PARTE 2
ALGUNOS PROBLEMAS DE LA PESCA Y LA ACUICULTURA

El Código de Conducta para la Pesca Responsable: en camino hacia la segunda década de aplicación

LOS PROBLEMAS

Muchos Miembros de la FAO están teniendo dificultades en la aplicación global del Código de Conducta para la Pesca Responsable y, sin embargo, la mayoría de ellos están tomando medidas para aplicar algunos de los artículos¹. El análisis de la FAO indica que el alcance y la intensidad de las limitaciones existentes para la aplicación y la naturaleza de las soluciones propuestas por los países entre 2002 y 2004 no cambiaron de manera importante. Los motivos de estas dificultades difieren en las distintas pesquerías, regiones y grupos de países. El conocimiento de los problemas que afrontan los países y la aplicación de medidas para abordarlos son esenciales si se pretende que los esfuerzos continuados por introducir más profundamente el Código en las políticas y acciones de pesca de los países² den resultado.

Muchos de los problemas descritos están relacionados con la gestión pública. Los países reconocen que es necesaria una gestión pública sólida si se pretende obtener el pleno efecto del Código. Los problemas de gestión pública identificados son numerosos y van desde consideraciones básicas como la falta de apoyo político para la aplicación del Código, hasta cuestiones relativas a la aplicación de medidas de ordenación complejas, como el enfoque precautorio y el enfoque de ecosistemas aplicados a la pesca. Otros factores que causan impedimentos y que son citados por los países consisten en que muchos gobiernos no asignan una prioridad elevada al sector pesquero debido a su pequeña contribución económica y a su mala organización en comparación con otros sectores de la economía.

Una consideración importante respecto al Código es su complementariedad respecto al Plan de Aplicación de Johannesburgo de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002. El análisis ha puesto de manifiesto que existen claros vínculos entre los dos instrumentos y que los esfuerzos realizados en la aplicación de los principios y objetivos del Código implican una acción simultánea para aplicar los componentes programados para la pesca en el Plan³.

Los países han identificado las limitaciones que afectan a la aplicación del Código y han propuesto también soluciones destinadas a abordarlas y a reforzar la aplicación del instrumento. Se resume a continuación la información proporcionada a la FAO.

Apoyo político a la aplicación

El decaimiento del apoyo político prestado al Código socava el impulso necesario para hacer avanzar las iniciativas que respaldan su plena aplicación. Es necesario que los gobiernos mantengan el apoyo a la aplicación a pesar de que las medidas necesarias no sean populares políticamente. Los gobiernos deberían continuar centrando su atención y actuando sobre los problemas intrínsecos y arraigados que conducen a unas prácticas de pesca insostenibles, algunas de las cuales tienen consecuencias negativas para la seguridad alimentaria, los medios de vida y el desarrollo económico. Estos problemas, que se extienden más allá de la pesca, son la pobreza, la presión demográfica, el analfabetismo y los bajos niveles de instrucción, así como la desconfianza frente al cambio y una resistencia general ante él. A la hora de diseñar estrategias para fomentar el cambio y aplicar el Código, los gobiernos deberán considerar y abordar las cuestiones éticas, incluidos el derecho a la alimentación y la administración del medio ambiente (véase el Recuadro 4).

Perspectiva, liderazgo, planificación y responsabilidad

Algunos países carecen de una perspectiva clara sobre el sector pesquero, en especial aquellos cuyos gobiernos no aportan un liderazgo respecto a las partes interesadas y un marco para la planificación futura. Para la aplicación efectiva del Código, los países tienen que resaltar la necesidad de un «medio propicio», caracterizado por la perspectiva, el liderazgo y la planificación. Como parte de este proceso, los gobiernos deberían especificar claramente los objetivos a corto y a largo plazo que desean alcanzar en el proceso de aplicación. Se ha señalado también que una mayor responsabilidad de las partes interesadas facilita la aplicación del Código y, por tanto, debería fomentarse la responsabilidad a todos los niveles.

Marcos normativos y jurídicos y estrategias

Los marcos normativos y jurídicos y las estrategias de desarrollo pesquero inadecuados limitan la aplicación del Código al no ser capaces de proporcionar las salvaguardas necesarias para evitar las prácticas pesqueras insostenibles. Para abordar estas dificultades, los países han señalado la necesidad de llevar a cabo exámenes normativos y legislativos y elaborar estrategias trasparentes que garanticen que los principios y los elementos esenciales del Código se reflejen suficientemente en tales iniciativas.

Desarrollo de recursos humanos y refuerzo institucional

La falta de progresos en la aplicación del Código está directamente relacionada con las limitaciones existentes en cuanto a los recursos humanos y la capacidad institucional. Los países han subrayado la necesidad de garantizar que se mantengan los esfuerzos de creación de capacidad y, dado el alto índice de abandonos, que se mantenga el desarrollo de recursos humanos. En relación con la debilidad de la capacidad institucional, se pone de manifiesto la necesidad de fomentar una colaboración más eficaz entre los diversos organismos, ya que la falta de esa cooperación repercute gravemente en la aplicación del Código. De forma análoga, existe la necesidad de abordar la insuficiencia de la coordinación y comunicación entre las administraciones pesqueras nacionales y otros organismos nacionales, así como con los órganos pesqueros regionales (OPR).

Disponibilidad y acceso a una información oportuna, completa y fiable

La disponibilidad limitada de información científica, social y económica pertinente, y la poca accesibilidad de ésta para las partes interesadas inhiben la aplicación del Código (véase el Recuadro 5). Esta situación contribuye a producir el bajo nivel de investigación científica y otras investigaciones relacionadas, que es una consideración básica de cara a la aplicación. Para abordar estos inconvenientes, los países deberían fomentar mejoras en la obtención y difusión de la información, con la debida consideración a las que tienen mayor prioridad. Los países han resaltado que hay una falta de información social y económica para respaldar la aplicación del Código y han recomendado que se ponga mayor énfasis en su obtención y uso. En algunos casos, han instado también a las comunidades pesqueras a involucrarse en la obtención de información en la pesca a pequeña escala.

Participación y sistemas de ordenación conjunta

El enfoque centralizado de la ordenación pesquera y la falta de consulta a las partes interesadas constituyen otros obstáculos para la aplicación del Código. Existe, pues, la necesidad de involucrar a todas las partes interesadas, incluidas las organizaciones no gubernamentales (ONG), de manera más completa. Se recomienda a los países que faciliten un enfoque «inclusivo» de la ordenación pesquera, en el que las partes interesadas, a través de su participación y de la ordenación conjunta, estén llamadas a desempeñar un papel importante en la toma de decisiones (véase el Recuadro 6). Tanto para la pesca a pequeña escala como para la industrial, cada vez son más los indicios que indican que, en los casos en los que la toma de decisiones pesqueras es de carácter participativo y es vista de modo justo y transparente, las medidas de ordenación se aplican de manera más completa, dedicando menos recursos a la vigilancia del cumplimiento y con un menor costo.

Sensibilización

Muchas de las partes interesadas no conocen los elementos esenciales del Código y su papel central en el fomento de la sostenibilidad a largo plazo. La difusión del Código se ve afectada negativamente por una falta de adaptación a las necesidades locales, una disponibilidad limitada del Código en los idiomas locales y, cuando se dispone de él, una mala distribución. Muchos países han resaltado que la sensibilización acerca del Código es un instrumento fundamental para facilitar su aplicación. Han propuesto que se traduzca a los idiomas locales, con objeto de ampliar su difusión y facilitar la puesta en marcha de campañas de sensibilización nacionales. Para respaldar la sensibilización y la formulación de estrategias de difusión, los países han propuesto que se continúen realizando talleres y reuniones como método de difusión, que se utilicen de forma plena los medios de comunicación y que se continúe fomentando la utilización de las directrices técnicas del Código (algunas de las cuales se distribuyen en un lenguaje simplificado) como instrumento básico de la aplicación.

Disponibilidad de recursos

Existe una falta de recursos, como fondos económicos, equipamiento o acceso a medios de investigación, que limita la aplicación del Código, sobre todo en los países en desarrollo, en lo relativo al enfoque de ecosistemas y el enfoque precautorio aplicados a la pesca y los programas de seguimiento, control y vigilancia (SCV) y de sistemas de vigilancia de los barcos (SVB). Los países han señalado la necesidad de un mayor apoyo técnico por parte de la FAO y de un apoyo de financiación por parte de la comunidad de donantes internacionales. También han señalado que la disponibilidad de recursos adicionales les permitiría intensificar los esfuerzos para elaborar planes de acción nacionales, tal como lo exigen los cuatro planes de acción internacionales.

Ordenación pesquera

Los países tienen problemas en la ordenación pesquera, la elaboración de planes de ordenación pesquera y la aplicación de los planes de acción internacionales. También han señalado que algunas pesquerías no están sujetas a una ordenación y que estas condiciones de acceso libre están llevando a una situación de sobrepesca. Además, a pesar de que las pesquerías estén sujetas a una ordenación, muchas de las poblaciones que se encuentran en esta situación continúan siendo explotadas de forma plena o sobreexplotadas, y la aplicación de los planes de recuperación para estas poblaciones, que debería tener una alta prioridad, sólo se realiza de forma lenta. Los países han descrito dificultades en la aplicación de formas más avanzadas de las prácticas de ordenación pesquera y han indicado que hay una necesidad de ayuda en campos como los siguientes:

• los proyectos de c�digos nacionales y planes de acci�n nacionales;

• la aplicaci�n de programas de recompra de embarcaciones y reestructuraci�n del sector para reducir la capacidad de pesca;

• la mejora  de las capacidades de investigación pesquera, incluidos los posibles acuerdos de hermanamiento entre institutos de países en desarrollo y desarrollados;
• la identificación y evaluación de nuevos recursos pesqueros infraexplotados;
• la aplicación a la pesca del enfoque de ecosistemas.

Al observar las fuertes presiones sociales y económicas sobre la pesca, en particular la vulnerabilidad a la pobreza y la falta de oportunidades de empleo alternativas para las comunidades pesqueras, los países han resaltado que la sobrecapacidad del sector pesquero debería abordarse mediante la creación de empleo en otros sectores de la economía.

Pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

La pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR), que actualmente es un delito medioambiental reconocido, constituye un obstáculo importante para alcanzar la sostenibilidad a largo plazo. Esta pesca socava los esfuerzos de ordenación y recompensa a los pescadores que no cumplen los acuerdos de ordenación nacionales y regionales. Los países han señalado que sus recursos pesqueros están sujetos a una pesca INDNR persistente por parte de barcos nacionales y extranjeros. Algunos de ellos han empezado a aplicar el Plan de Acción Internacional de la FAO para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada de 2001 (PAI- Pesca INDNR) y han elaborado Planes de Acción Nacionales para prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR (PAN-Pesca INDNR), pero carecen de capacidad de seguimiento de su aplicación. Las limitaciones en la capacidad de frustrar la pesca INDNR, debido a un desarrollo insuficiente del SCV y los SVB, continúan siendo un importante motivo de preocupación. Muchos países están centrando su atención más claramente en la aplicación de medidas relativas al Estado rector del puerto y la rastreabilidad de los productos y las medidas comerciales como forma de bloquear el desembarco y la venta de los productos capturados mediante la pesca INDNR.

POSIBLES SOLUCIONES

El Comité de Pesca de la FAO, en su 26^a reunión, celebrada en 2005, hizo un llamamiento para una «década de aplicación» de los instrumentos de pesca internacionales. El centro de interés fueron los instrumentos elaborados tras la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), de 1992, incluido el Código (y los Planes de Acción y Estrategia Internacionales asociados a él), con objeto de garantizar que continuaría habiendo una acción concertada para fomentar la sostenibilidad a largo plazo en el sector pesquero. El Código proporciona un importante instrumento de referencia para la ordenación y utilización pesquera en todos los países. Su aplicación está contribuyendo de manera importante a producir cambios de actitud y de conducta en la pesca (cambios que son esenciales para garantizar un futuro sostenible de los recursos pesqueros nacionales y regionales).

Dentro de las limitaciones impuestas por la disponibilidad de recursos, la FAO continúa centrando su interés en ayudar a los países a poner en práctica políticas pesqueras responsables y en aplicar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos sostenibles que se especifican. Sin embargo, la función de la FAO es tan sólo de facilitación, ya que son los propios países los que deben poner en marcha las medidas necesarias para la aplicación del Código.

Un aspecto importante de la labor de la FAO para fomentar la aplicación del Código es el que corresponde a la creación de capacidades, tanto en lo relativo a los recursos humanos como por lo que respecta al reforzamiento institucional. La inversión en creación de capacidad es necesaria para la posterior aplicación del Código. Además, el rendimiento no se obtiene generalmente a corto plazo, y la pérdida de capacidad en los países en desarrollo es frecuente, puesto que el personal formado se desplaza al sector privado, se traslada dentro de la administración o emigra.

La creación de capacidad es un requisito previo para el reforzamiento de la gestión pública de la pesca. También es importante para la aplicación de enfoques más complejos de ordenación pesquera, especialmente el enfoque precautorio y el enfoque de ecosistemas aplicados a la pesca. Ambos modificarían la orientación predominante que existe en muchos países respecto a programas de ordenación centrados en la producción, que generalmente no han logrado fomentar unas prácticas pesqueras y unos resultados sostenibles.

El Código proporciona un marco global, coherente y transparente para fomentar la cooperación y el establecimiento de asociados bilaterales y multilaterales en consonancia con el espíritu de su Artículo 5, «Las necesidades especiales de los países en desarrollo». Es importante señalar que las evaluaciones bienales presentadas por los países en sus informes a la FAO sobre los esfuerzos que realizan para la aplicación del Código indican las áreas prioritarias de ayuda. La comunidad de donantes internacionales, sobre la base de esta información, está en mejor situación para establecer sus objetivos en cuanto a las necesidades de la pesca y para dedicar su ayuda al fomento de las mejores prácticas para la sostenibilidad a largo plazo.

La aplicación del Código es exigente en cuanto a la dedicación tanto de recursos como de tiempo, y en la mayoría de los países debe ser selectiva y gradual. Un buen comienzo es un plan nacional que especifique objetivos a largo plazo y los medios para alcanzarlos. La mayor parte de las administraciones necesitan tener acceso a una mayor cantidad de recursos públicos y una voluntad por parte del gobierno de acelerar los cambios legislativos. Una mayor aplicación permitirá disponer de una experiencia directa a través de un aprendizaje durante la misma aplicación.

ACCIONES RECIENTES

El Código inspira la totalidad del programa de trabajo sobre la pesca de la FAO. Todas sus actividades normativas y de campo están orientadas a la aplicación del Código al basarse en las labores y logros previos y consolidarlos, y al garantizar que las actividades actuales y las programadas reflejen sus principios y su finalidad. Gran parte de esta labor se centra en el reforzamiento de la gestión pública del sector pesquero. A través de la asociación y otros acuerdos de cooperación, la FAO realiza también aportaciones a actividades que no son de la FAO y que tienen una repercusión directa en la aplicación del Código.

En el ámbito de la creación de capacidad, la FAO ha dedicado considerables esfuerzos a abordar la pesca INDNR en los países en desarrollo (un aspecto clave de la aplicación del Código). Por ejemplo, se ha patrocinado una serie mundial de talleres regionales específicos, para respaldar la elaboración de PAN-INDNR, que son un requisito básico para el PAI-INDNR (véase el Recuadro 7) y se han celebrado cinco talleres regionales sobre SCV para difundir información y proporcionar formación sobre la aplicación de SVB.

En 2005 comenzó una importante iniciativa de la FAO para la aplicación del modelo de plan sobre las medidas relativas al Estado rector del puerto que fue aprobado por el Comité de Pesca de la FAO en su 26^a reunión. Ratificado por otras organizaciones y foros, incluida la Asamblea General de las Naciones Unidas, este modelo de plan es aceptado como base para la elaboración de medidas relativas al Estado rector del puerto regionales y nacionales. La iniciativa de la FAO se centra en el desarrollo de recursos humanos a través de talleres regionales. El objetivo de estos talleres es reforzar la capacidad nacional y fomentar la coordinación regional, con objeto de que los países puedan mejorar y armonizar las medidas relativas al Estado rector del puerto y, como resultado de ello, aplicar los instrumentos del PAI-Pesca INDNR correspondientes a las medidas relativas al Estado rector del puerto y satisfacer las exigencias tanto del modelo de plan de la FAO como de los OPR. El primer taller se celebrará en la región de las Islas del Pacífico, con la colaboración de la Oficina de Pesca del Foro del Pacífico Sur y la Comisión de Pesca del Pacífico Central y Occidental. El modelo de plan fue aprobado por la región en su reunión anual de 2005.

Las directrices técnicas del Código son muy importantes ya que respaldan su aplicación. Se han elaborado ya catorce directrices técnicas, que han sido traducidas a los idiomas oficiales de la FAO y difundidas. Las directrices más recientes hacen referencia a la contribución de la pesca de pequeña escala a la reducción de la pobreza y a la seguridad alimentaria. Hay otras en preparación que abordan la aplicación del PAI-Pesca INDNR en la pesca continental, la aplicación del Plan de acción internacional de la FAO de 1999 para la reducción de las capturas incidentales de aves marinas en la pesca con palangre (PAI-Aves marinas), la aplicación del Plan de acción internacional para la ordenación de la capacidad pesquera (PAI-Capacidad) de 1999, la ordenación sanitaria para el traslado responsable de animales acuáticos vivos, la aplicación de las normas de calidad e inocuidad internacionales para las exportaciones de pescado, el uso y control de especies exóticas, la repoblación, la rehabilitación del hábitat y la ordenación de los recursos genéticos, las necesidades de información, el comercio pesquero y el registro de los barcos de pesca. Además de las directrices técnicas del Código, la FAO está elaborando otras directrices para la pesca y la acuicultura destinadas a fomentar la sostenibilidad en el sector pesquero.

Hay muchas organizaciones de colaboración activas en el sector pesquero en los países en desarrollo, que proporcionan la ayuda recomendada, si no explicitada, para la aplicación del Código, sus instrumentos asociados y los demás instrumentos de pesca internacionales elaborados tras la CNUMAD (por ejemplo, el acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces de 1995). La naturaleza y el alcance de esta ayuda varían según el país y la región, pero el impulso que subyace en ella es el de alentar a los pescadores y a las comunidades pesqueras a actuar de manera más responsable y fomentar una pesca y unas prácticas de utilización que sean sostenibles.

PERSPECTIVAS

Las perspectivas en cuanto a la aplicación del Código continúan siendo diversas en muchos países, a pesar de que hay claros indicios de que está echando raíces en muchos de ellos y está orientando los esfuerzos realizados en la ordenación y el uso de la pesca. Los países en desarrollo se enfrentan a una serie de limitaciones que dificultan la gestión pública e inhiben su capacidad de aplicación del Código. Todos los países, sea cual sea su grado de desarrollo, están esforzándose en la aplicación de nuevos enfoques de la ordenación pesquera. Conceptualmente, estos enfoques se describen y se comprenden con facilidad, pero cuando es necesaria una acción para ponerlos en práctica, aparecen dificultades.

La creación continuada de capacidad y de un reforzamiento institucional, teniendo en cuenta las dificultades y necesidades identificadas por los países en desarrollo, es crucial para continuar progresando en la aplicación del Código. Son necesarios esfuerzos para consolidar los resultados previos mediante la ampliación y profundización de esta aplicación. Los países continuarán teniendo dificultades en su intento de aplicar la gran cantidad de instrumentos de pesca internacionales elaborados tras la CNUMAD, sobre todo para cumplir las obligaciones que han asumido con la aceptación de algunos de ellos.

Los aspectos logísticos del fomento de enfoques «inclusivos» para la pesca, tal como contempla el Código, están planteando dificultades a muchos países y deberían dedicarse mayores esfuerzos para alcanzar un alto grado de participación en la toma de decisiones. En muchos países, los enfoques de participación respecto a la pesca son nuevos y requieren una adaptación fundamental tanto en la manera de entenderlos como en la organización. Junto a la participación más amplia de las partes interesadas, es necesario fomentar una mayor responsabilidad por parte de éstas.

El mantenimiento del impulso para respaldar la aplicación del código es un problema permanente para muchos países. Ante la capacidad limitada disponible, que se ve tensionada por la carga de trabajo, muchas administraciones pesqueras están cediendo frente a la presión. Esto exacerba, además, otras dificultades administrativas que dificultan la aplicación. Esta situación señala la necesidad de que los países continúen manteniendo una vigilancia de sus avances en cuanto a la aplicación y adopten medidas correctoras acordes a sus recursos y capacidades.

Crecimiento y expansión sostenible de la acuicultura: un enfoque de ecosistemas

EL PROBLEMA

La acuicultura tiene una larga tradición en algunas partes del mundo, y pueden encontrarse muchos ejemplos de sistemas de acuicultura bien integrados en todo el continente asiático e incluso en las Islas del Pacífico. Estas actividades tenían unas repercusiones generalmente limitadas, debido a su escala y a su carácter de bajo consumo. Estos sistemas se basaban en un consumo de productos de origen local, a menudo dentro del sistema de agricultura más amplio. Con el desarrollo progresivo de la acuicultura como actividad comercial capaz de generar ingresos importantes para el hogar o para la empresa, estos vínculos han tendido a romperse. Incluso en las economías menos desarrolladas (como las de determinados países africanos), en las que hace algunas décadas la acuicultura se introdujo como alternativa de subsistencia que requería una baja inversión, la producción actual se destina cada vez más a satisfacer las demandas del mercado y no a proporcionar pescado para subvenir a las necesidades del hogar.

El desarrollo comercial de la acuicultura comporta invariablemente la expansión de las zonas de cultivo, una mayor densidad de instalaciones de acuicultura y un uso de recursos de piensos producidos fuera de la zona inmediata. Con los métodos de producción más intensivos, hay también una tendencia a introducir especies exóticas, a utilizar programas de alimentación formulados de manera más intensiva y, en algunos sistemas, a la necesidad de utilizar sustancias químicas para el control o el tratamiento de enfermedades. Todas estas prácticas pueden tener un efecto agregado en el ecosistema y repercutir en la integridad global de éste.

Los efectos comunes de muchas prácticas de acuicultura sobre el ecosistema son los siguientes:

• demanda creciente de pesca para la elaboración de harina o aceite de pescado, que son componentes principales de los piensos para las especies carnívoras u omnívoras;
• enriquecimiento en nutrientes y productos orgánicos de las aguas receptoras, con la consiguiente acumulación de sedimentos anóxicos;
• cambios en las comunidades bénticas;
• eutroficación de los lagos y las zonas costeras;
• alteración y tal vez reestructuración permanente de medios biológicos, sociales o de ambos tipos;
• competencia por los recursos (por ejemplo, agua) y en algunos casos agotamiento de éstos;
• efectos negativos producidos por los organismos cultivados que se escapan.

El desarrollo del cultivo a gran escala (extensivo, intensivo o ambos) del camarón en algunas zonas ha dado lugar a una degradación de los pantanos y los manglares, causando también una contaminación acuática y una salinización de la tierra y los acuíferos de agua dulce. La aplicación errónea de sustancias químicas, la recolección de semillas silvestres y la introducción de especies exóticas han causado también preocupación en algunos lugares. Incluso las prácticas de acuicultura intensiva que no requieren el uso de piensos externos, como el cultivo de moluscos, pueden producir, en determinadas condiciones, una anoxia local de los sedimentos del fondo y un aumento de la sedimentación. La expansión de la acuicultura comercial ha incluido también algunas interacciones negativas con la pesca costera de pequeña escala, cuando existe una competencia con los pescadores por el espacio, cuando los peces que escapan o el deterioro del medio influyen negativamente en la pesca o cuando se dan ambas circunstancias. Ciertamente, algunos de estos efectos pueden «poner en peligro la posibilidad de que las generaciones futuras puedan sacar provecho de todo el espectro de bienes y servicios proporcionados por los ecosistemas»⁴.

La acuicultura, como la mayor parte de sistemas de producción de alimentos, tiene o puede tener repercusiones negativas. Éstas deben mantenerse dentro de unos límites socialmente aceptables⁵. La ordenación ambiental insuficiente de la acuicultura (intensiva o extensiva) es un problema que no soslayar. Si se permite un desarrollo irresponsable de la acuicultura o si se adoptan enfoques muy parciales, existe el riesgo de que las repercusiones negativas puedan contrarrestar todo posible efecto beneficioso de ella. A largo plazo, es posible que la acuicultura no logre aportar el suministro adicional de pescado que es necesario para satisfacer la demanda de una población mundial cada vez mayor.

No obstante, la acuicultura se ve influida también por factores de origen antropogénico, como la contaminación de los piensos y del medio acuático por los desechos urbanos y la contaminación de la agricultura, y por una mala ordenación del paisaje. Estos factores están afectando al alcance y la naturaleza del desarrollo de la acuicultura en algunas regiones del mundo.

POSIBLES SOLUCIONES

Los enfoques convencionales

Tal vez no sea de extrañar que los intentos de abordar las repercusiones negativas de la acuicultura hayan adoptado múltiples formas. Por un lado, los encargados del gobierno del sector han elaborado unos principios amplios (por ejemplo, Cumbre para la Tierra) y códigos de conducta (Código de Conducta para la Pesca Responsable). Por otro lado, quienes tienen la labor de armonizar las expectativas de los empresarios de la acuicultura con las exigencias del ecosistema han recurrido a menudo a estrategias de control y de órdenes (licencias, normas de calidad de los piensos, uso controlado de productos farmacéuticos, etc.).

Reglamentos

En un intento de controlar los avances inadecuados, países de todo el mundo han aplicado un gran número de reglamentos de acuicultura. Éstos han oscilado entre los de carácter general (por ejemplo, prohibición del uso de manglares para prácticas de acuicultura) y los muy específicos (por ejemplo, determinación de la producción máxima por zona, reglamentos para control de enfermedades, uso de fármacos, etc.).

Sin embargo, estos reglamentos (ni por sí mismos ni considerados conjuntamente) no proporcionan un marco global para garantizar un uso sostenible de los medios acuáticos. Esto sucederá solo cuando la acuicultura sea tratada como un proceso integral dentro del ecosistema.

El desarrollo de tecnologías avanzadas ha hecho que la producción sea más eficiente y ha facilitado la intensificación. Pero con frecuencia los reglamentos en vigor no garantizan la sostenibilidad, sobre todo teniendo en cuenta que la mayoría de ellos se centran en el acuicultor individual y no tienen en cuenta los efectos acumulativos o sinérgicos de muchos acuicultores en una determinada zona. Al mismo tiempo, la valoración económica de los acuicultores tiende a tener un punto de vista a corto plazo, y se centra en los resultados de la producción más inmediata. Esta valoración no incluye los ingresos y los costos a medio y a largo plazo que puede tener para la actividad de acuicultura para el resto de la sociedad en forma de una reducción del suministro de bienes y servicios del ecosistema.

Igual importancia tiene, sin embargo, el que la estructura de los reglamentos para la acuicultura a menudo no permita, o facilite, un modo/enfoque de producción que pueda conducir a un equilibrio del ecosistema. No es infrecuente que los ciclos de nutrientes y la reutilización de residuos por otras formas de acuicultura (policultura), o la pesca local no sean permitidas o sean desincentivadas⁶.

Instrumentos para la toma de decisiones

La evaluación del impacto ambiental⁷ (EIA), en sus diversas formas, es posiblemente el instrumento más comúnmente utilizado. La EIA ha sido usada en todo el mundo por los responsables de la vigilancia del impacto de todos los tipos de actividades humanas que pueden dañar el medio ambiente, entre ellos la acuicultura comercial. Una EIA estándar tiene en cuenta los aspectos positivos y negativos de la actividad, tanto directos como indirectos, y de carácter ambiental, social y económico. Pero, tal como se utiliza, la EIA no suele tener en cuenta otros tipos de repercusiones sobre la acuicultura. Con frecuencia está orientada a la actividad, o incluso orientada al acuicultor, pero no incluye la planificación estratégica o integrada.

En la actualidad, se utiliza uno amplio espectro de EIA y procedimientos de vigilancia en todo el mundo, y algunos de ellos son aptos para el uso en las propuestas o actividades de acuicultura. Sin embargo, en muchos casos simplemente no se utilizan, no están suficientemente desarrollados o se conocen bien pero no se aplican. También es muy frecuente que parezcan no estar adecuadamente diseñados, por cuanto no permiten aportar una información crucial sobre los cambios de las características ecológicas del medio específico que sostienen (o que tienen como objetivo sostener) con las prácticas de acuicultura⁸. Un importante inconveniente de la EIA es que generalmente no puede aplicarse a las empresas de acuicultura existentes ya que no aporta la información detallada que es necesaria para adoptar medidas correctoras para cualquier posible daño ya causado al medio ambiente.

Otro problema es que la EIA no garantiza de por sí una visión suficientemente coherente del ecosistema. Con frecuencia, allí donde hay acuicultura, hay también, entre otras cosas, agricultura, desarrollo industrial o urbano y turismo. Todos ellos utilizan unos recursos comunes (por ejemplo, zonas costeras, agua). A menudo cada uno de ellos es evaluado de manera independiente, sin tener en cuenta el desarrollo futuro probable de los demás usuarios y, por tanto, sin garantizar una visión conjunta del uso del ecosistema. De forma análoga, la EIA a menudo no tiene en cuenta los aspectos humanos y sociales, y en especial el interés de los segmentos más pobres de la sociedad.

El enfoque de ecosistemas aplicado a la acuicultura

El mandato

La preocupación por las repercusiones del desarrollo humano en el ecosistema se remonta a hace varios siglos. Recientemente, la Cumbre para la Tierra de Río de Janeiro (Brasil) de 1992⁹ llegó a la conclusión de que las políticas de gestión ambiental, elaboradas a menudo para un sector sin tener muy en cuenta los demás, no abordaban suficientemente la totalidad de las repercusiones del desarrollo humano y la explotación en el medio ambiente. Tras la cumbre, hubo una acción concertada para elaborar y aplicar un enfoque más holístico para la toma de decisiones normativas respecto al desarrollo sostenible. Ello incluyó un enfoque más ecosistémico del desarrollo y la gestión.

El primer principio de un enfoque de ecosistemas, según lo descrito por el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)¹⁰, es que los objetivos de la gestión de los recursos terrestres, acuáticos y de seres vivos deben ser decididos por la sociedad. Pero este nuevo enfoque de la gestión de los recursos naturales implica también centrar la atención en el cambio de la conducta y las actitudes humanas frente al uso de dichos recursos.

En 1995, la Conferencia de la FAO adoptó el Código de Conducta para la Pesca Responsable. El Código aborda también la acuicultura de manera más específica a través de su Artículo 9, en el que se contemplan muchos aspectos de interés para su desarrollo sostenible.

Todo lo anterior contribuye a producir un reconocimiento implícito por parte de los afectados de que es preciso superar diversos posibles obstáculos para el crecimiento y la intensificación continuados de la acuicultura, si se pretende que esta actividad se atenga a las expectativas cada vez mayores de la sociedad respecto al desarrollo ecológicamente sostenible¹¹. El enfoque de ecosistemas aplicado a la acuicultura será, ciertamente, la forma de superar estos obstáculos y puede constituir el marco para la aplicación del desarrollo ecológicamente sostenible (DES) que es esencial para satisfacer los objetivos conceptuales de la CNUMAD, CMDS, CDB, y otros instrumentos internacionales.

Consecuencias

Existe una definición acordada del enfoque de ecosistemas aplicado a la pesca (EEP)¹². Dicha definición puede tomarse como modelo para la siguiente definición del enfoque de ecosistemas aplicado a la acuicultura.

Un enfoque de ecosistemas aplicado a la acuicultura (EEA) intenta equilibrar objetivos diversos de la sociedad, teniendo en cuenta el conocimiento y las incertidumbres existentes respecto a los componentes biótico, abiótico y humano de los ecosistemas, incluyendo sus interacciones, flujos y procesos, y aplicando un enfoque integrado a la acuicultura dentro de unos límites ecológicos y operativos coherentes. La finalidad del EEA debería ser planificar, desarrollar y gestionar el sector de una forma que aborde las múltiples necesidades y deseos de las sociedades, sin poner en peligro las posibilidades de las generaciones futuras de sacar provecho de toda la gama de bienes y servicios aportados por los ecosistemas acuáticos.

Esta definición lleva implícita la necesidad de utilizar instrumentos, procesos y estructuras adecuados para abordar eficazmente las cuestiones de carácter ambiental, social, técnico, económico y político. Siguiendo los principios del EEP¹³ y el DES, el EEA debería tener tres objetivos principales, dentro de un marco de estructura jerarquizada: i) bienestar humano, ii) bienestar ecológico y iii) capacidad de alcanzar los dos anteriores, es decir, una gestión pública efectiva.

El marco del EEA puede elaborarse y aplicarse/utilizarse al menos a las escalas/ niveles que se describen a continuación¹⁴, pero con la necesidad de proporcionar normas y reglamentos adecuados para cada nivel.

Al nivel de la explotación individual, con la aplicación de una EIA sólida o instrumentos de toma de decisión similares (es decir, los que garanticen que se analizan y se toman adecuadamente en cuenta los efectos de la actividad propuesta sobre el ecosistema) para las nuevas actividades de acuicultura y la elaboración de instrumentos para una evaluación retrospectiva y una mitigación del impacto en las actividades ya existentes. A este nivel, algunas de las decisiones pertinentes a tomar con una perspectiva de ecosistema son la elección del emplazamiento, el nivel de producción, las especies a utilizar (exóticas por contraposición a las nativas), los sistemas y tecnologías de acuicultura y, de manera muy importante, los efectos socioeconómicos a nivel local. De igual modo, generalmente se aplican mejores prácticas de gestión y se realiza su seguimiento a nivel de la explotación.

A la escala geográfica apropiada. Dicha escala puede variar y consiste, por ejemplo, en la cuenca, la zona costera, la zona marina costa afuera o la región biogeográfica en la que tienen lugar las actividades de acuicultura. La aplicación de una planificación estratégica y de directrices e instrumentos de gestión debería fomentar el desarrollo de comunidades humanas alrededor de una acuicultura integrada y sostenible. A este nivel serán pertinentes cuestiones como los organismos que escapan, la transmisión de enfermedades, la contaminación procedente de la acuicultura o que llega a ella, la competencia por el uso de la tierra y el agua. De forma análoga, son muy pertinentes las consecuencias para el bienestar humano a esta escala geográfica, por ejemplo en lo relativo a la disponibilidad de empleo, el desarrollo rural, las consideraciones de las comunidades nativas, las cuestiones de género. Estos últimos aspectos deben contemplarse en los escenarios existentes y en proyectos alternativos del desarrollo humano en la zona.

Aunque el EEA debería ser responsabilidad de los organismos de acuicultura, su plena aplicación requerirá la colaboración con los organismos encargados de la gestión de otras actividades que tienen repercusiones en el ecosistema acuático (administración de la pesca de captura, organismos de desarrollo de la zona costera, organizaciones de ordenación de cuencas, desarrollo agrícola, forestal e industrial). El diseño de las zonas de organización de la acuicultura podría ser un instrumento pertinente, sobre todo cuando se incluyen los efectos beneficiosos de la acuicultura multitrófica integrada¹⁵/ policultura o las iniciativas integradas de acuicultura y pesca. Estos enfoques pueden ser muy pertinentes también al nivel de la explotación individual.

Otro aspecto importante, tanto a nivel de la explotación como a nivel regional, es el de las repercusiones antropogénicas en la acuicultura y la necesidad de una mayor protección frente a ellas.

A nivel de la industria. A este nivel más amplio, el EEA debería aplicarse a escala del sector, a la que es preciso tener en cuenta cuestiones como la disponibilidad de materias primas (en particular, pescado) para la elaboración de piensos y las repercusiones más amplias del ecosistema en cuanto a los recursos de pesca y acuicultura. A este nivel, podrían ser útiles instrumentos como la evaluación del ciclo de vida (ECV)¹⁶ de los bienes básicos de acuicultura. Otras cuestiones pertinentes son las de los mercados y la comercialización, el empleo y los salarios, las posibilidades sociales de la región y el país.

AVANCES RECIENTES

Un buen modelo para la aplicación práctica del EEA puede hallarse en Australia, en donde se ha elaborado un enfoque de DES para la acuicultura¹⁷ que está siendo aplicado. Dicho enfoque combina métodos analíticos y de participación y tiene como objetivo alcanzar el bienestar del ecosistema y el bienestar humano a través de una gestión pública eficaz.

Un paso adecuado en la dirección del EEA fue el dado por el GESAMP en 2001¹⁸ cuando publicó sus directrices e instrumentos para la planificación y la gestión del desarrollo de la acuicultura costera. El proceso de planificación propuesto utiliza la EIA pero en un marco más amplio, teniendo en cuenta la integración de la acuicultura con oras actividades costeras, y evaluando los costos y beneficios de manera más global.

En la actualidad, existen varias iniciativas de investigación que se centran en un enfoque más ecosistémico aplicado a la acuicultura, como la del proyecto ECASA en el mar Mediterráneo¹⁹ que puede facilitar la adopción del EEA en esa región.

A pesar de que el EEA se encuentra tan sólo en una fase muy inicial de desarrollo, pueden obtenerse enseñanzas de interés de su aplicación en el marco del DES, así como de las experiencias y conocimientos procedentes de los sistemas de acuicultura integrada de agua dulce y de los sistemas de policultivo costeros (por ejemplo, peces y mejillones, peces y algas). Estas experiencias proceden de un uso sostenible de los ecosistemas a través de la potenciación o el acoplamiento de actividades de acuicultura con otras actividades como la pesca (por ejemplo, pesca basada en acuicultura) y la agricultura (por ejemplo, granjas de arroz-peces). Estos sistemas de cultivo aportan una contribución positiva a la mejora del medio ambiente, al reciclar los nutrientes y la materia orgánica a través de sistemas de explotación integrados. Las prácticas integradas de acuicultura-agricultura han mostrado que el cultivo de arroz-peces puede ayudar a los productores a reducir el uso de plaguicidas nocivos para el medio ambiente, al tiempo que la cría de peces mejora de manera natural la fertilización de los campos de arroz, la producción de proteínas y la viabilidad económica. La acuicultura de agua dulce que utiliza aguas residuales para la alimentación y las explotaciones costeras de moluscos y algas puede utilizarse para recuperar el exceso de nutrientes, con lo que se reducen los riesgos de eutroficación y otros efectos adversos²⁰. Estas tecnologías y enfoques de gestión pueden considerarse también estrategias de mitigación importantes, y pueden aplicarse a explotaciones ya existentes en las que no se ha realizado una planificación adecuada o para las que no se han utilizado tipos de instrumentos como la EIA o su uso no ha sido el apropiado.

Teniendo en cuenta la creciente sensibilidad de los consumidores respecto a las cuestiones de seguridad ambiental y alimentaria, algunos productores y con frecuencia las asociaciones y consorcios de productores han adoptado diversas normas y etiquetados, que en su mayor parte tienen como finalidad disipar la preocupación de los consumidores acerca de las posibles consecuencias ambientales negativas. Son ejemplos de estos etiquetados los de «mejores prácticas de ordenación», acuerdos de producción limpia, «principios de acuicultura responsable»²¹, y programas de certificación y ecoetiquetado²². Al menos una parte del sector, en diferentes países y regiones, está empezando a ser más consciente y a estar más dispuesta a adoptar un EEA pleno.

Otros aspectos esenciales a tener en cuenta para la aplicación del EEA son los siguientes:

• Definir normas y reglamentos a nivel de explotación, regional, subsectorial y sectorial, con una visión más integrada de la acuicultura como medio para el desarrollo humano. Esto implica la intervención de los productores y del sector privado en la toma de decisiones (aplicación de un enfoque de ecosistemas con todas las partes interesadas), que puede hacer necesario aclarar los costos y beneficios de un EEA así como definir los derechos y deberes a todos los niveles. El EEA no puede ser aplicado con éxito si no es comprendido y asumido por el sector y por los diversos productores. También puede ser necesario crear incentivos económicos y de otro tipo para el EEA. Un EEA puede ser un instrumento eficaz para satisfacer las exigencias de ecocertificación, así como para la seguridad alimentaria y la inocuidad. Puede favorecer la certificación conjunta de aglomerados de producción de pescado (por ejemplo, aglomerados de acuicultura o aglomerados de pesca/acuicultura, etc.).
• El futuro del EEA dependerá en gran parte de las acciones gubernamentales. Como suele ocurrir al aplicar enfoques relacionados con un desarrollo sostenible, el proceso de creación de capacidad en la investigación, la administración y el sector de la industria será un elemento crucial.
• Dentro del EEA, la evaluación económica de los proyectos (incluyendo las externalidades) pasará a ser esencial para la toma de decisiones. Están apareciendo instrumentos y enfoques comparativos que facilitarán esas evaluaciones.
• La investigación apropiada para determinar las repercusiones en el ecosistema de las diferentes prácticas de acuicultura, así como la definición de los riesgos producidos por la acuicultura o a los que ésta se ve sometida y la aplicación de análisis de riesgos en la acuicultura son instrumentos de importancia (véase el Recuadro 8).
• Facilitación de definiciones operativas de los límites del ecosistema para la ordenación, por ejemplo para determinar la capacidad de transporte o las necesidades de ordenación del agua y para aclarar las jurisdicciones administrativas y jurídicas. Esto requerirá el uso de diferentes instrumentos y metodologías (por ejemplo, instrumentos de sistemas de información geográfica [SIG]). Sin embargo la definición de los límites del ecosistema y la evaluación de sus repercusiones podría resultar muy difícil, por ejemplo al abordar los efectos del uso de harina de pescado u otros piensos (por ejemplo, soja) en los límites del ecosistema.

PERSPECTIVAS

Es preciso mejorar el apoyo científico para la toma de decisiones. Este apoyo incluye la labor realizada para adaptar y fomentar la adopción de un enfoque precautorio y de evaluaciones integradas que incluyan los aspectos ambiental, social, económico, institucional y político. La necesidad de apoyo científico se extiende a todos los sectores y debería motivar un incremento de la investigación en acuicultura, en especial en cuanto al análisis estratégico y la elaboración y evaluación de diferentes escenarios como la escasez de harina de pescado o la diseminación de enfermedades pandémicas. Aunque se harán esfuerzos por avanzar hacia una acuicultura más respetuosa con el ecosistema, el desplazamiento mundial de las poblaciones hacia las zonas costeras aumentará. Esto hará que se incremente el riesgo de conflictos entre las personas dedicadas a la acuicultura y otros usuarios de la zona costera, y creará también oportunidades de sinergias. No es fácil prever cuál podría ser la respuesta de la sociedad en cuanto a la asignación de recursos (agua y tierra) y en cuanto a lo que constituye un impacto ambiental aceptable y lo que no lo es.

Los avances tecnológicos que se están realizando y los que se prevén para el futuro, en especial en cuanto a pienso, sistemas de recirculación del agua y acuicultura en mar abierto, contribuirán a la aplicación del EEA. Sin embargo, estas tecnologías costosas requieren grandes cantidades de energía y plantearán retos y oportunidades únicos para el EEA, en especial en mar abierto. Como en el caso del EEP, es probable que el EEA se adopte en primer lugar en los países desarrollados. Los países en desarrollo necesitarán una colaboración técnica y de otros tipos para aumentar su capacidad de contribuir a la mejora mundial de la sostenibilidad de la producción de acuicultura.

El fomento de la acuicultura como oportunidad económica y social y como actividad genuinamente sostenible requerirá profundos cambios y una mejor integración de las estructuras administrativas y de gestión nacionales. Los cambios necesarios en la gestión pública del sector no son una exigencia que afecte tan sólo la acuicultura. La necesidad de cambios se da también en otros ámbitos y es probable que se dé en el subsector pesquero y de manera general. Este profundo cambio de contexto, que afecta a los marcos legislativos, las administraciones, los bancos de desarrollo, etc., debería facilitar el desarrollo de la acuicultura. Las administraciones deberían saber apreciar que la mejor gestión de la acuicultura es la que se hace conjuntamente con la pesca, con otras actividades costeras, como la agricultura, o con ambas. La necesidad de estos cambios estructurales en la administración pública puede interpretarse como un obstáculo, pero puede verse también como una oportunidad para obtener los beneficios sociales que es probable que se produzcan a través de las sinergias entre distintos sectores de producción de alimentos.

Estimulada por los programas de ecoetiquetado y respaldada por los esfuerzos de los gobiernos por mejorar las infrastructuras y la creación de capacidad, y por la investigación de acción, la acuicultura debería poder evolucionar en la dirección de un EEA, en especial si se aplican procesos participativos.

La asignación de derechos de pesca: una cuestión cambiante

EL PROBLEMA

La cuestión de la asignación (la forma de compartir, dividir, adjudicar y distribuir) está en el núcleo de todos los esfuerzos que se realizan en el mundo para la ordenación de la pesca. Se reconoce que es preciso abordar la cuestión de cómo compartir los recursos pesqueros limitados y que ello implica encontrar formas de determinar lo que cada cual puede capturar. Se trata de decisiones delicadas, pero se sabe cada vez, tanto en el sector privado como en el público, que cuanto más tarden las comunidades pesqueras y los responsables de la pesca en asignar los derechos de pesca, mayor será el riesgo de tomar decisiones que, en última instancia, no conduzcan a una pesca plenamente saludable o sostenible.

También se reconoce cada vez más que los enfoques clásicos de la ordenación pesquera para limitar las capturas no crean una pesca económicamente viable, y que los enfoques basados en los derechos pueden crear las condiciones que permitan que los objetivos comerciales respalden los objetivos biológicos, en vez de socavarlos. Sin embargo, continúan existiendo percepciones negativas acerca de los enfoques basados en derechos, debidos en parte a que obligan a resolver el dilema fundamental de la ordenación pesquera, es decir, la pesca que cada cual va a obtener.

POSIBLES SOLUCIONES

Los problemas de la asignación de derechos de pesca

La asignación de derechos de pesca es una cuestión polémica ya que hace que se expliciten algunas decisiones sociales, políticas, legislativas y económicas. Estas decisiones pueden tener repercusiones importantes en las personas, puesto que pueden afectar desde tan sólo a unos pocos individuos y sus respectivas comunidades, hasta Estados y regiones del mundo. De hecho, en las situaciones de acceso básicamente abierto en las que hay una sobrecapacidad extrema, es probable que el proceso para pasar del acceso abierto a un sistema de ordenación basado en derechos, que implica la asignación de derechos de pesca, requiera importantes reformas estructurales que van mucho más allá de los recursos para un sector pesquero local y sus comunidades.

La asignación de derechos no tiene que crear necesariamente unos perdedores permanentes, puesto que los pescadores a los que no se conceden derechos pueden ser compensados con fondos públicos o privados como parte del apoyo transitorio para una reforma estructural de la pesca. Transitoriamente, ya que una vez que se ha alcanzado la recuperación de la población, se ha reducido el esfuerzo pesquero y ha disminuido la sobrecapacidad, el propio sector puede empezar a generar ingresos públicos, y en los países en desarrollo estos ingresos son esenciales, en especial para la creación de diversas formas de infrastructuras (por ejemplo, para transporte, sanidad y educación). Para algunos de esos países, el principal reto asociado a la asignación de derechos de pesca es obtener los recursos necesarios para financiar la introducción de estos derechos, en donde no los hay, o para reactivar sistemas tradicionales de derechos de propiedad.

Jurídicamente, la asignación de derechos de pesca implica en primer lugar que el Estado debe tener la posibilidad de asignar tales derechos. En la actualidad, algunos sistemas jurídicos no respaldan la asignación de derechos de pesca.

Una vez establecidos los derechos, son necesarios sistemas jurídicos que puedan respaldarlos y hacerlos respetar. En particular, es preciso un fundamento jurídico suficiente para la aplicación de los elementos de seguridad, persistencia y exigencia de la exclusividad de estos derechos, y es posible que no siempre se den estas condiciones.

A los retos sociales, políticos y jurídicos que supone la asignación de los derechos de pesca, se añade el hecho de que el diseño, aplicación y funcionamiento de los programas basados en derechos deben reflejar las circunstancias y objetivos de las personas que participan en ello. Aunque los principios fundamentales son los mismos, no hay un único diseño perfecto que pueda aplicarse de manera indiscriminada a diferentes tipos de pesca.

Muchos de los programas basados en derechos, ampliamente divulgados, que se han elaborado en los últimos 20 años, han empezado asignando derechos de pesca a personas individuales con una dedicación activa a la pesca, pero este enfoque es tan sólo uno de los muchos existentes. Los derechos de pesca se han asignado también a comunidades y a otros grupos cuyos miembros pueden haberse dedicado a una determinada pesca o haber trabajado en una determinada zona.

Una vez asignados, la aplicación de los derechos de pesca (y la garantía de la exclusividad de estos derechos, frente a la infracción por parte de personas ajenas a los sistemas de derechos) puede tener dos tipos de repercusiones. En algunas pescas, en especial aquellas en las que las actividades de exigencia de cumplimiento actuales son mínimas, los costos de la aplicación pueden aumentar, aunque dichos costos pueden ser sobradamente compensados por el aumento de los beneficios que obtienen los participantes en la pesca. En otras pesquerías, en las que los costos de la aplicación se ha disparado ya para garantizar el cumplimiento mediante controles y reglamentos complejos, los costos de aplicación pueden disminuir cuando los participantes en la pesca empiezan a apreciar el valor de su activo y a adoptar una conducta de autoexigencia del cumplimiento, con lo que se reduce la necesidad de medidas de cumplimiento intensivas y costosas. En ambas situaciones, los avances tecnológicos en las comunicaciones, la supervisión, la vigilancia y el control están facilitando y abaratando la realización de actividades para garantizar el cumplimiento en zonas que anteriormente se consideraban no vigilables por ser distantes o porque los pescadores se dispersaban en zonas muy amplias.

Por último, una de las principales dificultades asociadas a la asignación de derechos de pesca es que el propio éxito de los programas basados en derechos constituye una amenaza para su existencia (simplemente porque se crean las condiciones para una pesca rentable que no tiene que hacer frente al grave problema de la sobrepesca causado por la sobrecapacidad). En los lugares en los que se han asignado estos derechos, las decisiones iniciales relativas a las asignaciones son cuestionadas a menudo por quienes están fuera del sistema y desean participar en la pesca que ahora es rentable y sostenible.

Por fortuna, las múltiples enseñanzas que se han obtenido con la asignación de derechos de pesca hacen que estas dificultades no sean insuperables.

Superación de las dificultades relacionadas con la asignación de derechos de pesca

Las características básicas de los derechos de pesca son bien conocidas y han sido acordadas. Los derechos de pesca deben ser duraderos (de larga duración), divisibles, transferibles, exclusivos y seguros²³, y muchos de los sistemas de ordenación basados en la comunidad de todo el mundo, que tienen siglos de antigüedad, se han fundado en estas características (al menos hasta que fueron modificados por la imposición de los conceptos modernos de la ordenación de arriba a abajo).

Además, con la evolución actual de los programas de ordenación pesquera basados en derechos, el proceso de asignación de los derechos de pesca y la expresión «enfoque basado en derechos» han dejado de corresponder a un tipo muy preciso de ordenación basada en derechos, a la que se ha prestado mucha atención, es decir, el uso de cuotas transferibles individuales (CTI). Los recientes avances en la asignación de derechos de pesca hacen que el mundo tenga muchas más opciones que las simples CTI como único medio de ordenación basada en derechos. Cada vez se dedican más esfuerzos a codificar los reglamentos informales y a modificar los marcos legislativos para incorporar los derechos de pesca basados en la costumbre al lenguaje legislativo contemporáneo, establecer las condiciones necesarias para respaldarlos o ambas cosas.

La actual diversidad de programas para la asignación formal de los derechos de pesca ha ampliado enormemente el espectro de pesquerías y situaciones pesqueras a las que pueden aplicarse estos programas. De hecho, los derechos de pesca se han asignado mediante programas de larga duración como los sistemas de cuotas de desarrollo de comunidad que han estado en vigor en comunidades pesqueras del mar de Bering; los diversos tipos de sistemas de derechos de uso territorial como los que se dan en Fiji, Filipinas, Japón y Samoa; las Zonas de Ordenación y Explotación de Recursos Bénticos de Chile, y las Unidades de Ordenación de Playas existentes en Kenya, la República Unida de Tanzanía y Uganda.

Es muy importante tener en cuenta que el proceso a través del cual esos sistemas son diseñados y aplicados ha cambiado considerablemente a lo largo de los diez últimos años. Los procesos de participación con un amplio diálogo con las partes interesadas y con la comunidad se reconocen actualmente como elementos cruciales en el diseño y la asignación de los derechos de pesca, con objeto de satisfacer las necesidades y contar con el apoyo de las personas afectadas por ellos. La gestión de las expectativas de las personas y el análisis deliberado de la forma en la que las personas responden a los incentivos positivos y negativos está pasando a ser un procedimiento estándar, ya que con ello se ayuda a aliviar las tensiones relativas a cuestiones de equidad y justicia social y se ha puesto de manifiesto que se facilita la legitimación del producto final.

Además de procesos transparentes y directrices para reducir el potencial de conflicto e incertidumbre en la comunidad, en la actualidad se considera que las normas sólidas, la combinación de planificación y mecanismos basados en el mercado, respaldados por la gestión pública y los marcos legislativos, son absolutamente necesarios como parte de la asignación de los derechos de pesca.

En los lugares en los que los programas basados en derechos están respaldados ya por un marco legislativo, los pescadores y los responsables de la pesca son cada vez más conscientes de los beneficios que aportan los programas de ordenación basados en derechos y trabajan para aplicarlos. Las comunidades (de pescadores, conservacionistas y consumidores que evitan agotar el recurso) están apreciando que pueden obtener un beneficio al actuar como administradores de sus activos pesqueros. La consideración de los derechos de pesca como un activo compartido de la comunidad no sólo puede inspirar la administración de los recursos, sino que puede aportar también la posibilidad de un acceso futuro a alimento, ingresos y biodiversidad (y esto puede ser especialmente importante para las comunidades afectadas por una elevada incidencia del VIH y el SIDA).

AVANCES RECIENTES

Hace siete años, las deliberaciones de la conferencia FishRights99, celebrada en Fremantle (Australia occidental), resaltaron muchos de los aspectos esenciales del uso de los derechos de propiedad en la ordenación de la pesca. Más recientemente, la conferencia Sharing the Fish ’06, celebrada de Perth (Australia occidental), sirvió de base para la comunicación de muchos de los avances recientes en las actividades relacionadas con la asignación de derechos de pesca.

Por lo que respecta a los aspectos prácticos de la asignación, cada vez es mayor la documentación y el análisis relativo a las enseñazas obtenidas a partir de la asignación de derechos de pesca individuales y comunitarios en pesquerías de todo el mundo, que van desde actas de congresos²⁴ e informes de reuniones de trabajo²⁵ hasta estudios de casos específicos²⁶.

Más localmente, hay países, y departamentos de pesca dentro de ellos, que están elaborando y utilizando modelos económicos y bioeconómicos para facilitar a los pescadores, las comunidades y los responsables de pesca el examen de los efectos de la asignación de derechos de pesca a grupos diferentes²⁷ que pueden considerarse en el sector pesquero²⁸. Además, estos modelos están empezando a ser utilizados también para abordar la asignación del agua a diversos usos (pesca frente a generación de hidroelectricidad, fines agrícolas o parques marinos²⁹) y la (re)asignación de derechos sobre el espacio en el que puede tener lugar la pesca, a puertos y otras actividades costeras.

A pesar de estos esfuerzos, continúa existiendo la necesidad de explorar sistemáticamente modelos alternativos de gestión pública³⁰ y alternativas legislativas para la asignación de derechos de pesca para poner de relieve todas las posibilidades de utilizar programas mixtos de control del espacio y de la producción, las enseñanzas a extraer de los programas basados en la comunidad, la integración de la gestión pública y los objetivos biológicos, y los modelos de conducta individual en programas alternativos.

PERSPECTIVAS FUTURAS

Gradualmente, quienes obtienen, venden y compran pescado van siendo cada vez más conscientes de la importancia que tienen los enfoques basados en derechos y están ejerciendo una influencia creciente sobre su uso futuro.

Las comunidades están intentando apreciar el verdadero valor de sus activos pesqueros (no sólo para quienes viven hoy, sino también para sus generaciones futuras). Los pescadores de los países desarrollados son conscientes de que los días en los que salía a cuenta apostar por una pesca de facto en condiciones de acceso abierto han pasado ya, y están pasando a actuar dentro de programas de ordenación que ofrecen una mayor estabilidad fiscal y fiabilidad. Comercialmente, los productos que son obtenidos y elaborados de una forma respetuosa con el medio ambiente y sostenible son la corriente dominante que siguen las empresas y los consumidores en su demanda en los mercados mundiales.

Al mismo tiempo, con la evolución de los sistemas de ordenación basados en derechos y los procesos a través de los cuales se elaboran, diseñan y aplican, las cuestiones políticas relativas a la asignación de los derechos de pesca se abordan desde la base, con lo que se eliminan algunos de los riesgos políticos que anteriormente habían dificultado su adopción. Esto está proporcionando a su vez a los políticos indicaciones respecto a que las controversias que rodean a la cuestión de los derechos de pesca son superables y merecen su atención.

La influencia combinada de estos diversos intereses básicos está llevando a la adopción de enfoques basados en derechos para la ordenación de la pesca y con ello, a la asignación de derechos de pesca. El mensaje que está surgiendo en la comunidad mundial es que es necesario un nuevo paradigma de gestión pública que permita la asignación de derechos de pesca y la apoye.

A falta de un esfuerzo mundial coordinado para desarrollar un marco coherente para la asignación de los derechos de pesca, los avances se continuarán realizando de manera más localizada (en comunidades, organizaciones de ordenación pesquera regionales y organizaciones dedicadas a especies determinadas) en donde exista la posibilidad de una acción colectiva, un liderazgo con perspectiva a largo plazo y mejores marcos institucionales, de tal manera que la pesca de capturas, aunque limitada, pueda ser económicamente viable.

1. Según las respuestas dadas al cuestionario por los Miembros de la FAO en 2002 y 2004 en cuanto a la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable.
2. Pesca implica acuicultura cuando ello es aplicable.
3. S.M. Garcia y D.J. Doulman. 2005. FAO’s Fisheries Programme and the Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development. En S.A. Ebbin, A. Hakon Hoel y A.K. Sydnes. A sea change: the exclusive economic zone and governance institutions for living marine resources, pp.169-193. Dordrecht, Alemania, Springer.
4. FAO. 2003. The ecosystem approach to fisheries. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable Nº 4, Supl. 2. Roma.
5. FAO. 1997. Review of the state of world aquaculture. FAO Circular de Pesca Nº 886, Rev. 1. Roma.
6. Taylor, J. 2004. Defining the appropriate regulatory and policy framework for the development of integrated multitrophic aquaculture practices: the Department of Fisheries and Oceans perspective. Bull. Aquacul. Assoc. Canadá, 104(2): 68-70.
7. La evaluación de impacto ambiental (EIA) es un proceso para prever los efectos sobre el medio ambiente causados por un determinado desarrollo. Los efectos que son inaceptables (costos de externalidad superiores a los beneficios socioeconómicos), pueden evitarse o reducirse durante el proceso de diseño, o puede simplemente rechazarse el proyecto.
8. Notificación obtenida de los países que proporcionan informaciones al Código de Conducta para la Pesca Responsable.
9. Naciones Unidas. 1992. Report of the United Nations Conference on Environment and Development, Río de Janeiro, 3-14 de junio de 1992. A/CONF.151/26 (Vol. I). Nueva York, EE.UU.
10. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 2000. Informe de la quinta reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Decisión V/6, pp. 106-113. UNEP/CBD/COP/5/23. Decision V/6, pp. 103-106 (disponible en: http://www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-05/official/cop-05-23- es.pdf). La mayor parte de países forman parte del CBD (188 Partes, 168 Firmas).
11. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, celebrada en Johannesburgo en 2002, estudió todos los aspectos del desarrollo sostenible, centrando su atención principalmente en la pobreza y el desarrollo. Hubo acuerdo en cuanto a que la degradación del medio ambiente es un proceso simultáneo a la pobreza y no puede abordarse de manera satisfactoria mientras no se aborde la pobreza en sí.
12. Op. cit, véase la nota 4.
13. FAO. 2005. Putting into practice the ecosystem approach to fisheries. Roma.
14. Modificado y adaptado de: W.J. Fletcher, J. Chesson, M. Fisher, K.J. Sainsbury y T.J. Hundloe. 2004. National ESD Reporting Framework: the ‘how to’ guide for aquaculture. Versión 1.1. Canberra, Fisheries Research and Development Corporation (FRDC).
15. Acuicultura de pez de aleta y acuicultura de algas y marisco para la biocorrección de las aguas costeras (las algas y los mariscos se utilizan como sistemas de retirada de nutrientes biológicos) y para la diversificación económica.
16. FAO. 2006. FAO-World Fisheries Trust Workshop on Comparative Environmental Costs of Aquaculture and Other Food Production Sectors, Meeting Report (en preparación). La ECV es un método para la evaluación medioambiental que identifica las repercusiones de un producto desde la materia prima hasta los desechos, indicando categorías de repercusiones, por ejemplo, uso de recursos, agua, energía, tierra, contribución al cambio climático, a la eutroficación, a la reducción de la biodiversidad. Este enfoque permite tener en cuenta los diferentes sistemas de producción de alimento y permite asimismo identificar la fase de la cadena de producción en la que es más necesaria la introducción de avances tecnológicos para reducir las repercusiones.
17. Op. cit, véase la nota 14.
18. GESAMP (Grupo Mixto de Expertos OMI/FAO/UNESCO-COI/OMM/OMS/OIEA/ Naciones Unidas/PNUMA sobre los Aspectos Científicos de la Protección del Medio Marino). 2001. Planning and management for sustainable coastal aquaculture development. GESAMP Reports and Studies No. 68. Roma.
19. El ECASA (Enfoque de ecosistemas aplicado a la acuicultura sostenible) es un proyecto marco 6 de investigación y desarrollo técnico financiado por la UE en el que participaban 16 investigadores asociados de 13 Estados Miembros. Es el sucesor de varios proyectos del cuarto y quinto programas marco, que han facilitado el avance de la investigación sobre el enfoque de ecosistemas aplicado a la acuicultura, en especial en el Mediterráneo (para mayor información, véase http://www.ecasa.org.uk/index.htm).
20. Op. cit., véase la nota 5.
21. El trabajo de la FAO en colaboración con los socios del Shrimp Consortium ha publicado FAO/NACA/UNEP/WB/WWF. 2006. International Principles for Sustainable Shrimp Farming, Red de centros de acuicultura de Asia y el Pacífico, Bangkok, Tailandia.
22. Por ejemplo, la Alianza Mundial de Acuicultura y el Aquaculture Certification Council (http://www.aquaculturecertification.org/accmiss.html).
23. FAO. 2000. El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2000, pp. 52-57. Roma.
24. Véase, por ejemplo, FAO. 2000. Use of property rights in fisheries management, editado por R. Shotton. Actas de la Conferencia FishRights99, Fremantle, Australia occidental, 11-19 de noviembre de 1999. Presentaciones del taller. FAO Documentos Técnicos de Pesca Nº 404/2. Roma.
25. Véase, por ejemplo, FAO. 2004. The conservation and management of shared fish stocks: legal and economic aspects, por G. Munro, A. Van Houtte y R. Willmann. FAO Documentos Técnicos de Pesca Nº 465. Roma.
26. Véase, por ejemplo, FAO. 2001. Case studies on the allocation of transferable quota rights in fisheries, editado por R. Shotton. FAO Documentos Técnicos de Pesca Nº 411. Roma.
27. Estos grupos pueden incluir consumidores preocupados o no por no agotar el recurso e incluyen grupos nativos/aborígenes, grupos recreativos, pescadores comerciales en una pesquería y diferentes pesquerías comerciales.
28. Véase por ejemplo, R. McLeod y J. Nicholls. 2004. A socio-economic valuation of resource allocation options between recreational and commercial fishing uses. Australian Government FRDC Project 2001-065; y Department of Fisheries. 2005. Integrated Fisheries Management Report: Abalone Resource. Fisheries Management Paper 204. Perth, Government of Western Australia.
29. J. Conrad, H. Franklin, L. Nøstbakken, S. Stone, y C. Viteri. 2006. Fisheries management in the Galapagos Marine Reserve: a bioeconomic perspective. Banco Interamericano de Desarrollo, Economic and Sector Study Series, RE3-06-002. Washington, DC.
30. FAO. 2002. Report of the Norway–FAO Expert Consultation on the Management of Shared Fish Stocks. Bergen, Noruega, 7-10 de octubre de 2002. FAO Informes de Pesca Nº 695. Roma.