Algunas referencias a los acuerdos comerciales multilaterales sobre agricultura y productos

Antes de comentar desde una perspectiva de género los acuerdos agrícolas y las tendencias del comercio agrícola, se presenta un breve debate sobre los acuerdos comerciales relativos a la agricultura y los productos alimentarios. Las políticas del comercio agrícola estuvieron sujetas a algunas restricciones multilaterales antes del Acuerdo sobre la agricultura de la Ronda Uruguay. Este Acuerdo entró en vigor en 1994 y pidió reducir los subsidios a las exportaciones agrícolas, disminuir el apoyo a los agricultores y rebajar los aranceles a las importaciones agrícolas. Pero el Acuerdo sobre la agricultura no logró los resultados necesarios para promover el desarrollo del sector agrícola en muchos países en desarrollo.

Durante las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre el comercio agrícola se manifestó la preocupación por las repercusiones del Acuerdo sobre la agricultura en la seguridad alimentaria y la pobreza en los países menos desarrollados y en los que son importadores netos de alimentos. Pingali y Stringer^[15] señalan que en el decenio de 1980, en los países en desarrollo se impugnaron las reformas con tres principales argumentos: (i) la improbabilidad de que aumentaran los ingresos de las exportaciones en los países que dependen de los productos alimentarios; (ii) el efecto negativo del proteccionismo de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en los esfuerzos de los países en desarrollo por diversificar su producción hacia cultivos no tradicionales; y (iii) el aumento del déficit comercial debido a la incapacidad de los sistemas relativamente ineficaces de producción de competir en el ámbito de la liberalización del comercio.

Después del fracaso de la Tercera Reunión Ministerial celebrada en Seattle en 1999, la OMC aceptó en Doha afrontar el desequilibrio persistente en el comercio agrícola mundial. La Declaración Ministerial de Doha establece que se dé a los países en desarrollo un trato especial y diferencial, y también toca otros temas no comerciales, como la seguridad alimentaria y el desarrollo rural (OMC, 2001). Sin embargo, las negociaciones posteriores no han logrado reflejar los objetivos establecidos en la Ronda de Doha sobre el Desarrollo. El fracaso de la Reunión Ministerial de la OMC celebrada en Cancún en septiembre de 2003 demostró que los países en desarrollo no están dispuestos a hacer concesiones en otros ámbitos si no se cumplen los objetivos establecidos en Doha. Muchos países en desarrollo siguen insistiendo en que se hagan compromisos más firmes para reducir los subsidios y el apoyo interno en los países desarrollados.

Los países en desarrollo siguen presionando para que se mejoren las condiciones de acceso al mercado de los países desarrollados, pugnan contra la imposición de crestas arancelarias a los productos de exportación de interés para los países en desarrollo, como el azúcar y el algodón, y contra la progresividad arancelaria^[16] en productos como el café. También promueven la disminución de los obstáculos técnicos al comercio, por ejemplo la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, y se oponen a la prolongada demora para reconocer la equivalencia de estas medidas en los países en desarrollo. Impulsan la realización de acuerdos comerciales que garanticen mercados preferenciales, como las preferencias en el mercado del azúcar o la banana; cuotas de importación con niveles de aranceles más elevados, así como la eliminación de los subsidios a las exportaciones.

Recientemente, la disminución de los precios de algunos productos, entre los cuales destaca el café, expone con toda claridad los motivos de preocupación y la vulnerabilidad de los países en desarrollo en la producción y el comercio agrícola. El desplome de los ingresos de las exportaciones ha producido efectos económicos, políticos y sociales negativos para los países y para los hogares. La disminución de los precios mundiales debida al apoyo interno de los países desarrollados a su agricultura, en particular a la producción de algodón y azúcar, son motivo de ulterior preocupación porque los agricultores de los países en desarrollo siguen luchando contra las repercusiones negativas de ese apoyo. Por ejemplo, en la Reunión Ministerial de la OMC celebrada en Cancún, varios productores de algodón del África occidental sugirieron que sus países reciban compensación por las consecuencias negativas que resienten sus exportaciones debido a las políticas de los países desarrollados.

La agricultura es el principal sostén de la economía de casi todos los países en desarrollo, y la base de la seguridad alimentaria, los ingresos de las exportaciones y el desarrollo rural. Sin embargo, en el decenio de 1990 disminuyeron las tasas estimadas de la producción agrícola per cápita para los mercados interno y de exportación. Los países menos desarrollados, en particular, siguen marginados del mercado agrícola mundial y a fines de los años 90 sólo representaban el uno por ciento de las exportaciones agrícolas mundiales. El deficiente desempeño de la agricultura en muchos países en desarrollo se relaciona con la baja productividad, la rigidez de la producción, las estructuras comerciales y laborales, una base limitada de conocimientos, una expectativa de vida reducida y la falta de formación escolar, una infraestructura deficiente, y a que el marco institucional y normativo de esos países es inadecuado.

Muchos países en desarrollo tienen que encontrar la forma de participar en un ámbito de comercio externo cada vez más competitivo, adecuarse a las repercusiones de la comercialización (o racionalización) en la pequeña agricultura, en particular dado que el costo de las importaciones alimentarias demuestra con que frecuencia sencillamente prevalecen en muchos mercados sobre los alimentos producidos en el país. La FAO prevé que la liberalización del comercio agrícola haga aumentar los precios de casi todos los productos agrícolas, lo que repercutiría negativamente en la seguridad alimentaria de los países en desarrollo porque casi todos son importadores netos de alimentos. Prevé también que los precios de los productos alimentarios que importan los países en desarrollo suban en forma más acentuada que los precios de los productos que exportan.^[17]

La FAO afirma que hay margen para mantener y ampliar las preferencias comerciales en la agricultura, según la tasa de reducción que se establezca en la ronda de negociaciones agrícolas en curso, y dado que los aranceles de numerosos productos del sector siguen siendo elevados.^[18] Los productos que reciben trato preferencial de muchos de los países vulnerables de bajos ingresos (como el azúcar, las bananas, la fruta y las hortalizas) representan una importante fuente de divisas, dan empleo a una gran parte de la población rural pobre y contribuyen considerablemente a la seguridad alimentaria y el desarrollo rural. Si bien el valor agregado del comercio preferencial otorgado a los países en desarrollo no se considera muy elevado (se estima de 1 000 a 3 000 millones de dólares), estas preferencias cuentan mucho en el valor del comercio de los países que reciben trato preferencial. En particular para muchos países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) que dependen de la exportación de uno o dos productos principales, y cuya contribución agrícola al PIB es del 10 por ciento hasta un 30 o 40 por ciento en algunos países, sobre todo en aquellos que producen y exportan azúcar.

No obstante, la cláusula sobre la nación más favorecida, en el ámbito de la liberalización multilateral, haría disminuir considerablemente las preferencias previamente convenidas y perder participación en el mercado e ingresos. La FAO calcula que el margen conjunto de preferencias de las cuales disfrutan todos los productos de los países de ACP, de conformidad con el Convenio de Lomé, disminuyó un 16 por ciento entre 1995 y 2000, debido a la reducción de los aranceles negociada en la Ronda Uruguay.^[19] Posteriores reducciones de las concesiones, que podrían establecerse en la Ronda de Doha, reducirían los márgenes preferenciales y producirían ajustes de los costos en los países en desarrollo que reciben trato preferencial, en particular los que más dependen de la exportación de productos y tienen una limitada base de recursos. Con todo, se suele considerar que muchos de los países en desarrollo que reciben trato preferencial se han beneficiado sustancialmente del acceso al mercado para sus exportaciones de azúcar, bananas, fruta y hortalizas, particularmente en los Estados Unidos y la Unión Europea. Sin embargo, en algunos el acceso preferencial puede haber limitado el intento de mejorar los costos de producción o la eficacia en la elaboración de los productos, en particular en los mercados mundiales del azúcar, donde las preferencias garantizaron a las exportaciones precios equivalentes a los precios internos más elevados (casi el doble) de los mercados del azúcar de los Estados Unidos y la Unión Europea.

La Ronda Uruguay en sustancia sometió a examen internacional el apoyo y los subsidios a la agricultura interna, aunque dicho examen no se tradujera necesariamente en la reducción de ese apoyo, en particular para los productos agrícolas más significativos, como el azúcar, el algodón, el arroz o los productos lácteos. Además, el Acuerdo de la Ronda Uruguay negoció, por primera vez, el establecimiento de disposiciones específicas para la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias en el comercio multilateral de productos agrícolas. Los cambios en el alcance y significación de las preferencias agrícolas y el acceso al mercado concedidos a los países de ACP y a los beneficiarios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) en la Unión Europea tuvieron particular interés para los países en desarrollo. La liberalización de los aranceles de los principales productos tropicales se tradujo en una eliminación gradual del trato preferencial restante (a mediados de 2000) que recibían el café y el cacao crudos, las papayas, los mangos y otras frutas tropicales. Sin embargo, los aranceles del café y el cacao elaborados no se redujeron, por lo cual el aumento de los aranceles sigue representando un obstáculo para incrementar el valor agregado en el país en beneficio de los productores.

Diversos acuerdos de comercio preferencial en vigor en la Unión Europea, los Estados Unidos, el Canadá y otros países desarrollados, se modificaron considerablemente después de la Ronda Uruguay. Por ejemplo, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, las preferencias comerciales andinas y el Convenio ACP-UE, se adaptaron al nuevo ámbito del comercio multilateral y mejoraron el alcance y la profundidad de las preferencias. Los países de la Unión Europea y de ACP aceptaron convertir sus acuerdos sobre acceso tradicional al mercado y trato preferencial en zonas de libre comercio recíproco, manteniendo las preferencias de los países de ACP hasta fines de 2008. La Unión Europea aplicó plenamente los resultados de la Ronda Uruguay para julio de 2000. En aquellos momentos, el 50 por ciento de las exportaciones agrícolas de los países de ACP ya no disfrutaban de acceso preferencial al mercado de la Unión Europea, mientras que la otra mitad seguía disfrutando de algunas preferencias (un 10 por ciento en promedio, según datos de la Comisión Europea).

La Unión Europea además anunció la iniciativa Todo menos armas en mayo de 2000, a través de la cual se concede a todos los productos de los países menos adelantados el ingreso sin pago de derechos ni contingentes. Enseguida se suspendió el pago de derechos de casi todos los productos agrícolas crudos y elaborados, salvo el azúcar, el arroz y las bananas. Se dispuso el aumento de los contingentes mundiales exentos de derechos del azúcar y el arroz un 15 por ciento al año, mientras que los derechos de las naciones más favorecidas se eliminarían gradualmente para el año 2006. Los aranceles de las bananas se eliminarán entre 2002 y 2006.

Integración del mercado a través de los acuerdos regionales y bilaterales

El considerable aumento del número y tipo de acuerdos comerciales regionales es paralelo al desarrollo simultáneo del sistema comercial multilateral del GATT-OMC. Casi todos los miembros de la OMC participan por lo menos en un acuerdo regional, e igual que en las negociaciones multilaterales, la liberalización de la agricultura sólo se ha incluido en las negociaciones comerciales regionales en los últimos años. Aunque los acuerdos regionales y bilaterales han utilizado diversos enfoques para reducir los obstáculos al comercio agrícola, casi todos mantienen el mismo nivel de protección, en especial para ciertos productos, como el azúcar, el algodón o el arroz. Un motivo de la proliferación y ampliación de la presencia de los productos agrícolas en los acuerdos comerciales regionales más recientes (sobre todo los que se han negociado a partir de 1995) es que estos acuerdos permitían liberalizar el comercio agrícola más rápidamente a los países cuya política comercial tenía objetivos similares, ante el fracaso de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay, a fines del decenio de 1980.^[20]

Asimismo, algunos países desarrollados también otorgaron un amplio acceso sin aranceles ni contingentes a los países menos desarrollados en respuesta a la necesidad de reestructurar los acuerdos preferenciales especiales para dar a estos países oportunidades comerciales y de desarrollo. El acuerdo que más destaca entre éstos es la iniciativa de la Unión Europa Todo menos armas. Otros países, entre ellos Nueva Zelandia, Noruega y Suiza, también han aprobado planes parecidos de acceso al mercado sin pago de derechos ni contingentes para los países menos desarrollados. De la misma manera, la Ley sobre crecimiento y oportunidades para África (AGOA) ofrece acceso a productos de algunos países africanos al mercado de los Estados Unidos.

Los Estados Unidos también han mejorado su sistema de trato preferencial especial para los países del Caribe y América Central, a través de la Ley de asociación comercial para la Cuenca del Caribe, en particular para los productos de vestido. Los Estados Unidos ampliaron asimismo la variedad de productos contemplados en el Sistema General de Preferencias y ofrecieron acceso libre de derechos a las exportaciones de productos agrícolas de los países menos desarrollados. El número de acuerdos comerciales bilaterales y regionales sigue aumentando en América, comprende todos los productos agrícolas menos los más significativos. Cabe mencionar entre esos acuerdos el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el Tratado de Libre Comercio de América Central. Se prevé que la Zona de Libre Comercio de las Américas (FTAA) extenderá el libre comercio y la inversión recíprocos en todo el hemisferio occidental.

En los Estados Unidos se aprobó en 2000 un nuevo plan de cooperación comercial e inversión en África a través de la Ley sobre crecimiento y oportunidades para África (AGOA). Este acuerdo comercial proporciona acceso preferencial sin pago de derechos a algunos países africanos, en particular para productos agrícolas y algunos productos prefabricados de vestido y textiles. La integración comercial de África se demuestra en el apoyo que se está dando a la Unión Económica Africana, la Unión Aduanera de Sudáfrica y el reciente anuncio de 11 países centroafricanos sobre su intención de establecer una zona de libre comercio para fines de 2007. Este plan culmina con un programa cuyo objetivo es revitalizar la Comunidad Económica del África Central (CEAC), y sus miembros son: Angola, Burundi, el Camerún, la República Centroafricana, el Chad, la República Democrática del Congo, la República del Congo, Guinea Ecuatorial, el Gabón, Rwanda y Santo Tomé y Príncipe.

Han entrado en vigor nuevos acuerdos sobre zonas de libre comercio entre la Unión Europea y Sudáfrica, México, Chile y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), que pueden modificar el acceso de los países de ACP al mercado europeo y las preferencias otorgadas a estos países en la Unión Europea, igual que el ingreso de los nuevos miembros de la Unión Europea que formaban parte del bloque oriental. China anunció su intención de establecer acuerdos bilaterales de libre comercio con los 10 países integrantes de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y ha realizado un tratado de libre comercio con Tailandia. De nueva cuenta, es elocuente que en muchos de estos tratados básicamente se excluyen los productos agrícolas más significativos, como el azúcar, el arroz y el algodón.

Dado que las negociaciones comerciales multilaterales en materia de agricultura siguen dejando que desear y son más bien conflictivas, es posible que no se logre concluir el nuevo acuerdo de la OMC en el plazo previsto: enero de 2005. Los acuerdos comerciales bilaterales y regionales permiten crear o desviar el comercio entre los países, y pueden ofrecer una base importante para lograr una mayor integración del mercado agrícola. Lo que sí queda claro es que la agricultura, en particular en lo que se refiere a algunos de los productos agrícolas más importantes, como el azúcar, el algodón, las bananas y el café, seguirán sujetos a negociaciones conflictivas y complejas.

Productos básicos importantes en el comercio agrícola de los países en desarrollo^[21]

Azúcar

La producción y las exportaciones de azúcar son muy importantes para muchos países en desarrollo, pero el comercio y los precios de este producto han sufrido una progresiva contracción. El apoyo interno y los niveles de los aranceles de los países desarrollados son elevados, lo que produce grandes distorsiones en el mercado. La Ronda Uruguay sólo logro reducir poco la distorsión del comercio. Para muchos países es importante que la Ronda de Doha logre avanzar considerablemente, en particular porque en los países en desarrollo es donde está creciendo más el mercado.

El azúcar de caña o de remolacha se produce en más de 130 países, y el azúcar de caña representa del 65 por ciento al 70 por ciento de la producción mundial. Hasta 2010 casi todo el crecimiento de la producción futura se realizará en los países en desarrollo, lo que incrementará la representación de estos países del 67 por ciento en 1998-2000 a 72 por ciento para 2010. La producción está concentrándose cada vez más entre los países. En 1980, los principales 10 productores representaban el 56 por ciento de la producción, en 2001 representaron el 70 por ciento.

El consumo mundial de azúcar está aumentando, lo que refleja el incremento de los ingresos y los cambios que han surgido en las pautas de consumo de alimentos. A los países en desarrollo corresponde más del 60 por ciento del consumo mundial de azúcar de hoy, y se prevé que estos países, en particular Asia, sean la principal causa del futuro crecimiento de la demanda.

El comercio internacional de azúcar y productos elaborados con azúcar se ha contraído debido a que el apoyo interno en los países donde tiene cuantiosas subvenciones han aumentado su producción, en menoscabo de los mercados de exportación, comprendidos los amparados por los acuerdos comerciales de trato preferencial. La proporción de la producción exportada ha disminuido. Las exportaciones de azúcar tienen importancia fundamental para muchos países en desarrollo, ante todo por los acuerdos de acceso preferencial para las exportaciones a los mercados de los Estados Unidos y la Unión Europea. Estas preferencias dan a los exportadores de los países en desarrollo derecho de recibir los precios internos más elevados en la Unión Europea o los Estados Unidos por su azúcar, en vez de afrontar el precio mundial de "dumping" del azúcar, que es muy bajo. A pesar de estos acuerdos de acceso preferencial, el valor de las exportaciones bajó de 9 800 millones de dólares en 1980 a 6 400 millones de dólares en 2001, debido a la disminución de los precios y del volumen. Esta disminución es más pronunciada en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, su porción de exportaciones mundiales bajó del 42 por ciento en 1980 al 15 por ciento en 2001.

Los apoyos protectivos han alentado la utilización de otros edulcorantes, como el jarabe de maíz rico en fructosa, en perjuicio del mercado del azúcar natural, especialmente en los Estados Unidos, donde la acelerada sustitución del azúcar con edulcorantes más baratos de maíz en los años 80 se tradujo en la reducción de los contingentes de importación de muchos países en desarrollo y, en consecuencia, en la disminución de los ingresos de exportación del azúcar.

Sin embargo, las exportaciones de Brasil han aumentado en forma impresionante en cinco años, impulsadas por una producción sin precedentes, la desreglamentación del etanol y la devaluación de la moneda. Brasil sigue siendo el proveedor mundial más competitivo de azúcar, ya que puede tener los costos de producción más bajos del mundo (en el campo y en la industria).

En la economía mundial del azúcar hay una considerable intervención gubernamental, tanto interna como internacional. Se estima que los Estados Unidos y la Unión Europea crean los niveles de distorsión más altos en los mercados mundiales, a través de los elevados precios internos mientras los precios mundiales están deprimidos. Los gastos de la OCDE en apoyo a los productores exceden la mitad del valor total del comercio mundial de azúcar.

El régimen de la Unión Europea con relación al azúcar aplica las disposiciones establecidas en el Protocolo relativo al Azúcar y el Acuerdo Especial Preferencial sobre el Azúcar, con niveles fijos de contingentes. Se ha previsto conceder a los países productores de azúcar clasificados como países menos adelantados un mayor acceso al mercado, al amparo de la Iniciativa Todo menos armas, de la Unión Europea. Sin embargo, este mayor acceso será a expensas de los contingentes actualmente previstos para los países de ACP, cuyo acceso preferencial al mercado y los precios preferenciales que reciben se deteriorarán en los próximos seis años. La producción de azúcar representa el 20 por ciento del PIB y emplea al 30 por ciento de la fuerza de trabajo en los países ACP productores de azúcar.

En los Estados Unidos, los programas de apoyo al azúcar establecen un contingente arancelario basado en la producción interna. Los aumentos de producción han reducido los volúmenes del contingente de importaciones al mínimo prescrito por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Esta disminución y el deterioro de los precios han determinado la reorientación de la producción de los países en desarrollo hacia los canales del mercado mundial. Debido a la baja utilización de la capacidad con costos de producción elevados, el sector azucarero de muchos países productores de azúcar del Caribe está en crisis: Cuba, Jamaica y San Kitts y Nevis han cerrado sus industrias, han diversificado las zonas anteriormente dedicadas a la caña de azúcar o están tratando de hacer más eficaz su industria azucarera.

El acceso al mercado será objeto de gran atención durante la Ronda de Doha. Los aranceles son muy elevados en relación con otros productos agropecuarios, y los instrumentos de política comercial incluyen contingentes arancelarios, subvenciones a la exportación y la fijación de precios de referencia. El apoyo interno también es elevado y establece contingentes de producción, garantías de precios a los productores, préstamos para la elaboración, precios reglamentados al consumo, límites a la producción de edulcorantes sustitutivos y protección e intervención del Estado a través de la adquisición de la propiedad o la inversión en las industrias nacionales.

En las negociaciones de la Ronda Uruguay sólo se realizaron reducciones mínimas en las distorsiones del comercio de azúcar. El acceso al mercado no ha mejorado y las subvenciones a la producción distorsionan los mercados mundiales en perjuicio de los países en desarrollo exportadores. El ajuste mundial debido a una reforma significativa de la política sobre el azúcar podría ser considerable, ya que la producción podría concentrarse en los productores de caña de azúcar más eficientes y económicos, como el Brasil, Guatemala y Colombia, y los del África meridional y oriental.

Algodón

Muchos países en desarrollo están incrementando su producción y el comercio del algodón, y el sector es fuente importante de creación de empleo rural. Las nuevas tecnologías permiten aumentar la producción. Los principales exportadores, como los Estados Unidos y la Unión Europea, subvencionan la producción y las exportaciones de algodón, propiciando el descenso de los precios internacionales y limitando el aumento de la producción en los países en desarrollo. La reducción de los aranceles de importación y la eliminación de los contingentes de importación producirán importantes cambios en los mercados del algodón, los textiles y las prendas de vestir, lo que intensificará la competencia entre los proveedores.

El algodón es uno de los productos básicos más importantes en el comercio internacional, así como una de las principales fuentes de empleo. El Comité Consultivo Internacional del Algodón (CCIA) estima que más de 100 millones de unidades agrícolas de todo el mundo participan directamente en la producción de algodón y muchas más están empleadas en actividades secundarias. Los principales participantes en la producción y el comercio del algodón son: China, la India, los Estados Unidos, la Unión Europea, y los países del Asia central y del África. La producción de algodón de China ha fluctuado considerablemente, pero es el mayor exportador del mundo de prendas de vestir y sigue siendo un mercado potencial para los exportadores de algodón en rama. Con el algodón creado mediante la biotecnología, el surgimiento de proveedores de bajo costo y la aplicación del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, se prevé que la tasa de crecimiento de la producción mundial de algodón será del 1,5 por ciento anual. En ese caso, el comercio del algodón aumentará hasta 6,5 millones de toneladas para 2010, es decir, en torno al 9 por ciento respecto al nivel actual.

Buena parte del crecimiento del consumo final de algodón se ha registrado en los países desarrollados, que importan cada vez más prendas de vestir y textiles de los países en desarrollo. En los países en desarrollo están aumentando el consumo de algodón en las fábricas de textiles y las importaciones de algodón en rama, especialmente en los países asiáticos en vías de industrialización. Si bien el comercio de algodón en rama se dirige principalmente de los países desarrollados a los países en desarrollo, el comercio entre estos últimos está creciendo. Las exportaciones de algodón de algunos países de África occidental, por ejemplo Benin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire y Malí, así como Egipto, la República Unida de Tanzanía, el Sudán y Zimbabwe están aumentando. Actualmente, África exporta más del 20 por ciento del algodón en rama del comercio internacional. Los países en desarrollo de Asia representan el 55 por ciento de las importaciones mundiales, Europa importa gran parte del remanente y México también es un importador importante.

Las subvenciones internas de algunos países desarrollados distorsionan la producción y el comercio de algodón. Los Estados Unidos y la Unión Europea, que representan en conjunto el 25 por ciento de la producción mundial y el 35 por ciento del total de las exportaciones, subvencionan a sus productores de algodón, fomentando un mayor volumen de producción y exportaciones que empujan a la baja los precios mundiales. Los productores de numerosos países en desarrollo, incluidos muchos del África, afrontan mercados de exportación restringidos y obtienen menos beneficios. Según el CCIA, en 1999 las subvenciones agrícolas a los productores de algodón ascendieron a 4 000 millones de dólares en los Estados Unidos y a 800 millones de dólares en la Unión Europea. Un estudio del CCIA estimó que dichas subvenciones, junto con las de otros países desarrollados, han hecho bajar el precio mundial del algodón aproximadamente un 20 por ciento, lo que supone una pérdida de 300 millones de dólares para los países africanos exportadores de algodón.

La producción de algodón representa entre el 5 y el 10 por ciento del producto interno bruto (PIB) en Benin, Burkina Faso, el Chad, Malí y el Togo. En muchos países africanos los ingresos de las exportaciones contribuyen significativamente a la seguridad alimentaria. Este grupo de países ha propuesto que las subvenciones al algodón sean un tema central de las negociaciones de la OMC en Cancún y que los países que subvencionan su producción compensen a los productores de algodón de África. El Brasil ha anunciado al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC su intención de mantener conversaciones con los Estados Unidos sobre las subvenciones al algodón. Si se redujeran los niveles de apoyo interno en los países desarrollados, los precios mundiales aumentarían, lo que fomentaría el aumento de la producción en los países productores más eficaces en función de los costos, incluidos muchos países en desarrollo.

Las restricciones al comercio de textiles y prendas de vestir han afectado gravemente al comercio mundial de estos productos. En el Programa de Doha para el Desarrollo se ha propuesto reducir los aranceles de todos los bienes manufacturados, comprendidos los textiles y las prendas de vestir. En este caso, el comercio mundial del algodón afrontaría algunos cambios drásticos. Dado que la mayor parte de los países en desarrollo aplican aranceles más altos a los textiles (alrededor del 20 por ciento, en comparación con el 10 por ciento en casi todos los países desarrollados) y su consumo per cápita es de sólo el 25 por ciento de los textiles producidos en el mundo, la reducción de los aranceles haría que aumentara la demanda de fibras naturales y sintéticas en los países en desarrollo. Teniendo en cuenta su población, los mercados de estos países podrían ser el motor principal de la demanda de fibra.

Por otra parte, la aplicación del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido eliminaría todos los contingentes relativos a los textiles y las prendas de vestir para 2005, además de cualquier reducción arancelaria acordada, e intensificaría la competencia en el mercado mundial de los textiles y las prendas de vestir. Así, muchos países que producen textiles a costos altos, tanto desarrollados como en desarrollo, podrían ser desplazados del mercado de estos productos e incluso convertirse en importadores de textiles, modificando significativamente las pautas del comercio de algodón. Varios de los principales países exportadores de textiles, como China, la India, Indonesia y el Pakistán pueden convertirse en grandes importadores de algodón en rama.

Bananas y otras frutas y hortalizas

Las exportaciones de bananas y de frutas y hortalizas son cada vez más importantes para muchos países en desarrollo. Hay pocas subvenciones para los productores de los países desarrollados y los aranceles son bajos. La progresividad arancelaria se aplica a los productos elaborados, como el jugo de fruta, y hay controles fitosanitarios más estrictos en numerosos países que repercuten en las importaciones de frutas y hortalizas. Existe una demanda de armonización de las normas técnicas y los tratamientos de las exportaciones que afectan a los procesos de producción y las prácticas agroquímicas.

Las frutas y hortalizas son importantes productos básicos para los países en desarrollo que tratan de diversificar sus exportaciones. El comercio mundial ha crecido notablemente en todas las categorías, mientras que el valor de las exportaciones de los países en desarrollo aumentó en 4 500 millones de dólares de 1992 a 2001, es decir, un crecimiento del 55 por ciento, del 31 por ciento al 37 por ciento del total de las exportaciones mundiales. En 2001, el valor de las exportaciones mundiales de frutas y hortalizas fue de 34 600 millones de dólares. Casi el 60 por ciento de esa cifra correspondía a las exportaciones de frutas y un poco más del 40 por ciento a las de hortalizas. Las principales frutas comerciadas fueron los cítricos (21 por ciento), las bananas (19 por ciento), las uvas y las manzanas. El valor del comercio de frutas tropicales (mangos, papayas, piñas y otras) es ligeramente inferior a los 1 000 millones de dólares (5 por ciento). Las hortalizas más comerciadas son los tomates y las cebollas.

Prácticamente todas las exportaciones de bananas y de frutas tropicales y cerca de la mitad del comercio de cítricos se producen en los países en desarrollo. El valor de exportaciones tales como los aguacates, melones, peras, judías verdes, tomates, espárragos, berenjenas y cebollas es superior en los países en desarrollo que en los países desarrollados, con una concentración de exportaciones procedentes de un número limitado de países. Sin embargo, la participación de los países menos adelantados en el comercio es muy baja: de 1997 a 2001, su participación en las exportaciones de frutas fue del 0,5 por ciento, y en las de hortalizas del 0,8 por ciento. Los países en desarrollo han tenido más dificultad para añadir valor a sus frutas y hortalizas y una proporción inferior de las exportaciones de productos elaborados: 36 por ciento en 2001.

Las intervenciones del gobierno suelen ser menores en relación con las frutas y las hortalizas que en otros sectores agrícolas. En general, los países industrializados no subsidian en forma directa a los productores hortícolas y no existen mecanismos de apoyo a los precios. Sin embargo, sí se proporciona ayuda indirecta a través de las subvenciones a la elaboración, por ejemplo, en el caso de los cítricos en la Unión Europea, la prestación de servicios fitosanitarios y de apoyo a programas de publicidad genérica y de fomento de las exportaciones (en los Estados Unidos y la Unión Europea).

La principal intervención del gobierno en el comercio es en los aranceles, los contingentes de aranceles y los precios mínimos de ingreso; las cuestiones relacionadas con el ingreso en los mercados son complejas, en particular en relación con las bananas. La Unión Europea, los Estados Unidos y el Japón aplican cada uno un complejo sistema de derechos de aduana, contingentes y precios de ingreso estacionales para regular las importaciones de frutas y hortalizas. En el caso de las bananas, la Unión Europea tiene un régimen de dos contingentes arancelarios, uno de 750 000 toneladas, reservado a los países de ACP, sin pago de derechos de aduana; y otro de 2 653 000 toneladas con un arancel de 75 euros por tonelada para los países que no pertenecen al ACP. Las importaciones adicionales de este producto están sujetas a un arancel prohibitivo. En la práctica, este sistema ha protegido las exportaciones de los países del ACP a la UE, a la vez que ha limitado las exportaciones de los proveedores latinoamericanos. La UE ha anunciado que en 2006 sustituirá ese régimen por un sistema de un sólo arancel. Según el arancel que se elija, este sistema podría favorecer un aumento de las importaciones de los países latinoamericanos, disminuir las importaciones de los países del ACP y reducir los precios en la UE. Dado que Ecuador, Costa Rica y Colombia representan el 60 por ciento del valor de las exportaciones mundiales de bananas, el nivel del arancel que se negocie para 2006 tendrá importantes consecuencias para la producción de bananas de estos países.

La progresividad arancelaria es evidente en el sector de las frutas y las hortalizas, en el que los aranceles que se aplican a las importaciones de productos elaborados suelen ser superiores a los aplicados a los productos frescos. Los jugos de fruta y los preparados de fruta están sujetos a aranceles más elevados que los impuestos a los productos frescos en la UE, Europa oriental, América del Norte y el sur de África. Muy recientemente, varios países en desarrollo y países desarrollados han empezado a proteger sus industrias nacionales. Los países en desarrollo han aumentado sus aranceles, han introducido contingentes arancelarios y en ocasiones han prohibido las importaciones de determinadas frutas y hortalizas.

Los controles fitosanitarios impuestos por los importadores son determinantes para los países en desarrollo que exportan frutas y hortalizas frescas. Estos controles son especialmente estrictos en los Estados Unidos, Australia y el Japón. Entre 1995 y 2000 se introdujeron cerca de 270 medidas sanitarias y fitosanitarias aplicables a las importaciones de frutas y hortalizas frescas en todo el mundo. Uno de los principales obstáculos para el comercio de frutas y hortalizas frescas es la falta de normas técnicas y tratamientos armonizados para las exportaciones. Algunos países aplican las normas del Codex Alimentarius para fijar los límites máximos de residuos de plaguicidas, mientras que otros aplican sus propias normas, a menudo más estrictas, sobre los límites máximos de residuos, que pueden coincidir sólo parcialmente con las del Codex. Los reglamentos relativos a la cuarentena son otro serio impedimento. Por ejemplo, las medidas para prevenir el bioterrorismo probablemente aumentarán la carga administrativa y reglamentaria sobre los exportadores de frutas y hortalizas frescas.

Café

El café es uno de los productos más importantes en el comercio mundial (por su valor) y es decisivo para millones de hogares rurales de todo el mundo. Se estima que los ingresos principales de 25 millones de pequeños productores de café de más de 50 países dependen del café.^[22] El caso del café representa otros problemas que afrontan las exportaciones de productos básicos de los países en desarrollo. Hallam señala que la caída de los precios del café ha sido particularmente espectacular. Después de una breve recuperación a mediados de los años 90, cuando se eliminaron las reservas de protección, para 2001 los precios reales del café habían caído a los niveles más bajos. A precios constantes, hoy los precios del café son casi una tercera parte más bajos que en 1960, y para muchos productores son inferiores al costo de producción.^[23] Aunque se manifiestan distintas conclusiones sobre las causas de la actual "crisis" del café, Hallam concluye que la explicación estriba en la relación fundamental del mercado entre la oferta y la demanda.

La política comercial de los mercados mundiales tiende a concentrarse en las repercusiones de la progresividad arancelaria en los sectores productores de café de los países en desarrollo. Los aranceles impuestos al café elaborado impiden el desarrollo de la industria de transformación en los países de origen. La UE, por ejemplo, aplica un derecho promedio del 9 por ciento al café elaborado, mientras que en países como la India y Ghana el café instantáneo está sujeto a derechos del 35 por ciento y el 20 por ciento, respectivamente. Los aranceles entre los países desarrollados en general son bajos.

Los países en desarrollo exportan sobre todo café sin elaborar. El volumen mayor de café se importa crudo, verde y sin tostar. Los países exportadores en general han liberalizado su industria del café desmantelando las juntas de comercialización nacionales y otros acuerdos relacionados sobre este producto. El mercado y otros factores fundamentales, como el clima, determinan hoy los precios.

Casi todas las empresas estatales de comercialización han sido sustituidas por empresas privadas de exportación. El Estado ha asumido la función de órgano normativo, dedicado a establecer normas y reglamentos. Por ejemplo, el gobierno de Côte d'Ivoire estableció en 2000 la Autoridad de Reglamentación para el Café y el Cacao, a fin de reglamentar las actividades del sector del café.

La seguridad alimentaria es motivo de gran interés en el sector del café, así como las cuestiones relacionadas con los niveles de residuos tóxicos (plaguicidas), la calidad de exportación del café, la utilización de la biología molecular para mejorar la producción del café, los procedimientos normativos en el ámbito de la elaboración de este producto en los países en desarrollo, el envío y el almacenamiento del café.

El café tiene importancia decisiva y estratégica para el desarrollo rural, en particular porque los ingresos de exportación del café son la única fuente de ingresos para el mantenimiento de la familia. Por ejemplo, el café ha sido una de las principales fuentes de ingresos de los campesinos de Uganda. Tres cuartas partes de la población obtienen ingresos por la producción y exportación de café. Este producto también permite apreciar los cambios que se producen en las estructuras del mercado mundial, a través de la cadena de suministro, comprendidos los cambios en las pautas de compra, la unificación de la industria y la distribución de las ganancias producidas a través de un comercio agrícola más liberalizado.

Estructura del mercado y comercio de productos agrícolas

Los obstáculos normativos al comercio de productos agrícolas elaborados son importantes, pero al reducirlos salen a primer plano otros factores, debido en particular a la estructura de las cadenas de suministro. Existe una diferencia cada vez mayor entre los precios que reciben los productores, los precios mundiales del producto y los precios al consumidor en los países industrializados,^[24] y unas cuantas empresas multinacionales y empresas de distribución dominan cada vez más las cadenas de productos agrícolas. En 1996, por ejemplo, cuatro empresas concentraban el 50 por ciento del café tostado, y el número de empresas dedicadas al comercio de cacao en Londres disminuyó de 30, en 1980, a unas 10 en 1999.^[25] De la misma manera, seis grandes fabricantes de chocolate concentran la mitad de la venta de este producto.

En general, el precio pagado al productor es una parte muy reducida del precio final de un producto tradicional, que puede oscilar del 4 por ciento al 8 por ciento en los casos del algodón en rama y el tabaco, y entre el 11 por ciento y el 24 por ciento en los casos del yute y el café.^[26] La Organización Internacional del Café (OIC) informó que a principios de los años 90 los ingresos de las exportaciones de los países productores de café fueron de entre 10 000 y 12 000 millones de dólares, y que el valor de las ventas minoristas de café, principalmente en los países desarrollados, rondó los 30 000 millones de dólares. Pero en el año 2000-2001, los países productores sólo recibieron 5 500 millones de dólares del valor de las ventas al menudo, que superaron los 70 000 millones de dólares. Si los países en desarrollo tuvieran más acceso a los mercados de los países desarrollados, podrían beneficiarse de las exportaciones con valor agregado.

La significativa desigualdad entre los valores del café al menudeo y las ganancias que obtienen los pequeños productores demuestra cómo se margina a los campesinos en los canales de comercialización de las exportaciones más comerciales. Mientras que el Estado puede haber desempeñado cierta función en los canales de comercialización primarios encontrando precios o mercados más estables para los pequeños productores, funcionando como "redes de protección social para los productos", la privatización cada vez mayor de la agricultura en todo el mundo, y no sólo de las cadenas de suministro del café, ha eliminado la intervención del Estado, que hubiera podido señalar más oportunamente las crisis inminentes entre los pequeños productores que producen cultivos de exportación, e incrementó la exclusión de éstos en los mercados internacionales, impuso la racionalización de los mercados internacionales y deterioró la seguridad alimentaria de los hogares de muchos de los campesinos más vulnerables del mundo.