6.1 A medida que las condiciones mejoran, la atención puede dejar de centrarse en la realización de actividades de emergencia y pasar al desarrollo de las políticas. El desarrollo e implementación de políticas para facilitar el acceso a la tierra, así como para su administración, debería ser una prioridad política, social, cultural y económica para el gobierno en toda situación posterior a un conflicto. Con toda probabilidad los especialistas en tenencia y administración de tierras encontrarán una gran variedad de problemas en materia de políticas (Véase el Recuadro 7). En la medida de lo posible, la tenencia de la tierra debería tratarse dentro de un contexto político amplio y no como una serie de cuestiones independientes. Este enfoque reconoce la interrelación de los problemas y promueve reacciones coordinadas ante ellos tanto entre las instituciones pertinentes como dentro de ellas.
6.2 En la práctica, es probable que en las primeras etapas del período posterior al conflicto el gobierno se encuentre reaccionando ante problemas relativos a la tierra en vez de anticiparse a ellos. La capacidad para planificar y elaborar políticas de acceso y administración de tierras suele ser limitada debido a la falta de personal con experiencia y de fondos, así como a la destrucción de infraestructura y equipos. Los progresos pueden ser lentos al principio debido a problemas como el deficiente mantenimiento de los registros, obstáculos burocráticos y políticos, la saturación de los tribunales judiciales, y leyes ineficaces o que no pueden ser aplicadas.
6.3 Puede resultar difícil aplicar grandes cambios en la administración de tierras a corto plazo. La formulación de políticas detalladas en un país después de un conflicto puede ser un proceso largo, debido en parte a la naturaleza delicada de algunos problemas. Determinados aspectos del acceso a la tierra pueden ser vehementemente debatidos dentro de las facciones del gobierno y en la sociedad en general. A su vez, puede existir una gran presión para que se apliquen con rapidez amplios programas nuevos a fin de restituir las tierras o reasentar a la población.
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RECUADRO 7 CUESTIONES DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL ACCESO A LA TIERRA Probablemente será necesario tomar decisiones políticas en relación con una serie de cuestiones, como por ejemplo:
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6.4 Las circunstancias difíciles y en rápido cambio, del entorno posterior al conflicto pueden exigir un enfoque flexible y práctico para la formulación de políticas. Es probable que las políticas tengan que ajustarse para abordar nuevas circunstancias o porque han tenido consecuencias negativas no previstas. Un enfoque flexible puede permitir a los responsables de la formulación de políticas poner a prueba opciones políticas sin un marco legislativo detallado que requiera una continua modificación. Estos enfoques deberían, sin embargo, tener en cuenta la necesidad de transparencia del proceso, así como de consulta a la comunidad. La necesidad de flexibilidad puede disminuir a medida que las circunstancias se estabilizan.
6.5 Entre los problemas que se plantean figura el de poner en marcha un sistema de administración de tierras con un reducido número de personal capacitado disponible. Por ejemplo, ¿qué sistema de adjudicación puede elaborarse que esté en condiciones de funcionar con los recursos disponibles? Será necesario que las políticas de personal aborden el problema de cómo crear capacidad con rapidez a fin de ofrecer servicios de administración de tierras. ¿Cómo se puede dar formación a otras personas? Otro problema es la capacidad para ofrecer servicios en todo el país. ¿Con qué rapidez puede el gobierno extender su ámbito de acción y seguir ofreciendo servicios de forma sostenible? Probablemente la capacidad en las regiones sea menor que en la capital. ¿Pueden los gobiernos locales ofrecer los servicios de administración de tierras necesarios o debería ofrecerse apoyo, aunque sólo inicialmente, desde un organismo centralizado? Las únicas respuestas a esta realidad consisten en establecer prioridades entre los temas que deben tratarse y asegurar que los objetivos en materia de políticas sean razonables. Véase el Recuadro 8.
6.6 Las políticas deben convertirse en leyes, y es necesaria una infraestructura jurídica para aplicar el mandato definido en ellas. En un país que sale de un conflicto, la elaboración de leyes puede verse afectada de manera negativa por la falta de experiencia del organismo encargado de su formulación y por la fuerte carga de trabajo legislativo, al requerirse nuevas leyes para muchos otros aspectos además de la tenencia de la tierra. Una dependencia excesiva de los asesores internacionales en la elaboración de la legislación podría dar lugar a la importación de elementos de leyes extranjeras sin evaluar adecuadamente si funcionarían en las condiciones locales. A fin de que la legislación agraria sea coherente con las posturas locales así como con los convenios internacionales sobre derechos humanos, la formulación de leyes debería basarse en el diálogo con partes interesadas como abogados nacionales, jueces y otros especialistas en propiedades, así como con asesores internacionales. Estos debates deberían constituir la base de las propuestas para la legislación sobre la propiedad.
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RECUADRO 8 OBJETIVOS EN MATERIA DE POLÍTICAS Entre los enfoques razonables en materia de políticas en una situación posterior a un conflicto pueden figurar:
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6.7 Si no existe una legislación básica, puede haber presión para llevar a cabo determinadas actividades antes de que se elaboren leyes que las permitan. El peligro es que la legislación, una vez aprobada definitivamente, pueda diferir de los conceptos aplicados en el momento en que se llevaron a cabo las actividades. Con objeto de evitar problemas, debería hacerse un seguimiento del período que transcurre entre el inicio de los trabajos y la preparación de la legislación.
6.8 Las ocupaciones no autorizadas son una parte inevitable de las circunstancias posteriores a un conflicto. Pueden no constituir necesariamente un problema, y ofrecer cobijo y una fuente de producción de alimentos a personas que no tienen otra alternativa. Sin embargo, los problemas surgirán a mediano o largo plazo si no se encuentra una solución a las ocupaciones no autorizadas. No obstante, la resolución de las reclamaciones sobre tierras no debería considerarse una simple declaración de atribución de derechos sobre la tierra, sino también un esfuerzo por apoyar la reconciliación nacional. Estas soluciones probablemente requieran un enfoque coordinado respecto de las reclamaciones sobre las tierras y la vivienda, y también podrían requerir la utilización de tierras públicas.
6.9 Será necesario establecer estructuras organizativas; por ejemplo:
Las dependencias de asistencia jurídica deberían informar a las personas de los procedimientos y ayudarlas a llenar los formularios necesarios.
Una dependencia para la tramitación de reclamaciones debería recoger las reclamaciones y asegurarse de que cumplen los requisitos administrativos antes de presentarlas para resolución.
Se necesitarán servicios de adopción de decisiones para resolver los casos. Podrían existir distintas opciones. Véase el Recuadro 9. Los servicios de mediación podrían ayudar a las personas a negociar un arreglo, y resultar mucho más rápidos de establecer que los tribunales. Servicios de adjudicación, como un tribunal o juzgado, pueden ofrecer una resolución judicial de las reclamaciones. Podría considerarse la creación de tribunales agrarios a fin de aliviar la presión sobre los tribunales civiles convencionales. Los tribunales móviles podrían ser una forma de abordar reclamaciones en zonas más remotas, pero debería evaluarse su eficacia para resolver reclamaciones legitimas de personas que viven fuera de esas zonas. Podría ser necesario un sistema de apelaciones.
Una dependencia encargada de la observancia podría asegurar que se aplican las decisiones judiciales. Tal vez sea preciso desalojar a personas que no obedecen la orden dictada por el tribunal de abandonar la propiedad. Puede ser necesario asegurar que los organismos locales y nacionales estén obligados legalmente a aceptar las decisiones del organismo de restitución.
Habrá que determinar hasta qué punto los organismos internacionales pueden participar en el proceso.
6.10 Habrá que definir las normas del sistema de adjudicación, por ejemplo:
Los tipos de reclamaciones que reúnen los requisitos para la restitución.
La fecha para la que son válidas las reclamaciones. Las reclamaciones sobre propiedades tomadas antes de cierta fecha pueden no dar derecho a la restitución.
Las personas que tienen derecho a presentar reclamaciones
Pruebas que son aceptables para corroborar las reclamaciones de restitución. Los registros de tierras pueden ser una forma importante de prueba, pero en muchas zonas rurales tal vez no existan registros formales. Podría ser necesario incluir otros tipos de pruebas, como por ejemplo pruebas orales.
6.11 El sistema debería ser accesible para la población, que en todas las zonas afectadas debería poder presentar reclamaciones con facilidad. Sin embargo, debe tenerse cuidado de asegurar que se sigan métodos sistemáticos en todo el país, ya que oficinas descentralizadas sin conocimientos o capacidad suficientes podrían dar lugar a la imposición de normas arbitrarias. Los formularios y la información sobre el procedimiento deberían estar en los idiomas locales y elaborarse teniendo en consideración los niveles de alfabetización de la población. Debería decidirse si las personas deben pagar cuotas por el proceso. De ser así, deberían ser cuotas que las personas puedan afrontar. A su vez, el sistema también debería resultar asequible para el gobierno y su diseño debería responder a los escasos recursos disponibles. Es necesario elaborar un cálculo de los costos de las distintas opciones para garantizar la aplicabilidad de las soluciones que se diseñan.
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RECUADRO 9 ENFOQUES DE RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS La adjudicación es el proceso mediante el cual se emite un dictamen sobre una controversia. Las partes en la controversia pueden presentar pruebas, pero no así participar en la toma de la decisión final.
La negociación es el proceso mediante el cual las partes llegan a un acuerdo. Los arreglos negociados pueden ser efectivos si la controversia es moderada y las partes están interesadas en llegar a una solución.
Podría utilizarse una combinación de estos enfoques. Por lo general, se intenta primero la negociación. En caso de que las partes no lleguen a acuerdo, el caso puede tratarse mediante arbitraje o alguna otra forma de adjudicación. |
6.12 Es posible proponer indemnizaciones para las personas a las que no se les pueden restituir sus tierras. La indemnización pueden otorgarse en forma de tierras equivalentes en otra parte. Los sistemas de compensaciones en dinero han tenido menos éxito, ya que los gobiernos nacionales normalmente cuentan con pocos recursos después de un conflicto y los donantes se muestran reacios a capitalizar fondos de compensación.
6.13 Los desalojos son una parte necesaria de la administración de tierras después de un conflicto. Debería diseñarse un procedimiento para los desalojos que se aplique en las circunstancias adecuadas. El procedimiento debería establecer criterios claros respecto de las responsabilidades de llevar a cabo los desalojos y las condiciones en que tendrán lugar, a fin de evitar prácticas indebidas o más problemas para las personas desplazadas. Por ejemplo, entre los criterios de desalojo podría figurar que los ocupantes puedan recurrir a un alojamiento alternativo y que tras el desalojo se haga un uso inmediato de la propiedad. Una prueba importante será en qué medida se puede desalojar a personas con poder, o sea, la aplicación del estado de derecho.
6.14 La necesidad de proporcionar tierras a quienes carecen de ellas o no pueden regresar a sus hogares será inevitable. El problema es encontrar tierras disponibles para las actividades de reasentamiento. Deberían examinarse las vinculaciones entre el medio rural y urbano, ya que muchas personas podrían desplazarse de las zonas rurales a los centros urbanos en busca de un medio de vida.
6.15 Con toda probabilidad las tierras públicas, ya sea abandonadas o sin utilizar, forman parte de la solución a más largo plazo. Las tierras públicas pueden ser administradas por varios organismos distintos. Tal vez tengan que desarrollarse mecanismos de transferencia del control de las tierras con fines de reasentamiento. Esto podría no resultar fácil si los organismos que controlan las tierras públicas se consideran a sí mismos «propietarios» y ven esas tierras como parte de sus propios bienes y fuente de su poder y prestigio. También los gobiernos locales pueden controlar las tierras públicas; tal vez deba complementarse su escasa capacidad para planificar el aprovechamiento de sus tierras de forma apropiada.
6.16 Utilizar tierras privadas que han sido abandonadas puede resultar sencillo en algunos casos, como por ejemplo cuando se han abandonado amplias explotaciones de tierra asignadas antes del conflicto y no es probable que se reclamen. En otros casos, la utilización de tierras privadas abandonadas, y de tierras en régimen consuetudinario, puede resultar compleja. Habrá que tratar de garantizar que los problemas no se intensifiquen, creando el gobierno una controversia entre sí mismo, los propietarios de las tierras y las personas reasentadas. Se debería investigar con atención la naturaleza de los derechos sobre las tierras utilizadas para reasentamientos a fin de asegurar que los usuarios de éstas no sean, en consecuencia, desposeídos inadvertidamente. Es fundamental abordar los derechos de las comunidades de acogida, así como los de las personas que van a ser reasentadas. Véase el Recuadro 10.
6.17 Tal vez los grupos vulnerables requieran procesos separados de asignación de tierras. Las mujeres, y sobre todo las viudas, pueden encontrar dificultades a la hora de conseguir acceso a las tierras bajo el derecho consuetudinario. Probablemente las personas pobres y vulnerables tengan necesidades bastante diferentes a las de otras y menos posibilidades de pagar alquileres y servicios. Si un gran número de personas constituyen grupos vulnerables, la limitada capacidad del gobierno puede requerir la simplificación de los procedimientos para las solicitudes y asentamientos. Aunque deberían proporcionarse tierras permanentes a los grupos vulnerables lo antes posible, tal vez sea necesario facilitarles inicialmente derechos provisionales sobre las tierras en el entendimiento de que podrá ser necesario reubicarlas en determinadas circunstancias.
6.18 ¿Qué infraestructura administrativa sostenible se necesita para aplicar políticas de mejora del acceso a la tierra? La respuesta variará en función de una serie de factores, entre los que figura la capacidad de los administradores de tierras para ejecutar las políticas. Las cuestiones financieras desempeñarán una importante función en la determinación. Por un lado, es muy probable que las inversiones necesarias para restablecer el sistema superen la capacidad de financiación del gobierno. El alcance de las inversiones realizadas dependerá del deseo de colaboración de la comunidad internacional para financiarlas durante varios años. Por otro lado, es probable que la necesidad de mantener los costos de los servicios en niveles asequibles a los ciudadanos se traduzca en una baja recaudación por los servicios prestados por los organismos encargados de la tenencia de la tierra.
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RECUADRO 10 PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS COMUNIDADES DE ACOGIDA Y DE LAS PERSONAS QUE HAN DE REASENTARSE En el caso del reasentamiento deberían abordarse los derechos de las comunidades de acogida, por ejemplo:
Deberían abordarse los derechos de las personas que van a ser reasentadas, por ejemplo:
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6.19 Mandato y estructura. Deben asignarse responsabilidades institucionales para cuestiones administrativas como la restitución y el reasentamiento, los desalojos, la gestión de tierras públicas y tierras privadas abandonadas, y el sistema de registro y catastro de tierras. Las funciones relativas a la resolución de conflictoss o la ejecución de desalojos están normalmente separadas de las pertinentes a la gestión de los registros de tierras y de las tierras en sí. Atribuir la responsabilidad de los asuntos relacionados con la administración de tierras a un único organismo puede resultar una solución simple a nivel administrativo, ya que permite reducir la duplicación y mejorar la coordinación. Sin embargo, no es probable que la solución de un único organismo origine estas ventajas si existen razones históricas y preferencias locales que aconsejen dividir las responsabilidades entre varias instituciones.
6.20 Las reclamaciones de restitución y otras disputas sobre la tierra requieren decisiones sobre los derechos a la propiedad. Debería definirse en la constitución si estas decisiones pueden ser tomadas por un tribunal judicial o por un organismo administrativo agrario. Si se requiere de un acuerdo judicial, puede ser necesario crear un tribunal agrario en caso de que el sistema judicial se encuentre saturado con casos penales y otros casos civiles.
6.21 Independientemente de la estructura creada, será necesario que los enfoques de gestión de proyectos adoptados establezcan una buena coordinación entre los procesos, por ejemplo, para asegurar el flujo de información entre los organismos encargados de las restituciones y el registro de tierras.
6.22 Personal. Deberían definirse políticas de contratación de personal para los organismos encargados de las tierras. Parte del personal capacitado puede haber estado involucrado en prácticas impropias durante el conflicto, o puede considerarse objetable debido a su colaboración con un determinado grupo. Sin embargo, quizás tenga los conocimientos y experiencia necesarios para restablecer las actividades. Cabría evaluar el costo de excluir el acceso a los conocimientos posiblemente valiosos de estas personas frente a los beneficios que supondría esta exclusión. Es probable que personal de categoría inferior no sea tan controvertido como quienes ostentan cargos superiores. Los planes de dotación de personal necesitarán tratar estos obstáculos.
6.23 Deberían establecerse normas para fijar las condiciones de trabajo. La sostenibilidad de las operaciones depende de que se cuente con un personal competente y motivado. Ahora bien, es improbable que los funcionarios se sientan motivados si se les paga poco, si trabajan en condiciones precarias y si además el ascenso depende de contactos personales más que del nivel de preparación o competencia. La situación en los organismos encargados de la tenencia de las tierras puede volverse bastante inestable si se hace rotar a un gran número de personal por razones políticas. Esta movilidad puede causar la pérdida de moral, sobre todo si se sustituye a personas con una alta calificación por otras con menos conocimientos y aptitudes.
6.24 Deberían formularse programas de capacitación para asegurar que el personal de los organismos y tribunales encargados de las tierras conozca las nuevas políticas y legislación agrarias. El personal directivo debería ser competente en la planificación y gestión del programa de trabajo. El personal profesional debería estar capacitado para llevar a cabo nuevas tareas técnicas. El aumento de la capacidad del personal de los organismos de tierras debería incluir la creación de ideas y visiones de nuevos organismos de tierras, el establecimiento de redes profesionales y el trabajo con otras partes interesadas para entender sus necesidades y requisitos. Una parte importante de la creación de capacidad se realiza mediante el contacto con las mejores prácticas de otros países, en forma de viajes de estudio y de la participación en conferencias internacionales. Los programas de capacitación deberían ser continuos para abordar cambios en las políticas, la introducción de nuevas políticas y el cambio de personal por ascensos, traslados y otras razones.
6.25 Instalaciones. Una parte importante del restablecimiento de las actividades será la renovación de oficinas, tribunales y registros. La progresión de la apertura de nuevas oficinas debe planificarse junto con el programa de restitución y otros procesos. Es importante que las actividades de administración de la tierra sean accesibles al público general, pero puede que no siempre sea así. Sin embargo, si se bloquean las oficinas al público por cuestiones de seguridad, probablemente las personas no puedan participar en los procesos de mejora del acceso a la tierra y su administración.
6.26 Equipos. La destrucción o el carácter obsoleto de equipo puede hacer que haya que tomar prestados otros o alquilarlos hasta que lleguen los nuevos equipos comprados. Posiblemente tengan que ubicarse fuentes de suministro temporal de equipos.
6.27 Registros de tierras. Los organismos encargados de la tenencia de la tierra deberán gestionar volúmenes cada vez mayores de registros de tierras, y se necesitarán instalaciones de almacenamiento seguras. El crecimiento de los registros debería producirse en parte al reubicarse registros de tierras desaparecidos. También se producirán incrementos del volumen al llevarse a cabo los programas de restitución y reasentamiento. Las necesidades de almacenamiento de documentos en papel pueden disminuir si se aceptan registros informáticos para fines legales. Introducir tecnología digital requerirá el desarrollo de un sistema firme con características de seguridad uniformes, incluido el archivo de registros digitales en un lugar distinto de la oficina de registro.
6.28 Coordinación entre las partes interesadas. Durante el período de formulación activa de políticas puede ser necesario adaptar y reforzar los mecanismos de coordinación establecidos durante la fase de urgencia. A medida que el gobierno progresa durante el período posterior al conflicto, es probable que formule políticas relativas a una amplia gama de asuntos con repercusiones directas e indirectas sobre el sistema de administración de la tierra. Tal vez sea necesario examinar las políticas emergentes en ámbitos como ayuda humanitaria, migración y finanzas, así como realizar una evaluación de sus posibles efectos en la administración de tierras. La información sobre los efectos previstos de estas políticas necesitará llevarse ante un foro sobre políticas, como por ejemplo un grupo de coordinación.
6.29 Las consultas con partes interesadas deberían comenzar lo antes posible en el proceso para fomentar un debate nacional sobre el suministro de acceso a la tierra dentro del marco institucional que se está elaborando. Debería facilitarse al público información sobre los programas de restitución y reasentamiento en una fase temprana, y no sólo una vez redactada la legislación. La preparación y la correcta distribución del tiempo son importantes, pues a menudo necesitan comunicarse pronto las ideas para dar tiempo a debatir con todas las partes interesadas. En particular, los procedimientos relativos al acceso a la tierra deberían coordinarse con las instituciones locales. Esta coordinación debería servir de vínculo entre los organismos nacionales responsables de la tenencia de la tierra y las comunidades locales. La consulta debería ayudar a las comunidades locales a considerar las decisiones sobre el acceso a la tierra como legítimas.
6.30 Comunicación. Deberían ejecutarse programas para mantener al público informado de la elaboración de políticas y de la legislación. Esta comunicación reduce la confusión y mejora la transparencia del gobierno. También debería facilitarse información para aconsejar a las personas acerca de cómo proteger sus derechos sobre la tierra, y sobre las normas y procedimientos establecidos para la restitución y formalización de derechos. Habría que elaborar una amplia gama de mensajes para los distintos públicos, y utilizar medios diferentes como folletos informativos, carteles, vídeos, periódicos, radio y televisión.
