2.1 En esta guía se abordan los principales conflictos de violencia sostenida que ocasionan la muerte y lesiones a gran parte de la población, así como el desplazamiento masivo de personas de sus tierras. Estos conflictos pueden asimismo provocar la destrucción considerable de infraestructura y el desmoronamiento de las instituciones gubernamentales. Los efectos son graves, en parte debido a que los conflictos pueden prolongarse muchos años.
2.2 Este capítulo se dirige a los especialistas en la tenencia y administración de la tierra a los que se podría solicitar que colaboren en proyectos, pero que tienen poca experiencia directa en conflictos violentos. Se expone la naturaleza de estos conflictos y se describen las características habituales de una situación posterior a un conflicto, así como los efectos que la violencia prolongada y los desplazamientos de gran alcance pueden tener en una sociedad.
2.3 La mayoría de los conflictos violentos afectan a países pobres, pero la relación entre pobreza y violencia no es directa. Por lo general, las causas de los conflictos violentos son complejas. Algunos conflictos están vinculados a la competencia por las tierras y otros recursos naturales. El crecimiento de la población sin un aumento de la productividad, o las nuevas oportunidades de obtener ingresos de actividades no agrícolas, suelen dar lugar a un incremento de la presión sobre los recursos naturales. El consiguiente deterioro ambiental puede provocar una competencia aún mayor por los recursos naturales restantes. Como el acceso a la tierra está relacionado muchas veces con la identidad social, los derechos de las personas sobre la tierra pueden ser utilizados para la explotación política de las tensiones. En los casos en que la propiedad de la tierra se concentra en manos de una minoría, ya sea en función de la clase social o de la pertenencia a un grupo étnico, las demandas de reforma agraria pueden conducir a un enfrentamiento violento. Los problemas relativos a la tenencia de la tierra son fundamentalmente de carácter político y las relaciones de tenencia están insertas en las relaciones de clases o étnicas, al mismo tiempo que se ven afectadas por ellas. Los problemas de tenencia de la tierra pueden tener connotaciones políticas y las cuestiones políticas pueden tener resonancias étnicas.
2.4 Otros conflictos violentos se originan sin que la escasez de tierras y otros recursos naturales sea una causa fundamental, aunque las controversias por la tierra pueden llegar a mezclarse con otros problemas y las diferentes partes en el conflicto pueden intentar obtener el control sobre recursos naturales como el petróleo, los diamantes o la madera con objeto de financiar sus actividades. Un factor general de muchos conflictos es la discriminación social, económica y política de grupos de la sociedad, bien sean minorías o una mayoría de la población. Con frecuencia esta discriminación puede tener consecuencias en la tenencia de la tierra, por ejemplo a través de la «depuración étnica» en determinadas zonas. Una mala gobernancia es otro factor común. El cuestionamiento de la legitimidad del Estado puede proceder de movimientos que buscan la independencia o grupos que desean derrocar el gobierno. Las quejas pueden verse alimentadas por prácticas arbitrarias o situaciones de favoritismo, corrupción y extorsión. Asimismo, factores externos como la inestabilidad de un país vecino pueden exacerbar el conflicto.
2.5 Las quejas, aun siendo sostenidas por gran parte de la sociedad, rara vez provocan violencia sin la movilización de dirigentes. Las divisiones, por ejemplo la pertenencia a distintos grupos étnicos o religiones, no suelen originar violencia por sí solas. Sin embargo, estas divisiones pueden ser aprovechadas por líderes con ideologías de lucha contra la pobreza y las injusticias políticas, o bien inspirados por la codicia y la posibilidad de obtener riqueza del conflicto. Estas divisiones pueden llegar a implicar a las tierras en casos en que los grupos sociales están vinculados a zonas específicas que constituyen, por ejemplo, sus territorios étnicos o de origen.
2.6 Muchas veces la causa inmediata del conflicto es que los dirigentes no están dispuestos a negociar una resolución pacífica. Las causas reales pueden ser mucho más difíciles de diagnosticar: cada conflicto suele deberse a una combinación de factores y puede resultar complicado o imposible evaluar su importancia relativa. Una determinada combinación de factores puede conducir a la violencia en una sociedad, y no así en otra. Una situación que ha sido estable durante años puede volverse violenta debido a una combinación de factores como intervenciones externas, variaciones del clima, cambios de dirigentes locales y el incremento de las desigualdades económicas. Otras transformaciones como el aumento de la población y la migración y el suministro de infraestructura y servicios sociales, como por ejemplo la educación, pueden modificar el consenso social. La acumulación de fuentes de tensión originadas por estos cambios puede producir una acentuación del conflicto entre quienes se benefician de los cambios y quienes salen perdiendo con ellos.
2.7 A medida que un conflicto se intensifica, la capacidad de los dirigentes para controlarlo puede verse superada. La violencia puede consolidar las divisiones en la sociedad, afianzando los intereses y endureciendo las posiciones de los distintos grupos. Debido a la naturaleza espacial del conflicto violento y la tenencia de la tierra, puede resultar difícil separar a ambos en función de la causa y conducta de un conflicto. Es probable que la violencia no cese con la resolución de una queja original, pudiendo en cambio continuar en torno a nuevas posiciones.
2.8 Para los fines de esta guía, el período posterior al conflicto comienza una vez finalizadas las mayores hostilidades hasta el punto de que puede dar comienzo la ayuda internacional. Existe un grado de seguridad razonable, pero la situación no es necesariamente segura. La transición de la violencia intensa a la recuperación pacífica no implica un camino rígidamente trazado, y tampoco ocurre en todo el país al mismo tiempo. La firma de un acuerdo de paz puede entrañar el final de un conflicto, pero la hostilidad y el rencor pueden continuar durante meses o años en niveles de intensidad variables. Es incluso posible que las tensiones sociales aumenten durante el período posterior al conflicto. El regreso de las personas desplazadas puede brindar oportunidades de búsqueda de venganza y liquidar antiguos resentimientos, y puede ocurrir que las personas desplazadas por la violencia regresen y descubran que otros se han apoderado de sus propiedades.
2.9 El período posterior al conflicto se considera finalizado en el momento en que existen marcos jurídicos básicos e instituciones de administración de tierras y se dispone en el país de una capacidad razonable de la elaboración de políticas. Sin embargo, el final de un período posterior a un conflicto puede ser tan difícil de definir como su comienzo y rara vez hay un límite claramente definido. El proceso de «consolidación de la paz» puede prolongarse durante un período de tiempo mucho más largo.
2.10 La naturaleza de las actividades en el período posterior al conflicto variará según la medida en que se realicen progresos. Las actividades se pueden caracterizar por concentrarse en el alivio de emergencia, así como en el desarrollo y ejecución de políticas. Esta clasificación por categorías se muestra en la Figura 1 y se describe en mayor detalle en los párrafos siguientes. En la práctica, estos grupos de actividades no se suceden en un proceso rígidamente trazado, sino que es probable que se solapen. En algunas zonas de un país podrían ser necesarias actividades de emergencia, como por ejemplo medidas de pacificación, mientras que en otras zonas podría existir ya un cierto grado de paz. En consecuencia, las actividades relativas al desarrollo de políticas podrían iniciarse de forma dispar en el país. Asimismo, las instituciones podrían establecerse por ley antes de contar con los recursos y medios necesarios para ejecutar los proyectos. Mientras no pueda haber una progresión continuada hacia la normalidad, tal y como se indica en la Figura 1, la capacidad para formular y ejecutar políticas dependerá de la medida en que pueda mantenerse la paz. Cuanto más afianzada esté la paz, más probabilidades habrá de formular y ejecutar políticas.
Figura 1
2.11 Las actividades de emergencia se concentran en establecer una gobernancia básica y prestar servicios humanitarios. Suelen iniciarse inmediatamente después del conflicto y antes de comenzar la movilización total de los recursos de ayuda. Durante este período existe una gobernancia y un ordenamiento jurídico operacionales escasos o nulos, así por una destrucción de infraestructuras en gran escala. La seguridad alimentaria es poca. La posibilidad de que se produzcan enfermedades epidémicas y la explotación de la población, sobre todo de los grupos vulnerables como mujeres y niños, ancianos, enfermos y heridos y minorías étnicas, suele ser elevada. Este período puede o no entrañar operaciones internacionales de mantenimiento de la paz, como el desarme y la desmovilización de antiguos combatientes. La incertidumbre sobre la vuelta a la paz o los problemas en torno a las minas y explosivos no detonados pueden impedir que la población regrese a sus hogares y lugares de trabajo. Los especialistas en tenencia y administración de tierras deberían intervenir en la determinación de prioridades para las políticas agrarias. Asimismo, deberían identificar medidas a corto plazo que puedan ejecutarse con relativa prontitud.
2.12 Las actividades de apoyo al desarrollo de políticas se centran en la planificación de la infraestructura administrativa y física necesaria. Tienen lugar cuando finalizan las actividades de urgencia y se pueden elaborar planes más concretos para el futuro. Entre estas actividades figuran:
La identificación y reclutamiento de personal de plantilla experto;
La determinación de prioridades específicas en materia de políticas;
El establecimiento de las bases del gobierno, sus instituciones y otros aspectos de su infraestructura administrativa;
La elaboración de directrices políticas provisionales para abordar prioridades urgentes y la asignación de responsabilidades dentro del gobierno para tratarlas;
La formulación de políticas a más largo plazo, la contratación de personal y el establecimiento de la infraestructura administrativa.
Las políticas agrarias deberían diseñarse cuidadosamente para garantizar que no caucen nuevos conflictos. Deben tener en consideración las condiciones sociales, políticas y económicas existentes. Los especialistas en tenencia y administración de tierras pueden ayudar a desarrollar un marco jurídico amplio para abordar los problemas relativos a la tenencia de la tierra. Deberían proporcionar orientación sobre una serie de decisiones más detalladas en materia de políticas que afectan el acceso a la tierra a través de la restitución y el reasentamiento.
2.13 Las actividades de apoyo a la ejecución de las políticas tienden a concentrarse en una etapa más tardía del período posterior al conflicto, al volver a contarse con un nivel razonable de estabilidad política y social. En este período, pueden definirse con mayor cuidado y establecerse legalmente unas instituciones provisionales y sus políticas. Se ejecutan estrategias políticas y se inicia un volumen razonable de operaciones gubernamentales ordinarias. Los administradores de tierras deberían ayudar en la ejecución de las políticas, por ejemplo en las actividades de restitución y reasentamiento. Deberían, asimismo, supervisar y evaluar la eficacia de dichas políticas.
2.14 Durante el período posterior al conflicto, es probable que las personas varíen las estrategias que utilizan para garantizar su subsistencia. Una estrategia de subsistencia durante el conflicto e inmediatamente después de su fin podría centrarse en una producción agrícola que origina rendimientos rápidos, así como en el acceso a los recursos naturales tales como fuentes alimentarias de crecimiento espontáneo, animales silvestres, leña y agua. En un período posterior, la estrategia de subsistencia podría centrarse en conseguir el acceso a la tierra y al agua lo más cercano posible a las redes de transporte para poder llevar los productos a los mercados. Un cambio en la estrategia de subsistencia podría también implicar la migración de las zonas rurales a los centros urbanos. Pasar de una estrategia de crisis a una más conveniente para el desarrollo puede llevar tiempo. Esto genera a menudo cambios en las prioridades de las personas respecto a los distintos tipos de recursos naturales u otros bienes.
2.15 En esta sección se ofrece una visión general de las características que puede presentar un país al salir de un conflicto violento. Las características relativas a la tenencia de la tierra se indican en el Capítulo 3. Las guerras civiles suelen ser largas y muchos conflictos se prolongan durante más de un decenio. En el Líbano, la guerra civil duró 17 años. Afganistán sufrió un conflicto durante más de dos decenios, Guatemala durante más de tres y Sudán durante cuatro decenios. En muchas ocasiones, la violencia generalizada durante estos períodos tiene como consecuencia crisis humanitarias. Véase el recuadro 1.
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RECUADRO 1 CONDICIONES IMPERANTES DESPUÉS DE CONFLICTOS VIOLENTOS Entre las características comunes de los países que salen de un conflicto violento figuran:
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2.16 Muerte y lesiones. Cuando llega la paz a un país que ha sufrido un conflicto violento prolongado, es muy probable que muchas personas hayan muerto o resultado heridas. En el conflicto de la República Democrática del Congo, se estima que más de tres millones de personas fueron asesinadas. Quienes salvan su vida pueden resultar heridos a causa de las minas o sufrir la amputación de miembros. La situación se caracteriza muchas veces por el miedo continuo a la violencia. La muerte y las lesiones pueden estar basadas en diferencias étnicas o religiosas. En algunos conflictos, la mayoría de las víctimas son miembros de grupos específicos. En otros conflictos, son todas las partes quienes cometen atrocidades.
2.17 Hambre e inanición. Normalment una existe una grave escaces alimenticia, debido a que el conflicto desbarata la producción y la distribución de suministros de alimentos. Las dificultades para acceder de forma coordinada a la tierra, las semillas, las herramientas agrícolas, el ganado y el capital pueden extender la inseguridad alimentaria, sobre todo en el período en que las existencias de alimentos son bajas y no se han recogido aún las nuevas cosechas. El hambre crónica debilita físicamente a las personas y reduce su capacidad para trabajar.
2.18 Desplazamiento de personas. La violencia tiene probabilidades de ocasionar el desplazamiento de un gran porcentaje de la población, ya sea como refugiados o como personas desplazadas. En muchos casos el desplazamiento es consecuencia de desalojos forzosos, y un número elevado de personas puede verse obligado a establecerse en tierras sobre las que no tiene derechos legales. En el caso de conflictos prolongados, el desplazamiento puede durar varias generaciones. En la siguiente sección se describen en mayor detalle los desplazamientos de población y lo que ocurre a su regreso.
2.19 Consecuencias sociales y psicológicas negativas. Muchos supervivientes del conflicto pueden acusar traumas graves. Exponerse a asesinatos, violaciones y torturas, junto con las experiencias del desplazamiento, la separación de amigos y familiares y la pérdida del empleo puede ocasionar enfermedades mentales y la incapacidad para abordar con eficacia la tarea de reconstituir los medios de subsistencia después del conflicto. Las condiciones de vida pueden crear tensiones y conflictos, ya que un gran número de personas están obligadas a vivir en espacios inadecuados y los alojamientos temporales se hacen cada vez más permanentes. Después de un conflicto los países carecen a menudo de recursos para tratar a las víctimas traumatizadas.
2.20 Normalmente los conflictos afectan a hombres y a mujeres de forma distinta. Es mucho más probable que los hombres hayan sido reclutados, de forma voluntaria o forzosa, por una de las fuerzas oponentes, y tal vez hayan sido asesinados o capturados. Las mujeres se habrán enfrentado a una mayor responsabilidad al tener que hacerse cargo de sí mismas, de sus hijos y de los ancianos, pero contando con un menor acceso a los recursos. Las mujeres y sus hijos constituyen, normalmente, la mayor parte de las personas desplazadas indigentes. Las mujeres probablemente hayan afrontado un mayor riesgo de violación, pues las fuerzas opositoras utilizan en ocasiones la violencia sexual y la tortura como táctica deliberada. Ellas pueden haber sido agredidas al abandonar sus aldeas y en los campamentos instalados para personas desplazadas. Las violaciones múltiples y otros ataques pueden haber causado lesiones graves e incluso la muerte, así como enfermedades de transmisión sexual y embarazos. Posiblemente las víctimas de violaciones se hayan enfrentado al rechazo y al maltrato físico por parte de sus propias comunidades. En los casos en que los hombres estaban presentes, la asignación de responsabilidades para las tareas fuera del hogar puede haber planteado una difícil elección para la familia: correr el riesgo de la violación de las mujeres si caían en manos de las fuerzas oponentes, o el de la muerte de los hombres.
2.21 Los niños también se habrían visto afectados por el conflicto. Los chicos pueden haber sido secuestrados y reclutados forzosamente como soldados. Los que eludieron el secuestro tal vez hayan sido identificados de forma errónea como combatientes y se hayan visto atacados por fuerzas oponentes. Es posible que las niñas hayan sufrido violencia sexual e incluso el secuestro para servir como «esposas temporales» para los combatientes. En los países donde las niñas se encargaban de recoger la leña y el agua, así como de llevar el ganado a pastar fuera de los límites de los asentamientos seguros, tal vez se hayan visto más expuestas al riesgo que las mujeres de mayor edad.
2.22 Cambios de valores y expectativas. Los conflictos pueden producir cambios importantes en los valores y expectativas de algunas personas. Cuando estos cambios no son compartidos por todos, o ni tan siquiera por una mayoría de la población, el efecto puede ser un incremento de la tensión entre grupos de población. En varios conflictos, las mujeres que vivían en campamentos de refugiados y de asentamiento se unieron en organizaciones para mejorar las condiciones en los mismos. Este cambio en el comportamiento de las mujeres puede haber sido espontáneo o estar promovido por ONGs internacionales. La modificación de las prácticas de las mujeres no cambia necesariamente las actitudes de los hombres. El empoderamiento de las mujeres durante el conflicto originó en ocasiones un sentimiento de pérdida de poder en los hombres, sobre todo en los campamentos en donde los organismos de ayuda desempeñaban el papel tradicional del hombre de sustentar a sus familias. Las organizaciones de mujeres creadas durante el conflicto pueden ampliar sus funciones y su labor para aumentar el poder político y económico de la mujer. Los hombres que desean volver a las condiciones sociales y a las estructuras de poder que existían antes del conflicto tal vez muestren su resentimiento y su oposición al potenciamiento continuado de los derechos de las mujeres una vez terminado el conflicto.
2.23 Los conflictos también pueden trasladar el poder de una generación a otra. En muchas sociedades se respeta la edad. Sin embargo, los dirigentes tradicionales pueden no haber estado preparados para afrontar las circunstancias distintas de los campamentos de refugiados y de asentamiento. Posiblemente los más jóvenes se hayan adaptado con más facilidad y hayan tenido conocimientos de idiomas para comunicarse directamente con los trabajadores de ayuda internacional. También es probable que los más jóvenes, con más educación formal que las personas de edad avanzada, hayan sido reclutados por las ONGs. La mejora de la condición política y económica de los jóvenes puede producirse a expensas de los hombres de mayor edad de la comunidad.
2.24 La exposición a las condiciones existentes en las zonas urbanas puede modificar conductas y actitudes. Por un lado, el desplazamiento puede acelerar el proceso de urbanización. Las personas que se trasladan de las zonas rurales a asentamientos urbanos más seguros pueden haberse encontrado con servicios como escuelas, centros de atención médica y electricidad, y probablemente hayan sido expuestos a una mayor variedad de productos. Tal vez estas personas se muestren reacias a regresar a las zonas rurales que no cuentan con estos servicios. Por otro lado, quienes regresan a las zonas rurales puede que lleven consigo los valores e ideas que imperan en los centros urbanos.
2.25 Destrucción de infraestructuras y viviendas. Normalmente los conflictos provocan la destrucción de casas y otras propiedades de la población civil. Además, en muchas ocasiones se produce la destrucción de infraestructuras necesarias para el buen gobierno, como por ejemplo instalaciones para el transporte (carreteras, ferrocarriles, puentes, aeropuertos y puertos), servicios de comunicación (radio y televisión) e instalaciones físicas (oficinas, salas de tribunales y registros).
2.26 Capacidad gubernamental limitada. Durante el conflicto, es probable que el poder del gobierno para actuar en ciertas partes del país se haya reducido e incluso bloqueado. La disminución de los servicios gubernamentales puede haber sido más grave en zonas de enfrentamientos o que están bajo el control de las fuerzas de la oposición. Probablemente un conflicto prolongado haya reducido la capacidad para gobernar en todas las zonas, al haberse destinado los recursos financieros a apoyar actividades relacionadas con el conflicto.
2.27 Una vez finalizado el conflicto, es probable que los gobiernos, a nivel central y local, tengan una capacidad limitada o nula para gestionar el proceso de reconstrucción. Los principales proyectos de infraestructura y desarrollo son complejos, y surgen problemas relativos a su planificación y gestión incluso en condiciones estables. Estos problemas se intensifican debido a los escasos medios de los que se suele disponer en situaciones posteriores a conflictos. Probablemente los gobiernos carezcan de medios para ofrecer a las personas que regresan a sus hogares alimentos y servicios como atención sanitaria, educación, agua y saneamiento. Los organismos gubernamentales pueden no disponer de personal con experiencia a todos los niveles, debido a la posible huida o asesinato de sus funcionarios. Probablemente se hayan destruido los equipos y edificios de los organismos estatales. En muchos casos no existe coordinación entre las instituciones gubernamentales, y tampoco entre éstas y los organismos humanitarios. Por ejemplo, puede seleccionarse una zona para recibir electricidad o agua, pero que dicha zona resulte inaccesible al no haberse rehabilitado la red de carreteras o que no tenga acceso a los servicios sociales necesarios. Además, la legitimidad del gobierno puede verse cuestionada por quienes se opusieron a él durante el conflicto. Las tensiones locales y nacionales podrían hacer estallar la violencia en situaciones en que muchas personas aún tienen armas de fuego y el gobierno es incapaz de resolver las controversias aplicando el estado de derecho.
2.28 Las condiciones de caos podrían entrañar oportunidades considerables de corrupción. La ausencia de procedimientos contables podría dar lugar al robo generalizado de dinero destinado a la reorganización. Quienes tienen un acceso fácil a los beneficios de la victoria pueden oponer resistencia a los esfuerzos por introducir un buen gobierno.
2.29 Fondos limitados. La mayoría de países que salen de un conflicto eran pobres y soportaban grandes deudas antes de entrar en éste. La incapacidad para sufragar el servicio de la deuda durante el conflicto aumenta más su carga. En consecuencia, los gobiernos a nivel local y central tienden a depender considerablemente de la comunidad internacional. Por regla general, la demanda de financiación sobrepasa los recursos disponibles para la recuperación y la reconstrucción. A veces las estrategias que se elaboran son poco practicables habida cuenta de los escasos recursos disponibles. Las estimaciones iniciales de costos han sido en muchas ocasiones tan sólo una fracción de lo que realmente se necesitaba.
2.30 «Propiedad» nacional limitada de los planes de recuperación. La necesidad de asistencia internacional es común en los países que salen de conflictos violentos, pero la naturaleza y el alcance de dicha asistencia pueden variar de forma significativa. En algunos casos, el gobierno anterior al conflicto permanece en el poder al término del mismo, mientras que en otros se constituye un nuevo gobierno nacional. En ambas situaciones, la comunidad internacional ha respondido apoyando al gobierno en la labor de reconstruir la infraestructura física, social, económica, política y administrativa. En un número reducido de casos, la comunidad internacional ha establecido una autoridad que ha sido responsable directa de la gobernancia. En el caso de Bosnia y Herzegovina, el Acuerdo de Paz de Dayton estableció la Oficina del Alto Representante para supervisar la aplicación de los aspectos civiles del acuerdo. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas estableció una misión en Kosovo que contaba con amplios poderes de formulación de leyes y creó una administración transitoria que tenía amplia autoridad legislativa y ejecutiva en Timor-Leste.
2.31 A menudo se requieren intervenciones internacionales debido a la limitada capacidad nacional. En un nivel extremo, las autoridades neutrales impuestas por la comunidad internacional han desempeñado un papel decisivo en la eliminación de políticas, leyes y prácticas discriminatorias que, de no ser así, tal vez hubiesen permanecido en vigor. No obstante, la existencia de intervenciones internacionales aumenta la tensión en lo que respecta a si las políticas son «de propiedad nacional» o si están dirigidas por instancias exteriores.
2.32 Los conflictos provocan el desplazamiento masivo de personas, lo cual origina un gran número de refugiados y personas desplazadas. En Timor-Leste se desplazó en torno a un 75 por ciento de la población, mientras que en los conflictos de Sierra Leona y Bosnia y Herzegovina se vio desplazada hasta la mitad de la población, huyendo gran parte a países vecinos. En muchas ocasiones se desalojó a las personas por la fuerza. Los desplazados apenas tenían tiempo de prepararse, por lo que pueden haber huido con pocas posesiones. Una vez desplazados, pueden haber recibido información contradictoria por parte de gobiernos, fuerzas armadas y organizaciones de ayuda. A menudo se obliga a los desplazados a asentarse en tierras sobre las que no tienen derecho legal. Este desplazamiento puede pasar de una generación a otra si los conflictos se prolongan durante décadas.
2.33 Es probable que comunidades enteras se hayan visto obligadas a trasladarse a «aldeas protegidas» bajo control militar. El traslado forzoso de civiles por parte de los gobiernos se contempla en el Convenio de Ginebra a fin de ofrecer protección contra los ataques de los rebeldes, pero se exigen una serie de condiciones entre las que figuran el abastecimiento de alimentos, agua y cobijo. Si bien la necesidad de proteger a la población puede utilizarse como justificación, estas reubicaciones se han llevado a cabo muchas veces como parte del intento deliberado de controlar zonas mediante su despoblamiento. En ocasiones, las fuerzas rebeldes han prohibido asentamientos en determinadas zonas a fin de apartar a la población del control del gobierno. A su vez, las fuerzas gubernamentales pueden haber tomado medidas contra aldeas sospechosas de hospedar tropas o simpatizantes rebeldes. Las actividades emprendidas por ambas partes pueden provocar la muerte de los habitantes de las aldeas, la destrucción de viviendas y existencias de alimentos, y el desplazamiento de los supervivientes.
2.34 Existe una distinción jurídica importante entre refugiados y personas desplazadas. Los refugiados son personas que huyen de sus hogares en busca de la protección de otro país. Las obligaciones jurídicas de los países se definen en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y su Protocolo (1967). Las personas desplazadas internamente son personas que huyen de la violencia, pero que permanecen dentro de su propio país. En esa medida, están sometidas a las leyes de éste, y pueden carecer de la protección del derecho internacional. En muchos casos los refugiados están al cuidado de estructuras organizativas bien definidas, mientras que las personas desplazadas tienden a estar fuera del alcance de las organizaciones internacionales.
2.35 El regreso de los refugiados se basa normalmente en acuerdos específicos negociados al término del conflicto. En la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados figuran cláusulas de cesación que determinan si una persona ya no reúne los requisitos de la condición de refugiado. El derecho internacional no define cuándo una persona desplazada se reincorpora a la sociedad, y las decisiones podrían tomarse de forma arbitraria. La utilización de distintos criterios por las diversas partes podría generar controversias sobre el número de personas desplazadas en el país e incluso sobre si en un país existe un «problema de personas desplazadas internamente».
2.36 Una persona desplazada puede convertirse en refugiada al cruzar una frontera internacional. A la inversa, el término de la condición de refugiado una vez que hay un acuerdo de paz puede dar lugar al aumento del número de personas desplazadas si los refugiados que regresan no pueden volver a sus hogares. El número de refugiados, personas desplazadas y antiguos combatientes que vuelven al final del conflicto puede ser muy grande, pero tal vez resulte difícil o imposible saber cuándo regresan. Muchas personas desplazadas pueden haber permanecido en el anonimato durante el conflicto debido al miedo a ser perseguidas, y el regreso espontáneo de los refugiados puede no registrarse en las estadísticas oficiales.
2.37 La seguridad es a menudo una de las mayores preocupaciones en zonas de tensión continuada. Algunos refugiados y personas desplazadas pueden mostrarse renuentes a volver a la zona de la que fueron desalojadas forzosamente al creer que la situación aún no es estable. En algunos casos, ciertas zonas de un país pueden clasificarse como seguras cuando las condiciones aún no lo son.
2.38 Para muchos de los que regresan, una de las principales preocupaciones son las escasas posibilidades de disfrutar de medios de subsistencia sostenibles. Las oportunidades de empleo son normalmente escasas, sobre todo en las zonas rurales. Es probable que no se pueda disponer de las tierras para fines agrícolas debido a la presencia de minas, o a que tal vez no se ha limpiado la vegetación crecida mientras estuvieron abandonadas. Puede que las personas encuentren que no tienen acceso a alimentos y agua, ni tampoco a servicios como educación y atención sanitaria que sí tenían en las zonas urbanas o en los campamentos de asentamiento. La imposibilidad de cultivar o encontrar otro trabajo puede provocar la migración de algunas personas a los centros urbanos.
2.39 Es posible que haya diferencias entre los refugiados y las personas desplazadas a su regreso. Algunos programas han otorgado al regreso de los refugiados una importancia superior, pese a que tanto los refugiados como las personas desplazadas puedan haber sido obligados a huir por las mismas razones. A las personas desplazadas puede molestarles el hecho de que los refugiados recibiesen ayuda mientras estaban en otro país, pudiendo tener a veces incluso la oportunidad de trabajar. También podrían sentir resentimiento ante el hecho de que los refugiados regresen con posesiones nuevas o valiosas adquiridas mientras estuvieron fuera del país. Los programas también pueden hacer distinciones entre diversas categorías de refugiados, y las personas que se marcharon en una oleada de refugiados pueden recibir un trato diferente de otros que se marcharon en una oleada posterior.
