1.1 El acceso seguro a la tierra es un factor crucial para erradicar el hambre y la pobreza. Con frecuencia proporcionarlo no resulta fácil, siendo particularmente complicado en situaciones posteriores a conflictos violentos. Dar con la solución correcta puede llevar directamente a la cuestión de lograr una paz sostenible. La atención de las necesidades humanitarias de urgencia después de un conflicto supone encontrar lugares en los que la población pueda vivir a corto plazo en condiciones que le ofrezcan seguridad y que no amenacen los derechos sobre la tierra de los demás. Crear una estabilidad económica y social a más largo plazo exige dar con soluciones más permanentes respecto a dónde las personas pueden vivir y trabajar. Sin embargo, con demasiada frecuencia las iniciativas de recuperación y reconstrucción se proyectan sin tener en consideración la necesidad de resolver los problemas relativos a la tenencia de la tierra.
1.2 Los conflictos violentos surgen por muchos motivos. Algunos de estos conflictos tienen su origen en disputas sobre el acceso a la tierra. En muchos otros casos, la tenencia de la tierra no es una causa fundamental de la violencia, aunque las disputas por la tierra pueden reforzar las tensiones. Independientemente del origen de un conflicto, la violencia generalizada durante varios años ocasiona el desplazamiento masivo de gran parte de la población. Las personas se quedan sin tierras. Entre los grupos vulnerables figuran casi invariablemente mujeres y niños, pero también pueden incluirse en ellos minorías étnicas o políticas. Al término de un conflicto, las personas que fueron desplazadas requieren acceso a la tierra. Muchas personas intentan recuperar sus propias tierras. Como consecuencia de las sucesivas oleadas de desplazamientos, tal vez se encuentren ante otras demandaslegítimas sobre la misma tierra. Es probable que muchas otras personas no estén en condiciones de recuperar sus tierras y tengan que asentarse en otro lugar.
1.3 Los efectos de los conflictos violentos en un país suelen ser generalizados, pero pueden resultar especialmente graves en las zonas rurales. En muchas ocasiones, los conflictos se producen en países pobres, donde la mayor parte de la población es rural: los países pobres se caracterizan por un nivel relativamente bajo de urbanización y un porcentaje relativamente alto de mano de obra que trabaja en la agricultura. Así pues, los conflictos generalizados en países pobres pueden causar el desplazamiento de un gran número de personas en las zonas rurales. Después del conflicto, la falta de carreteras y otra infraestructura rural, así como la dificultad para trabajar en las zonas rurales, pueden reducir la atención prestada a los problemas de estas zonas.
1.4 Recuperarse de un conflicto violento resulta enormemente difícil. Debe abordarse la dispersión masiva de la población fuera de sus tierras, los casos de muerte y lesiones generalizados entre la población, la destrucción de infraestructura fundamental, el colapso del sistema jurídico, la pérdida de registros y personal especializado, la desconfianza general, y continuo el miedo y la amenaza de violencia. Puesto que la mayoría de países que salen de un conflicto ya eran pobres antes de caer en la violencia, su capacidad para abordar los problemas del acceso a la tierra y de su administración es limitada.
1.5 Una parte importante de la labor de la FAO en materia de tenencia de la tierra es ayudar a los países a facilitar acceso a la tierra y restablecer sistemas de administración de tierras después de los conflictos. La Organización cuenta con un largo historial de trabajo en este ámbito, siendo una de sus primeras actividades la resolución de los problemas relativos a la tenencia de la tierra en Europa después de la Segunda Guerra Mundial. Para preparar esta guía se han utilizado experiencias más recientes de la Organización y sus asociados. El objetivo de esta publicación es ofrecer asesoramiento práctico a los especialistas en tenencia y administración de la tierra que trabajan con la FAO para volver a crear sistemas de tenencia y administración de las tierras en los países después de los conflictos. Tiene también como finalidad ayudar a las personas que elaboran proyectos de emergencia, recuperación y reconstrucción, identificando cuestiones relativas a la tenencia de la tierra que podrían tenerse en consideración a la hora de diseñar los proyectos.
1.6 La guía se concentra en los aspectos que, por lo general, se observan en las zonas rurales después de conflictos. No obstante, reconoce que la administración de tierras debiera ejecutarse de una forma holística que aborde los vínculos entre los medios rural y urbano, y señala otras cuestiones, tales como la necesidad de facilitar cobijo y vivienda. Probablemente muchas de las nuevas políticas, leyes y estructuras administrativas que se van a implantar al término del conflicto se aplicarán tanto al entorno urbano como rural.
1.7 Cada situación de conflicto será distinta, pero suele haber muchas características comunes. En esta guía se examinan principalmente estos aspectos comunes. La guía sólo puede facilitar una orientación general, debiendo evaluarse y aplicarse su contenido de la manera que resulte oportuna para cada situación. Algunas circunstancias, y las actuaciones sugeridas al respecto, podrían no ser en absoluto de aplicación en un determinado contexto.
1.8 Para los fines de esta guía, se considera que el período posterior al conflicto comienza una vez finalizadas las hostilidades principales hasta el punto de que se pueda proporcionar ayuda internacional para actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción. Si bien existe un grado razonable de seguridad, el entorno no es necesariamente seguro y los conflictos pueden volver a surgir.
1.9 En el capítulo 2 de esta guía, se presenta una reseña de las condiciones generales, como la muerte y la violencia, el hambre y la inanición, y la destrucción de cosechas, hogares, infraestructura e instalaciones gubernamentales. Este capítulo está dirigido, en gran medida, a especialistas en la tenencia y administración de tierras con poca experiencia en conflictos violentos, y pretende informarles de las condiciones en las que podrían trabajar.
1.10 En el capítulo 3 se analizan las condiciones específicas del acceso a la tierra y de la administración de ésta que existen normalmente después de un conflicto. La información sobre la tenencia y administración de la tierra está dirigida a los responsables de formular proyectos de emergencia que puedan tener poca experiencia en materia de tenencia de la tierra. En el capítulo se ofrece a los encargados del diseño de proyectos y a los especialistas en la tenencia y administración de tierras una descripción de las características que presentan comúnmente las situaciones posteriores a conflictos. Asimismo se pone de manifiesto la importancia de abordar los problemas relativos a la tenencia de la tierra después de conflictos.
1.11 Una vez que las hostilidades llegan a su fin, los organismos internacionales pueden llevar a cabo las primeras misiones para evaluar la situación. Los especialistas en tenencia y administración de la tierra deberían tomar parte en estas misiones iniciales de evaluación para detectar y analizar problemas relativos al acceso y administración de las tierras y determinar las medidas posibles. En el capítulo 4 se exponen las cuestiones que deberían tratarse en estas misiones.
1.12 Después de las misiones de evaluación preliminares, es muy probable que las primeras intervenciones se centren en prestar servicios de carácter urgente y humanitario. En el capítulo 5 se señalan las cuestiones básicas relativas a la tenencia y administración de la tierra que tal vez sea necesario abordar durante esta etapa. Este trabajo debería constituir la base para la determinación de prioridades, así como para la formulación de medidas a corto plazo que puedan ejecutarse con relativa rapidez.
1.13 Una vez concluidas las actividades de emergencia existe la oportunidad de planificar la desarrollo de las políticas. Esto puede incluir el tratamiento del acceso a las tierras y su administración dentro de un marco político amplio y no a través de diversas iniciativas políticas aisladas. Es probable que comprenda una serie de decisiones políticas más minuciosas como, por ejemplo, qué tipos de reclamaciones sobre las tierras se van a atender, quién tendrá derecho a presentar reclamaciones y qué procedimientos se van a emplear. En el capítulo 6 se describen cuestiones fundamentales que deberían abordarse en relación con la restitución, el reasentamiento y el establecimiento de un sistema operacional de administración de tierras.
1.14 La consolidación de los esfuerzos de paz permite la ejecución de políticas agrarias, tanto generales como exhaustivas. En el capítulo 7 se exponen los principales interrogantes que podrían plantearse, sobre todo en el seguimiento y evaluación de los efectos de estas políticas. Por último, en el capítulo 8 se resumen las funciones que pueden desempeñar los administradores de tierras como asesores a lo largo del proceso.
