SECCIÓN B - RESÚMENES DE LOS ESTUDIOS DE CASO DETALLADOS

En una consulta técnica (FAO Roma, octubre, 2001)^[2] los programas para los estudios de caso fueron seleccionados. A los tres consultores regionales se les pidió traer detalles de los programas a estudiar, basados en diez criterios de selección:

Países

1. Un estudio de caso por país, tres países por región (África, Asia, y América Latina y el Caribe).
   
   
2. Países con una alta incidencia de pobreza relativa, de inseguridad alimentaria y elevada prevalencia de malnutrición infantil.

Programas

3. Programas con objetivos de nutrición y de seguridad alimentaria explícitos o implícitos. Los objetivos de nutrición y de seguridad alimentaria implícitos significan que las acciones a llevarse a cabo y/o apoyadas por el programa puede esperarse razonablemente que tengan un impacto en las condiciones de nutrición y/o de seguridad alimentaria de la población objetivo.
   
   
4. Programas que han estado trabajando por un lapso de tiempo mínimo de cinco años o más, y de este modo han acumulado experiencias significativas en el programa, ya sea, que continúan funcionando o que han finalizado hace poco.
   
   
5. Programas que tienen o tenían participación en al menos dos sectores, por ejemplo: sectores de agricultura y de salud, o de salud y educación, etc.
   
   
6. Programas que apoyan acciones, actividades, y/o proyectos a nivel comunitario, con algún grado de participación comunitaria.
   
   
7. Programas que tienen una cobertura a gran escala respecto a su población objetivo. Normalmente ésto significa programas a nivel departamental, provincial o nacional que logran llegar a una parte significativa de la población objetivo tal como, por ejemplo, niños menores de cinco años que sufren de malnutrición. Los proyectos comunitarios de pequeña escala no serán incluídos.
   
   
8. Programas que pueden dar ideas de procesos, en relación a la coordinación y colaboración entre instituciones, ya sea de tipo horizontal (entre agencias gubernamentales, instituciones del gobierno y de la sociedad civil), y/o de tipo vertical (organizaciones comunitarias y de base, niveles municipal, provincial o departamental y nacional).
   
   
9. Programas que deberían haber logrado una mejora significativa y demostrable en el estado nutricional de su población objetivo.
   
   
10. Las experiencias de los programas deberían ser seleccionadas de manera de proveer ideas substantivas sobre los diferentes factores macrocontextuales y a nivel comunitario, los procesos de ejecución y los impactos del programa y sus interacciones, así como dar importantes lecciones aprendidas generalizadas respecto a estos aspectos.

Los casos seleccionados fueron presentados por los consultores regionales. Ningún programa cumplía completamente los diez criterios y la información detallada de los programas no estaba siempre disponible. Los casos fueron «valorados y clasificados», discutidos con todo detalle y se realizó la selección final de los tres programas por región. Detalles posteriores del procedimiento de selección se presentaron en el informe de la Consulta Técnica^[3].

Los estudios de caso detallados son de los programas siguientes:

Además de los estudios de caso detallados, se decidió incluir tres exámenes teóricos de programas - dos de los cuales han recibido el apoyo de la FAO - a ser preparados por el personal de la FAO, quienes están familiarizados con dichos programas. Los exámenes^[4] son de los programas siguientes:

Aquí presentamos los resúmenes de las características principales de los nueve estudios de caso. Posteriormente en las Tablas 1 y 2 figuran los detalles.

1) África

i) Kenya: Proyecto de Nutrición Aplicada - Distrito de Makueni (desde 1983 al presente)

El Proyecto de Nutrición Aplicada es ejecutado en tres divisiones en inseguridad alimentaria que comprenden tierras áridas y semi-áridas. El proyecto tiene objetivos principalmente relacionados a la producción de alimentos y a la alimentación, pero no tiene específicamente metas de mejoras en la nutrición, ni hace mención a los objetivos de participación comunitaria. El financiamiento fue principalmente de agencias bilaterales y de organizaciones no gubernamentales (ONG) pero también de las comunidades y del gobierno. Mientras el financiamiento puede terminar algún día, la sostenibilidad es posible asegurarla por el hecho de que muchas actividades han llegado a ser, o están llegando a ser institucionalizadas en las comunidades. Este es por lo menos en parte un resultado de la duración prolongada del proyecto. Inicialmente el proyecto suministró servicios de nutrición y de salud a través de grupos móviles pero posteriormente algunas comunidades construyeron puestos de salud permanentes. El Gobierno proporcionaba el personal y los servicios de salud pero el financiamiento era provisto por las mismas comunidades. Otras actividades se dedicaban a aumentar la producción de alimentos y generar ingresos (introducción de cultivos tolerantes a las sequías, grupos de bancos de semillas, ganadería menor, crédito, y mejorar el abastecimiento de agua y de saneamiento). Las estructuras tradicionales existentes de las comunidades son empleadas como puntos de entrada: grupos de mujeres (Mwethya), consejos de aldeas y el foro de toma de decisiones de la comunidad (Baraza). A pesar de la falta de mención específica de participación comunitaria en los objetivos, el proyecto ha usado claramente ésta como su modo de ejecución. El proyecto no ha reunido sistemáticamente ninguna información sobre el impacto en la nutrición, pero algunas encuestas en las comunidades y otros datos sugieren que por lo menos no ha declinado, a pesar de una agravación de la situación de sequía. En Kenya el entorno macro no es particularmente de apoyo a la nutrición ni las instituciones técnicas de Kenya contribuyen con asesoramiento al proyecto, y hay muy poco asesoramiento disponible a nivel de distrito. Quizás sea ésta la razón por la que el componente de nutrición del proyecto (educación) es su mayor debilidad. El éxito del proyecto reside principalmente en su énfasis en la producción de alimentos a nivel local, su utilización de las estructuras existentes en la comunidad y su deseo de dar tiempo para institucionalizar las actividades.

ii) Madagascar: Programa de Vigilancia y Educación Ampliadas de Escuelas y Comunidades en Materia de Alimentación y de Nutrición - SEECALINE (Fase I: 1993-97; Fase II: desde 1998 al presente)

Este programa, financiado principalmente por el Banco Mundial, se expandió en 1998 a nivel nacional. El presupuesto incluye una contribución del Programa mundial de alimentos (PMA) con alimentos para la alimentación complementaria, una contribución en especie del gobierno (3,7 por ciento del total) y una contribución del trabajo de los beneficiarios. El programa tiene objetivos específicos de nutrición (los cuales son cuantificados, lo cual es digno de elogio) y objetivos de inclusión de la comunidad. Tiene por su parte cuatro componentes principales: nutrición en la comunidad, nutrición en la escuela, preparación e información sobre los desastres naturales e información, educación, comunicación (IEC). La participación es débil y pasiva y dudosa la sostenibilidad, con poco pensamiento o esfuerzo dirigido a institucionalizar las actividades. Su enfoque es de corto plazo y vertical, de arriba hacia abajo, y sus mayores logros se ubican en el campo de la sensibilización y del diseño en una amplia muestra cruzada de instituciones y agencias. Por otra parte, hay dificultades con la colaboración y adecuación de la supervisión, lo que conduce al escaso control de calidad de las actividades. Los datos del programa referentes al seguimiento del crecimiento sugieren una mejora sustancial de la nutrición, pero a la luz de la escasa asistencia y el bajo nivel de actividades comunitarias, estos datos son cuestionables. La documentación del programa es buena, y el SEECALINE se ha beneficiado de varias evaluaciones y revisiones. Sin embargo, hay poca evidencia que algunas de las recomendaciones de estos ejercicios hayan sido usadas para modificar el programa. El programa se ha beneficiado del apoyo político y del entorno macro favorable. Este último ha mejorado verdaderamente por el componente de sensibilización y abogacía del programa mismo. No se piensa ni planifica el futuro de las actividades del programa para después que el financiamiento termine (programado para el 2003).

iii) Zimbabwe: Programa de Alimentación y de Nutrición Comunitaria - CFNP (desde 1987 al presente)

Este es un programa nacional de bastantes años, focalizado fuertemente en mejorar la producción de alimentos y el acceso a nivel local. Tiene sus raíces en un programa precedente, el Programa de Alimentación Complementaria, establecido poco después de la independencia como un programa de emergencia para cubrir con alimentos la escasez después de la sequía. El Gobierno ha siempre provisto algún financiamiento, pero lo ha aumentado ahora que el financiamiento externo ha terminado. El programa se ha beneficiado de un entorno macro de apoyo, y de la naturaleza descentralizada del asesoramiento sobre nutrición en el país (al menos a nivel provincial). La colaboración multisectorial funcionó en gran parte al nivel de distrito pero más recientemente se ha extendido al nivel central con la formación del Consejo Nacional de Nutrición y Alimentación. Mientras no hay una real evidencia de acciones iniciadas por la comunidad, el programa ha hecho uso de una tradición cultural (Zunde raMambo^[5] - el granero del jefe), la cual ha sido generalmente una experiencia positiva pero no necesariamente implica la participación activa de la comunidad en la toma de decisiones. El principal objetivo del programa se concentra en la participación comunitaria y la mejora de la seguridad alimentaria y de la nutrición pero no especifica metas nutricionales. El programa no ha recolectado información para demostrar el impacto nutricional, pero las encuestas nacionales sugieren una mejora hasta años recientes, en correspondencia a las tendencias en la economía del país.

2) Asia

i) Bangladesh: Programa Integrado de Nutrición - BINP (desde 1995 al presente)

BINP es un programa amplio que tiene ambos objetivos de nutrición y participación, es financiado principalmente por el Banco Mundial, y declara haber tenido un impacto positivo muy significativo en el estado nutricional y en la incidencia de bajo peso al nacer. Es un ejemplo interesante de colaboración ONG-gobierno. Inicialmente el programa empleaba dos modalidades: actividades en algunos thanas (subdistritos) conducidas por el gobierno con asistencia de una ONG^[6], y actividades en otros thanas las que fueron dirigidas por la ONG que fue contratada para proveer todos los servicios del programa y su administración. Más recientemente, las actividades en todos los thanas han sido contratadas a las ONG. En general, el programa se ha beneficiado de un entorno macro favorable (políticas, compromisos, instituciones nacionales); sin embargo la sostenibilidad es cuestionable dado que depende en gran parte del financiamiento masivo externo del cual el Gobierno de Bangladesh no puede esperar hacerse cargo. El programa incluye tres componentes: en primer lugar, actividades de nutrición a nivel nacional (capacitación institucional, IEC, fortalecimiento de las actividades existentes de nutrición y el seguimiento y evaluación del programa, del cual sólo el subcomponente IEC ha recibido seria atención); en segundo lugar, el desarrollo del programa de nutrición entre sectores para incluir los aspectos de nutrición en otros planes de desarrollo sectorial (con éxito limitado); y en tercer lugar, las intervenciones de nutrición comunitarias (seguimiento del crecimiento y alimentación complementaria). Dicho componente recibe la mayor atención y proporción del presupuesto. La situación no es alentadora a nivel micro. Parecería que todas las actividades han sido pre-seleccionadas y diseñadas a alto nivel jerárquico, con participación de la comunidad limitada a la participación pasiva para incentivos materiales. Según la evaluación de sus propias necesidades, ellos son beneficiarios de los servicios de nutrición y salud pero no toman decisiones para elegir y planificar sus propias actividades específicas. Sin embargo, el programa ha ayudado a «organizar» las comunidades, y estas comunidades organizadas (específicamente aquéllas que han estado más tiempo en el programa) están ahora comenzando a hacerse valer y han comenzado a tomar decisiones. El programa está fortaleciendo a las comunidades intencionalmente o no, y ésto puede mejorar la posibilidad de sostenibilidad del programa.

ii) Filipinas: Programa sobre la Buena Nutrición para la Salud - LAKASS (desde 1989 al presente)

LAKASS es un programa fundado por el gobierno (nacional y local), con asistencia de la ayuda al desarrollo de Japón. Cubre las municipalidades nutricionalmente deprimidas de todo el territorio de Filipinas. Sus objetivos incluyen la mejora de la situación nutricional (no cuantificada) y la promoción de la participación comunitaria. Las actividades del programa se realizan a través de una compleja serie de comités multisectoriales y encuentros a todos los niveles, desde el nivel nacional al nivel barangay (de aldea). La responsabilidad fundamental del programa la tiene la Junta de Gobierno del Consejo Nacional de Nutrición. La nutrición en Filipinas ha gozado de un apoyo a alto nivel y el programa, de este modo, se beneficia de un entorno macro favorable. El programa declara mejoras significativas en el estado nutricional de los niños/jóvenes, pero la información para apoyar esta declaración no es consistente. Se proveen servicios de nutrición (promoción y seguimiento del crecimiento, suplementación con micronutrientes, alimentación complementaria, IEC y producción de alimentos para después del destete, producción de alimentos a nivel del hogar, la escuela y la comunidad), y se capacita en la planificación y la ejecución de proyectos de desarrollo a nivel de la comunidad (proyectos de alfabetización, desarrollo de la infraestructura, alivio de la pobreza y actividades económicas que en su mayoría toman la forma de pequeños proyectos generadores de ingresos). El fortalecimiento institucional a diferentes niveles es un importante componente del programa. Además del financiamiento del gobierno, los proyectos de desarrollo reciben apoyo de las comunidades y de las ONG. En Filipinas las instituciones sólidas en capacitación e investigación proporcionan la capacitación al programa y la competencia en nutrición. El presupuesto municipal financia algunos fondos de contraparte para sueldos e incentivos de los supervisores del programa. La participación comunitaria en la planificación del proyecto de desarrollo es generalmente buena y el programa tiene una alta posibilidad de ser sostenible.

iii) Sri Lanka: Programa Nacional para Alivio de la Pobreza - Samurdhi (desde 1994 al presente)

El Programa Samurdhi (= prosperidad) es un programa nacional de alivio de la pobreza financiado totalmente por el gobierno, y administrado por el Ministerio Samurdhi establecido específicamente para el programa. Los objetivos del programa no hacen mención específicamente a la nutrición pero el realce de salud y nutrición es implícito. La participación comunitaria es claramente una estrategia del programa, con un enfoque particular en la juventud, las mujeres y otros grupos desfavorecidos. El programa combina un enfoque de asistencia social (apoyo con ingresos a las familias más pobres) con actividades de desarrollo que incluyen ahorros voluntarios y obligatorios, el suministro de crédito para actividades generadoras de ingresos, capacitación de habilidades y numerosas actividades de desarrollo social y de infraestructura. En estas áreas, el programa parece haber hecho progresos notables. No hay información para evaluar el impacto del programa en salud y nutrición. El éxito en lograr la participación comunitaria es variable, oscilando de una participación pasiva a una interactiva, dependiendo de la resolución de la organización establecida por el programa en la localidad o aldea. La colaboración entre diferentes sectores, aunque considerada importante, es actualmente débil, y por el momento no hay vínculos con otros programas o actividades (por ejemplo, en el área de salud o de nutrición). El programa goza tanto de un fuerte apoyo político como de un entorno macropolítico favorable. El enfoque de asistencia social puede no ser el mejor a largo plazo, crea dependencia y falta de voluntad de desarrollar estrategias de defensa indígenas y de basarse en ellas. Puede sin embargo ser importante para los más pobres, para ayudarlos a cubrir sus necesidades básicas de subsistencia. Sri Lanka tiene una larga historia de programas de asistencia social y puede ser que la omisión de dicho componente del programa fuera políticamente inaceptable. Se debe mencionar también que el Programa Samurdhi pretende reemplazar los programas de asistencia social y es visto como un programa de transición, a fin de estimular el paso de la asistencia social a un enfoque hacia la seguridad en sí mismo. Se han establecido varias organizaciones, el Ministerio Samurdhi, el equipo especial y varios bancos Samurdhi, lo cual indica un nivel elevado de compromiso y de probabilidad de sostenibilidad.

3) América Latina

i) Brasil: Programa Pastoral del Niño (desde 1982 al presente)

El Programa Pastoral del Niño es un programa amplio lanzado por la Iglesia Católica, con financiamiento esencialmente del Ministerio de Salud. El objetivo general es la promoción de la justicia social, una mayor igualdad, basada en los principios de la fe cristiana. Los objetivos específicos incluyen la reducción de la mortalidad materna e infantil, mayor acceso a los servicios de nutrición y salud y la promoción de la organización de la comunidad. Declara logros notables, especialmente en el área de reducción de la mortalidad materna e infantil. El programa se basa fuertemente en el compromiso de los líderes de la comunidad quienes, con el apoyo del Ministerio de Salud, podrían continuar el programa si la Iglesia se retirara. El paquete de actividades de nutrición y salud es muy vertical, de arriba hacia abajo, elegido sin consulta con la comunidad. Por otra parte, los líderes de la comunidad pueden y de hecho inician proyectos generadores de ingresos pero solamente si éstos reciben la aprobación de la gerencia del programa. Sin embargo, no es claro si los líderes han seleccionado los proyectos ellos mismos o en consulta con las comunidades. De hecho, la participación real en la toma de decisiones por parte de la comunidad parece ser generalmente ausente, los miembros de la comunidad participan únicamente en la medida que se benefician del paquete de actividades de nutrición y de salud que se les ofrece. Existen también algunas actividades comunitarias de «beneficencia» dirigidas por la Iglesia, por ejemplo la recolección y distribución de alimentos a las familias más pobres. Los proyectos destinados a generar ingresos parecen haber enfrentado algunos problemas, principalmente la falta de mercado para los productos, sugiriendo que la planificación ha sido escasa y ha habido ausencia de estudios de factibilidad. Parece ser que es un programa visible y «políticamente» popular, con apoyo firme de alto nivel y con algunas asociaciones interesantes: la Iglesia, el Gobierno, las agencias internacionales y el sector privado.

ii) Honduras: Proyecto de Desarrollo Rural del Sur de Lempira - PROLESUR (desde 1988 al presente)

El proyecto PROLESUR comenzó en 1988 como un proyecto de emergencia en respuesta a la severa sequía y a los problemas de inseguridad alimentaria en las municipalidades del Departamento de Lempira en Honduras. Su financiamiento proviene del Gobierno de Honduras (22 por ciento) a través de la Secretaría de Agricultura y Ganadería conjuntamente con el Gobierno de los Países Bajos (78 por ciento) a través de la FAO. Se trata primordialmente de un programa de desarrollo rural con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los hogares a través de nuevas técnicas agrícolas y de conservación de suelos, y oportunidades de empleo. Los objetivos específicos no tienen en cuenta la nutrición pero hacen mención a la participación de las comunidades. El programa parece haber tenido un impacto mayor en la producción de alimentos (maíz y frijoles) y en la capacidad de almacenamiento, al punto que la región fue capaz de resistir el impacto devastante del huracán Mitch, y en la actualidad exporta alimentos a otras áreas de Honduras. Dos son los aspectos del programa que se piensa son los motores de dichos éxitos, a saber, la introducción del sistema de producción Quesungual^[7] (que reemplaza el sistema de «corta y quema») y la construcción de silos de metal. Al sistema Quesungual se le atribuye aumentos en el rendimiento del maíz de 10 a 24 quintales por «manzana», mientras el uso de silos de metal asegura la provisión de alimentos durante los meses de escasez en los veranos secos. Se dice también que el programa ha tenido un impacto positivo en el medio ambiente y en el contenido de agua y en la fertilidad de los suelos. No hay datos disponibles para indicar si ha habido algún impacto en el estado nutricional. Otras estrategias del programa que han sido bien recibidas son la conversión de cinco escuelas secundarias en institutos de capacitación agrícola, por la Secretaría de Educación, y la introducción de hornos mejorados. El programa se ha beneficiado de un buen apoyo técnico. El componente socioeconómico del programa ha recibido poca atención hasta la fecha. El supuesto es que ahora que las comunidades han observado el éxito de los aspectos agrícolas del programa, están más abiertos a participar en los aspectos socioeconómicos. El programa goza de un fuerte apoyo gubernamental, que ha sido mantenido a pesar de los cambios de gobierno, sugiriendo sostenibilidad, al menos por el tiempo que el financiamiento esté disponible. No es claro si el gobierno estará dispuesto a mantener el nivel actual de financiamiento cuando el financiamiento externo llegue a su fin. Por otra parte, los cambios introducidos en conservación y en prácticas agrícolas son factibles de ser continuados por las comunidades involucradas. Existe también intercambio de experiencias y de conocimientos entre las comunidades. La coordinación entre sectores es variable: muy buena a nivel de la comunidad, de departamento y a nivel central, pero menos satisfactoria a nivel municipal. En sus inicios la participación comunitaria fue pobre, las decisiones eran tomadas a nivel central y las comunidades actuaban únicamente de recipientes de transferencia tecnológica. Recientemente, algunos grupos de las comunidades establecidos bajo PROLESUR han comenzado sus propios procesos de planificación, lo que sugiere un desarrollo y consolidación del proceso de potenciación por parte de la comunidad.

iii) México: Programa de Educación, Salud y Alimentación - PROGRESA (desde 1997 al presente)

El programa PROGRESA es un programa amplio financiado con fuentes nacionales tendiente a romper el ciclo de la pobreza y la deprivación. Es destinado a familias de bajos ingresos en localidades pobres en áreas tanto urbanas como rurales. El objetivo general es mejorar el bienestar y la calidad de vida de las familias en extrema pobreza. Los objetivos específicos incluyen la mejora de la cobertura educacional, el cuidado de la salud y la nutrición (éstos no son cuantificados) y la promoción de la participación de las familias en el proceso y en las actividades de la comunidad. El programa se beneficia de un elaborado sistema de seguimiento y evaluación que ha sido bien ejecutado, en gran parte debido a la participación de instituciones de investigación (nacionales e internacionales). Es por ello que es capaz de ofrecer información detallada sobre la cobertura de sus distintos componentes y de algunos indicadores de impacto. El programa ha registrado sustancialmente la mejora en el registro de las escuelas y en la asistencia en todos los grados, el uso de los servicios de cuidado de la salud, y el crecimiento en altura de los niños que reciben alimentación complementaria. También hay mejoras reportadas en los valores de hemoglobina y de Vitamina A. El programa goza de un complejo sistema de selección de las localidades participantes y consecuentemente de las familias participantes en dichas localidades. Las familias participantes están habilitadas a acceder a subvenciones educativas (con un incentivo especial para las niñas) para incentivar la asistencia a la escuela y compensar a las familias por la pérdida de salarios infantiles. Ellas pueden también recibir alimentos complementarios gratuitos (fortificados con micronutrientes) de los centros de salud, y un ingreso suplementario para mejorar la cantidad y la calidad de la disponibilidad de alimentos del hogar. Pero, todos estos beneficios (subsidio educativo, ingresos y alimentos complementarios) son dados solamente a condición que la familia participe enteramente en todos los aspectos del programa, a saber, asistencia escolar, asistencia al dispensario, y educación sanitaria. Parecería que esta condicionalidad es controlada rigurosamente. El componente de participación comunitaria es muy débil, representado únicamente por la designación de una promotora comunitaria cuya responsabilidad primordial es promover PROGRESA, motivar a las familias y asegurar la conformidad, en otras palabras actúa como una representante local de PROGRESA. No obstante, algunas promotoras han tomado la iniciativa de comenzar algunos proyectos generadores de ingresos, pero éstos no son bien apoyados por PROGRESA. Este programa goza de un vigoroso apoyo político al más alto nivel, y la participación de varias instituciones nacionales sólidas. En esta etapa, su sostenibilidad no puede predecirse dado que no ha funcionado por un tiempo suficientemente prolongado. Quizás su sostenibilidad resida en su filosofía: que rompiendo el ciclo de la pobreza y la miseria, podamos reducir rápidamente el número de familias en pobreza extrema y por lo tanto no se necesite un programa como PROGRESA. Por el momento es un programa costoso, del tipo de los programas de beneficencia, y una fuerte crítica en contra es que los costos administrativos y de seguimiento son muy elevados. No está para todos claro que, los aumentos en asistencia escolar y utilización de los servicios de nutrición y de salud continuarían, si los incentivos monetarios y alimentarios se detuviesen.

Cuadro 1: Resumen de los nueve estudios de caso detallados

Cuadro 2: Análisis de las principales características de los nueve estudios de caso detallados