MÓDULO 3
Perfiles institucionales de la región y municipio

¿Por qué hacer un análisis de las instituciones?

• El fracaso a la hora de entender adecuadamente el contexto institucional es el principal motivo de fracaso de los proyectos de desarrollo

• Las instituciones pueden ofrecer o restringir oportunidades para la reducción de la pobreza rural

• Los proyectos que se ejecutan en un contexto institucional restrictivo tienden a fracasar pese las buenas intenciones con que se han desarrollado

• El éxito de los proyectos de desarrollo rural a la hora de alcanzar a los más pobres y asegurar su participación depende de si se ha elegido la puerta de entrada correcta a las instituciones y los socios de ejecución adecuados

• Los proyectos que seleccionan a los socios equivocados y los canales de actuación erróneos pueden llegar a dejar de lado inconscientemente a los más pobres

• Los esfuerzos en la reducción de la pobreza pueden ser socavados por la apropiación de los beneficios por parte de las elites

• La apropiación local del proyecto a todos sus niveles puede ser clave para el éxito de su ejecución

• La manera de entender un proyecto por parte de las agencias locales encargadas de su ejecución puede ser distinta de aquélla de quienes lo formularon

• La sostenibilidad de los beneficios una vez que el proyecto ha finalizado depende de la capacidad local de mantenerlo en los niveles comunitario y municipal

• La movilización de los recursos locales en apoyo de la ejecución del proyecto depende del liderazgo local

• La posibilidad de replicar el proyecto depende de si el gobierno local y las comunidades han aprendido a repetir el proceso de planificación y ejecución basados en la comunidad con el mínimo apoyo externo. Las instituciones y organizaciones locales no pueden ser consideradas por su apariencia. Debemos intentar entender qué hay debajo de su superficie.

Materias que pueden servir como puntos de entrada institucional a nivel nacional

La mayoría de las misiones prevén unos días en la capital al principio y al final de su visita al país, los cuales les ofrecen la oportunidad de reunirse con funcionarios del ministerio concernido o de otros ministerios relacionados, agencias internacionales y donantes. A no ser que los miembros de la misión hayan visitado previamente el área del proyecto, estas reuniones preliminares tienen lugar normalmente antes de que puedan encontrarse con las partes interesadas locales en la zona del proyecto. En estos encuentros, puede que los gobiernos tomen decisiones importantes relacionadas con el objetivo del proyecto, sus contenidos y las agencias ejecutoras.

Elegir el ministerio "adecuado" en el que encuadrar la misión es especialmente importante para los proyectos de agricultura y desarrollo rural. Normalmente el gobierno asume que cualquier proyecto futuro será realizado en el marco del mismo ministerio. El punto de entrada de la FAO para los proyectos de desarrollo es, normalmente, un ministerio sectorial^[5] como el de Agricultura, para asuntos relacionados con los cultivos, la ganadería, la planificación del uso de la tierra y la pesca; el ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente para temas forestales, de tierra o medioambientales; el ministerio de Recursos Hídricos para temas de riegos; y el de Desarrollo Rural para pequeñas infraestructuras rurales, etc. Ya que cada ministerio maneja un sector específico, su elección tendrá importantes implicaciones para los contenidos del proyecto. La pregunta no debe ser únicamente "¿cuál es el sector adecuado?", sino también "¿a qué nivel administrativo?".

El dilema que a menudo tienen que afrontar las misiones de diseño de proyectos con un enfoque basado en los medios de vida es que los sistemas de medios de vida de los más pobres pueden estar relacionados a la vez con aspectos tan variados como la agricultura, la ganadería, el manejo de los recursos forestales, la pesca, la caza, la recolección, las empresas no agrícolas o la migración. De la misma manera, los problemas y prioridades identificados por la comunidad tienden a extenderse transversalmente y traspasar las frágiles fronteras entre un sector y otro. En estos casos, la misión corre el riesgo de vincularse prematuramente a un ministerio que cubre sólo la agricultura y la ganadería o sólo los recursos forestales, mientras que el grupo objetivo del proyecto está pidiendo escuelas, agua potable y un paquete integral de asistencia.

Cuando se pretende que un proyecto de desarrollo rural sea dirigido por la comunidad, el equipo encargado del diseño debería considerar la posibilidad de situar la unidad ejecutora del proyecto dentro de un ministerio multisectorial, como puede serlo el de Gobierno Local y Desarrollo Rural o el de Economía y Planificación.

Algunas cuestiones clave para orientar a la misión a la hora de seleccionar el punto de entrada institucional son las siguientes:

Key questions to guide the mission in selecting an institutional entry point include:

• ¿Tienen la misión o el proyecto un enfoque sectorial predefinido?

• En caso de tenerlo, ¿qué sector o sectores cubren?

• Si el enfoque aún no está determinado, ¿qué sector o sectores están dentro de la esfera de influencia de la organización que financia la misión?

• ¿Qué activos y actividades de los medios de vida son significativos para estos sectores?

• ¿Qué instituciones afectan al acceso y control de los recursos en los sectores seleccionados?

• ¿Qué ministerios nacionales tienen mandato sobre estos sectores?

• ¿Cómo funcionan los potenciales ministerios vinculados al proyecto en términos de capacidad, alcance, enfoque sobre la pobreza, orientación centrada en el cliente y orientación de abajo a arriba?

• ¿Qué proveedores de servicios o canales de entrega espera utilizar el gobierno para llegar a las comunidades?

• ¿Cuál es la opinión de los miembros de la comunidad sobre estos proveedores?

• ¿Existen proveedores alternativos preferidos por los miembros de la comunidad?

Perfiles de las instituciones municipales

Las entrevistas con informantes clave en el área del proyecto en los distintos niveles administrativos son una práctica habitual y central en las misiones convencionales de diseño, supervisión o evaluación de proyectos. Existe una tendencia en las misiones en confiar demasiado y dar demasiado peso a las opiniones y prioridades marcadas por el personal del proyecto o funcionarios públicos, en detrimento de aquéllas de los miembros de la comunidad. Es crucial para este tipo de misiones no limitar sus entrevistas a los funcionarios públicos. Necesitan interactuar directamente con un abanico más amplio de los miembros de la comunidad para poder percibir correctamente sus distintas opiniones y prioridades.

El objetivo de preparar un perfil de las instituciones municipales es el de evaluar hasta qué punto el entramado institucional está alcanzando a los más pobres y está respondiendo a las demandas de los ciudadanos y qué podría hacerse para, de una manera realista, mejorar esta situación. Es muy importante para la misión conocer el punto de vista de todos los actores en juego, incluidos los funcionarios locales, los políticos, los representantes elegidos, los líderes tradicionales, el sector privado, las ONG y las organizaciones de la sociedad civil.

¿A quién debe entrevistarse?

• A la administración pública local, incluyendo sus departamentos relevantes

• Al personal y coordinadores del proyecto (si ya los hay)

• A los consejos locales elegidos democráticamente

• A los proveedores de servicios en el terreno (desarrollo comunitario, agricultura, salud, etc.)

• A las ONG y organizaciones de la sociedad civil

• Al sector privado: tenderos, comerciantes, suministradores de insumos, transportistas..., según venga al caso.

Asuntos:

• Medios de vida locales, tal y como son percibidos por los informantes clave

• Contexto de vulnerabilidad

• Impacto de las rupturas en las distintas categorías socio-económicas de personas

• Tendencias en los modelos de vida (factores de mejora/deterioro)

• Contexto local institucional - análisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades)

• Problemas relacionados con los medios de vida de los habitantes, tal y como son vistos por los distintos informadores clave

• Oportunidades/prioridades para la intervención del proyecto, tal y como los perciben los informadores clave

• Políticas institucionales sobre desarrollo manejado por la comunidad

• Percepción institucional de sus propios clientes (para evaluar su nivel de enfoque en la pobreza)

• Percepción institucional de los pobres que viven en el medio rural y cuál es la mejor manera de servirles

• Problemas percibidos para un enfoque de desarrollo de abajo arriba y que alcance a los pobres

• Percepción de los informadores clave sobre quién (gobierno, ONG, sector privado) debería repartir la ayuda, a quiénes y cómo

• Estructuras de poder local y sus implicaciones para alcanzar a los más pobres