Chapitre Un: Évaluation de la composante Santé animale du Programme 2.1.3³

I. INTRODUCTION

12. De tous les secteurs agricoles, l’élevage est celui dont l’importance croît le plus rapidement. Dans les pays en développement, il joue un rôle capital et contribue à assurer la subsistance de 70 pour cent des populations rurales pauvres de la planète. Pour garantir une production animale durable, il faut maintenir le cheptel en bonne santé, ce qui demande dans ces régions du monde la plus grande vigilance à l'égard des maladies animales, endémiques et introduites. La FAO joue un rôle reconnu dans ce domaine, qui s'inscrit de plus en plus clairement dans le cadre de ses objectifs plus généraux, à savoir réduire la pauvreté, assurer la sécurité alimentaire et préserver les ressources naturelles. Depuis 1994, l'Organisation donne la priorité aux maladies transfrontières du bétail, dont la responsabilité incombe au Système de prévention et de réponse rapide contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes (EMPRES)⁴, tout en poursuivant ses travaux sur les maladies parasitaires, principalement la trypanosomose.

13. Les activités de la FAO en matière de santé animale ont fait l'objet d'un premier examen en 2001. La présente évaluation porte sur les travaux menés dans le cadre du Programme 2.1.3 (Élevage) entre 1995 et 2001, en particulier sur les activités de terrain financées au titre du Programme de coopération technique (PCT). Effectuée par le Service d’évaluation de la FAO (PBEE), elle a bénéficié d’un appui extérieur important: des experts indépendants ont participé aux missions d’évaluation dans 15 pays⁵, et les rapports qu’ils ont produits ont été passés en revue par un groupe d’examinateurs externes (voir plus loin).

II. VUE D’ENSEMBLE DES ACTIVITÉS DE LA FAO
EN MATIÈRE DE SANTÉ ANIMALE

14. Dans le cadre des structures institutionnelles qui régissent la coopération internationale dans le domaine de la santé animale, les possibilités d’intervention de la FAO sont assez vastes. Depuis 1994, l’Organisation concentre son action sur les maladies animales transfrontières, qui relèvent du programme EMPRES. Ses travaux ont porté sur quatre aspects distincts du renforcement des services vétérinaires à l’échelon national.

• Alerte rapide: activités de lutte contre les maladies (reposant essentiellement sur la surveillance épidémiologique) permettant de mieux connaître la distribution des maladies, et donc de prévoir l'évolution des épidémies.
• Réponse rapide: activités liées à la maîtrise rapide et efficace des maladies qui se déclarent, visant à en limiter la propagation et les effets. La planification des mesures d'urgence et la prévention relèvent également de ce volet.
• Promotion de la recherche: travaux de recherche menés par la FAO en collaboration avec des instituts scientifiques de référence et orientés vers la solution des problèmes soulevés par la lutte contre les maladies transfrontières.
• Coordination: activités internationales et régionales de lutte contre les maladies, coordonnées au moyen d'une série de mécanismes, dont le principal est le Programme mondial d’éradication de la peste bovine (PMEPB).

15. Le programme EMPRES donne la priorité aux maladies transfrontières d'importance stratégique, c’est-à-dire susceptibles de faire l'objet de programmes d'éradication mondiaux ou régionaux, comme la peste bovine, la fièvre aphteuse et la péripneumonie contagieuse bovine; aux maladies d'importance tactique, soit celles qui peuvent causer de temps à autre des épizooties graves mais ne sont néanmoins pas retenues pour les campagnes d'éradication mondiales ou régionales, comme la fièvre de la Vallée du Rift, la dermatose nodulaire, la peste des petits ruminants (PPR), la peste porcine africaine et la maladie de Newcastle; et aux maladies nouvelles comme l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Les interventions relatives à ces deux dernières catégories de maladies ont été effectuées pour la plupart dans le cadre de projets de terrain financés par le PCT. Toutefois, c’est le Programme mondial d'éradication de la peste bovine (PMEPB), dont le but est l'élimination effective de la maladie d'ici à 2010, qui a retenu principalement l’attention.

16. À côté d'EMPRES, la FAO poursuit ses travaux sur les maladies parasitaires, plus spécialement la trypanosomose, qui font sérieusement obstacle au développement dans bien des régions du monde, surtout en Afrique. L’essentiel des travaux de la FAO dans ce domaine s'inscrit dans le cadre du Programme de lutte contre la trypanosomose africaine (PLTA), maladie qui rend de vastes étendues du territoire africain impropres à l'élevage. L’action de la FAO sur le front des parasites porte de plus en plus fréquemment sur les problèmes de résistance aux médicaments, anthelminthiques et acaricides particulièrement.

17. Les activités de la FAO en matière de santé animale, qui relèvent du Service de la santé animale (AGAH), se divisent en trois volets:

• maladies infectieuses, champ d’intervention des programmes EMPRES, PMEPB, TADinfo (le Système d’information sur les maladies transfrontières des animaux) et RADISCON (le Réseau régional de surveillance et de contrôle des maladies animales pour l’Afrique du Nord, le Proche-Orient et la Péninsule arabique) notamment;
• maladies parasitaires (PLTA notamment);
• services vétérinaires.

18. Les ressources du Programme ordinaire consacrées à la santé animale représentent environ 45 pour cent du budget total de la composante Élevage, qui s’est élevé à 18,8 millions de dollars EU en 1996-97, 17,2 millions de dollars EU en 1998-99 et 16,8 millions de dollars EU en 2000-01. Dans le contexte d’une diminution générale des ressources à ce titre, il semble que les sommes consacrées aux activités essentielles concernant les maladies transfrontières soient restées inchangées, ou aient même légèrement augmenté pendant la période visée par l’évaluation. En revanche, les ressources affectées aux interventions qui touchent les maladies transmises par les insectes (glossines et trypanosomose), les maladies parasitaires et la résistance aux médicaments, de même que celles des services vétérinaires, ont toutes diminué.

19. La plupart des projets de terrain en santé animale ont été financés dans le cadre du PCT. Entre 1995 et 2000, 90 projets du PCT ont été approuvés, pour un montant total de 22,2 millions de dollars E.-U. Les interventions faisant suite à une poussée épizootique (un peu plus de la moitié du total des projets PCT dans le domaine de la santé animale) étaient principalement classées parmi les projets d’urgence. Par suite d’une contraction générale du Programme de terrain de la FAO, les projets hors PCT dont le service AGAH a la responsabilité technique sont peu nombreux. Entre 1995 et 2001, on a en autorisé 17, d’une valeur totale avoisinant les 28,5 millions de dollars.

III. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

20. Le programme EMPRES a obtenu des résultats notables dans ses quatre principaux domaines d'intervention, notamment dans le cadre du PMEPB:

• Alerte rapide: un logiciel pour un Système d'information sur les maladies transfrontalières des animaux (TADinfo) a été mis au point, puis adopté par divers pays comme base de données nationale sur les maladies animales. On a encouragé les pays à mettre en place des systèmes de surveillance des maladies et on les a aidés à se doter de systèmes d'alerte rapide. Enfin, un partenariat FAO/FIDA a conduit à la création du Réseau régional de surveillance et de contrôle des maladies animales pour l'Afrique du Nord, le Proche-Orient et la Péninsule arabique (RADISCON).
• Réponse rapide: on a produit des guides sur la planification des mesures d'urgence et les bonnes pratiques de gestion des situations de crise; divers ateliers ont été organisés sur ces sujets en Afrique, en Europe centrale et en Asie. Certains pays ont renforcé leurs plans d'intervention d'urgence.
• Promotion de la recherche: les travaux de recherche sur les maladies prioritaires et la mise au point de vaccins ont été encouragés. Une liste de laboratoires et autres instituts de référence permet à EMPRES et aux pays membres de localiser les sources d'appui technique et scientifique dans le monde. Des capacités de diagnostic ont été introduites et renforcées dans les pays en développement.
• Coordination: le PMEPB a converti les différentes initiatives régionales d'éradication en un programme mondial offrant une capacité d'intervention rapide appréciable. Le Secrétariat du Programme a préparé un plan d'action en vue de la réalisation de l’objectif du PMEPB – l’éradication de la peste bovine à l’échelle mondiale d’ici à 2010 – et des résultats positifs, partiels ou complets, sont attestés en divers endroits. Le financement requis pour la mise en œuvre de l'indispensable programme de vérification internationale de l'éradication de la maladie à l'échelle mondiale n’est toutefois pas assuré. La Commission régionale de la production et de la santé animales pour l'Asie et le Pacifique (APHCA) et la Commission européenne de lutte contre la fièvre aphteuse (EUFMD) servent de mécanismes de coordination régionale des activités dans leurs domaines d'intervention respectifs.
• Projets de terrain: réalisés en très grande majorité à l’appui d’EMPRES (appui direct dans 23 cas), ils étaient tous en rapport avec les besoins nationaux et ont dans l'ensemble été bien exécutés. Les missions d'évaluation ont attribué une cote particulièrement élevée aux sept projets de lutte contre la peste bovine.

21. Les principaux résultats obtenus dans les autres catégories de projets (hors EMPRES) sont les suivants:

• Gestion écologique des maladies transmises par des insectes: l'élaboration de normes scientifiques pour la lutte contre les glossines et la trypanosomose est ici l'élément principal. Le Programme de lutte contre la trypanosomose africaine (PLTA) a démarré en 1995 pour servir de mécanisme de coordination des efforts visant à éradiquer cette maladie. Le PLTA soutient la Campagne panafricaine d'éradication des glossines et de la trypanosomose (PATTEC) lancée en 2000, mais une meilleure harmonisation de ces deux programmes apparaît néanmoins nécessaire.
• Lutte intégrée contre les parasites et résistance aux médicaments: un Groupe de travail sur la résistance des parasites a été constitué en 1997 pour aider la FAO à préparer des directives en cette matière. Deux laboratoires de référence régionaux et trois réseaux d'information sur les tiques et les helminthes ont été mis sur pied; la FAO s’emploie actuellement à coordonner les travaux sur les problèmes de résistance.
• Services vétérinaires: les activités menées au titre du Programme ordinaire avaient pour but d’aider les gouvernements à renforcer leurs programmes de santé vétérinaire publique en les harmonisant avec les initiatives de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), initiatives qui sont destinées à appuyer les efforts des secteurs zootechniques nationaux pour tirer meilleur parti des échanges mondiaux. La récente privatisation d'un grand nombre de services vétérinaires cliniques a toutefois entraîné une réorientation des travaux de la FAO dans ce domaine, si bien qu’aujourd'hui les fonds disponibles pour la santé vétérinaire publique au titre du Programme ordinaire sont très limités.
• Projets de terrain: dans sept cas sur neuf, les projets du PCT hors EMPRES n’ont pas obtenu un score aussi élevé que les projets EMPRES. Cela s’explique notamment par le fait que les gouvernements accordent un soutien plus important aux projets EMPRES et que la durée des projets du PCT, limitée à deux ans, est insuffisante pour obtenir des résultats appréciables dans la lutte contre les glossines et les parasites. Dans d'autres cas, les projets ne prenaient pas suffisamment en compte les conditions locales et autres facteurs contraignants.

22. La mission d'évaluation a conclu que des progrès notables ont été réalisés dans le champ d’action prioritaire que représente EMPRES, notamment dans la mise en œuvre du PMEPB et la diffusion de TADinfo. Dans le cadre de l'objectif global d'éradication de la peste bovine d'ici à 2010, le PMEPB a atteint la plupart des objectifs établis dans le plan d'action 1998-2003; par ailleurs, TADinfo constitue un grand pas en avant dans l’amélioration du processus de notification des maladies. Si la promotion des plans de prévention et d’intervention d'urgence s’est révélée efficace, la réponse rapide a donné en revanche de moins bons résultats, car elle demande une collaboration plus étroite avec les pays. À l'exception de celles qui concernent les glossines et la trypanosomose, la plupart des interventions ne relevant pas d'EMPRES sont de portée limitée; de plus, un bon nombre des activités de la FAO se rapportant aux services vétérinaires ont été progressivement éliminées. Le PLTA a chapeauté utilement les travaux de la FAO sur les glossines et la trypanosomose, et devrait jouer un rôle important dans la mise en œuvre de la PATTEC. On a également constaté qu’en cette matière les questions de parité hommes-femmes étaient correctement intégrées aux activités de la FAO.

23. Les recommandations qui suivent ont pour objet d’encourager à l’avenir l’allocation de ressources limitées aux domaines d’action où la FAO possède un avantage comparatif, à savoir les orientations générales en matière de santé vétérinaire:

1. La FAO devrait continuer à promouvoir le renforcement des systèmes de surveillance épidémiologique, surtout à l'échelon national, en favorisant le dialogue avec les partenaires de la communauté des donateurs;
2. Les résultats positifs obtenus par le PMEPB dans la lutte contre la peste bovine risquent de susciter de trop fortes attentes à l’égard d'autres maladies plus difficiles à maîtriser;
3. En ce qui concerne la préparation aux situations de crise et les plans d’intervention d'urgence pour les maladies transfrontières autres que la peste bovine, on peut, il est vrai, identifier les maladies stratégiques à éradiquer à l'échelle mondiale ou régionale et en dresser des listes, mais il serait plus utile pour bien orienter l’intervention de détecter les cas où la menace pesant sur un pays provient d'une source extérieure;
4. Le Service de la santé animale devrait définir plus clairement le mandat d'EMPRES afin d'établir s'il couvre, outre la prévention des situations d'urgence, l’action visant à renforcer les plans et les politiques concernant la surveillance des maladies, l'épidémiologie, la lutte contre les maladies à incidences transfrontalières et leur éradication;
5. Il est recommandé soit d’accroître l’effectif actuel du groupe EMPRES-Élevage, soit de resserrer les critères d’approbation des projets PCT. Par ailleurs, il y aurait lieu pour la FAO d’intensifier ses efforts pour mobiliser des fonds extrabudgétaires en faveur des activités d'EMPRES;
6. On pourrait intégrer les activités de la FAO relatives aux services vétérinaires dans le système EMPRES, en accordant une attention spéciale à la planification de mesures d'urgence;
7. Les diverses institutions qui participent au PLTA et à la PATTEC auraient intérêt à prendre entre elles des arrangements plus concrets;
8. La FAO devrait définir plus clairement son rôle à moyen et à long termes dans la lutte intégrée contre les parasites et la résistance aux médicaments, et préciser la nature des rapports qu’elle entend entretenir avec les autres instances concernées par ces questions;
9. Si les ententes de travail liant la FAO et d'autres institutions ont été fructueuses dans l'ensemble, des risques de conflits d'intérêt subsistent avec le Bureau interafricain pour les ressources animales de l'Organisation de l'unité africaine (OUA-BIRA) concernant les activités du PLTA et de la PATTEC; les relations avec cet organisme méritent d'être cultivées avec soin;
10. Les principales leçons tirées de l'examen des projets de santé animale devront être prises en compte dans les étapes de formulation et de mise en œuvre des activités de terrain.

RAPPORT DU GROUPE D’EXAMINATEURS EXTERNES⁶

24. Le Groupe d’examinateurs externes s'est réuni à Rome du 17 au 19 décembre 2001 pour s’entretenir avec le personnel chargé de l'évaluation, le Sous-Directeur général chargé du Département de l'agriculture, le Directeur de la Division de la production et de la santé animales, ainsi que le Chef et les cadres supérieurs du Service de la santé animale. Le Groupe a examiné le Rapport d'évaluation provisoire en le rapprochant du Cadre stratégique de la FAO pour 2000-2015, du Plan à moyen terme pour 2002-2007, du Programme de travail et budget pour 2002-2003, de l'énoncé de mission de la Division AGA et des priorités énoncées par la direction générale.

Conclusions du Groupe d’examinateurs

1. Le Groupe est satisfait du processus d'évaluation et se rallie, à une exception près, aux conclusions et recommandations présentées dans le Rapport d'évaluation.
2. Le Groupe prend acte du fait que la forte demande d'assistance émanant des pays membres se traduit par un niveau élevé d’activités relatives à la santé animale dans le cadre du Programme ordinaire, et par une participation active du Service aux activités du PCT.
3. Le Groupe s’est félicité du haut degré d’engagement manifesté par le Chef du Service ainsi que du professionnalisme et du dévouement des membres du personnel. Cette équipe particulièrement compétente et productive a su satisfaire non seulement les lourdes exigences liées aux activités du Programme ordinaire, mais aussi celles qu’imposent les projets du PCT et autres interventions non planifiées.
4. Si la forte contribution du Service au PCT a exigé du personnel des efforts particuliers, elle a par ailleurs été l'occasion de réaliser sur le terrain certains éléments opérationnels du programme de travail – tâche particulièrement bien réussie -, assurant par-là une présence et un juste équilibre entre les activités normatives et opérationnelles.
5. Le Service, dont la structure a été établie en 1994, comprend le Groupe des maladies infectieuses, le Groupe des maladies parasitaires et le Groupe des services vétérinaires. Le programme EMPRES est devenu un élément central du Groupe des maladies infectieuses, reflétant en cela la priorité que lui assigne la FAO. En assurant la coordination de la Campagne mondiale d'éradication de la peste bovine, principal pôle opérationnel du Groupe, EMPRES a contribué hautement aux succès obtenus à ce chapitre. Le programme est par ailleurs sur la bonne voie pour réaliser son objectif, soit l'élimination totale de la maladie d’ici à 2010.
6. Le commerce mondial des produits d’origine animale est en pleine mutation et l’on reconnaît désormais l'importance de l'élevage pour la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté. Dans ce contexte, la FAO adapte ses priorités et il conviendrait que le Service de la santé animale réoriente ses stratégies pour répondre à ces besoins nouveaux.
7. Le Groupe d’examinateurs a néanmoins identifié quelques sujets de préoccupation importants. Il estime en particulier que la pénurie de ressources humaines est telle, et la pression des activités non planifiées si forte sur le personnel, que le Service de la santé animale peut difficilement s’acquitter correctement des tâches qui lui incombent au titre du Programme ordinaire. Les principales questions à considérer font l’objet des recommandations ci-après.

Recommandations

Stratégie

25. Le Groupe note que le Service de la santé animale prend part au processus de planification stratégique et d'établissement des priorités adopté par l'Organisation:

• La stratégie du Service de la santé animale doit être définie et articulée plus clairement dans le Plan à moyen terme.
• Vu les limites des ressources disponibles, le prochain exercice de planification à moyen terme devra s'accompagner d'un processus visant à éliminer les activités les moins prioritaires.

Allocation des ressources

• Il est possible d'alléger la charge de travail du Service de la santé animale en éliminant les activités de faible priorité, mais il faut reconnaître que les pressions dont il fait l’objet sont dues pour une part croissante aux activités non planifiées, notamment celles du PCT. Le Groupe a du mal à imaginer que le service AGAH puisse assurer un bon niveau d’exécution sans un nouvel apport de ressources humaines. Il recommande donc à la FAO d’envisager sérieusement la possibilité de renforcer l’effectif du Service de la santé animale.
• Le programme EMPRES est l’un de ceux où la pénurie de personnel se fait particulièrement sentir. Le fonds fiduciaire mondial pour le PSSA et EMPRES, actuellement en cours d'établissement, pourrait éventuellement contribuer au financement supplémentaire requis à cette fin.
• Il convient de chercher d'autres sources de financement extrabudgétaire, sûres et à long terme, et d’assigner des responsabilités précises pour cette recherche.
• Il y a lieu de redéfinir les responsabilités de certains fonctionnaires régionaux chargés de la production et de la santé animales, afin d’orienter les activités vers les axes d’intervention prioritaires.

Renforcement des liens

26. Le Groupe reconnaît au personnel du Service de la santé animale des compétences multiples et très spécialisées lui permettant d’aborder des problèmes de santé animale complexes. Toutefois, il rappelle que la FAO et la communauté des donateurs ont adopté une orientation stratégique axée sur une approche multidisciplinaire intégrée du développement de la production animale afin de favoriser le développement rural et la réduction de la pauvreté. La Division de la production et de la santé animales s'est d’ailleurs engagée sur cette voie.

• Le Groupe est d’avis qu’il faut renforcer les éléments stratégiques du programme EMPRES et recommande d’améliorer l’interaction entre le Service de la santé animale et la Sous-Division de l'information, de l'analyse sectorielle et des politiques en matière d'élevage.
• Les compétences que réunit le Service de la santé animale constituent un atout certain dont on devrait tirer meilleur profit en élaborant des concepts nouveaux pour faire avancer le sous-secteur de l'élevage sur le plan technique (surveillance épidémiologique, réforme des services vétérinaires) de même que sur les plans de l’analyse, de l'élaboration et de la mise en œuvre des politiques.
• Le Service pourrait être plus efficace dans ses fonctions de communication et de consultation, et faire valoir l'importance de la santé animale dans le cadre des stratégies de réduction de la pauvreté élaborées pour les pays en développement.

Structure

27. Il est recommandé que le Service de la santé animale redéfinisse la structure et le mandat de ses groupes pour en assurer la conformité avec ses objectifs généraux.

• Il convient notamment de recentrer les activités du Groupe des maladies parasitaires en fonction des objectifs de la Division.

Le Groupe des services vétérinaires

28. La structure et le mandat de ce groupe ont attiré l'attention du Groupe d’examinateurs, et sont l’objet de la seule recommandation du Rapport d'évaluation à laquelle le Groupe ne souscrit pas. Les services vétérinaires nationaux chargés de la réglementation en la matière sont l’assise même de la surveillance et de la lutte contre les maladies animales. Il semble que le Groupe des services vétérinaires ait surtout mis l'accent sur la prestation de services vétérinaires cliniques, une orientation qui, de l’avis du Groupe d’examinateurs, doit être modifiée. Il pense qu’il faut plutôt accorder la priorité à la promotion de réformes institutionnelles appuyées sur des analyses de fond, cela afin de recentrer les services vétérinaires sur les activités essentielles de lutte contre les maladies, à savoir celles qui concernent la législation, la surveillance, l'épidémiologie, le soutien diagnostique et la notification des maladies.

• Il est recommandé que le Groupe des services vétérinaires demeure une entité distincte mais que son rôle soit redéfini. Il devrait en effet contribuer plus largement à la réforme et au renforcement des services vétérinaires chargés des réglementations sous-tendant les activités nationales de surveillance et de lutte contre les maladies à tous les niveaux.

RÉPONSE DE LA DIRECTION

29. La direction est d’accord avec la méthodologie adoptée pour cette évaluation, qui a comporté des consultations avec les pays membres et la participation d'un groupe d’experts externes. Elle estime par ailleurs que le Rapport d’évaluation présenté est impartial et objectif.

30. Les premiers examens ont porté sur les projets de coopération technique (PCT) mis en œuvre par le Service de la santé animale, après quoi l’évaluation s'est étendue au volet Élevage du programme EMPRES, et enfin à l'ensemble de la composante santé animale du Programme 2.1.3 Élevage. La direction note que les nombreux pays membres visités ont exprimé une grande satisfaction à l’égard des activités du volet Élevage d'EMPRES. Elle s'engage, comme la mission d'évaluation le propose à maintes reprises dans son rapport, à continuer d’attribuer une priorité à ce programme et à ses divers éléments, y compris le Programme mondial d'éradication de la peste bovine (PMEPB).

31. La direction estime toutefois, au vu de toute l’attention accordée au PCT puis à EMPRES, que l'évaluation aurait dû s’attacher davantage à d'autres éléments importants du programme. Au cours des derniers exercices biennaux, non seulement le programme de la FAO en matière de santé animale s'est-il intéressé à la diffusion des maladies transfrontières (problème traité principalement dans le cadre du programme EMPRES), mais il a également fourni aux pays membres soutien et conseils en matière de zoonoses, de sécurité sanitaire des aliments d'origine animale, de qualité et de sécurité des médicaments, de produits et pesticides biologiques, de maladies transmises par les insectes et de réforme des politiques et des services de santé animale.

32. Une priorité très élevée continuera d'être accordée au volet Élevage d'EMPRES, mais la direction s'intéressera également à d'autres secteurs, comme ceux de la santé vétérinaire publique, de la maîtrise écologique des maladies transmises par des insectes, et du soutien à la réforme des politiques et des institutions en rapport avec les services de production animale. Le Plan à moyen terme pour 2004-2009 continuera de refléter cette orientation équilibrée, en faveur de laquelle un effort concerté est actuellement déployé pour mobiliser un soutien extrabudgétaire.

33. La direction fait les observations suivantes:

1. Concernant le programme EMPRES, le Rapport d'évaluation a décelé dans le volet réponse rapide un élément de fragilité qu'il attribue: i) à la complexité du concept de planification des mesures d'urgence; ii) à la nouveauté de ce concept; et iii) au manque de ressources, en personnel ou hors effectifs. Ces trois raisons sont valables. On a décidé de consacrer dorénavant plus de temps et de ressources à la mise en place du Système d'information sur les maladies transfrontières des animaux (TADinfo), d'entreprendre des tâches de modélisation, et de promouvoir les Bonnes pratiques de gestion des situations d'urgence (GEMP), mais il reste néanmoins beaucoup à faire. Il convient en effet d'intervenir également au niveau des Bureaux régionaux de la FAO où le nécessaire renforcement du personnel spécialisé permettra à EMPRES de consolider ses compétences techniques dans ses deux principaux champs d’intervention, la surveillance (alerte rapide) et la planification de mesures d'urgence (réponse rapide);
    
2. Le Rapport d'évaluation et le rapport du Groupe d’examinateurs externes divergent dans leurs recommandations concernant le Groupe des services vétérinaires. Le premier recommande son intégration dans le programme EMPRES, notamment pour renforcer l’élément de réponse rapide. Le second préconise en revanche le maintien et la consolidation du Groupe des services vétérinaires en vue d’un soutien plus efficace aux autorités vétérinaires des pays membres; le Groupe d’examinateurs externes écrit notamment qu’« il faut plutôt accorder la priorité à la promotion de réformes institutionnelles appuyées sur des analyses de fond, cela afin de recentrer les services vétérinaires sur les activités essentielles de lutte contre les maladies, à savoir celles qui concernent la législation, la surveillance, l'épidémiologie, le soutien diagnostique et la signalisation des maladies ».

La direction souscrit à la recommandation du Groupe d’examinateurs pour deux raisons. Premièrement, la FAO se doit d'aider les décideurs, dans les États membres, à partager la responsabilité des services vétérinaires entre secteur public et secteur privé selon le mandat et les compétences établies de chacun. Cette question revêt une importance particulière quand on sait la pression que subissent les gouvernements en faveur de nouvelles compressions des services publics. Il incombe à la FAO d’énoncer des principes de base pour la prestation rationnelle de services vétérinaires publics et privés, principes dont la portée doit aller bien au-delà de la réponse rapide aux maladies infectieuses épidémiques. Deuxièmement, les services vétérinaires nationaux représentent l'une des assises sur lesquelles édifier les nombreux programmes publics réclamés par les producteurs et les consommateurs en vue d’atteindre des objectifs très larges, notamment la réduction de la pauvreté grâce au renforcement des échanges commerciaux (Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires de l'Organisation mondiale du commerce  –SPS), la protection de la santé publique par la maîtrise des zoonoses d'origine alimentaire (santé vétérinaire publique), et la réorientation générale de la gestion publique vers le soutien du secteur privé dans le respect de la santé publique, des ressources naturelles et de l'environnement. Au moment d’élaborer le Plan à moyen terme pour 2004-2009, on examinera à nouveau le lien entre les travaux du Groupe des services vétérinaires et ceux d’AGAL pour ce qui est des orientations des services vétérinaires et des politiques d'élevage en faveur des pauvres, afin de renforcer le rôle du programme de la santé animale dans les domaines indiqués ci-dessus.

3. Le Rapport d'évaluation indique que « les travaux sur la résistance n'apparaissent pas clairement dans les documents de planification du Programme de la FAO » et précise à juste titre que les travaux en matière de parasitologie « ne sont pas mentionnés dans le Plan à moyen terme pour 2002-2007, et qu'on ne trouve qu'une brève référence générale dans le Programme de travail et budget pour 2002-2003 ». Le Service de la santé animale s'efforce actuellement d’étayer les activités du Groupe des maladies parasitaires, dont le rôle s’accroît dans le domaine de la santé vétérinaire publique, en particulier en matière de zoonoses parasitaires. Les résultats de cette réorientation feront l'objet d'un examen attentif, à la fois du point de vue des priorités de programme comme indiqué ci-dessus et du point de vue des ressources budgétaires.
    
4. Le Rapport d'évaluation fait état de l’impact généralement satisfaisant des projets du PCT et des activités de terrain du Fonds fiduciaire qui touchent la santé animale, ce dont la direction se félicite. Il indique toutefois que les projets du PCT non liés à des situations d'urgence ont reçu en général une appréciation inférieure à celle des projets se rapportant directement à des interventions d'urgence relevant du programme EMPRES. Le Service de la santé animale reconnaît qu’il existe des moyens d’accroître l'impact des projets PCT dont le cadre est plus large et qui sont principalement axés sur le développement.

La direction appuie la recommandation du Groupe d’examinateurs externes quant à la nécessité de préciser les objectifs du programme de la santé animale dans le Plan à moyen terme pour 2004-2009. Elle prend note de la recommandation du Groupe en faveur d’un accroissement des ressources de la composante santé animale du Programme Élevage – notamment des ressources en personnel – pour répondre aux demandes sans cesse croissantes émanant des pays membres. La mise en oeuvre de cette recommandation appellera l’élargissement progressif des ressources ordinaires à ce titre aussi bien que la recherche active de ressources extrabudgétaires.

RAPPORT DU COMITÉ DU PROGRAMME⁷

34. Le Comité s’est félicité du Rapport d’évaluation, à la fois concis et riche en informations, ainsi que des observations claires formulées par le Groupe d’examinateurs externes et de la réaction positive de la direction du département. Il a noté avec satisfaction que la direction avait déjà pris en considération dans les propositions élaborées pour le Plan à moyen terme nombre des suggestions formulées par la mission d’évaluation.

35. Le Comité a reconnu l’importance croissante des questions de santé animale à l’échelle planétaire et le rôle joué par la FAO grâce à ce programme. Il a souscrit aux conclusions générales de l’évaluation et félicité le personnel des progrès accomplis dans le cadre du volet Élevage d’EMPRES, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre du Programme mondial d’éradication de la peste bovine. Il a également souscrit à presque toutes les recommandations figurant dans le Rapport d’évaluation, y compris celles destinées à remédier au manque de ressources humaines et financières du Service de la santé animale (AGAH), ainsi que celles concernant l’appui extrabudgétaire aux activités de terrain liées à EMPRES, et la nécessité d’examiner les priorités du programme sur la santé animale dans le cadre du Plan à moyen terme. En revanche, le Comité n’a pas souscrit à la recommandation relative aux activités des services vétérinaires. Dans ce cas, le Comité s’est déclaré favorable à la position prise par le Groupe d’examinateurs externes et par la direction du département visant à maintenir le Groupe des services vétérinaires, tout en préconisant un recentrage des activités sur le rôle des services vétérinaires publics, notamment sur les activités essentielles de lutte contre les maladies. Le Comité a souligné la nécessité d’inviter à la prudence lors de la privatisation des services vétérinaires, car ceux-ci produisent des biens publics qui ne sont pas facilement assurés par le secteur privé. Il a également souligné que la FAO devrait travailler en étroite collaboration avec des partenaires internationaux dans le domaine de la santé animale.

36. Le Comité a pris note des réserves concernant les résultats des projets du PCT hors EMPRES, ainsi que de l’intérêt des gouvernements pour ces projets, et du suivi qu’ils attendent.

37. Finalement, le Comité a recommandé qu’à l’avenir, les rapports d’évaluation contiennent une annexe où figurent le mandat de l’évaluation ainsi que le nom des membres de l’équipe qui en est chargée et du groupe d’examinateurs externes.

Chapitre Deux: Évaluation du programme EMPRES - criquet pèlerin⁸

I. INTRODUCTION

38. En s'appuyant sur les travaux entrepris par la FAO pour lutter contre le fléau des épizooties et des ennemis des plantes, l'Organisation a lancé en 1996 le Système de prévention et de réponse rapide contre les ravageurs et les maladies transfrontières des animaux et des plantes (EMPRES). Ce programme a deux volets: l’un concerne la santé animale et l'autre, les ennemis des plantes, en particulier le criquet pèlerin. Il est reconnu que le criquet pèlerin, Schistocerca gregaria, est un ravageur transfrontière particulièrement préoccupant qui mérite une attention prioritaire dans le cadre d'EMPRES. Le volet criquet pèlerin d'EMPRES vise à prévenir les infestations en renforçant la lutte antiacridienne aux plans national, régional et international. Il vise aussi, grâce à la recherche et à la mise au point de technologies, à améliorer la sécurité et à atténuer les effets sur l'environnement des pesticides chimiques actuellement utilisés.

39. Le volet criquet pèlerin d'EMPRES concerne trois régions: la région centrale (zone de la mer Rouge), la région occidentale (pays d'Afrique du Nord et du Sahel) et la région orientale (quatre pays d'Asie du Sud-Ouest). Il a été décidé que l'accent initial devrait être mis sur la région centrale, qui, pense-t-on, a été le réservoir d'un grand nombre d'infestations acridiennes. Le programme EMPRES/région centrale, formulé en 1994 - 95 pour une mise en oeuvre en plusieurs phases, est devenu opérationnel en 1997 après une période prolongée de consultation des pays touchés et des donateurs. Le programme EMPRES/région occidentale a été initialement formulé en 1997, pour donner suite à la recommandation de la Conférence de 1995 dans laquelle il a été demandé que le volet EMPRES-criquet pèlerin soit étendu à cette région. Le programme EMPRES/région occidentale prévoyait un financement considérable de donateurs, de quelque 8,5 millions de dollars EU; cependant, ce financement ne s’est pas matérialisé initialement et le programme a été révisé, avec la participation des pays concernés, en 1998 et 2001. Les négociations avec les donateurs potentiels se poursuivent.

40. La présente évaluation a été effectuée dans le contexte d'un examen général du programme EMPRES après six ans d’activité et, en particulier, elle examine les résultats de la mise en oeuvre et les résultats de la phase I dans la région occidentale et de la phase II dans la région centrale. Une équipe d'évaluation composée de fonctionnaires du Service de l'évaluation (PBEE) et d'un consultant s'est rendue dans six pays participants⁹ entre juillet et septembre 2001. Un résumé de cette évaluation a été présenté à la Conférence de la FAO comme document d'information en novembre 2001, et un rapport complet a été présenté au Comité du Programme en mai 2002. Étant donné que la mission ne pouvait pas se rendre dans tous les pays de la région centrale et de la région occidentale ni rendre visite à toutes les institutions donatrices, l’évaluation a également été établie à partir de réponses aux questionnaires envoyés avant la mission aux collaborateurs d'EMPRES, aux donateurs et aux chercheurs travaillant sur le criquet pèlerin. Une autre évaluation du programme EMPRES/région centrale est prévue pour le début de 2003.

II. APERÇU DU PROGRAMME EMPRES-CRIQUET PÈLERIN

41. Le programme EMPRES-criquet pèlerin est le fruit d'une collaboration entre les pays participants, les donateurs et la FAO, le Service de la protection des plantes (AGPP) en assurant le secrétariat technique. Le programme EMPRES/région centrale est dirigé par un comité consultatif composé de représentants des pays participants, d'autres organisations (notamment l'Organisation de lutte contre le criquet pèlerin dans l'Est africain [OLCP-EA] et la Commission FAO de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale, des donateurs, de fonctionnaires principaux du Service de la protection des plantes et du Coordonnateur EMPRES. Le Coordonnateur du programme EMPRES/région centrale, en poste dans la région, est chargé de la gestion générale sous la supervision du Service de la protection des plantes. Les chargés de liaison EMPRES sont nommés par les gouvernements des États participants et par l’OLCP-EA pour la planification, la mise en oeuvre et la coordination des activités dans leurs pays respectifs et se réunissent habituellement une fois par an avec le personnel d'EMPRES et du Service de la protection des plantes. Le rôle des chargés de liaison consiste à aider à la planification, à la mise en oeuvre et à la coordination des activités. En outre, ils participent à l'examen des priorités et des progrès réalisés et à l'élaboration du plan d'activités pour l'année suivante. Le programme EMPRES/région occidentale prévoit l'intégration complète du programme avec une nouvelle commission régionale (élargie) (la Commission FAO de lutte contre le criquet pèlerin dans la région occidentale [CLCPRO]), qui doit remplacer la Commission FAO de lutte contre le criquet pèlerin en Afrique du Nord-Ouest (CLCPANO) et l'Organisation commune de lutte antiacridienne et de lutte antiaviaire (OCLALAV). Le Secrétaire de la CLCPRO doit devenir le Coordonnateur du programme EMPRES/région occidentale.

42. Le programme EMPRES/région centrale, remanié pour tenir compte des expériences acquises lors de la phase I, a pour objectif de "renforcer les capacités des composantes nationales, régionales et internationales du système de lutte raisonnée contre le criquet pèlerin en matière de mise en oeuvre de stratégies efficaces et efficientes de lutte préventive fondées sur l'alerte rapide et des interventions au moment voulu, respectueuses de l'environnement, de lutte au stade initial». En particulier, l'une des priorités en matière de renforcement des capacités consiste à combler certaines lacunes importantes dans les connaissances de l'écologie du criquet pèlerin et de la lutte raisonnée et concerne quatre éléments ayant les objectifs suivants:

• renforcer le niveau de coordination des activités de surveillance, de prospection et de lutte antiacridienne dans la région centrale en facilitant la mise en réseau des organisations nationales, régionales et internationales et en renforçant les systèmes d'échanges d'informations;
• mettre en place un système amélioré d'alerte rapide antiacridienne fondé sur les prévisions météorologiques, la télédétection et la collecte et l’analyse des informations de terrain;
• renforcer et améliorer les capacités nationales de lutte préventive grâce à l'amélioration de la planification, de la formation, à la fourniture de matériel et de ressources opérationnelles, et tester sur le terrain de nouvelles techniques de lutte;
• formuler des améliorations de la stratégie de prévention d'urgence antiacridienne grâce à l'évaluation de l'efficacité, de l'efficience et du bien-fondé économique et écologique des approches actuelles et des nouvelles technologies.

43. La phase II du programme EMPRES/région centrale a commencé en 2001, après l'achèvement de la première phase en 2000. Le financement pour la période triennale est assuré par la FAO, la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale, le Comité de lutte contre le criquet pèlerin (DLCC) ainsi que plusieurs donateurs (Allemagne, Suisse, Pays-Bas et États-Unis) et s'élève au total à 4,3 millions de dollars EU; en outre, une aide bilatérale de la Suède et du Royaume-Uni est également disponible pour les activités liées à la recherche.

44. Le programme EMPRES/région occidentale est en pleine mutation - les dispositions institutionnelles concernant sa gestion et son fonctionnement ainsi qu'une ébauche du programme de travail ont été préparées en 2001. Bien que l'on ait initialement prévu quelque 8,5 millions de dollars EU de financement, aucun appui important des donateurs ne s'est matérialisé jusqu'ici. Quelques activités pilotes ont été entreprises avec des ressources du budget ordinaire (0,6 million de dollars EU), complétées par un financement du Comité de lutte contre le criquet pèlerin et de la CLCPANO. En outre, plusieurs projets du PCT ont été mis en oeuvre, essentiellement à la suite d’une infestation en Mauritanie. La source de financement la plus importante a été le projet Norvège/FAO (GCP/INT/651/NOR - Techniques améliorées d'application de pesticides pour la lutte antiacridienne) qui, bien qu’initialement destiné à être un projet régional intéressant la région occidentale, est intervenu principalement en Mauritanie, du fait de l'absence de populations importantes de criquets pèlerins dans d'autres pays. Ce projet a contribué de manière importante à la mise au point et à l'adoption de procédures plus sûres et plus rentables pour les opérations de lutte.

III. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

45. La phase II d'EMPRES/région centrale est essentiellement une phase de consolidation et, depuis 1999, la gestion du programme a été considérablement améliorée (question essentielle identifiée par la mission d'évaluation précédente). Des procédures rigoureuses de planification du travail et d'amélioration du suivi interne et de l'évaluation ont été des facteurs important à cet égard. La collaboration avec la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale a été renforcée grâce à une planification conjointe des activités et à certaines activités communes de formation, et le réseau indispensable de communication entre les pays a été amélioré. EMPRES/région centrale a aussi considérablement amélioré les compétences du personnel chargé de la lutte antiacridienne dans la région grâce à une série de cours de formation ciblés et il a aussi constitué un cadre de formateurs nationaux qui peuvent transmettre leurs connaissances à un grand nombre d'agents de lutte antiacridienne.

46. Cependant, la mission d'évaluation s’est demandé s'il serait possible de réaliser intégralement les objectifs de la phase II pendant la période restante, étant donné les retards importants de mise en oeuvre des systèmes d'alerte rapide et de lutte. Alors que certains pays sont allés de l'avant, en examinant et en transformant leur système de lutte antiacridienne avec l'appui d’EMPRES/région centrale, d’autres hésitent encore - pour diverses raisons - à s'engager dans le type d'analyse systématique et de planification prévues par EMPRES.

47. Néanmoins, les pays dans lesquels s'est rendue la mission d'évaluation d’EMPRES continuent à considérer la lutte préventive contre le criquet pèlerin comme une priorité nationale importante car elle s'accompagne d'avantages sociaux, économiques et environnementaux que les gouvernements considèrent comme faisant partie des intérêts nationaux. Dans certains pays, l'importance de la lutte préventive antiacridienne s'est traduite par une augmentation des ressources financières que lui ont affectées les gouvernements depuis la mise en oeuvre du programme EMPRES. De même, la collaboration régionale sous forme de prospections conjointes des pays s'est développée. Ces prospections conjointes sont considérées comme représentant un progrès important sur la voie de l'élaboration d'un programme durable de lutte préventive.

48. Au niveau stratégique, d'importantes mesures ont été prises pour la mise en place d'un programme durable de lutte préventive antiacridienne. Les signes des progrès réalisés dans ce domaine sont notamment les suivants:

• Un accroissement des crédits affectés par certains gouvernements à la lutte préventive antiacridienne;
• une coopération plus intense entre EMPRES/région centrale et la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale;
• le rétablissement effectif d'un poste à plein temps de Secrétaire de la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale à la FAO;
• l'élargissement probable de la composition de la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale afin de la faire coïncider avec à l'aire de répartition des infestations de criquet pèlerin (Djibouti est devenu membre en 2001);
• la création d'une structure régionale unifiée de lutte contre le criquet pèlerin dans la région occidentale (CLCPRO).

49. La mission a fait part de sa préoccupation en ce qui concerne les retards de mise en oeuvre des programmes ciblés par pays, qui ont été adoptés dans trois pays pendant la phase I. Dans le cadre de ces programmes, on procède à une analyse des principales caractéristiques du système de lutte antiacridienne d'un pays ainsi que des plans de développement et des stratégies pour une action future. Ces programmes constituent un outil d'analyse important pour améliorer les procédures de prospection et de lutte et un mécanisme permettant d'accroître la participation au programme EMPRES. Depuis 2001, il semble que les pays concernés aient accordé une priorité moindre aux programmes ciblés par pays dans le cadre du programme EMPRES/région centrale.

50. Autre sujet de préoccupation: les effectifs du personnel affecté au programme. La mission a estimé que les effectifs de terrain (deux fonctionnaires internationaux, un cadre associé et deux cadres nationaux) étaient un minimum. Compte tenu du volume de travail prévu pour la période restante, des effectifs supplémentaires seraient tout à fait souhaitables dans les domaines de l'évaluation des campagnes, de l'élaboration de stratégies et de l'économie.

51. L'appui des donateurs au programme EMPRES/région centrale est suffisant et confirmé jusqu'à la fin de la phase II (fin 2003), mais il n'est pas suffisant pour financer des postes supplémentaires.

52. L'objectif du programme EMPRES/région occidentale est le renforcement de l'alerte rapide et de la lutte préventive dans les pays du Sahel. L'un des importants résultats du programme EMPRES/région occidentale est la création de la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région occidentale, qui mettra en place une structure institutionnelle unifiée pour la lutte préventive contre le criquet pèlerin dans la région occidentale. Les pays du Maghreb ont leurs propres unités de lutte antiacridienne qui sont, en général, suffisamment financées et opérationnelles. Des progrès exceptionnels ont été réalisés en matière d'élaboration d'une prospection efficace du criquet pèlerin et d'un système de lutte en Mauritanie, avec l’appui d'un projet financé par la Norvège. L’Unité de lutte antiacridienne de la Mauritanie est devenue une organisation très efficace et efficiente qui peut être considérée comme un modèle des "meilleures pratiques". Cependant, mise à part la Mauritanie, le programme EMPRES/région occidentale ne peut pas être considéré comme opérationnel dans d'autres pays sahéliens, faute de financement des donateurs. L'absence générale de populations significatives de criquets pèlerins ces dernières années peut avoir abaissé le seuil de vigilance concernant le criquet pèlerin, et l'absence d'avantages socio-économiques clairement démontrés peut être une autre raison du fléchissement de l'intérêt des donateurs.

53. Les recommandations faites sont les suivantes:

1. en ce qui concerne la gestion du programme, la FAO et le programme EMPRES/région centrale devraient suivre de près des progrès réalisés dans les pays où il y a eu des retards. Si les retards persistent, ils devraient être portés à l'attention des responsables de la FAO et du Comité consultatif du programme EMPRES/région centrale, et des solutions devraient être recherchées avec les autorités concernées.
2. La FAO devrait envisager de réviser les mandats actuels et de créer un poste technique supplémentaire chargé d’aider à la mise en oeuvre des activités du programme EMPRES/région centrale. Au cas où le programme EMPRES/région occidentale deviendrait opérationnel, la Division de la production végétale et de la protection des plantes (AGP) devrait examiner la question de savoir si les ressources humaines du service de la protection des plantes sont suffisantes pour gérer et administrer de grands projets régionaux de terrain de façon efficace tout en poursuivant les autres activités habituelles. Dans le même contexte, la FAO devrait envisager de faire appel à des experts externes afin d'aider au suivi technique des activités de terrain du programme EMPRES.
3. La FAO devrait engager le dialogue avec les donateurs pour définir clairement les raisons possibles de leur hésitation à financer les activités du programme EMPRES/région occidentale. La FAO et le programme EMPRES/région centrale devraient également entreprendre des évaluations plus détaillées des activités proposées de recherche bilatérale devant être mises en oeuvre dans le cadre du programme EMPRES/région centrale et, le cas échéant, assurer la liaison avec les institutions bilatérales concernées pour veiller à ce que ces activités correspondent aux principaux objectifs du programme EMPRES/région centrale.
4. La FAO devrait envisager d'élargir le mandat du programme EMPRES/criquet pèlerin afin d'y incorporer d'autres ravageurs pertinents et d'autres régions touchées par les infestations acridiennes.
5. Une recherche devrait être lancée sur les avantages économiques de la lutte préventive contre le criquet pèlerin, et sur les incidences politiques et sociales des infestations de criquet pèlerin et les mesures de lutte ou mesures correctives possibles.
6. L’élaboration de programmes ciblés par pays est considérée comme un outil important et le programme EMPRES/région centrale devrait redoubler d'efforts pour aider les pays à élaborer et mettre en oeuvre leurs programmes ciblés par pays.
7. Le programme EMPRES/région centrale, la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale et la FAO devraient prendre en considération la durabilité à long terme du programme de dons en faveur de la recherche. La FAO et le programme EMPRES/région centrale devraient également élaborer des plans d'intervention d'urgence concernant la recherche et établir des priorités afin de faciliter la recherche sur le terrain en cas d'infestation de criquet pèlerin dans les régions centrale et occidentale. L'élaboration d'activités de recherche conjointe et les programmes de formation conjointe entre les programmes EMPRES/région occidentale et EMPRES/région centrale devrait être envisagée afin de veiller à une utilisation efficace des ressources, à l'unification des approches et à un échange général d'idées.
8. En ce qui concerne l'appui technique futur du National Resource Institute (NRI), il pourrait être utile pour les responsables du programme EMPRES de commencer à élaborer un document qui servira de base aux débats visant à définir l'utilisation future du Système de reconnaissance et de surveillance de l'environnement de Schistocerca (RAMSES), et notamment les éventuelles élaborations de modules supplémentaires. Si possible, ce document devrait également donner des coûts indicatifs.
9. La FAO devrait faire le nécessaire pour obtenir des apports techniques supplémentaires pour le Service d'information sur le criquet pèlerin, de façon que des images satellite puissent être fournies à certains pays et que des prospections de vérification au sol puissent être effectuées. Les résultats devraient être analysés et consignés pour constituer un guide sur les avantages et les limites de l'utilisation d'images satellite lorsqu'on prévoit des prospections.
10. Il est encore possible d'associer davantage les pays de la région orientale à des activités du programme EMPRES telles que la formation et l'accès aux informations relatives à la recherche, en particulier grâce à la création de sites Web supplémentaires EMPRES prévus par le projet FAO/Norvège. Les sites Web sont très utiles pour diffuser les résultats du programme EMPRES. Un site Web conjoint Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale/EMPRES/région centrale devrait être envisagé, en particulier compte tenu du regroupement des services du personnel de gestion au Caire. Outre les informations, les résultats et les rapports, la FAO devrait envisager de mettre du matériel de formation sur le criquet pèlerin à la disposition des internautes.

RAPPORT DU GROUPE D’EXAMINATEURS EXTERNES¹⁰

54. Le Groupe d'examinateurs externes s'est réuni du 9 au 12 décembre 2001 à Rome afin d'examiner le rapport d'évaluation du volet EMPRES/criquet pèlerin et de formuler des commentaires à cet égard. Les observations du Groupe au sujet de cette évaluation et du programme EMPRES/criquet pèlerin sont récapitulées ci-après.

Qualité de l'évaluation

55. L'évaluation a été effectuée avec la rigueur analytique nécessaire conformément à une approche bien équilibrée qui a permis de faire en sorte que toutes les principales questions soient dûment prises en compte, et les conclusions sont le fruit de jugements sains de l’équipe.

56. Des circonstances imprévues et la situation dans certains États membres d’EMPRES ont limité la couverture géographique de l'évaluation, ce qui, en raison également des délais impartis, n'a pas permis de procéder à des entretiens approfondis avec toutes les parties prenantes. Ces obstacles ont cependant été dans une certaine mesure compensés par l'utilisation prudente de questionnaires. Si cette évaluation a été effectuée trop tôt pendant la phase II du programme EMPRES - criquet pèlerin pour que l'on obtienne les informations nécessaires pour appuyer les négociations concernant le financement futur, elle a permis une évaluation appropriée de la suite donnée par les États membres et par le siège de la FAO aux recommandations issues de l'évaluation précédente, qui avait été effectuée en 1999. Elle a également permis d'évaluer les résultats obtenus par les pays membres, en fonction de critères de programme plutôt que de critères propres à chaque pays.

Conclusions et recommandations du Groupe

57. Le Groupe souscrit aux conclusions et recommandations en général et met en évidence les points suivants.

1. Le concept du programme EMPRES/criquet pèlerin est rationnel au point de vue technique, économique, stratégique et politique et devrait être appliqué aussi rapidement et vigoureusement que possible.
2. Les résultats du programme EMPRES/région centrale, premier programme opérationnel, sont la mise en place des éléments essentiels d'un système de prévention des situations d'urgence. Les compétences, les techniques, les techniciens, le matériel et les équipements, les services d'information et de communication, ainsi que la mise en réseau au plan régional ont été améliorés et le secrétariat de la Commission pour la région centrale est en place et opérationnel. Le programme EMPRES/région centrale est une réussite et par conséquent, avec un appui extérieur suffisant, on peut attendre une réussite analogue pour les programmes EMPRES/région occidentale et, au moment voulu, EMPRES/région orientale.
3. Il est urgent de mobiliser un financement des donateurs pour les programmes régionaux, à la fois pour la région occidentale et pour la région orientale. Étant donné la tendance à l'orientation thématique de l'approche des donateurs, et, notamment, la création récente d'un fonds fiduciaire mondial à la FAO, il convient de rechercher les dispositions les plus appropriées de financement de ce programme. Il est proposé, du fait que le programme doit opérer dans plusieurs régions (centrale, occidentale et orientale) avec des activités régionales distinctes, d'envisager un système de financement sur deux fronts dans lequel les principales activités, essentiellement normatives, d’EMPRES seront financées par un "fonds commun" (budget ordinaire de la FAO et fonds fiduciaire avec les contributions correspondantes de donateurs bilatéraux), tandis que les activités propres aux régions seront financées principalement par des donateurs bilatéraux avec un appui technique de la FAO.
4. La question de l'insuffisance des effectifs au siège de la FAO et sur le terrain revêt une importance primordiale, d'autant plus qu'il faut assurer un appui technique suffisant au programme et au suivi technique sur le terrain, et le Groupe appuie vigoureusement les recommandations.
5. Le programme de formation de formateurs est un élément essentiel du renforcement des capacités et le Groupe souscrit à la nécessité de suivre les effets de la formation. De surcroît, il souligne la nécessité d'une évaluation du comportement professionnel des formateurs et une stratégie à long terme permettant d'assurer la durabilité et l'amélioration des compétences à tous les niveaux appropriés. Le cours de formation sanctionnée par un diplôme, parrainé par la Commission de lutte contre le criquet pèlerin dans la région centrale/EMPRES, organisé à l'Université de Khartoum, est considéré comme une initiative précieuse qui devrait être reproduite dans les régions, et le plan d'élaboration de manuels de formation est vigoureusement appuyé. Les programmes conjoints de formation pour les régions centrale et occidentale permettraient une utilisation plus efficace des ressources et l'harmonisation des méthodes et normes de formation.
6. Les informations et leur diffusion sont aussi une question importante et la recommandation de mise à jour du site Web et de mise en réseau d'informations actuelles sur le site Web est approuvée. Un site Web EMPRES plus complet avec des liens pertinents vers les pays est nécessaire, et il faut apporter une aide aux pays pour créer des sites web nationaux ayant des informations sur les thèmes requis et assurer leur durabilité.
7. Il est essentiel de prendre en considération les questions économiques pour l'élaboration et le maintien de stratégies optimales au point de vue de la rentabilité et de l'efficacité pour la prévention des situations d'urgence dues au criquet pèlerin - le programme devrait être davantage orienté vers l'avenir pour cette question. À ce jour, les études entreprises sont pour la plupart universitaires et ont été établies de façon ponctuelle sans bénéficier des orientations du programme EMPRES concernant les questions très diverses à prendre en compte. EMPRES a un rôle à jouer dans l'examen et l'évaluation de toute étude pertinente entreprise et sera appelé à demander la réalisation d'études plus complètes lorsqu'il passera de la situation de crise à la situation de gestion du risque.
8. Les programmes ciblés par pays sont très importants pour la bonne mise en oeuvre d'EMPRES car le premier moyen de mise en oeuvre du programme est l’unité de lutte antiacridienne du pays membre. La mission d'évaluation estime que l'on a donné moins d’importance aux programmes ciblés par pays dans EMPRES/région centrale phase II, mais le Service de la protection des plantes estime qu'il s'agit d'une omission, et non pas d'une action délibérée. Le Groupe estime qu’il faudrait non seulement remettre l'accent sur les programmes ciblés par pays mais encore leur donner plus d'importance que par le passé, car ils sont essentiels pour la réussite de la mise en oeuvre et la durabilité des améliorations apportées dans le cadre des activités du programme EMPRES. Pour chaque pays membre, le programme ciblé par pays doit tenir compte de la meilleure manière de mettre en place et de maintenir une capacité de lutte antiacridienne dans le contexte du cadre administratif et général de ce pays. Une approche unique ne permettra pas une mise en oeuvre efficace.
9. La fonction de recherche fait partie du programme, de même que la promotion de technologies et méthodes améliorées – notamment les régions où on lutte contre la végétation verte à l'aide de biopesticides. La recherche nécessaire pour aborder toutes ces questions est supérieure aux capacités d’EMPRES et par conséquent, la FAO devrait renforcer son rôle de plaidoyer en indiquant le type de recherche qui est nécessaire et en encourageant une réponse des organisations de recherche compétentes et/ou par l'intermédiaire de projets bénéficiant de financements externes, en particulier pour la recherche régionale conjointe.

Autres propositions pour l'avenir

58. Le Groupe souligne que, si le programme aurait avantage à demander la réalisation de l'étude approfondie et complète nécessaire pour fournir des justifications économiques directes de sa mise en oeuvre, il est important de noter que les avantages socio-économiques, en particulier la prévention de la famine, des souffrances humaines, des privations et de la pauvreté et le maintien de la stabilité politique et de l’ordre sont essentiels pour la poursuite du développement des pays membres d’EMPRES. La contribution potentielle d'EMPRES au bien public au sens le plus large ne peut être évaluée en termes exclusivement économiques.

59. Dans le contexte de la contribution significative du programme à la mise en place des capacités de prévention des situations d'urgence dues au criquet pèlerin dans les États membres, l'une des préoccupations concerne la meilleure façon de maintenir et d'améliorer la capacité pendant les longues périodes de rémission qui caractérisent cette espèce. L'expérience acquise dans d'autres régions montre sans conteste qu'il est nécessaire de veiller à ce que les capacités soient maintenues en activité et opérationnelles, faute de quoi elles perdent de l'efficacité, des compétences, de l'efficience et, en particulier des motivations. L'expérience a montré que l'efficacité opérationnelle des unités spéciales telles que les services de prévention des situations d'urgence dues au criquet pèlerin peut être assurée par un redéploiement prudent et temporaire de ces services vers d'autres opérations de lutte contre les ravageurs intéressants les pays de l'aire de répartition du criquet pèlerin (par exemple d'autres espèces d’acridiens, la chenille légionnaire, le quéléa et le sauteriau).

60. La restriction initiale de la portée du programme au criquet pèlerin était une décision délibérée et prudente: elle était fondée sur le migrateur nuisible principal aux points essentiels de ses aires de rémission et a constitué le test le plus pointu pour ce concept et la réussite de sa mise en oeuvre dans les situations diverses et variées des États membres. Cependant, le progrès de sa mise en oeuvre à ce jour laisse entendre que l'élargissement des espèces de nuisibles visées par le programme pourrait le rendre encore plus efficace et encore plus avantageux qu'il ne l'est actuellement pour ses pays membres. L’établissement de plans d'intervention d'urgence, ainsi que l'alerte rapide, la réaction rapide, la formation, la recherche et la coordination renforcée dans le cadre du programme pourraient être mis à profit de façon optimale s'ils étaient appliqués non seulement au criquet pèlerin, mais encore à d'autres ravageurs transfrontières.

61. L'extension à des espèces autres que le criquet pèlerin ne modifierait en rien le concept ou sa mise en oeuvre, mais s’en inspirerait plutôt. L'expansion est une étape logique de l'évolution du programme EMPRES et contribuerait efficacement à faire du programme EMPRES la meilleure stratégie possible de lutte contre les ravageurs transfrontières et de prévention des situations d'urgence qu'ils provoquent. Les membres du Groupe s'accordent à dire que le programme EMPRES pourrait s'occuper à l'avenir d’autres nuisibles, à savoir par ordre de gravité des infestations, les criquets d'Asie centrale (criquet migrateur, criquet marocain et criquet italien), le criquet nomade, la chenille légionnaire, le quéléa et les sauteriaux. Il semble que le meilleur moment pour étendre la portée du programme du criquet pèlerin à d'autres espèces se situe au début de la phase III du programme, c'est-à-dire en 2004. Le redéploiement temporaire de la capacité de lutte antiacridienne à des activités de prévention n'entraînerait que peu ou pas de dépenses supplémentaires. En substance, tout ce que cela supposerait est l'application à d'autres espèces de ravageurs (avec les modifications nécessaires) des capacités de planification et de gestion de la prévention des situations d'urgence dues au criquet pèlerin.

RÉPONSE DE LA DIRECTION

62. L'Administration note avec satisfaction que l'on s'accorde généralement sur le concept d'EMPRES et sur la réussite du programme dans la région centrale. Elle a confirmation que l'évaluation était fondée sur une méthodologie rationnelle, comportant notamment la consultation des parties prenantes dans toute la mesure possible.

63. L'Administration reconnaît les limitations des financements actuellement disponibles pour EMPRES, qui se traduisent également par les limitations de la supervision technique et par une extension prudente à des régions autres que la région centrale. Étant donné que le maintien des financements des donateurs au-delà de 2003 est loin d'être certain, l'Administration s'efforce de mobiliser d'autres financements pour compléter les ressources que l'Organisation consacre à ce programme.

64. L'Administration reconnaît qu'EMPRES/région centrale nécessite des effectifs et des apports techniques supplémentaires, en particulier sur le terrain. Si ces compétences étaient disponibles sur le terrain, la nécessité d'un appui technique du siège (AGPP) serait beaucoup moins importante. Quoi qu'il en soit, le nombre et la variété des activités couvertes par le programme signifient sans conteste qu'AGPP ne peut fournir des avis techniques détaillés sur tous les aspects. Il s'ensuit qu'EMPRES/région centrale devrait solliciter des avis techniques de consultants selon les besoins et, dans la limite des ressources disponibles, ces activités ont été prises en compte dans le Programme de travail et budget 2002-2003. L'Administration accepte également la recommandation selon laquelle lorsque EMPRES/région occidentale élaborera un programme de terrain complet, les effectifs supplémentaires du siège seront nécessaires pour assurer la supervision technique nécessaire.

65. L'Administration reconnaît l'importance des considérations économiques dans l'élaboration et la mise en oeuvre durable de stratégies rentables et efficaces de prévention des situations d'urgence dues au criquet pèlerin. L'Administration note aussi que les études socioéconomiques détaillées sur la lutte contre d'autres ennemis des plantes, y compris les ravageurs non migrateurs, sont très rares et coûteuses. Elle estime que l'accent que l'on met actuellement sur l'économie du criquet pèlerin, y compris les effets sociologiques des attaques de criquet pèlerin, est suffisant, des études étant effectuées par EMPRES/région centrale et bilatéralement par plusieurs organisations. À cet égard, elle note qu'il y a une limite au nombre de d'études socio-économiques qui peuvent être effectuées lorsque les populations acridiennes sont très faibles. Lorsque la prochaine infestation acridienne se produira, il sera essentiel de recueillir des données sur les dégâts infligés aux cultures et aux pâturages, et sur les effets secondaires sociologiques des acridiens. L'Administration souscrit sans réserve à l'opinion du Groupe d’examinateurs externes selon laquelle la contribution potentielle d'EMPRES au bien public au sens le plus large ne saurait être évaluée en termes exclusivement économiques.

66. L'Administration note que certaines études d'EMPRES examinent les modalités selon lesquelles les coûts de la lutte peuvent être sensiblement réduits, et elle estime qu'une expansion des études consacrées à cette question serait très utile.

67. L'Administration note les observations relatives aux échanges d'informations qui émanent à la fois de la mission d'évaluation et du Groupe d'examinateurs externes. Elle reconnaît que la diffusion des informations doit bénéficier d'une attention accrue et que le site Web d'EMPRES doit être renforcé.

68. L'Administration reconnaît l'importance de la recherche. Elle souscrit aux recommandations de la mission d'évaluation concernant la durabilité à long terme du programme de dons en faveur de la recherche. Elle note que l'appui à long terme au programme de recherche a été extrêmement difficile et elle recherche actuellement des moyens d’apporter un appui ultérieur à ce programme.

69. La proposition du Groupe d'examinateurs externes d'envisager de redéployer les services de prévention des situations d'urgence d’EMPRES vers d’autres ravageurs transfrontières doit être examinée très soigneusement. Un certain nombre de services sont également nécessaires pendant les périodes de rémission, tandis que d'autres ne sont requis que pendant les flambées et les situations d'infestation. EMPRES/criquet pèlerin est fondé sur la création des capacités nationales durables de surveillance des populations acridiennes dans le cadre d'un système d'alerte rapide. Toute tendance à redéployer ces ressources pendant les périodes où la situation acridienne est calme peut compromettre la capacité d'alerte rapide et aboutir à la non-détection d'infestation acridienne. Il y a eu par le passé plusieurs exemples de ces scénarios, et notamment la dernière grande infestation de 1986. Par ailleurs, les ressources disponibles pour les interventions pendant les flambées et les infestations devraient être identifiées dans les plans d'intervention d'urgence des pays mais peuvent en tout ou partie être redéployées pendant les périodes de rémission.

70. L'Administration note que l'expansion d'EMPRES soulève trois questions. D'abord, il y a l'extension d'EMPRES (volet criquet pèlerin) en vue de couvrir mieux la région occidentale et d’englober la région orientale. Ensuite, dans certains pays couverts par EMPRES-criquet pèlerin, un élargissement du mandat d'EMPRES peut concerner d'autres migrateurs nuisibles tels que d'autres acridiens, la chenille légionnaire et le quéléa. Enfin, l'extension d’EMPRES à d'autres migrateurs nuisibles pourrait aussi inclure des régions géographiques autres que celles actuellement couvertes par EMPRES. Les deux premières questions ont été examinées par la mission d'évaluation; en outre, la troisième question a été examinée par le Groupe d’examinateurs externes. L'Administration est d'accord avec le Groupe pour dire qu'à l'avenir, une extension à d'autres migrateurs nuisibles intéressant d'autres zones géographiques est tout à fait souhaitable. L'extension d'EMPRES visant à coordonner et améliorer la lutte contre les espèces acridiennes d'Asie centrale, y compris en Afghanistan, est considérée comme une première priorité et serait fondée sur des approches plus respectueuses de l'environnement, notamment la protection intégrée. L'observation du Groupe selon laquelle une extension à d'autres espèces n'entraînerait que peu de coûts supplémentaires serait valable pour les pays dans lesquels EMPRES est déjà opérationnel, ou pour d’autres pays pour lesquels il y a des activités en cours de lutte contre le criquet pèlerin. Cependant, elle ne s'appliquerait pas nécessairement, par exemple, aux acridiens en Asie centrale. De surcroît, tout élargissement nécessite des ressources supplémentaires, à la fois pour couvrir les postes techniques requis au siège et pour financer les activités de terrain.

RAPPORT DU COMITÉ DU PROGRAMME¹¹

71. Le Comité du Programme a apprécié l'utilité de cette évaluation qui quantifiait brièvement les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du volet criquet pèlerin du programme EMPRES. Il a apprécié les observations riches en informations du Groupe d’examinateurs externes et la clarté de la réponse de l'Administration, notant qu'il y avait un accord général entre eux sur les principales conclusions et recommandations. Le Comité a également souscrit à la conclusion du Groupe selon laquelle le concept du programme était rationnel au point de vue technique, stratégique et des politiques et il devrait être mis en oeuvre aussi rapidement que possible.

72. Le Comité a reconnu la nécessité de mobiliser des ressources extrabudgétaires suffisantes pour assurer la poursuite des activités dans la région centrale et de fournir un appui efficace au nouveau programme concernant la région occidentale ainsi qu'à d'autres zones prioritaires, telles que la région orientale. Tout en notant avec satisfaction les récents progrès faits dans la région centrale dans des conditions difficiles, le Comité a partagé la préoccupation évoquée dans l'évaluation au sujet de l'insuffisance de l'appui des donateurs au programme en général. Il a souligné que des ressources extrabudgétaires étaient essentielles pour aider les pays concernés à moderniser et à utiliser au mieux leur capacité nationale actuelle, assurant ainsi la durabilité de la lutte antiacridienne. Le Comité a noté que pour la fixation des diverses priorités pour les pays devant bénéficier d'une aide dans la limite des très faibles ressources disponibles, la nature transfrontalière du criquet pèlerin rendait nécessaires des activités concernant des groupes de pays voisins pour assurer l'efficacité de la lutte et de la prévention. À cet égard, le Comité a noté avec satisfaction l'incorporation de financements en faveur d’EMPRES dans le Fonds fiduciaire de la FAO pour la sécurité alimentaire et la sécurité sanitaire des aliments. Le Secrétariat s'efforçait de maintenir une coopération étroite avec diverses organisations internationales techniques et de recherche pour l'élaboration de méthodes différentes de lutte répondant mieux à la préoccupation croissante pour l'environnement, et notamment l’emploi de biopesticides.

73. Le Comité a souscrit aux principales recommandations de l'évaluation, notamment la nécessité d'assurer des ressources du budget ordinaires et extrabudgétaires suffisantes pour permettre au Service de la protection des plantes de s'acquitter de sa mission. Il a également estimé qu'il était souhaitable, lorsque des ressources supplémentaires deviendraient disponibles, d’étendre la portée du programme, à la fois au point de vue des zones géographiques et d'autres ravageurs, priorité étant accordée aux espèces acridiennes, dans la mesure où cette expansion ne compromettrait pas les opérations en cours. À cet égard, le Comité est convenu que la priorité irait aux pays d'Asie centrale afin que l'on règle durablement le problème des infestations acridiennes en Afghanistan.

___________________________________

³ PC 87/4 b).

⁴ Le programme EMPRES comporte deux volets: celui de l’élevage, qui relève principalement du Service de la santé animale (AGAH) et celui des ravageurs des plantes, mis en œuvre par le Service de protection des plantes (AGPP).

⁵ Afghanistan, Afrique du Sud, Bénin, Égypte, Ghana, Kenya, Mali, Ouganda, Pakistan, République démocratique populaire lao, République-Unie de Tanzanie, Thaïlande, Togo, Viet Nam et Zimbabwe. L'Iraq figurait également parmi les pays à visiter, mais des raisons techniques ont empêché la réalisation de la mission.

⁶ Ce groupe indépendant d'experts était composé de M. Philippe Vialatte, Administrateur principal, Commission européenne, DG Développement B/4; M. Jim Pearson, Directeur du Département scientifique et technique, Office international des épizooties (OIE); M. Subhash Morzaria, Chef du Programme de la santé animale, Institut international de recherche sur l'élevage (ILRI); M. Raja Rafaqat Hussain, Commissaire à la zootechnie, Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de l'élevage (Pakistan); M. Stuart Hargreaves, Directeur des Services vétérinaires, Ministère des terres, de l'agriculture et de la réinstallation rurale (Zimbabwe); et M. Tony Forman, consultant indépendant et membre des missions effectuées en Afrique orientale et australe et en Asie.

⁷ PC/87/REP, par. 29-32.

⁸ PC 87/4 c).

⁹ Égypte, Érythrée, Éthiopie, Mauritanie, Soudan et Yémen.

¹⁰ Les membres de ce Groupe indépendant sont les suivants: Graeme Hamilton (Australie), Directeur, Australian Plague Locust Commission, Canberra; Roger Price (Afrique du Sud), Directeur, Locust Division, Plant Protection Research Institute, Pretoria; Mohamed Zehni (Jamahiriya arabe libyenne), Directeur en retraite d’AGP et de l’ancienne Division du développement de la recherche et de la technologie (AGR); Tecwyn Jones (Royaume-Uni), University of Wales et ancien Directeur adjoint du NRI, Department for International Development (DFID); Tayeb Ameziane El Hassani (Maroc), Professeur d’agronomie et Directeur de l’Observatoire national de la sécheresse; Mohammed M. El Hannan (Soudan), Sous-Secrétaire du Ministère de l’agriculture et des forêts; Hermann Waibel (Allemagne), Université de Hanovre.

¹¹ PC/87/REP, par. 33 à 35.