esto contrasta con muchos otros países donde los planes de ordenación de pesquerías se desarrollan para cada pesquería individual. Como resultado, el plan de ordenación de pesquerías de Barbados tiene metas mucho más amplias que las que se encuentran en otros planes. Estas metas aparecen al principio del documento POP (Cuadro 2), e incluyen satisfacer las necesidades sociales, económicas y de nutrición humana, a la vez que integran la política de pesca en la ordenación de la zona costera y toman en cuenta los conocimientos tradicionales e intereses especiales de las comunidades locales (costeras). Otras metas del POP de Barbados son más comunes en otros planes, tales como mantener o restaurar las poblaciones a niveles que puedan producir el rendimiento máximo sostenible, promover el uso de artes de pesca con altos grados de selectividad para reducir al mínimo el desperdicio y la captura incidental, investigar, dar seguimiento y controlar las operaciones y los recursos pesqueros, proteger las especies amenazadas y los ecosistemas frágiles y, por último, cooperar con otras naciones en la ordenación de poblaciones compartidas, transzonales y migratorias. El plan contiene un panorama general de la industria pesquera que, obviamente, incluye toda la variedad de prácticas de pesca y recursos que se encuentran en el país: desde trampas en aguas someras para atrapar peces de arrecife y langostas hasta redes agalleras oceánicas para peces voladores, líneas de mano y palangres para pelágicos costeros y oceánicos, y recolección manual de erizos de mar.
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CUADRO 1 Parte 1 Disposiciones introductorias
Parte 2 Derechos estatutarios de pesca
Parte 3 Misceláneos
Anexo 1 Área de la pesquería de camarón del norte |
A continuación se describe el proceso de ordenación pesquera usado para el desarrollo y la ejecución del POP, y se identifica la necesidad de enlazar el POP con el plan de ordenación de la zona costera[16]. El plan entonces describe la legislación que afecta directamente el plan, e incluye una historia de acuerdos bilaterales de pesca previos y existentes con otras naciones. La siguiente sección del plan define el marco organizacional del sector pesquero en Barbados, incluyendo las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales relacionadas con la pesca y los programas pesqueros administrados por organizaciones internacionales. La sección termina con una descripción de la investigación, el seguimiento, la vigilancia, las licencias y las actividades de inspección que se llevan a cabo en Barbados.
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CUADRO 2
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El plan presenta entonces un análisis de los temas de importancia para los sectores de captura, post-captura, y gubernamental. Para cada tema se identifica una serie de opciones de acciones de ordenación y se proponen estrategias de ejecución, incluyendo una descripción de los recursos necesarios. Un ejemplo de un tema importante para el sector de captura es la falta de organizaciones de pescadores y armadores. Las posibles acciones para tratar este tema incluyen promover el desarrollo organizacional, ofrecer incentivos y capacitación. Las estrategias para lograr estas acciones son, por ejemplo, subsidiar a ciertas organizaciones y ofrecer capacitación de extensión en desarrollo organizacional. Desde luego, el plan señala que para llevarlas a cabo se necesitarán fondos y mano de obra. Aunque las metas del plan son amplias, un análisis profundo de los temas permite al gobierno tratarlos uno a uno dentro del orden de prioridad establecido por las políticas del gobierno de Barbados, y en función de los recursos disponibles para su aplicación. Se espera que, conforme se resuelvan algunos de estos asuntos, desparecerán de futuras versiones del plan. De nuevo, se debe recordar que el plan es un documento vivo.
La parte final del POP incluye sub-planes para cada una de las ocho pesquerías principales de Barbados. Estos sub-planes son breves, de 2 o 3 páginas, e incluyen descripciones concisas de la especie objetivo, la captura incidental, la ecología, la pesquería, la unidad de ordenación, el estado del recurso, las tendencias de captura y esfuerzo, las políticas específicas de ordenación, los objetivos y los enfoques ya establecidos para dichas pesquerías, y una lista de las oportunidades y limitaciones para el desarrollo. Esta parte descriptiva es seguida, al igual que en la parte principal del POP, por una lista de temas y de propuestas de acción identificadas para tratarlos, junto con los recursos requeridos. Al final el plan incluye una lista, con descripciones no técnicas, de las opciones de ordenación pesquera usadas en el POP, y un glosario.
La Ley Magnuson-Stevens de los Estados Unidos requiere que los Consejos Regionales de Pesca desarrollen un POP para los recursos de cada región. El Consejo de Ordenación Pesquera del Caribe desarrolló un plan para la ordenación de la pesquería de caracol en la aguas del Caribe estadounidense en 1996 (Anón., 1996). Otros planes similares están en efecto para plantas e invertebrados asociados con corales y arrecifes, peces coralinos de aguas someras, y langostas marinas.
El caracol se captura en todo el Caribe, donde representa un recurso valioso para los pescadores artesanales. El recurso parece estar biológicamente sobreexplotado en muchos países, incluido el Caribe estadounidense. Un problema fundamental de la ordenación es que la población es compartida por muchos países, por lo tanto la ordenación podría tener que coordinarse entre varios países. El POP del caracol reconoce esto explícitamente en su resumen ejecutivo, subrayando la necesidad de acciones locales de ordenación y de cooperación regional.
El POP comienza con una lista de definiciones de todos los términos técnicos usados en el documento, seguida de una introducción que define el contexto (la legislación pesquera de los Estados Unidos y el programa de ordenación del Consejo de Ordenación Pesquera del Caribe) y el alcance del plan (Cuadro 3). Las siguientes dos secciones constituyen la parte más larga del plan, donde se incluye toda la información pertinente acerca de la biología del caracol y se resume la pesquería. Estas secciones deben contener la información que sea necesaria para mostrar que se ha utilizado la mejor información disponible para apoyar el plan de ordenación. Presentan los detalles del ciclo vital, parámetros de población, y hábitat del caracol, más la historia de la pesquería, la flota pesquera, y el sector procesador, y la evaluación más actual del estado de la pesquería en el momento en que se elaboró el plan
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CUADRO 3.
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El siguiente capítulo del POP discute los problemas más importantes que enfrenta la pesquería, incluyendo la sobrepesca, las limitaciones en la aplicación, el ambiente legislativo, las limitaciones de las bases de datos existentes, la dependencia de la comunicación con las partes interesadas y la educación de las mismas, y la importancia de la calidad del hábitat. La sección cinco del POP comienza a presentar los objetivos de la ordenación:
1. «optimizar la producción de caracol...
2. reducir los impactos adversos...tales como la captura de individuos inmaduros y en reproducción....
3. promover la adopción de medidas de ordenación funcionales que sean prácticas y aplicables....y la promoción de la cooperación internacional en la ordenación...
4. generar una base de datos que contribuya al conocimiento y comprensión de la biología del caracol....
5. recomendar mejoras al hábitat al gobierno federal y los gobiernos locales...
6. permitir la mayor flexibilidad posible en la ordenación...».
El resto de la sección define por qué se cree que el caracol está sobreexplotado, y presenta el plan de reconstrucción para la recuperación de la población. El desarrollo del plan de reconstrucción es un requisito de la Ley Magnuson-Stevens.
El plan entonces detalla medidas alternativas de ordenación a ser usadas en la ordenación de la población de caracol. Para cada alternativa se detallan las consecuencias esperadas de usar tal medida. También se presenta la alternativa de no hacer nada, con sus respectivas consecuencias. Entre las medidas incluidas en la lista se encuentran las limitaciones de talla, restricciones a la venta, límites de captura, vedas estacionales y restricciones a los artes. Esta sección también contiene información sobre el proceso por el cual se podrían cambiar estas medidas en el futuro.
La sección final del plan incluye información sobre toda legislación y política, federal y local (Caribe estadounidense), que incide en las operaciones de la pesquería del caracol. Algunos ejemplos serían la ley federal y las leyes locales sobre especies amenazadas, o la Ley Nacional de Política Ambiental. Se incluye un resumen de la relevancia a la ordenación pesquera de cada una de estas leyes o políticas.
Muchos países todavía ven el desarrollo de las pesquerías como uno de los pilares de su política pesquera. En los países en desarrollo, la necesidad de crear oportunidades socioeconómicas, de generar empleo y de obtener divisas a menudo ejercen grandes presiones para mantener esta agenda de «desarrollo pesquero». Aunque las estadísticas de la FAO han mostrado que las perspectivas para el desarrollo de nuevas pesquerías es bajo (FAO, 2000), a pequeña escala habrá una necesidad continua de tener procedimientos establecidos que aseguren el desarrollo (o re-desarrollo) ordenado de nuevas pesquerías (Código de Conducta, Párrafo 7.5.4).
Varios estados de Australia han creado procedimientos de ordenación especialmente diseñados para esto. Estos procedimientos, sea como POP formales (como es el caso a menudo en Queensland) o como conjunto de principios generales (como se acostumbra en Australia Occidental), puede ser una guía útil sobre cómo proceder con el desarrollo de un POP para pesquerías nuevas de manera responsable (Halmarick, 1999).
La guía de Australia Occidental define primero lo que constituye una nueva pesquería:
«...una pesquería en la cual existe poca o ninguna explotación, donde existe un potencial de desarrollo...»
Luego expresa un principio importante, concretamente:
«...no se debería suponer que la existencia de un recurso pesquero garantice que se otorgará acceso comercial al mismo».
Esto establece claramente que la autoridad de ordenación tiene la responsabilidad de definir cuáles nuevos recursos se van a desarrollar y cuáles no. La decisión de desarrollar una nueva pesquería debe ser consistente con la política nacional pesquera, y debería considerar especialmente la posible interacción de este desarrollo con las pesquerías existentes.
La siguiente sección de la guía define claramente las limitaciones bajo las cuales se puede dar el desarrollo:
el criterio de precaución.
El documento luego establece los derechos de los desarrolladores, reconociendo que estos «pioneros» deberían beneficiarse de desarrollar una nueva pesquería. Esto debe establecer claramente cuáles derechos se pueden conferir a los que pesquen en pesquerías que todavía no tienen una ordenación formal (ver el Capítulo 6 sobre los derechos del usuario).
El resto del documento contiene secciones que detallan el proceso para la creación de una nueva pesquería, buscando expresiones de interés de participantes potenciales y estableciendo las condiciones de operación (Cuadro 4). El POP de Australia Occidental enfatiza que estas condiciones tendrán una vida limitada de tres años, después de los cuales se evaluará si la pesquería debería continuar.
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CUADRO 4 Expresión de interés - aviso de la oportunidad Decisión ministerial - sobre si se acuerda el desarrollo o no Solicitud - se presentan solicitudes de acuerdo a directrices establecidas por la agencia de ordenación Evaluación de las solicitudes Notificación de aprobación/denegación Ejecución - comienza la pesca Revisión y evaluación - los permisos se extienden, se modifican o se retiran |
La sección anterior mostró cómo se debe elaborar un plan de acuerdo con la capacidad y las necesidades de cada país o pesquería. En contraste con el plan australiano para la pesquería de camarón del norte, el POP de Barbados es un documento que intenta describir la ordenación pesquera para toda una nación, por lo que incluye elementos de un documento de política pesquera nacional así como elementos que describen la ordenación operacional, los únicos cubiertos en el POP de la pesquería de camarón. En países como Barbados, donde existe la necesidad de desarrollar una política pesquera nacional al mismo tiempo que los planes operacionales para cada pesquería, es claramente apropiado elaborar un POP que incluya elementos de política de pesca. Esperar a desarrollar la política de pesca primero, y el POP operacional después, hubiera privado al sector pesquero de Barbados de la oportunidad de comenzar a tratar algunos de los problemas importantes de ordenación que ya enfrentan. En contraste, el POP para la pesquería de camarón o de caracol en el Caribe estadounidense fue desarrollado principalmente para cumplir con la política establecida de los Gobiernos de Australia y Estados Unidos, y la mayoría de los elementos del plan ya figuraban en los acuerdos de ordenación que habían sido desarrollados a lo largo de muchos años de ordenación.
En el caso de los países en desarrollo, que podrían carecer de los recursos para desarrollar POP individuales para todas las pesquerías existentes, es poco probable que pudieran elaborar un POP para pesquerías nuevas. Una posible solución es incorporar, en una sección especial del plan nacional de ordenación pesquera, procedimientos similares a los de Australia Occidental para el desarrollo de nuevas pesquerías. Al hacer esto, la agencia de ordenación podría crear una estructura a través de la cual se pueda dar el desarrollo apropiado de nuevas pesquerías y evitar los peligros del desarrollo no regulado.
La lección es muy simple: los POP son documentos que en primer lugar deben servir para tratar los problemas más urgentes que enfrenta cada país o pesquería. Sin embargo, para hacerlo deberían, como mínimo, examinar todos los otros problemas para asegurar que el plan al final abarque todos los aspectos de la pesquería que se pretende administrar. Para lograr esto, deben ser elaborados para calzar dentro del marco legislativo y de política disponible en cada nación o estado.
Anón. 1995. Northern Prawn Fishery Management Plan. Attorney-General Department, Australian Government, Canberra. 32pp.
Anón. 1996. Fishery Management Plan, regulatory impact review and final environmental impact statement for the queen conch resources of Puerto Rico and the United States Virgin Islands. Caribbean Fishery Management Council. 56pp
Anón. 1997. Barbados Fisheries Management Plan. Schemes for the management and development of fisheries in the waters of Barbados. Fisheries Division, Ministry of Agriculture and Rural Development, Barbados. 67pp.
FAO Dirección de Recursos Pesqueros y Dirección de Políticas y Planificación Pesqueras. 1999. La ordenación pesquera. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 4. Roma, FAO. 1999. 81pp.
FAO. 2000. The State of World Fisheries and Aquaculture. Rome, FAO. 142pp.
Halmarick, L. 1999. Developing new fisheries in Western Australia. A guide to applicants for developing fisheries. Fisheries Management Paper, 130. Fisheries Western Australia, Perth, Australia. 40pp.
A continuación una lista de vínculos de donde se pueden descargar copias de POP para varias pesquerías.
Australia
South Australian Government
www.pir.sa.gov.au
Tasmanian Government
www.dpif.tas.gov.au
Western Australian
Government
www.wa.gov.au/westfish
Queensland Fish Management
Authority
www.qfma.qld.gov.au
Estados Unidos
Caribbean Fishery Management
Council
www.caribbeanfmc.com
Mid Atlantic Fishery Management
Council
www.mafmc.org
North Pacific Fishery Management
Council
www.fakr.noaa.gov
New England Fishery Management
Council
www.nefmc.org
Western Pacific Regional Fishery Management
Council
www.mar.dfo-mpo.gc.ca
Canadá
Canadian Maritimes Region
www.mar.dfo-mpo.gc.ca
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[15] Nótese que los
objetivos se refieren a los de una política nacional pesquera
establecida, pero que también se le otorga especial consideración
a un tema de DES: la reducción de la captura incidental. [16] Es interesante que el POP reconoce que el enlace entre el POP y el plan de ordenación de zonas costeras no se ha realizado, pero por lo menos, al identificar la necesidad, subraya su importancia. Esto también muestra que los POP son documentos vivos que no siempre tendrán todos los asuntos resueltos antes de ser adoptados |
