Transporte de productos alimenticios en el área rural de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (Pacto Andino)

Daniel Rodríguez
Eduardo Neira
Perú
Consultores de la FAO

La situación del transporte en el Pacto Andino

El transporte constituye uno de los factores fundamentales para el desarrollo de las sociedades humanas. Sin él no se hubieran alcanzado los niveles de desarrollo e integración existentes en el mundo actual. Es posible afirmar que el desarrollo de los sistemas de transporte es uno de los elementos que marcan las diferencias entre los países desarrollados y los países en desarrollo.

En los países del área andina, como en la mayor parte de los países en desarrollo, gran parte de su población vive relativamente aislada de los mercados, de las ciudades y de los servicios sociales básicos, debido a las dificultades que enfrentan para acceder a los sistemas de transporte. Es posible decir que mientras menor es el acceso al transporte mayor es el grado de aislamiento y además que, consecuentemente, el aislamiento es un elemento clave que favorece el aumento de la pobreza.

En general, la falta de vías de comunicación bien mantenidas genera efectos negativos en la economía y en la calidad de vida de las personas encarece los costos del trasporte, eleva los precios de la producción, reduce la competitividad de los productos de exportación, incrementa los egresos de divisas por la mayor adquisición de repuestos y unidades de transporte y limita el acceso a los mercados, todo lo cual repercute sobre los ingresos y aumenta los niveles de pobreza. También limita el acceso de las poblaciones rurales a los servicios públicos con incalculables impactos negativos sobre el desarrollo humano.

La importancia que tienen los caminos rurales en los países andinos queda en evidencia si consideramos que en el Perú, alrededor del 30 por ciento de la población (6,5 millones de personas) vive en asentamientos rurales de menos de 500 habitantes, la mitad de los cuales están en condiciones de extrema pobreza; en Bolivia la población rural es el 61,9 por ciento (5 millones de personas) del total, de las cuales 62 por ciento están en situación de extrema pobreza y en Ecuador representa el 64,3 por ciento (8,06 millones de personas) del total.

Este documento fue elaborado con el propósito de servir como un insumo para la planificación y para la toma de decisiones por las autoridades y el personal estratégico o técnico de alto nivel, involucrado en planificar, manejar, apoyar o asesorar las acciones para resolver los problemas y necesidades para el mejoramiento del transporte de productos alimenticios en el ámbito de las comunidades rurales en América Latina y el Caribe y en particular de los países del Pacto Andino. Asimismo, este documento puede constituir una herramienta útil para obtener una visión estratégica sobre la forma de actuar para mejorar la eficiencia del transporte de productos agrícolas alimenticios desde la puerta de las fincas hasta los mercados y consumidores. El documento también podrá servir como referencia metodológica para la realización de estudios especializados en un país determinado sobre los factores esenciales, variables e indicadores que definen y afectan el transporte rural de productos agrícolas alimenticios en América Latina y el Caribe y sobre los cuales se deben establecer planes y programas de mejoramiento.

La metodología utilizada para la elaboración de este documento implicó una revisión bibliográfica de temas referidos al transporte en general y al transporte de alimentos en particular. Asimismo, se recabó información en Internet para esbozar la caracterización del sector agro-alimentario y del estado de las redes viales en los países andinos. Esto permitió obtener una visión general del tema, a partir de lo cual se constató que la problemática del transporte de alimentos no es homogénea en toda el área andina y que, por el contrario, existen grandes diferencias en los casos observados que varían de acuerdo al grado de desarrollo relativo de las regiones, al tipo de producto, al mercado al cual se dirigen y a los agentes económicos involucrados en cada caso.

Asimismo, se observó que la problemática del transporte de alimentos difiere de acuerdo a la perspectiva de análisis de cada uno de los agentes que participan en la cadena de valor. Así, por ejemplo, para el pequeño productor rural de alimentos, el principal problema del transporte es el acceso a los medios de transporte y a las vías de comunicación. Para el transportista, el problema son los costos de operación y de mantenimiento y en como lograr un balance razonable en las cargas que transporta de ida y vuelta. Para el consumidor urbano, el problema es el abastecimiento de los mercados, y para el comerciante importador o exportador, el problema radica en los costos portuarios y los aranceles fiscales que determinan el grado de competitividad de su mercancía.

En vista de esta amplitud de posibilidades se abordó en primer lugar el análisis del tema desde la perspectiva de los pequeños productores rurales, dado que son los más afectados por las limitaciones del transporte. En segundo lugar, con el propósito de referir las recomendaciones finales a casos concretos, se presentan dos problemáticas específicas de transporte de alimentos en la región andina, la primera sobre el circuito de la leche en el departamento de Cajamarca y la segunda sobre el circuito del arroz en el departamento de San Martín, ambos en Perú.

Estos estudios de caso han sido formulados sobre la base de estudios y diagnósticos realizados por personal de organizaciones no gubernamentales vinculadas a estas zonas y de entrevistas de campo realizadas con diversos agentes involucrados en cada una de estas cadenas productivas.

El documento está organizado en cuatro partes. En la primera parte se presenta una introducción sobre la importancia del transporte en la cadena alimentaria así como una descripción de los objetivos del documento y la metodología utilizada en su elaboración. En la segunda parte, se presenta una caracterización del contexto socioeconómico y político del sector agrícola rural y de los sistemas de transporte terrestre en los países de la región andina. En la tercera parte se presenta un análisis detallado de la situación del transporte de alimentos en dos casos concretos: la leche en la zona sur del Departamento de Cajamarca y arroz en el departamento de San Martín. En la cuarta y última parte del documento se presentan elementos y recomendaciones a considerar para la formulación de estrategias de promoción del transporte de alimentos.

Análisis de los sistemas de transporte rural en los países del Pacto Andino

ENTORNO ECONÓMICO, POLÍTICO Y SOCIAL DE LOS PAÍSES ANDINOS

Los países del Pacto Andino comprenden Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Tiene una población aproximada de 115 millones de habitantes y una superficie de 4,6 millones de kilómetros cuadrados (Cuadro 20)

La región presenta una gran riqueza en cuanto a la diversidad de regiones geográficas y ecosistemas existentes. La Cordillera de los Andes y la Cuenca Amazónica son dos de las zonas más importantes de la sub-región, las que además concentran una altísima biodiversidad de flora y fauna.

Esta riqueza, o megadiversidad, es sin duda uno de los principales potenciales para su desarrollo. Utilizar en forma sostenible esta inmensa biodiversidad constituye uno de los principales desafíos para los países de la región sobre todo si se tiene en cuenta que en las últimas décadas se ha acelerado el proceso de pérdida, en muchos casos irreversible, de valiosos recursos naturales.

La región, a pesar de estas potencialidades, es la mas atrasada de América del Sur y en la mayoría de los países que conforman la región, como puede apreciarse en el Cuadro 21, existe una vasta población que vive por debajo de la línea de pobreza. En las zonas rurales se aprecian las más altas concentraciones de pobreza en cada uno de los países. Esto constituye una manifestación de problemas estructurales de acceso a servicios básicos como energía, agua potable, vivienda y también medios y sistemas de transporte adecuados. A escala internacional, los cinco países de la región andina se encuentran dentro de la categoría de desarrollo humano medio.

ENTORNO ECONÓMICO, POLÍTICO Y SOCIAL DEL SECTOR AGRO ALIMENTARIO

Participación del sector agro-alimentario en los PBI nacionales

La agricultura juega un importante papel en el desarrollo de cada uno de los países de la región, representando en promedio algo más del nueve por ciento del PBI de la región. Sin embargo existen diferencias marcadas según los países que podrían agruparse de la siguiente manera: Bolivia, Ecuador y Colombia cuentan con un rango entre el 12 y el 13 por ciento del PBI y Perú y Venezuela se encuentran en un rango del cinco al siete por ciento. En general con los procesos de industrialización y urbanización de los países de la región se observa un decrecimiento de la participación del sector agropecuario en el PBI nacional así como también, y de manera más aguda, de la proporción total de la población que depende de la agricultura (Caro y Otero 1999).

Sin embargo, la agricultura y las actividades económicas conexas determinan todavía buena parte del crecimiento de los países de la sub-región. Esto último se evidencia si se toman en cuenta la producción, la comercialización y el procesamiento de bienes de origen agropecuario y forestal.

CUADRO 20
Países del Pacto Andino: superficie, población y desarrollo humano

Fuente: Elaboración propia en base a World Development Indicators database, April 2002. The World Bank Group y PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2002.

CUADRO 21
Países del Pacto Andino: principales indicadores macroeconómicos

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de Banco Mundial, World Development Indicators database (portal) INE -Censo Nacional de Población y Vivienda, Bolivia 2001.

El sector agropecuario sigue, por lo tanto, jugando un papel fundamental que se manifiesta también en los ingresos del conjunto de la población. A pesar de esto, es importante mencionar que los países de la región presentan un porcentaje alto de población en situación de pobreza según muestra el Cuadro 21 y es en las zonas rurales donde se encuentran las más altas concentraciones de pobreza relativa.

Principales productos del sector agroalimentario

A partir de la revisión de la información proporcionada por la Comunidad Andina de

Naciones para el año 1999, es posible identificar que los productos agropecuarios con mayores volúmenes de producción en la región son caña de azúcar, bananas y plátanos, leche de vaca, arroz y papas (ver Cuadro 22).

Asimismo es importante considerar las extensiones mayores dedicadas a los cultivos. Se destacan maíz en grano, café, arroz, bananas y plátanos y soya.

Es preciso mencionar también el gran potencial que tiene en la región el desarrollo forestal. Para el año 1995 se estimaba una extensión de alrededor de 257 000 000 hectáreas de bosques mientras que el total estimado, para el mismo año de tierra cultivable, llega a aproximadamente 141 000 000 hectáreas, considerando tierras arables, cultivos permanentes y pasturas (Caro y Otero 1999).

Este potencial sin embargo es afectado en la región por tasas altas de deforestación que afectan el equilibrio ecológico, todo ello como resultado de políticas inadecuadas de ocupación de los territorios de baja densidad poblacional como la Amazonía. Existen otros problemas ambientales relacionados con la agricultura y la agroindustria como la erosión, la desertificación, la contaminación de aguas por residuos de la agroindustria e insumos químicos, la pérdida de fertilidad de los suelos y las emisiones.

CUADRO 22
Países andinos: principales productos del sector agropecuario

Fuente: Comunidad Andina de Naciones. 1999

Existe también una producción de menor importancia económica pero importante desde el punto de vista socio-cultural: es la denominada agricultura tradicional o agricultura campesina donde los resultados de la innovación tecnológica no llegan, ya sea por problemas de accesibilidad o de marginación. Esta agricultura juega un papel importante en la seguridad alimentaria de la población rural y urbana de los países analizados y es producto, en muchos casos, de conocimientos tradicionales que se han ido transmitiendo de generación en generación. Este conocimiento tradicional tiene una importante función en la preservación de la biodiversidad de las regiones andinas y amazónicas de los países analizados.

La región andina no es ajena al problema de seguridad alimentaria que está estrechamente vinculada a la pobreza. Según el informe de la FAO (Seguridad Alimentaria en los Países Andinos: hacia una estrategia de desarrollo rural integral y lucha contra la pobreza) la región andina tiene más del 40 por ciento de su población por debajo de la línea de la pobreza y el 15 por ciento no cubre sus necesidades básicas de alimentación para llevar una vida sana y productiva.

El limitado acceso a la infraestructura productiva así como a las tecnologías apropiadas es otro problema que frena el desarrollo rural y agrario en la región. La escasez de tierras irrigadas es un indicador que ilustra este caso.

BALANZA COMERCIAL DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

En los Cuadros 23 y 24 se aprecia el valor de las exportaciones e importaciones de los principales productos agropecuarios de los países de la región andina. La región presenta niveles importantes de exportación de productos agropecuarios entre los que destacan bananos o plátanos frescos, café, rosas y flores, cacao, espárragos y otros. En cambio los principales productos importados para satisfacer su demanda interna son maíz, trigo y frijoles.

CUADRO 23
Exportaciones de la Comunidad Andina hacia el mundo (miles de $EE.UU.)

Fuente: Sicext, CAN 2003

CUADRO 24
Importaciones de la Comunidad Andina desde el mundo (miles de $EE.UU.)

Fuente: Sicext, CAN 2003

PRINCIPALES POLÍTICAS ESTATALES: EL PANORAMA DE LA REGIÓN

El proceso de globalización y ajuste estructural se inicia y/o consolida en la década de 1990, ya sea por diseño propio o por presión de organizaciones financieras internacionales.

Este proceso ha significado un nuevo y gran desafío para los productores rurales, especialmente para los campesinos y pequeños productores a partir de un proceso de apertura de mercados y de una competencia desigual en los países del sur como en el caso de los países andinos. El repliegue del Estado y sus organismos de extensión, crédito e investigación han dejado también un vacío que en general no ha sido cubierto por el sector privado.

El supuesto subyacente de estas medidas en el campo fue que la inversión privada y el libre mercado llenarían los vacíos generados. Esto último funcionó en gran medida para la agricultura comercial pero no para la pequeña y mediana agricultura que por el contrario agravaron su situación económica (FIDA, 2001).

En lo que se refiere a la investigación y extensión agropecuarias en la región andina existen distintas instancias que contribuyen a la innovación de la posproducción, es decir en la poscosecha y en la transformación. Un caso específico común para el conjunto de países son los denominados Sistemas Nacionales de Investigación Agropecuaria. Cada país tiene su entidad líder en la materia: en Bolivia el Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria (IBTA), en Colombia la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), en Ecuador el Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias (INIAP), en Perú el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) y en Venezuela el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA).

Tradicionalmente, desde su creación en la década de 1960, los Institutos Nacionales de Investigación Agropecuaria han funcionado con recursos estatales y han estado orientados a resolver problemas vinculados con la productividad agropecuaria en los cultivos y crianzas de mayor importancia para las economías nacionales.

Sin embargo, estas políticas de investigación, por lo general, han estado alejadas de la problemática de los pequeños productores y de su situación de vulnerabilidad y pobreza en la región. Esto en general se agrava aún mas en zonas de producción agropecuaria con problemas de accesibilidad.

Asimismo, ha existido una desviación importante de la investigación en la producción primaria, aun cuando de acuerdo a los mandatos de los institutos debían también trabajar en investigación en el campo de poscosecha y transformación. En el caso del Perú, la parte de investigación en poscosecha y transformación fue transferida en 1992 del INIA al Instituto de Desarrollo Agroindustrial (INDDA) con escasos resultados.

Por otro lado, el énfasis de la investigación ha estado orientado principalmente hacia cultivos y no por sistemas productivos lo cual alejó aún mas los resultados de la investigación de los pequeños productores en la región que se caracterizan por tener sistemas productivos diversificados basados en una racionalidad campesina marcada por la aversión al riesgo.

Con las políticas de ajuste estructural y la globalización de las economías nacionales comienzan a ocurrir cambios importantes a nivel del papel tradicional de los Sistemas Nacionales de Investigación que están directamente relacionados con los procesos de reducción del aparato estatal y surgen casos interesantes de articulación entre las entidades orientadas a la investigación y extensión a nivel público y privado en la región. En principio, las prioridades de investigación empiezan a ser más marcadas por la demanda y exigencia de los mercados y las empresas y las organizaciones privadas de productores, empiezan a aportar innovaciones tecnológicas.

Los desafíos principales en el tema de la extensión rural o asistencia técnica, en el actual contexto, están buscando implementar mecanismos sostenibles de asistencia técnica que lleguen a los pequeños productores, tanto en la parte de producción primaria como en poscosecha y transformación. En otras palabras, el desafío consiste en desarrollar el mercado privado de la asistencia técnica.

PRINCIPALES POLÍTICAS ESTATALES EN LOS PAÍSES DE LA REGIÓN

Bolivia

Según el Plan Bolivia 2002-2006 (República de Bolivia, 2002), el gobierno considera prioritario enfrentar el problema del desempleo -que es la necesidad más imperiosa de la sociedad boliviana, particularmente de los jóvenes en áreas rurales y urbanas-, mediante inversión pública en infraestructura caminera y servicios básicos, gas domiciliario, sistemas de riego y electrificación rural; además se contempla restablecer los servicios ferroviarios.

En materia productiva se promueve una política de transformación productiva del agro para mejorar los medios de vida de los campesinos y fortalecer las empresas agrarias, brindándoles oportunidades de producción, crédito, comercialización y desarrollo.

En cuanto a los problemas de desintegración étnica, se promueve una política de inclusión social, económica y cultural de los quechuas, aymaras y los grupos étnicos de la Amazonía, la Chiquitanía y el Chaco.

Se construirá la carretera Víctor Paz Estenssoro y el Corredor Este-Oeste que integrará siete departamentos y cinco países limítrofes. Estas obras permitirán el desarrollo económico de las poblaciones asentadas a lo largo de estas vías, permitiendo el traslado de productos a mercados internos y externos.

Colombia

El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 (República de Colombia, 2002) contempla, entre otros aspectos, el apoyo a las zonas deprimidas y de conflicto. Se busca, para estas zonas, el restablecimiento de la base económica local a partir de proyectos productivos y de generación de ingresos en los campos agropecuario, forestal, agroforestal y silvo-pastoril. Estos proyectos deberán ser concertados con las comunidades y consideran las distintas etapas de las cadenas productivas, incluyendo la producción, la transformación y la comercialización.

El Plan incluye acciones que busquen desarrollar la infraestructura física y social de las zonas deprimidas a través del fortalecimiento del programa Colombia Profunda y se completarán las obras iniciadas anteriormente como proyectos viales, aeroportuarios y fluviales. Se desarrollarán adicionalmente programas de electrificación de zonas no conectadas mediante nuevas redes y/o proyectos de pequeñas centrales hidroeléctricas.

El Plan aborda el tema de la ruralidad a partir de un enfoque que considera las sinergias entre el sector rural y los centros urbanos pequeños y medianos y las áreas metropolitanas. Considera asimismo la participación activa de las comunidades como un elemento central y contempla la sostenibilidad ambiental, el ordenamiento territorial, la equidad de género y las especificidades regionales, culturales y étnicas como parámetros de las políticas de desarrollo rural y sectorial.

Ecuador

Uno de los problemas más importantes que ha afrontado Ecuador es la crisis económica y estructural de los años 1998-2000. Dentro de este contexto, el Gobierno está tratando de enfrentar el tema de la pobreza que es considerada de carácter prioritario (European Comission, 2002).

En ese sentido el gobierno ha diseñado una estrategia a nivel nacional para contribuir al desarrollo integrado, equitativo y sostenible. Existen tres mecanismos implementados para reducir la pobreza:

• el Programa del Bono Solidario cuyo objetivo es compensar económicamente (transferencia en efectivo) a la población de menores recursos por la eliminación de los subsidios al gas, la electricidad y los combustibles: llega al 44 por ciento de las familias ecuatorianas;

• el programa de la Beca Escolar cuyo objetivo es incrementar el ingreso familiar de las familias en condiciones de extrema pobreza y promover el acceso y permanencia de los niños/as y adolescentes a la educación básica, garantizando la asistencia a por lo menos el 90 por ciento del período escolar.

• el Programa de Alimentación Escolar que busca contribuir al mejoramiento de la calidad y eficiencia de la educación básica; entrega un complemento alimenticio, principalmente en las zonas con mayor incidencia de la pobreza.

Perú

El plan estratégico nacional 2002-2006 (República del Perú, 2002) del gobierno peruano considera las siguientes prioridades:

• la generación de empleo;

• la lucha contra la pobreza;

• la descentralización;

• la modernización del Estado.

En el sector de la agricultura las políticas se orientan principalmente a:

• promover el desarrollo de los productores agrarios organizados en cadenas productivas dirigido a lograr una agricultura desarrollada y sostenible;

• fortalecer y desarrollar los mercados agrarios, aumentando la cobertura y calidad de la provisión de bienes y servicios públicos para el agro;

• reducir la pobreza y el aumento de la calidad del empleo rural;

• fortalecer la institucionalidad y la organización privada y pública del sector agrario;

• mejorar la gestión y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Las políticas relacionadas con el sector transporte se orientan a los siguientes objetivos:

• integrar el territorio nacional;

• dotar de infraestructura vial adecuada para un sistema de transporte eficiente;

• promover servicios de transporte terrestre eficientes y seguros en un marco de libre competencia;

• promover y proporcionar infraestructura y servicios aéreos y acuáticos eficientes y seguros.

Venezuela

De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2001- 2007 (República Bolivariana de Venezuela, 2001), la orientación prioritaria del sector público es la descentralización que fomente un aprovechamiento de las potencialidades del país para lograr una distribución más equilibrada y sostenible de las actividades productivas, las inversiones y la población en el territorio nacional. La estrategia diseñada por el Gobierno Nacional se sustenta en la búsqueda de cinco equilibrios:

• Equilibrio Económico: se orienta a desarrollar un modelo económico que permita la producción global de riqueza y la justicia en su disfrute, es decir la construcción de una sociedad equitativa, justa y próspera, para lo cual es necesario establecer una economía humanista, autogestionaria y competitiva.

• Equilibrio Territorial: se orienta a desarrollar un modelo de ocupación del territorio mediante la estrategia de descentralización desconcentrada, a partir del potencial y las restricciones ambientales y culturales del mismo.

• Equilibrio Social: se orienta no sólo a corregir las enormes diferencias que afectan a la sociedad con su gran carga de exclusión e injusticia social sino, también, al desarrollo pleno del ciudadano en los aspectos relativos al ejercicio de la democracia.

• Equilibrio Político Institucional: se orienta a promover la transformación del marco institucional dentro del cual los actores políticos, sociales y económicos hacen sus planes y toman sus decisiones.

• Equilibrio Internacional: se orienta a lograr la adecuada inserción de Venezuela en el ámbito internacional y el impulso a la integración de las naciones latinoamericanas y caribeñas, en lo económico, territorial y energético.