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8. DEBATES EN CURSO


Este capítulo trata algunos temas relacionados a las certificaciones sociales y ambientales voluntarias actualmente en debate, y que no han sido tocados en los capítulos anteriores. Las discusiones se centran en la certificación de cultivos comerciales hortícolas y tropicales, pero la mayoría son de relevancia para cualquier producto.

Como en la mayor parte de este documento, el presente capítulo no es exhaustivo y trata de dar una visión general de los temas más importantes, antes que entrar en detalles específicos.

8.1 ESPECIFICIDAD LOCAL Y CREDIBILIDAD GLOBAL

Los productores operan en medio de una gran variedad de circunstancias; en diferentes climas, suelos y situaciones socioeconómicas, con grados diferentes de servicios de apoyo y de infraestructura. Los consumidores, lejos de ser un grupo homogéneo, también tienen diferentes percepciones y prioridades con respecto a una producción y comercio social y ambientalmente responsables. No obstante, las normas y programas de certificación discutidos aquí aspiran a tener credibilidad y aplicación globales.

No es pues sorprendente que haya sido y que siga siendo un reto continuo tener en cuanta la especificidad local para el establecimiento de normas y sistemas de verificación internacionales. Las normas no deberían ser muy detalladas, para que mantengan cierta flexibilidad que permita interpretaciones más específicas pertinentes a cada contexto local. Sin embargo, las normas que resulten generales e imprecisas son difíciles de explicar a los consumidores. Asimismo, puede ser que los procedimientos de inspección y certificación necesiten ser adaptados a la situación local, pero demasiada flexibilidad puede tener el efecto contrario al necesario para lograr una credibilidad sólida.

Lo anterior acarrea algunas consecuencias, tanto para el establecimiento de normas como para el sistema de verificación.

ESTABLECIMIENTO DE NORMAS

Las normas elaboradas en un país en particular o área geográfica, pueden discriminar contra los productores de otros países o áreas, si no se tienen en cuanta las diferentes condiciones locales. En el establecimiento de las normas, es importante la participación para asegurar que no se discrimine sin intención a una categoría de productores o elaboradores. Sin embargo, en el proceso que establece las normas hay una compensación entre la eficiencia y la participación. Debe existir, para quienes quisieran hacerlo, la posibilidad de hacer comentarios sobre el contenido de un borrador de estándar. Con este fin, los organismos que los establecen deberían hacer públicos sus programas de trabajo y las versiones preliminares. Deberían además, fomentar la participación de los grupos interesados que pudieran ser afectados por la norma y que, de otra manera, no podrían percatarse de ella.

En general, cuanto más prescriptiva sea una norma, tanto más probable será que discrimine sin intención a ciertos productores. Por el contrario, las normas formuladas en términos del logro de sus objetivos permiten a los productores decidir la manera del «cómo» hacerlo. El siguiente ejemplo puede ilustrar lo anterior. Si una norma aspira a «evitar la contaminación de los cursos de agua», ésta podría determinar qué plaguicidas no deben emplearse, el ancho de las zonas tampón, etc. También se podrían elaborar normas sobre la calidad del agua del caudal (quizás en relación con la calidad del agua de entrada), dejando a los productores la decisión sobre el uso del plaguicida y las zonas tampón. Sin embargo, puede haber una compensación entre los costos de verificación y los de certificación. Para utilizar el mismo ejemplo, un inspector puede verificar la zona tampón, pero el costo de las pruebas de laboratorio para medir la calidad del agua podría ser pagado por el productor.

Otra manera de incorporar flexibilidad, es la de elaborar normas genéricas internacionales que sirvan de base para el desarrollo de normas nacionales, sectoriales o específicas para los organismos de certificación. En un sistema tal, la acreditación es una forma de controlar si un estándar en particular está alineado con el genérico y en conformidad con su espíritu. La desventaja de dicho sistema es la existencia de diferentes normas específicas sobre el mismo tema, lo que puede obstaculizar el comercio. Un buen ejemplo de ello son las normas básicas de IFOAM y el sistema de acreditación. Si bien éstos últimos han sido acreditados por la misma institución, los organismos de certificación no aceptan automáticamente el trabajo de otras organizaciones acreditadas; en parte porque algunas de ellas exigen requisitos adicionales, debido a que los reglamentos nacionales así lo exigen, o por las preferencias de los consumidores en los mercados en los que dichos organismos operan.

Con el fin de asegurar una flexibilidad adecuada, un enfoque diferente es la división entre las normas mínimas y las normas progresivas. Las mínimas serían iguales dondequiera que la norma fuese implementada, y serían la base de la credibilidad en el sello por parte del consumidor. Los criterios progresivos, también podrían ser los mismos, pero deberían ser implementados en un período gradual, teniendo en cuenta las circunstancias y prioridades locales específicas. Ejemplo de este enfoque es el sistema del comercio justo. Una desventaja potencial del mismo: es difícil sancionar a los productores o a las plantas que hayan cumplido con las normas mínimas, pero que no se han comprometido a aplicar los criterios de progresión.

SISTEMA DE VERIFICACIÓN

A los efectos de permitir una implementación en diversas circunstancias locales, es importante que los sistemas de verificación muestren diferencias entre ellos. Por ejemplo, los sistemas de certificación de productos orgánicos y de comercio justo han desarrollo sistemas internos de control para permitir que grupos de productores con explotaciones demasiado pequeñas puedan justificar los costos de la certificación. En este caso, un grupo de pequeños productores establece un sistema interno de supervisión con el fin de garantizar que todos los miembros del grupo se adhieren a la norma. El sistema de certificación controla si el sistema interno funciona bien inspeccionando solamente a un porcentaje del total de las fincas.

De un modo más general, los organismos de certificación han estado exigiendo un sistema de inspección basado en la evaluación del riesgo de incumplimiento. Esto puede por ejemplo implicar visitas inesperadas a las plantas donde se perciba que el riesgo de incumplimiento es mayor. En el caso de la certificación orgánica, podría permitir un recorte en el tiempo de conversión de la tierra o hacer una salvedad, de acuerdo con el registro histórico de la granja. En el caso de las normas sociales, un enfoque basado en el riesgo podría conducir a realizar más entrevistas con un cierto grupo de empleados o trabajadores, en vez de hacerlas completamente al azar.

Sin embargo, otras diferencias en los sistemas de verificación tienen su origen más en las diferentes historias administrativas de los organismos impositores que en el hecho de que se estén acomodando a las especificidades locales o a la demanda específica del consumidor. Estas diferencias pueden estar en las reglas de acreditación (por ejemplo la necesidad de que los organismos de certificación estén acreditados por la ISO 65), en la frecuencia de la inspección, en los formatos de los informes o en los requisitos de la rastreabilidad (por ejemplo la necesidad de que los productos estén certificados). En el caso de los productos orgánicos, tales diferencias obviamente obstaculizan el comercio. Existe una necesidad, ampliamente reconocida, de armonización y reconocimiento de la equivalencia de los sistemas garantes.

8.2 RESPONSABILIDAD DE LAS ONG QUE ESTABLECEN NORMAS Y DE LOS ORGANISMOS DE ACREDITACIÓN

Bendell (2000) insiste en que los programas de certificación y normas constituyen solo una parte integrante de un hecho más significativo. Las empresas mundiales no cuentan con una fuerza efectiva que solo haga contrapeso a las normas ambientales vigentes o a los sindicatos mundiales de trabajadores. Al mismo tiempo, en la mayoría de los países desarrollados la identidad personal está cada vez más determinada por la manera como se gasta el dinero y el tiempo. Las ONG que establecen normas representan un «movimiento de consumidores» que exigen a las empresas mejores prácticas ambientales y sociales. Bendell identifica cuatro tipos de actividades de las ONG que pueden inducir al cambio: la presión (campañas), la promoción (investigación y asesoría), la facilitación y la realización. Los programas que establecen normas y etiquetado son facilitadores y promotores de cambio, que ofrecen incentivos de mercado para cambiar o proporcionar un modelo comercial alternativo (comercio justo).

Sin embargo, el control que ejerce la sociedad civil mediante la actividad de las ONG como contrapeso frente a las empresas mundiales, tiene sus límites. En primer lugar, la legislación, a través de la certificación y el etiquetado, favorece a aquellos consumidores que cuentan con los recursos económicos para elegir productos éticos más costosos. En este caso, este tipo de legislación tendería a favorecer sus intereses específicos.

En segundo lugar, las ONG tienen sus propios problemas en cuanto a responsabilidad (Simmons, 1998). Es comprensible que los sindicatos no siempre tengan una buena opinión de las normas de responsabilidad social o de los programas de certificación elaborados por las ONG. Ellos se ven a sí mismos como los verdaderos representantes de los trabajadores, pero éstos pueden no estar directamente representados en las ONG que establecen las normas. Sólo cuando los programas de certificación cedan más espacio a las organizaciones de los trabajadores y a la negociación colectiva, será posible reconocer el papel complementario que tales ONG puedan jugar.

La responsabilidad ante los interesados podría asegurarse - aunque no necesariamente - mediante la condición de miembro de las ONG o de sus juntas asesoras. En todo caso es importante involucrar a los actores que se verán directamente afectados en el proceso de establecimiento de normas, como ya se ha dicho. La responsabilidad ante los consumidores puede ser mejorada mediante la transparencia, publicando información referente al contenido de la norma, la verificación de los métodos y de la organización y, en el caso del etiquetado, mediante sellos que tengan sentido.

Dentro del debate sobre la responsabilidad de los organismos establecedores de normas, se incluye la responsabilidad de los organismos de certificación y acreditación. Es de aceptación general que la certificación realizada por la misma institución que establece normas crea problemas de conflictos de interés. Es por ello que la mayoría de las instituciones de este tipo analizadas en este documento, con excepción de SAN/Rainforest Alliance, han separado estas funciones mediante un programa de acreditación.

Los organismos que establecen normas pueden opinar que no están en posición de juzgar la competencia de una institución de certificación per se. Por lo tanto pueden exigir que el organismo de certificación sea acreditado por otro agente (generalmente miembro de la Federación Internacional de Acreditación), de acuerdo con una o más directrices de la ISO para el funcionamiento de las instituciones de certificación e inspección (Guías ISO 62, 65 y 66). En dichos casos la acreditación hecha por el organismo establecedor sólo evalúa los aspectos específicos de la verificación de su estándar, tales como los indicadores de la misma.

En el sistema ISO, la acreditación está separada del proceso que establece normas y, como resultado, la ISO no tiene control sobre el uso de sus normas (por ejemplo ISO 14001). Aunque se eviten los conflictos de interés existe la desventaja de que si la verificación no es concienzuda, la norma puede perder su sentido en la práctica, y el organismo establecedor no tiene la forma de mejorar la situación.

8.3 LA «INDUSTRIA CERTIFICADORA»

La agricultura no es el único sector atendido por un creciente número de sistemas de normas y certificación. Todas las actividades económicas son día a día más codificadas, y el cumplimiento de los códigos es, de manera creciente, controlado a través de la certificación por terceros. Esta situación ha llevado a un crecimiento de las empresas certificadoras que ahora constituyen un sector económico pujante.

Aunque este modelo de certificación por terceros permite mayor independencia en las decisiones, no está completamente libre de conflictos de interés. Primero que todo, si el organismo de certificación es una empresa comercial, tendrá interés en realizar tantas inspecciones y otorgar tantos certificados como sea posible, manteniendo al mismo tiempo los costos bajos, lo que puede comprometer la calidad de las inspecciones. En segundo lugar, si se es muy estricto y hay más organismos de certificación que ofrecen el mismo servicio, se puede estar motivando a los clientes a dirigirse a la competencia. Al mismo tiempo, la competencia puede ofrecer incentivos para mejorar la calidad del servicio con el fin de preservar el «buen nombre». Cualquier escándalo como resultado de fraude que no haya sido detectado por el organismo certificador, no sólo perjudica el mercado del producto que porta la etiqueta sino que también daña la imagen y el mercado del correspondiente organismo certificador.

Otra queja que a menudo se escucha sobre la «industria de la certificación» - que incluye a los organismos establecedores de normas - es la que se refiere al énfasis en los detalles. El mero hecho de describir una situación más o menos ideal en la forma de una norma, y las inspecciones de rendimiento, conduce a la «aplicación al pie de la letra» a costa del espíritu. Así que en vez del compromiso para lograr el ideal mediante una mejora continua, se fomenta el ver al certificado, como una meta. En consecuencia, las normas «mínimas» originales, se vuelven lo «máximo».

Por muy bueno que sea el sistema, su calidad de verificación dependerá en gran medida de la capacidad y motivación del inspector. Este no sólo debe tener conocimientos acerca de los requerimientos de la norma y la certificación, sino también sobre el cultivo y el sistema de producción, la situación socio-económica local y preferiblemente hablar el idioma. Hay un continuo debate al respecto sobre el grado necesario de ser «suficiente». La anécdota del inspector orgánico quien en medio del cafetal preguntó dónde estaban las plantas de café, es un ejemplo de la falta de capacidad tanto del inspector como del organismo certificador. Al mismo tiempo, también hay límites en cuanto a lo que se requiere de los inspectores, los cuales tienen que abarcar una multitud de sistemas de producción, de países y normas. Especialmente en el caso de nuevas normas, puede que no sea posible encontrar un inspector con experiencia en la norma, el sistema de producción y el país.

Es aconsejable utilizar inspectores locales o regionales, puesto que deben estar familiarizados con la situación local, y además reduce significativamente el costo de inspección. Sin embargo, los informes tienen que hacerse en el idioma de la oficina del organismo de certificación, que puede estar localizada en otro país. Además, se deben evitar los conflictos de interés: el inspector no debe tener nexos familiares o económicos en el lugar de inspección, ni estar expuesto al soborno o la coerción.

La auditoria de criterios sociales y laborales presenta retos específicos. La línea divisoria entre el cumplimiento y el incumplimiento de ciertas normas es a menudo menos precisa que en los criterios ambientales. Esto deja un área gris que hace más importante la interpretación inmediata que el auditor le de al estándar. Algunos arguyen que es imposible ser perfectamente objetivo y que los organismos de certificación deben reconocerlo. Se han propuesto evaluaciones sobre la participación en el lugar de trabajo como una posible herramienta para el monitoreo de las normas sociales. Sin embargo, tales

Debates continuos métodos consumen tiempo y aumentan considerablemente los costos de inspección. Para solucionar estos problemas específicos, el proyecto SASA mencionado en el capítulo 4 busca identificar las mejores prácticas en la auditoria social.

Un medio importante de asegurar una verificación seria y confiable es la acreditación de los organismos de certificación. Como se mencionó anteriormente, la acreditación puede tener dos aspectos, que pueden ser monitoreados mediante dos servicios diferentes de acreditación. Un aspecto es la supervisión de la operación general y de la organización de la entidad certificadora, para lo cual la ISO ha desarrollado las directrices. El otro es que la acreditación para las normas sociales o ambientales se concentra en los indicadores, los métodos particulares de auditoria y en las habilidades especiales requeridas para hacerlo, definidos por el mismo organismo establecedor.

Un último aspecto de la industria certificadora es el de los honorarios por los servicios de certificación. Parece haber enormes diferencias en los costos de certificación, que varían según el organismo certificador. Por lo tanto es difícil comparar honorarios profesionales, pues cada organismo lo hace de diferente manera. Algunos los calculan en base a los servicios prestados. Inevitablemente esto hace que la certificación sea más costosa para los productores de zonas remotas, porque aumenta el tiempo de los viajes y los costos de alojamiento. Otros lo hacen en base a la superficie del terreno. Para los sistemas de producción extensiva, los costos de certificación pueden resultar muy altos en comparación con los ingresos. La mayoría de los organismos utilizan una combinación de cálculos basados en el servicio y la superficie, así que para un productor puede ser valioso investigar qué organismo ofrece el mejor precio por certificar su granja. A este respecto, no sólo es el precio lo que cuenta, sino también los servicios prestados. Las diferencias en los servicios ofrecidos pueden darse con respeto a la posibilidad de certificaciones múltiples (número de acreditaciones realizadas por el organismo), la equivalencia de acuerdos con otros organismos para facilitar el comercio, el conocimiento de otros requisitos de importación y exportación, la transparencia en la toma de decisiones y la oportuna actualización de los cambios en las normas y procedimientos de la certificación[16].

8.4 ¿QUIÉN PAGA?

Este aspecto del debate está relacionado con quién debe pagar el costo de los servicios de certificación. Los costos asociados con la certificación social y ambiental son: los costos de aplicación de la norma (costos de cumplimiento) y los honorarios de certificación. Los costos de la documentación y registro de la información son generalmente considerados como parte de los costos del cumplimiento, puesto que normalmente son parte de los requisitos de las normas. Sin embargo, los documentos por sí mismos, no contribuirán a aplicar métodos socialmente más justos o amigos del ambiente, pero sirven como herramientas de verificación. Por lo tanto, también podrían ser vistos como parte de los costos de certificación.

En la mayoría de los casos los costos del cumplimiento y de la certificación los paga el productor o la planta certificada. Cuando tienen un impacto notable en los costos totales de producción, lo más probable es que sean amortizados mediante un precio más alto al productor, si las condiciones del mercado lo permiten. En algunos programas como el de la certificación orgánica y el del comercio justo, la posibilidad de obtener un precio con prima puede ser el motivo principal para buscar la certificación. En el caso del comercio justo, los costos de certificación son desembolsados por el comercio mediante el pago de honorarios por las licencias a las iniciativas nacionales del comercio justo. Sin embargo, los costos del cumplimiento son responsabilidad de los grupos de productores del comercio justo. Los casos estudiados en el capítulo 6 dan la impresión de que los costos relativos al cumplimiento se producen principalmente durante la creación de una organización y se compensan sobradamente gracias al precio mínimo y la prima del comercio justo.

El debate sobre quién debe pagar por una producción más socialmente justa y amiga del ambiente cuando no hay sello o prima es más controvertido, en particular cuando un comprador está tratando de convencer a los proveedores para que implementen un determinado estándar como el de EurepGap, la norma SA8000 para el programa de participación empresarial o el de la ETI. Como quedó demostrado en los estudios de los casos sudafricanos, el ajuste del salario mínimo o de las condiciones de vivienda puede ser muy costoso. Si un comprador en Europa o en los Estados Unidos exige a los proveedores cumplir con esas normas, ¿no debería también pagar por ello? ¿Pueden los compradores hacer que los consumidores carguen con el costo? ¿Cómo persuadir a los consumidores para que paguen más, sin un sello que demuestre el cumplimiento de las normas? ¿O es que los accionistas estarían dispuestos a recibir un dividendo menor y los minoristas quedarían satisfechos con un margen más bajo?

Quizá la primera pregunta que se debe hacer en este debate es por qué dichos compradores exigen a sus proveedores que implementen tales normas. De alguna manera ellos deben valorar más los productos que provienen de las fuentes que están en conformidad que los de otras que no lo están. Puede que haya un interés genuino por el medio ambiente o el bienestar de los trabajadores, o puede que sea más una cuestión de imagen corporativa. En ambos casos, se puede argumentar que su percepción de la conformidad debería también expresarse en la relación comercial; lo que podría hacerse mediante un precio mayor al productor, o en términos comerciales más favorables, como contratos más largos, mejores arreglos para la financiación previa, etc. Sin embargo, en un mercado con exceso de oferta, los compradores, especialmente los supermercados, pueden imponer requisitos sin dar compensación. El único incentivo para la aplicación de un estándar podría ser que el comprador no cambie de proveedor.

Si los costos de la conformidad y la certificación no son cargados a lo largo de la cadena de abastecimiento, puede ser que sólo los productores más grandes y adinerados estén en condiciones de aplicar tales normas, lo que a su vez reducirá el impacto de éstos sobre el medio ambiente o las condiciones laborales. Y si un estándar se vuelve la regla, más que la excepción, puede excluir completamente del mercado a los productores de pequeña escala y pobres.

8.5 POTENCIAL Y RESTRICCIONES PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO Y LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES

Según se puede discernir del capítulo 5 sobre los mercados y del 6 sobre el impacto al nivel de la granja, las normas y programas de certificación analizados ofrecen un potencial de beneficios y desafíos para los productores de los países en desarrollo en general, y para los pequeños productores en particular.

POTENCIAL Y RESTRICCIONES GENERALES

Una restricción general para los productores y exportadores en muchos países en desarrollo es la falta de un organismo certificador o de la sede local de un organismo internacional. Esto significa que los operadores tienen que dirigirse a organismos extranjeros. Según se analizó en la sección sobre la industria de la certificación de este capítulo, generalmente se prefiere el uso de inspectores locales, no tanto por los costos sino por los conocimientos de la localidad. Sin embargo, un organismo certificador necesita invertir tiempo y recursos económicos en la búsqueda de un inspector local y en su detallada capacitación sobre normas y métodos de verificación.

Por lo tanto, cuando el número de operadores que requieren ser inspeccionados en un determinado país es reducido, los organismos prefieren enviar inspectores del extranjero que contratar a un asesor local por un corto período. Esto supone costos más altos de certificación, pues los costos de viaje y hotel son parte de los honorarios. Cuando hay suficientes clientes, un organismo del exterior puede emplear a un inspector de la localidad sobre una base más permanente. Sólo cuando el mercado certificador es suficientemente grande, vale la pena para los operadores montar una oficina local que tramite los pagos a través de bancos locales y con alguien que responda al teléfono en el idioma local.

Algunas normas requieren pruebas de laboratorio para el análisis de los suelos, la evaluación de la calidad de las aguas o del residuo de plaguicidas. Si se piden las pruebas, normalmente el laboratorio necesita tener una acreditación, muy parecida a la del organismo de certificación. Algunos países en desarrollo no cuentan con un laboratorio que tenga suficiente capacidad, o uno oficialmente reconocido. En otros casos se encuentran demasiado lejos, son muy costosos o no son accesibles para los operadores que buscan la certificación. Dado que cada vez se necesitan más pruebas compatibles con otros propósitos (por ejemplo para cumplir con los requisitos del Acuerdo MSF), la capacidad de los laboratorios de los países en desarrollo ha estado mejorando gradualmente desde hace algunos años. No obstante, en algunos países los productores pueden tener enormes dificultades para cumplir con tales requisitos de certificación, y los organismos que establecen normas y certificación deben considerar alternativas para no discriminarlos.

En general, las normas voluntarias sociales y ambientales y los programas de certificación ofrecen la posibilidad de un mayor acceso a los mercados. Ello puede ser a manera de un estatus de proveedores preferidos para algunos grandes compradores, una mejor imagen en el lugar del mercado, en general, o el acceso a un mercado de nicho específico de precios con prima. Sin embargo, tal posibilidad no es un hecho estático, puesto que los requerimientos del mercado pueden cambiar rápidamente y lo que hoy pueda dar valor a una certificación, en el futuro puede perder importancia. Por ejemplo, inicialmente, el hecho de poseer el certificado ISO 14001 tenía una gran influencia en las negociaciones con los compradores, pero después de que casi todas las compañías grandes y medianas lo hubieron obtenido, este certificado perdió importancia.

POTENCIAL Y RESTRICCIONES DE LOS PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE CERTIFICACIÓN

Con respecto a la agricultura orgánica, tanto los mercados como su impacto son variables. En cuanto a la exportación de productos orgánicos hacia las cadenas de supermercado europeas, Harris et al. (2001) señala el hecho de que algunos supermercados se están cambiando al «Sistema de Gestión por Categoría», según el cual se le da a una empresa la responsabilidad del abastecimiento de todos los productos, convencionales y orgánicos. Los requisitos para la uniformidad y rastreabilidad favorecen el uso de granjas de gran escala. Sin embargo, en algunos casos los rigores de la certificación orgánica hacen de los pequeños productores orgánicos una opción más aceptable comparada con los pequeños productores convencionales. Los compradores pueden estar seguros de que las granjas son visitadas una vez al año, y que los problemas de residuos de plaguicidas probablemente no vuelven a ocurrir.

Lo que se puede aprender del estudio de casos es que los métodos orgánicos pueden mejorar los sistemas tradicionales agrícolas y aumentar el rendimiento. Sin embargo, si vale o no la pena pasar por todo el proceso de certificación depende mucho de los mercados, y de si los precios con prima compensan los costos de la certificación. Para los sistemas agrícolas que hacen uso intensivo de insumos externos, adoptar prácticas orgánicas puede al principio reducir la productividad. Los efectos sobre los costos de producción dependen mucho de circunstancias individuales, tales como los salarios locales para el trabajo no calificado. La certificación puede ser esencial para obtener una prima que compense los bajos rendimientos. Particularmente en los mercados de exportación, se debe prestar atención a la elección del programa de certificación y puede que sea necesaria una certificación múltiple. Además, el mercado de orgánicos está creciendo rápidamente y las situaciones de excesiva o baja oferta pueden aparecer y desaparecer rápidamente. Es difícil evaluar cómo será el mercado después del período obligatorio de conversión.

El sistema del comercio justo ha sido creado especialmente para dar acceso a los mercados de exportación a aquellos productores de los países en desarrollo que ellos llaman «en desventaja», a los efectos de mejorar sus niveles de vida. Sin embargo los requisitos organizativos del comercio justo pueden crear dificultades a las asociaciones de productores. Además, el mercado del comercio justo es bastante limitado, por lo que el número de productores beneficiados es también limitado.

Las normas y los sistemas de certificación de la SAN/Rainforest Alliance han sido diseñados para su aplicación en países en desarrollo. Sin embargo, las normas para el banano fueron elaboradas para grandes plantaciones y los pequeños productores pueden tener dificultades con los cuantiosos requisitos de documentación y los costos de certificación. Al mismo tiempo, sus normas para el café se han implementado en fincas que cuentan con diversas escalas de operación.

Como normas laborales, SA 8000 y el Código Básico de la ETI, están especialmente dirigidos a explotaciones que usan mano de obra asalariada en cantidades importantes. No tendría mucho sentido aplicar la norma en granjas pequeñas que tan sólo dependen de la mano de obra familiar. Ello no significa que las fincas familiares estén siendo discriminadas, pues no es probable que los compradores les exijan la conformidad con SA8000[17]. Simplemente se trata de que algunos pueden preferir a los grandes proveedores que tengan el certificado SA8000, y no a los que no lo tengan.

Los minoristas que promueven a EurepGap han recibido muchas críticas por imponer más requisitos a los productores sin remunerarles debidamente por los costos adicionales que ello les implica. Se temía que a los productores de los países en desarrollo, especialmente aquellos pequeños, se les imposibilitaría cumplir con la norma y perderían el mercado. Ciertamente, el número de pequeños productores certificados por EurepGap es muy limitado, y la mayoría son productores externos, cuyos costos de certificación y parte de la documentación son sufragados por el exportador. Parece, sin embargo, que los minoristas reconocen que los proveedores de los países en desarrollo podrían necesitar más tiempo. Algunos analistas observaron que en general estaban satisfechos si se demostraba el compromiso y se hacían mejoras, incluso si aún no se tuviese la certificación. También se observó que muchas veces los organismos de certificación divulgaron mensajes acerca de que los productores están a punto de perder el mercado europeo si no obtienen la certificación EurepGap, sin explicar cuáles son exactamente los minoristas que supuestamente la estén exigiendo. Con frecuencia, y de manera equívoca, se percibe a EurepGap como un reglamento de la Unión Europea, y parece que la mayoría de los organismos de certificación no realizan ningún esfuerzo para corregir este rumor y explicar que EurepGap es un estándar completamente privado.

8.6 EL PAPEL POTENCIAL DE LOS GOBIERNOS

Los gobiernos tienen varios papeles potenciales en relación con los programas de certificación. Antes que nada, la legislación nacional tiene un impacto sobre cualquier programa que abogue por la aplicación de ciertas normas, porque establece el entorno jurídico en el cual se lleva a cabo tal aplicación. Más específicamente, los gobiernos pueden proteger jurídicamente el uso de ciertos términos en las etiquetas de los productos. Las agencias de gobierno pueden jugar el papel de organismo establecedor de normas, de acreditación y hasta de organismo de certificación. Los gobiernos pueden también estimular la adopción de ciertas normas mediante la provisión de información, incentivos fiscales o subsidios. En lo que queda de esta sección se considerará brevemente a cada uno de estos papeles potenciales.

Facilitando el entorno jurídico

Casi todas las normas estudiadas requieren que las empresas y los productores se adhieran a la legislación nacional; en particular, a la ambiental y social. Con frecuencia, los programas de certificación proporcionan un mecanismo alternativo para hacer cumplir las leyes nacionales allí donde los gobiernos no cuentan con los recursos - económicos o de otro tipo - para hacerlo efectivamente. Pueden surgir problemas cuando los requisitos de las normas voluntarias estén en conflicto con los reglamentos nacionales. En cualquier caso, los programas voluntarios de certificación no pueden exigir que los interesados actúen en contra de la legislación nacional.

Protección de la terminología

En el caso de la agricultura orgánica, muchos gobiernos han decidido proteger jurídicamente los términos «orgánico», «biológico» y «ecológico», y han restringido el uso de éstos a aquellos productos y sistemas de producción que cumplen con las normas orgánicas. Para los términos como comercio justo, comercio ético, agricultura integrada, manejo integrado de plagas, etc., no existe todavía un control jurídico. El movimiento orgánico ha buscado activamente tal protección en el pasado. Sin embargo hoy día están divididas las opiniones sobre si ello ha sido sensato. Muchos piensan que han dejado escapar el control de sus manos.

Los organismos gubernamentales como organismos establecedores de normas o de acreditación

La protección legal de los términos asociados con los métodos de producción orgánica podría llevar a que los gobiernos desarrollen sus propios reglamentos y se conviertan en organismos establecedores de normas. Sin embargo esto no es necesario ya que los gobiernos pueden preferir darle un reconocimiento a las normas establecidas por otros agentes. Para la ISO y las normas orgánicas, los organismos gubernamentales (las agencias de gobierno) a menudo juegan el papel de organismos de acreditación, mediante los cuales se puede ejercer el control de la calidad de los servicios de certificación. A veces este papel se le delega a una agencia tripartita, con representación de la industria, gobierno y consumidores (no los sindicatos, puesto que estas agencias normalmente no tienen que ver con las normas laborales). Si los gobiernos sienten que una norma o sistema de verificación está discriminando a ciertos productores o procesos dentro de su jurisdicción, es posible que quieran señalarlo al organismo pertinente.

Proporcionar la infraestructura

Los gobiernos pueden proveer servicios de laboratorio para los productores y fomentar el establecimiento de oficinas locales de certificación, suministrando uno o varios servicios de certificación. Por ejemplo, Costa Rica ha exigido que todos los organismos de certificación orgánica pongan una oficina en el país. Otras medidas en este sentido pueden ir dirigidas a facilitar los trámites administrativos o a otorgar incentivos fiscales. Los gobiernos pueden también invitar activamente a organismos internacionales a que capaciten inspectores en el país en los programas de certificación que se consideren más importantes.

Dando incentivos para la adopción de normas

Si un estándar voluntario, social o ambiental, está alineado con la política gubernamental, es probable que un gobierno quiera estimular su adopción. Para ello el gobierno puede dotar con fondos a las organizaciones que lo promuevan. Los gobiernos pueden también subvencionar a los productores que implementen dicho estándar, mediante el pago de los costos de certificación durante el período de conversión, o de las auditorias previas a la certificación. Los incentivos fiscales pueden ser otra motivación para los productores que cumplen con la norma. Los costos se pueden justificar argumentando que, en promedio, aquellos productores pueden llegar a costar menos a la sociedad en términos de costos por contaminación ambiental o por atención médica debidos a problemas de salud del tipo ocupacional.

Fomento de la capacidad

Los gobiernos pueden capacitar a oficiales de extensión en los requisitos de las normas y de la certificación. Pueden también asegurarse de que todo lo concerniente a las normas sea incluido en el currículo de las escuelas agrícolas y universidades. Finalmente, ellos también pueden fomentar campañas públicas de información para los productores y consumidores.


[16] Véase también Van Elzakker, 2002, para una “lista de deseos” de los requisitos de los organismos de certificación para los productores y los exportadores.
[17] No obstante, los compradores pueden preferir proveedores grandes por otras razones como las economías de escala.

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