Chapitre Trois: Évaluation extérieure indépendante du Programme spécial pour la sécurité alimentaire¹²

I. INTRODUCTION

74. L'évaluation a eu lieu environ six ans après le lancement du Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) au niveau des pays. Elle a été entreprise en réponse à une demande émanant des organes directeurs, mais aussi pour satisfaire les besoins internes de gestion. Sa conception reflète deux objectifs, à savoir: a) fournir un rapport crédible sur les activités du PSSA, comprenant une analyse et une évaluation approfondies de sa pertinence à ce jour, de son efficacité dans l'obtention des résultats ainsi que de son rapport coût-efficacité général; et b) renforcer et améliorer la base d'informations concernant le PSSA pour l'avenir, en tirant les leçons de l'expérience et en faisant ressortir les problèmes émergents, les points forts et les points faibles.

75. Une équipe représentative composée de neuf consultants extérieurs chevronnés¹³ a donc entrepris l'évaluation, avec l'appui opérationnel du Service de l'évaluation de la FAO. L'équipe s'est rendue dans des bureaux régionaux de la FAO et dans 12 pays participant au PSSA dans chacune des régions en développement: Bangladesh, Bolivie, Cambodge, Chine, Équateur, Érythrée, Haïti, Mauritanie, Niger, Sénégal, Tanzanie et Zambie. La sélection des pays à visiter a été effectuée par l'Équipe chargée de l'évaluation à partir d'une présélection, réalisée par la FAO, de 18 pays représentatifs de chacune des régions en développement. Dans ces pays, les travaux sur le terrain avaient débuté depuis au moins trois ans et concernaient un minimum de trois des quatre composantes du PSSA. Les critères de sélection retenus garantissaient que l'équipe effectuerait une évaluation portant sur une expérience substantielle d'application du PSSA. Les missions, généralement composées de quatre consultants, ont consacré environ une semaine à chaque pays, tenant des entretiens avec des représentants du gouvernement, des organismes donateurs et du personnel de la FAO, et visitant un échantillon de sites. Afin de faciliter leurs enquêtes auprès des agriculteurs, du personnel national responsable du développement et des agents chargés du PSSA, les missions ont utilisé une liste récapitulative des points principaux à examiner selon le mandat de la mission.

76. Le rapport d’évaluation intégral figurant dans le document PC 87/4 a) et intitulé Évaluation extérieure indépendante du Programme spécial pour la sécurité alimentaire, comporte sept chapitres. Le Chapitre 1 résume, en guise d'introduction, le mandat dont a été investie l'équipe et analyse les modalités et les mécanismes d'évaluation. Le Chapitre 2 trace le cadre général du PSSA, justifiant la priorité accordée à la sécurité alimentaire et l'élaboration d'un concept de programme. Le Chapitre 3 est consacré à la planification et à la conception d'activités spécifiques du PSSA ainsi qu'au processus concret de formulation de projets. Le Chapitre 4 est axé sur la mise en œuvre et sur la gestion du PSSA. Il examine par ailleurs le rôle de la FAO, les structures d'organisation et de gestion, l'efficacité des contributions nationales, la Coopération Sud-Sud et le rôle joué par d’autres organisations internationales et bailleurs de fonds. Le Chapitre 5 est consacré à l'évaluation des opérations pilotes de terrain sous l'angle de la sélection des sites, des bénéficiaires et des technologies employées pour l'évaluation des résultats. L'approche utilisée dans la mise en œuvre des initiatives de terrain du PSSA, ainsi que les résultats obtenus, font également l'objet d'une analyse. Le Chapitre 6 passe en revue l'incidence du PSSA sur les politiques nationales et sur la communauté des donateurs, tout en traitant brièvement du rapport coût-efficacité des initiatives du PSSA. Enfin, le Chapitre 7 réunit les éléments présentés dans les chapitres précédents et propose une synthèse du cadre général et des points forts du PSSA, tels que perçus par l'Équipe chargée de l'évaluation. Ces éléments constituent le fondement de l'approche que l'équipe propose d'appliquer à la planification et à la mise en œuvre du PSSA dans l'avenir.

II. LES OPTIONS CONCERNANT L’AVENIR DU PSSA

Les enseignements du passé

77. Lorsque le PSSA a été lancé dans sa forme initiale, il répondait, de l'avis de l'Équipe chargée de l'évaluation, à une conception rigide. En outre, il devait être mis en œuvre dans les régions présentant un potentiel d'augmentation rapide de la production et, généralement, de bonnes possibilités d'irrigation. Ainsi, l'accent mis sur la production devait, selon l'approche retenue, contribuer à résoudre les problèmes de sécurité alimentaire tant au niveau du ménage qu'à l'échelle nationale.

78. Or, il devait rapidement apparaître que cette orientation « micro » donnée à la production dans les premiers temps ne suffisait pas à garantir les progrès recherchés en matière de sécurité alimentaire, et qu'il fallait également prendre en considération les questions de type « macro » et « méso » pour obtenir des augmentations de production, mais aussi pour que les producteurs en tirent profit. Avec les années, la mise en œuvre du PSSA s'est faite moins « rigide » et plus « souple », comme l'illustre le tableau évolutif communiqué par le Bureau régional de la FAO pour l'Amérique latine et les Caraïbes. Ainsi, les réalités concrètes de la mise en œuvre ont contraint les programmes du PSSA à incorporer, dans la période préliminaire de la Phase I, des éléments conçus à l’origine pour la Phase II ou, au plus tôt, pour l'élargissement de la Phase I. On a observé que de telles initiatives sont particulièrement appropriées lorsqu'elles peuvent être prises au niveau local sans nécessiter de modifications des politiques.

79. Outre les défauts de conception, ressortis lors des activités de mise en œuvre du PSSA, l'Équipe chargée de l'évaluation a constaté l'existence d'un problème plus conceptuel lors de ses visites dans les pays à l'étude. Ce problème a trait aux compromis que semble exiger la poursuite des objectifs énoncés dans les lignes directrices du PSSA pour garantir la sécurité alimentaire tant au niveau national qu'à celui des ménages. En règle générale, la prescription selon laquelle les activités du PSSA doivent être lancées dans des régions présentant un fort potentiel a de meilleures chances de déboucher sur une amélioration de la sécurité alimentaire nationale. En effet, même s’il est fort probable que l’on trouve des foyers de pauvreté dans ces régions et, partant, d'insécurité alimentaire au niveau du ménage, on peut penser que cette pauvreté sera moins aiguë que dans les régions agricoles plus démunies¹⁴. Il s'ensuit que dans les pays à l'étude, les sites généralement sélectionnés pour les activités du PSSA avaient une productivité relativement élevée, par comparaison avec les régions plus marginales où la malnutrition est plus grave, alors que le potentiel d'augmentation de la productivité agricole est, lui, plus faible. Ainsi, bien que de l'avis de l'Équipe chargée de l'évaluation, les secteurs sélectionnés pour les activités PSSA semblent les mieux indiqués pour ce qui est d'améliorer la sécurité alimentaire nationale, lorsque l'objectif est d’améliorer celles des ménages considérés individuellement, il est probable que l'impact du PSSA sera supérieur dans les régions marginales. On peut en déduire que des compromis seront nécessaires entre les deux objectifs, par ailleurs, louables, que représentent l'amélioration de la sécurité alimentaire des ménages et celle du pays.

80. La conception rigide qui caractérisait le PSSA à ses débuts présentait un autre défaut, puisqu’elle l’empêchait de s’adapter aux priorités et aux points forts nationaux, ce qui est venu entraver le développement de relations de solidarité et de prise en charge du PSSA dans certains pays. En outre, le PSSA a été introduit comme programme isolé, sans corrélation avec les autres activités en cours ou prévues des autres organismes, y compris des ONG.

81. Au cours de ses visites, l'équipe a pu observer un autre problème, à savoir que la période initialement prévue pour la portion pilote de la Phase I du PSSA, deux ou trois ans en principe, était trop courte et le nombre de sites sélectionnés trop restreint pour que le Programme puisse avoir un impact digne de ce nom sur les stratégies de production et de sécurité alimentaires. En effet, si l'on veut que les approches participatives soient efficaces, il faut leur donner le temps d'agir. Ce facteur, conjugué aux variations annuelles des conditions climatiques et socio-économiques ainsi qu'au temps nécessaire à la mise sur pied de systèmes durables de distribution des intrants et de commercialisation des produits, concourt à rendre insuffisante la période initialement prévue. En fait, dans les pays visités, alors que des activités du PSSA se déroulaient encore (à l'exclusion de la Zambie), la priorité continuait d'être accordée, sauf au Sénégal, à des sites et à des communautés où ces activités avaient été lancées cinq ou six ans auparavant. Rappelons que le succès de l'approche de type PSSA est étroitement tributaire de la solidité des structures institutionnelles, y compris au niveau de la vulgarisation, de la distribution des intrants, de la commercialisation et des régimes de crédit. Lorsque ces structures sont déficientes, il n'y a guère de chances qu'une période de deux ou trois ans suffise à obtenir un impact démontrable. Le Sénégal est, en fait, le seul pays présentant des preuves tangibles de la mise en œuvre du segment d'élargissement de la Phase I, à savoir l'extension des activités du PSSA à toutes les zones agroécologiques du pays; dans les autres pays, les projets n'existent que sur le papier. Par ailleurs, aucun pays n'a encore abordé la Phase II du PSSA.

82. Compte tenu des problèmes évoqués ci-dessus, que peut-on faire pour améliorer la conception et la mise en œuvre des activités du PSSA dans l'avenir, de manière à en renforcer l'efficacité, l'impact et l'acceptation aux niveaux des programmes nationaux comme des donateurs potentiels? Pour répondre à cette question, l'Équipe chargée de l'évaluation a, dans un premier temps, dressé un bilan des points forts actuels du PSSA, de manière à les utiliser comme point d'appui des futures initiatives. Forte de ce bilan, l'Équipe chargée de l'évaluation a ensuite établi les principales priorités du PSSA, ce qui a conduit à une recherche de la stratégie optimale pour le Programme.

Les points forts du PSSA

83. Le PSSA, dans sa forme actuelle, présente un certain nombre de caractéristiques positives ou points forts, qui manquent parfois aux autres programmes appuyés par les donateurs et par la FAO mais qui méritent que l'on en prenne acte afin de les utiliser comme tremplin pour la conception et la mise en œuvre de futures initiatives liées au PSSA. Ces principales caractéristiques sont les suivantes:

• le PSSA stimule la prise de conscience nationale à l'égard de la sécurité alimentaire et, en général, encourage la prise en charge et la responsabilisation à l'égard des initiatives relevant du PSSA;
• le PSSA concentre l'attention sur l'agriculture, l'alimentation et la nutrition, paramètres qui ont souvent été quelque peu éclipsés lors des débats sur la pauvreté, où l’on a eu tendance à négliger le fait que l'agriculture constitue la charpente de la plupart des pays pauvres et sans aucun doute des secteurs ruraux, et que les pays dans leur ensemble – et non pas seulement les ménages – manquent souvent des moyens leur permettant d'acheter de la nourriture;
• le PSSA reconnaît, du moins en théorie, que l'approche la plus efficace pour affronter les problèmes de sécurité alimentaire consiste à appliquer une démarche participative à tous les niveaux et à établir des corrélations depuis l'échelle nationale jusqu'à l'échelon local, et que le recours aux organisations et aux groupements d'agriculteurs ainsi qu'aux fermes-écoles est de nature à inciter les populations concernées, en particulier les ménages agricoles, à se renseigner sur les options possibles, à prendre des décisions et en assumer la responsabilité, et à influer sur les résultats aux niveaux individuel et collectif;
• le PSSA prend acte du fait que, dans de nombreux systèmes à faible productivité, la rareté de l'eau constitue la principale contrainte naturelle au développement agricole; toutefois, il reconnaît également que la solution du problème de la sécurité alimentaire nécessite une stratégie multiforme et intégrée, portant non seulement sur la gestion de l'eau mais également sur l'intensification et la diversification. En outre, le PSSA a accordé, ces dernières années, une importance croissante aux initiatives visant à améliorer l'efficacité de l'utilisation et de la collecte de l'eau, là où cette dernière n'est pas immédiatement disponible, notamment dans les régions arides et semi-arides et en particulier lorsque le potentiel d'irrigation est limité ou inexistant;
• la diversification visant à compléter les revenus des ménages durant les périodes d'insécurité alimentaire est particulièrement importante pour aider les femmes, qui souvent détiennent une responsabilité majeure pour ce que est d'élever les enfants et de nourrir l'ensemble de la famille;
• les initiatives de Coopération Sud-Sud (CSS) jouissent d'un soutien politique et financier vigoureux parmi les pays du Sud, et elles ont bénéficié d'un certain financement de la part de donateurs d'autres régions du monde.

Autres approches possibles pour l'avenir du PSSA

La FAO devra établir une échelle de priorités entre les pays pour l'application des initiatives liées au PSSA

84. À l'heure actuelle, le PSSA est mis en œuvre dans 62 pays. Toutefois, l'Équipe chargée de l'évaluation se préoccupe de savoir si, compte tenu des ressources limitées dont dispose la FAO aux plans financier et humain, elle est en mesure d'intervenir de façon adéquate dans tous les pays susceptibles de profiter du programme. Le critère d'admissibilité en vigueur permettant aux pays de participer au PSSA ou d'en bénéficier (critère auquel certains pays actuellement bénéficiaires du PSSA ne répondent pas) est généralement celui de l'appartenance à la catégorie des pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV).

85. L'application de ce critère présente les avantages suivants:

• par son mandat, la FAO doit servir tous ses membres, riches et pauvres, étant entendu que la priorité ira aux besoins des pauvres;
• les critères relatifs aux PFRDV sont clairs, vérifiables et répondent à une définition mondialement reçue, également utilisée pour l'admissibilité à l'aide alimentaire ne relevant pas des secours d'urgence;
• ce critère rend admissibles la plupart des pays exposés à l'insécurité alimentaire.

86. En revanche, l'application de ce critère présente des inconvénients:

• on compte aujourd'hui, parmi les membres de la FAO, plus de 80 PFRDV, ce qui renvoie à la question soulevée plus haut à propos des ressources très limitées de la FAO; en outre, même les pays n'appartenant pas à cette catégorie peuvent décider de participer au PSSA;
• la catégorie des PFRDV ne traduit pas le degré de malnutrition, bien que les chiffres sur ce sujet soient publiés annuellement par la FAO dans le document intitulé « L'état de l'insécurité alimentaire dans le monde » (SOFI)¹⁵. De plus, la catégorie des PFRDV comprend des pays relativement prospères et exportateurs de produits agricoles, tels que l'Égypte, tout en excluant des pays relativement pauvres comme le Viet Nam et l'Ouganda, qui présentent un avantage comparatif en matière d'exportation de céréales, de café, etc.;
• il n'est pas tenu compte de la volonté politique qui sous-tend le développement rural telle que reflétée dans l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), ni de la mesure dans laquelle les besoins sont déjà pris en considération par d'autres programmes.

87. Après avoir examiné les facteurs susmentionnés, l'Équipe chargée de l'évaluation est parvenue à la conclusion qu'il convient d'établir une certaine échelle de priorités entre les PFRDV, de manière à éviter que les ressources limitées de la FAO ne soient trop dispersées et à améliorer l’impact potentiel du PSSA. Se pose alors la question des critères à appliquer dans l'établissement des priorités. L'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis que ces critères doivent être différents selon que le pays concerné met en place un projet PSSA ou souhaite poursuivre une activité déjà amorcée.

88. Pays souhaitant lancer une activité de PSSA. Selon l'Équipe chargée de l'évaluation, quatre critères devraient être pris en considération une fois qu'un pays, généralement un PFRDV, a exprimé son intérêt à l’égard d’une activité de PSSA:

1. l’incidence de la faim et de la malnutrition dans le pays;
2. le potentiel en matière d'infrastructure institutionnelle pouvant appuyer une initiative PSSA (par exemple, se demander si les services de vulgarisation et de soutien offerts par le secteur public ou le secteur privé sont suffisants, ou encore si les politiques gouvernementales permettent, pour garantir la sécurité alimentaire, l'application d'une approche participative partant de la base des agriculteurs);
3. l'existence de perspectives de développement non exploitées, comme la disponibilité d'options technologiques appropriées, les possibilités en matière de diversification ou encore l'accès à des débouchés appropriés, notamment pour les zones marginales;
4. le potentiel en matière d'action complémentaire ou intégrée avec les initiatives prévues ou déjà en cours lancées par le pays ou par les donateurs.

89. Pays souhaitant recevoir un appui pour la poursuite d'une activité de PSSA déjà amorcée. On appliquerait les mêmes critères que ceux définis plus haut pour une nouvelle activité de PSSA, en ajoutant trois autres conditions déterminantes:

1. un engagement national précis a été pris en vue de régler les problèmes de sécurité alimentaire;
2. le gouvernement a assumé la prise en charge et la direction du PSSA;
3. des progrès satisfaisants ont été réalisés en ce qui a trait à l'adoption de l'approche PSSA, aux résultats obtenus et au potentiel réuni en vue d'un appui national ou émanant des donateurs.

90. Comme son statut d'organisation mondiale oblige la FAO à se montrer sensible et équitable dans le traitement réservé à ses États membres, notamment les plus défavorisés, l'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis que l'établissement de priorités ne doit pas être considéré comme un mécanisme d'exclusion de certains pays. Elle propose donc que, lorsqu'un pays se voit attribuer une faible priorité en matière d'initiatives de type PSSA parrainées par la FAO, ce pays bénéficie d'une priorité élevée pour d'autres initiatives de l'Organisation, telles que l'aide au renforcement et/ou à la modernisation du service de vulgarisation, afin de remédier aux carences ayant justifié la faible priorité accordée au pays par le PSSA. En outre, dans certaines situations, avant de poursuivre des activités PSSA déjà entamées – à savoir, selon la terminologie PSSA, l'élargissement de la Phase I – il serait peut-être bon que la FAO apporte une autre contribution à la sécurité alimentaire, notamment en intervenant au niveau de l'établissement des politiques générales, du renforcement de la capacité institutionnelle de développement dans la région, et d'aide dans des secteurs tels que l'alerte rapide, la prévention des catastrophes et l'organisation de programmes ciblés visant à éviter les pénuries alimentaires.

Le PSSA devra accorder une priorité accrue à la sécurité alimentaire des ménages

91. L'Équipe chargée de l'évaluation appuie sans réserve la priorité accordée par le PSSA à la sécurité alimentaire. Toutefois, comme nous le mentionnons plus haut, elle se préoccupe des éventuels compromis entre la sécurité nationale et celle des ménages. Afin de résoudre ce problème, l'Équipe chargée de l'évaluation suggère que l'on prenne en considération les éléments suivants:

• s'agissant des pays qui n'ont pas atteint l'autosuffisance alimentaire, elle propose que la FAO accorde une priorité égale, à l'intérieur d'un pays, aux régions présentant un bon potentiel d'augmentation de production et aux régions plus marginalisées. L'Équipe chargée de l'évaluation se rend bien compte que le segment d'élargissement de la Phase I est censé tenir compte de toutes les zones agroécologiques du pays. On peut néanmoins prévoir que la stratégie d'élargissement devra être appliquée de façon échelonnée, si bien qu'en cours de processus, les régions les mieux dotées obtiendront davantage d'attention. Bien que la communauté internationale interprète généralement de façon assez large la notion de sécurité alimentaire, c'est-à-dire en termes de capacité de production et/ou d'achat de nourriture, l'Équipe chargée de l'évaluation n'est pas insensible à l'idée selon laquelle les pays pauvres très endettés manquent souvent des devises nécessaires à l'achat des volumes de nourriture leur permettant de suppléer aux carences de la production alimentaire nationale. En conséquence, l'autosuffisance alimentaire nationale constitue une préoccupation légitime, car sa réalisation contribue à prémunir les pays contre les fluctuations du marché;
• s’agissant des pays ayant atteint ou sur le point d'atteindre l'autosuffisance en matière de production alimentaire (Bangladesh, Cambodge, Chine), l'Équipe chargée de l'évaluation suggère que le PSSA axe ses efforts sur les régions où l'insécurité alimentaire menace le plus lourdement les ménages – en fonction des critères énoncés dans la section précédente. Dans ce cas, il conviendra de concentrer l'attention sur les régions agricoles moins favorisées du pays.

Facteurs à prendre en compte dans la conception de projets PSSA

92. S’appuyant sur les observations précédemment formulées dans ce rapport, l'Équipe chargée de l'évaluation recommande que trois principes fondamentaux viennent étayer le lancement ou l'élargissement des initiatives PSSA dans un ou plusieurs pays donnés, à savoir:

1. la conception doit tirer parti des points forts ou des caractéristiques du PSSA dans sa forme existante, précédemment décrite;
2. il conviendra de renforcer l'infléchissement de la conception, qui a fait évoluer une approche rigide et monolithique vers une démarche plus souple et « inspirée par la base » visant à répondre aux besoins, à saisir les occasions et à atténuer les contraintes. Cela signifie, de façon spécifique, que l'on devra abaisser la priorité accordée à la production pour prendre également en compte les dimensions économiques, financières et sociales, de même que les aspects liés à la commercialisation des produits et des intrants, ainsi qu'à l'octroi de crédits. Pour ce faire, il faudra mettre à la disposition des agriculteurs les outils analytiques et les moyens qui leur permettent de se prendre en main et de réussir, dans la mesure du possible, à influencer, voire à diriger leur propre destinée;
3. lors de la phase de conception, il conviendra de prendre acte des priorités et des avantages comparatifs des gouvernements nationaux ainsi que des donateurs et donc de s'attacher à définir des démarches permettant de développer les initiatives liées au PSSA, cela afin de cultiver la convergence et le partenariat avec les autorités nationales et les donateurs au lieu de s'obstiner à promouvoir une approche et des modus operandi immuables. De la sorte, les conceptions de projets PSSA bénéficieront des expériences des partenaires du développement, lesquels participeront pleinement au programme plutôt que de se contenter de l’appuyer a posteriori.

93. S'agissant de la phase de conception en tant que telle, l'Équipe chargée de l'évaluation pense que six domaines spécifiques devraient bénéficier d'une attention accrue, en vertu du fait qu'ils influent non seulement sur la manière dont sont élaborées les stratégies visant à assurer la sécurité alimentaire des ménages, mais également sur la portée, la durabilité et l'effet multiplicateur potentiels des activités liées au PSSA. Nous examinons ci-dessous ces éléments.

94. La prise en compte explicite du caractère saisonnier. La sécurité alimentaire des ménages pauvres étroitement tributaires de l'agriculture comme moyen de subsistance varie selon les saisons. C'est pourquoi les recommandations à caractère technologique devront prendre en compte le caractère « normal » des bonnes et mauvaises années. Pour les ménages ruraux démunis, la sécurité alimentaire est en outre influencée par le cycle productif agricole, le volume de nourriture entreposée et les liquidités disponibles. L'effet conjugué de ces facteurs est particulièrement aigu dans les régions marginales de cultures pluviales saisonnières, mais il se fait également sentir dans les régions irriguées, et représente un problème crucial pour les ménages agricoles indigents. Tant dans les régions de culture pluviale que dans les zones irriguées, les activités de diversification moins dépendantes de l’eau contribuent de manière importante à atténuer les effets négatifs du caractère saisonnier et améliorent la capacité de résistance et d'adaptation des ménages aux imprévus et aux évolutions négatives, grâce à la diversification de leurs systèmes de production et de leurs sources de revenu. Pour l'Équipe chargée de l'évaluation, il est impératif de partir de façon rationnelle et systématique du caractère saisonnier de la sécurité alimentaire pour élaborer des stratégies visant à améliorer la situation alimentaire tout au long de l'année. Les composantes d'une telle démarche, qu’on pourrait appeler « stratégie de contre-saison » (SCS), sont les suivantes:

• augmenter la production alimentaire à différentes époques de l'année (SCS1);
• augmenter la capacité d'entreposage des céréales aux niveaux local, communautaire et familial, en accordant toute l'attention nécessaire aux pertes après récolte, et augmenter la capacité des banques de céréales afin de contrer les fluctuations saisonnières des cours (SCS2);
• accroître les revenus et le pouvoir d’achat des ménages par le biais d'activités génératrices de revenus (diversification), notamment lors des périodes récurrentes et prévisibles de pénuries alimentaires (SCS3a), ainsi que par l'amélioration des conditions d'accès des agriculteurs aux intrants, ou encore des modalités de transformation et de commercialisation des produits agricoles (SCS3b);
• créer et appuyer des coopératives d'épargne et de crédit basées sur l'entraide afin d'atténuer l'impact des périodes de carence en matière de ressources et de dépenses, de permettre les investissements à petite échelle et de garantir la durabilité (SCS4).

95. Dans les pays où s'est rendue l'Équipe chargée de l'évaluation, le PSSA s'en est principalement tenu à la SCS1, avec des activités limitées au niveau de la SCS2, plus soutenues pour la SCS3a – à l'exception, toutefois, de la plupart des régions souffrant d'insécurité alimentaire – sporadiques dans le cas de la SCS3b (quelques activités de transformation des produits alimentaires) et, dans quelques cas, intéressant le soutien au microcrédit (SCS4). Si l'on souhaite, toutefois, que les futures initiatives liées au PSSA présentent une identité perceptible et que leurs périmètres soient circonscrits avec précision autour des problèmes de disette saisonnière et de stratégie de contre-saison, il faudra poursuivre les efforts visant à améliorer la production alimentaire à différentes périodes de l'année, renforcer la mise en œuvre de stratégies concernant l'entreposage de la nourriture, les pertes après récolte, les banques de céréales, la commercialisation, la transformation et le crédit, et former en outre des partenariats avec d'autres organismes disposant d'une expérience et d'un certain savoir-faire, notamment en matière d'activités génératrices de revenus – y compris hors exploitation – et d'institutions financières rurales. L'établissement de partenariats mutuellement satisfaisants avec d'autres organismes nécessite, de la part de la FAO, qu'elle renonce à être la seule titulaire des initiatives et à occuper le devant de la scène – ce qui lui permettra de concentrer ses efforts sur ses domaines de spécialisation. En outre, il conviendra d'insister sur la collaboration avec les organisations agricoles (comme au Sénégal), les groupements d'agriculteurs et les communautés rurales.

96. Prendre en compte de façon plus explicite les problèmes environnementaux et garantir l'harmonisation entre la production et la préservation de l’environnement. Bien que le concept de PSSA souligne l'importance d'une augmentation de la production prenant en considération la préservation de l’environnement, l'Équipe chargée de l'évaluation considère que ce volet n'a pas toujours reçu une attention explicite, du moins dans les pays à l'étude. L'accent a manifestement été mis sur les technologies tendant à améliorer les rendements, même si dans deux pays, à savoir l'Équateur et le Cambodge, une certaine attention a été accordée à la protection intégrée et aux méthodes de production biologique; il reste toutefois que les questions d'ordre écologique auraient dû avoir plus de poids. C'est pourquoi elle recommande qu'à l'avenir, on élabore des stratégies prenant mieux en compte la nécessaire compatibilité entre la production et la protection de l’environnement. Une telle orientation deviendra encore plus importante à mesure que les activités liées au PSSA s'étendront vers des régions plus marginales.

97. Une attention plus explicite portée à la parité hommes-femmes. L'Équipe chargée de l'évaluation pense qu'il convient d'accorder une attention plus explicite à l'intégration de la parité hommes-femmes au programme national du PSSA, tout en tenant compte des particularités locales. Le Plan d'action « Parité hommes-femmes et développement », récemment élaboré par la FAO, fournit des lignes directrices permettant au PSSA d'intégrer la parité aux politiques mises en œuvre dans ce domaine par les autorités nationales, cela dans un esprit de partenariat.

98. Une attention accrue à l’égard des liens. Nous avons déjà indiqué dans ce rapport que le PSSA devrait s'attacher de façon plus explicite, plus systématique et mieux planifiée à établir un réseau de liens, non seulement avec les organismes donateurs mais également avec les autres acteurs et organismes coopérant dans le domaine du développement, dont les ONG. Un tel souci doit se manifester dès l'étape de la conception, car ce volet pourra jouer un rôle important dans la détermination du caractère spécifique des stratégies envisagées, lorsqu'elles sont réalistes, tout en améliorant la portée et l'impact potentiels des activités de PSSA mises en œuvre. Les liens très utiles qui peuvent être établis avec les ONG spécialisées dans le développement et les instituts de recherche en constituent deux excellentes illustrations. Les ONG spécialisées dans le développement peuvent, dans certains cas, appuyer la mise en œuvre de programmes d'épargne et de crédit, la constitution de banques de céréales et la mise en place de mécanismes communautaires de transformation et de commercialisation, tout en encourageant la diversification vers des domaines ne relevant pas des activités du PSSA, tels que l'artisanat et les emplois non agricoles. Par son mandat, la FAO doit se concentrer sur les activités liées à l'agriculture, mais il existe des sources de revenu non agricoles que l'on pourrait exploiter grâce au développement de réseaux novateurs avec d'autres organismes spécialisés, et qui pourraient contribuer à la sécurité matérielle des ménages de même qu'à la constitution de moyens de subsistance durables. De telles orientations seraient conformes au droit à l’alimentation, tel qu'analysé dans la documentation accompagnant le Sommet mondial de l'alimentation: cinq ans après.

99. Une attention plus explicite à l’égard des problèmes institutionnels et de politique générale aux niveaux central et intermédiaire. Au niveau central, ces problèmes concernent en particulier de la distribution publique de nourriture, des politiques d'établissement des prix, des subventions et des questions liées à l'OMC. Au niveau intermédiaire, ils touchent le crédit, le financement, la distribution des intrants, l'identification et le développement des marchés, les négociations au niveau communautaire, les décisions et les actions concernant la mise en valeur des bassins versants ainsi que les questions liées au régime foncier. Toutes ces questions doivent fréquemment être traitées en partenariat avec d'autres organismes.

100. Acceptation d'une période plus longue pour l'obtention de résultats. Il convient d'adopter un laps de temps plus réaliste – pouvant atteindre cinq ans – pour pouvoir appliquer et incorporer de façon adéquate les modifications ci-dessus.

La mise en œuvre du projet de conception des initiatives PSSA

101. S'appuyant sur les observations précédentes concernant l'assouplissement de la conception des initiatives PSSA, l'Équipe chargée de l'évaluation estime souhaitable de faire précéder la conception elle-même par une ou deux activités, à savoir:

1. si le PSSA existe déjà dans le pays, faire procéder à une évaluation indépendante détaillée, afin non seulement d'en préciser l'impact mais également d'émettre des suggestions/propositions pour l'avenir;
2. lors du lancement du PSSA dans le pays, monter une mission exploratoire, laquelle, sans prendre d'engagement ferme à propos de l'avenir, examinerait de façon officieuse les avantages et les inconvénients d'un projet PSSA dans le pays, sur la base des considérations émises précédemment. En cas de pronostic favorable, l'étape suivante consisterait à mettre sur pied une mission officielle chargée de la conception du projet qui relèverait, dans la mesure du possible, de la responsabilité du pays hôte et serait composée de ressortissants nationaux, d'une représentation FAO et, le cas échéant, d'une représentation des donateurs.

102. Il conviendra d'élaborer à l'avance et de mettre en œuvre par étapes une stratégie de sortie pour la FAO, lorsque, la période de mise en œuvre achevée, il lui appartient de transmettre la responsabilité du projet. Nous recommandons, à cette fin, l'application d'une approche participative durant la phase de conception, qui serait transformée durant la phase de mise en œuvre en approche participative dynamique soumise à une révision périodique facilitant le suivi et l'évaluation des objectifs, des indicateurs, des moyens de vérification/mesure et des hypothèses/prévisions/risques associés au projet. Le dernier élément revêt une importance particulière, du fait de sa corrélation avec le contexte d'élaboration des politiques et de la passerelle qu'il constitue avec l'analyse de contraintes.

103. Enfin, il conviendra d'élaborer quatre stratégies complémentaires, à savoir:

1. intensifier les efforts consacrés à la cartographie de la sécurité alimentaire (SICIAV), de manière à faciliter l'identification des régions exposées à l'insécurité alimentaire;
2. introduire des mécanismes systématiques, simples et efficaces permettant à la fois d'améliorer la gestion aux différents niveaux et l'évaluation indépendante au niveau du projet, et de collecter et de diffuser auprès des organismes nationaux et des partenaires les expériences et les enseignements découlant de la mise en œuvre du PSSA et qui seraient propres à améliorer les initiatives ultérieures tout en renforçant la crédibilité de la FAO;
3. aider les pays à organiser des programmes de formation et de renforcement des capacités en vue de la planification et de la formulation des projets;
4. après avoir évalué les besoins réels de chaque pays sous l'angle du niveau d'expertise requis (faible, moyen ou élevé) et les avoir mis en concordance avec les ressources techniques et humaines disponibles dans les autres pays du sud, mettre en œuvre des programmes de coopération Sud-Sud faisant appel à un nombre restreint de coopérants disposant de qualifications linguistiques suffisantes, afin qu'ils puissent donner une formation pratique aux experts et techniciens locaux et en assurer l'encadrement.

RÉPONSE DE LA DIRECTION

104. Nous tenons à féliciter l'Équipe indépendante de consultants extérieurs, qui a su établir un rapport succinct et qui présente une critique utile et constructive du Programme spécial. Dès le lancement du PSSA, en 1994, nous avons perçu la nécessité d'adapter le Programme, non seulement en fonction des enseignements tirés de l'expérience acquise durant sa mise en œuvre, mais également des changements survenus dans le cadre plus large du développement. Nous voyons donc dans ce document une contribution de premier plan au processus d'apprentissage.

105. Le rapport fournit, sur le Programme spécial, une riche moisson d'observations utiles, qui permettront au Comité du Programme de tenir un débat nourri sur les réalisations et sur l'avenir du PSSA. Nous escomptons que les représentants des pays où se déroulent des activités du PSSA, et de ceux qui les financent ou y contribuent par le biais de la coopération Sud-Sud, interviendront amplement dans ce débat, et nous sommes particulièrement intéressés par leurs observations.

106. Les travaux de l'Équipe chargée de l'évaluation ont été, à dessein, axés sur les pays qui avaient adhéré au PSSA dans les premiers temps de son existence, car c'est là que s'offraient les périodes les plus longues d'observation. Nous pensons que nombre des préoccupations exprimées dans le rapport quant à la conception et à la mise en œuvre des projets remontant aux débuts du PSSA ont été largement prises en considération tant dans les projets ultérieurs qui n'ont pas été traités dans cette évaluation que dans les élargissements de la Phase I du PSSA. Nous convenons, toutefois, qu'il existe encore une marge possible d'amélioration et d'évolution du PSSA. Il s'agira, ce faisant, de combler l'écart qui existe dans tout programme de développement de grande envergure, PSSA compris, entre les intentions, telles qu'exprimées dans les lignes directrices, et la réalité de terrain. Précisons toutefois que des ajustements plus fondamentaux seront également nécessaires.

107. Nous ne souhaitons pas, dans notre réponse, imposer aux organes directeurs de la FAO des commentaires détaillés sur l'analyse proposée par l'Équipe, préférant nous concentrer sur les recommandations du rapport concernant les modalités d'amélioration du PSSA dans l'avenir. Si nous devons, à n'en pas douter, tirer les leçons du passé et tenir compte des observations de l'Équipe, notamment lorsqu'elles contiennent des critiques concernant certains aspects du Programme, c'est néanmoins sur l'avenir qu'il nous faut concentrer nos efforts. Nous sommes, pour autant, tout disposés à communiquer aux membres du Comité, s'ils le souhaitent, notre point de vue concernant les commentaires et déclarations spécifiques contenus dans les sections analytiques du rapport.

108. Sur trois grands thèmes, toutefois, notre perception du PSSA ne correspond pas entièrement à celle exprimée par l'Équipe indépendante chargée de l'évaluation.

• Le premier thème concerne les processus d'innovation. L'un des grands objectifs du Programme consiste à promouvoir la créativité chez les agriculteurs ainsi que la mise à l'essai de pratiques agricoles améliorées et tournées vers la participation. Nous tenons toutefois à souligner que, même s'agissant de projets et de programmes répondant à une demande et fondés sur les principes de la participation de la base, comme le PSSA, l'Organisation, en raison de ses compétences techniques, doit se réserver de décider à quelles fins seront utilisées des ressources – ou celles qui lui ont été confiées. L'Organisation doit en outre être prête à exclure l'utilisation de fonds pour des activités qu'elle estime peu viables. Par ailleurs, la direction de la FAO est également d'avis qu'elle doit encourager la mise à l'essai et l'adoption, par les agriculteurs, d'innovations qui pourraient répondre adéquatement à leurs besoins mais qui ne font pas l'objet d'une « demande » – tout simplement, dans certains cas, parce que les participants en ignorent l'existence. Rappelons que l'un des avantages comparatifs de l'Organisation réside dans son caractère international et dans son aptitude à promouvoir les transferts de technologie entre les pays.

Dans un tel contexte, nous pensons que les résultats obtenus à ce jour par la coopération Sud-Sud et son incidence sur les processus d'innovation sont encourageants, notamment par comparaison avec des modalités plus traditionnelles d'assistance technique. Nous pensons que ce facteur justifie que l'on poursuive l'application des principes et éléments centraux des lignes directrices actuelles, en les adaptant, en fonction des besoins, aux paramètres nationaux. Rappelons également que ce qui distingue le modèle de coopération Sud-Sud appliqué par la FAO, dans le cadre du PSSA, des formes plus traditionnelles d'assistance technique, est le fait de placer, comme agents du changement dans des communautés rurales, des techniciens présentant de bonnes qualifications pratiques et prêts à s'impliquer personnellement là où ils peuvent interagir directement avec des acteurs de première ligne tels que les vulgarisateurs, les dirigeants locaux et les agriculteurs. Ce mode d'intervention permet d'ouvrir une brèche dans le conservatisme qui entrave souvent l'innovation, d'enrichir quotidiennement les pratiques du monde agricole par des idées nouvelles et très concrètes, et d'encourager les associations d'agriculteurs, de pêcheurs et d'éleveurs à adapter et à mettre à l'essai des approches ayant fait leurs preuves pour ce qui est d'améliorer leurs moyens d'existence.

Afin d'intensifier l'effet multiplicateur de la coopération Sud-Sud et d'éviter de susciter une dépendance à long terme, tous les techniciens de la coopération Sud-Sud sont censés, après une période de travail sur le terrain auprès des communautés rurales, transmettre leur expérience aux agents nationaux, dans le cadre de la formation des formateurs. Ce volet fait partie d'une stratégie de dégagement qui limite normalement les périodes contractuelles à trois ans. Adaptée aux conditions locales de chacun des pays participants, cette stratégie prévoit la formation, par des experts et techniciens de la coopération Sud-Sud, des agents nationaux chargés de former à leur tour d'autres formateurs aux niveaux régional et communautaire, créant ainsi un effet boule de neige.

Le coût d'un expert et d'un technicien de la coopération Sud-Sud, de l'ordre de 12 000 dollars EU et 7 200 dollars EU par an respectivement, réparti entre le pays d'origine, le pays hôte et la FAO durant les étapes initiales, pour être pris en charge ultérieurement par des donateurs bilatéraux et multilatéraux, est extrêmement faible par rapport à celui de l'assistance technique traditionnelle, dont le coût moyen varie de 120 000 dollars E.-U. à 200 000 dollars EU par année-expert selon la source de financement. Cette faiblesse des coûts permet de placer sur le terrain, de façon échelonnée, une masse critique de techniciens au titre de la coopération Sud-Sud et de stimuler ce faisant, dans de nombreuses communautés rurales, un processus de transformation partant de la base et adapté aux besoins locaux.

Cette formule est encore nouvelle et il conviendra, à l'évidence, d'y apporter des retouches en fonction des informations en retour émanant des pays participants. Nous la considérons toutefois comme une méthode prometteuse et abordable, permettant aux pays en développement d'échanger entre eux des expériences positives et contribuant ainsi de façon très concrète à la sécurité alimentaire et au développement agricole. C'est pourquoi nous entendons continuer à jouer un rôle de catalyseur en aidant les pays intéressés à conclure des accords de coopération Sud-Sud et en les aidant à mobiliser les ressources financières nécessaires.

• En deuxième lieu, l'Équipe a avancé un certain nombre de propositions concernant les critères que l'on pourrait appliquer à la sélection des pays, selon un ordre de priorité, pour une participation au PSSA. Le fait que l'Équipe perçoive la nécessité d'une telle sélection démontre qu'elle reconnaît qu'un grand nombre de pays souhaitent adhérer au PSSA. Un tel phénomène ressort tout particulièrement des demandes émanant des pays autres que les PFRDV, qui ont décidé d'utiliser leurs propres ressources nationales pour financer la mise en œuvre du PSSA¹⁶. Point n'est besoin de rappeler au Comité du Programme que les activités de terrain de l'Organisation, y compris le PSSA, trouvent leur origine dans des demandes émanant des pays membres. Dans la mesure où les demandes légitimes d'assistance dépassent la capacité de réponse financière et institutionnelle de la FAO, cette dernière se voit contrainte d'envisager des moyens d'augmenter le volume de ses prestations. Cela explique que l'Organisation recherche, de façon active et en consultation avec les PFRDV, un complément de ressources d'origine bilatérale et multilatérale.
   
• En troisième lieu, nous pensons que l'Équipe chargée de l'évaluation n'a peut-être pas estimé à sa juste valeur l'incidence du PSSA sur les politiques nationales en matière d'alimentation et d'agriculture. Une telle incidence est, bien entendu, difficile à apprécier étant donné que les politiques sont déterminées par un amalgame d'influences différentes qui englobent, à l'évidence, l'orientation politique au sens large des personnes en place, mais aussi les conseils dispensés aux gouvernements par les donateurs extérieurs. En outre, il faut en général un laps de temps assez long pour infléchir les politiques, sauf en cas de modification radicale des structures du pouvoir. Certains signes précurseurs indiquent toutefois que de nombreux pays en développement, notamment ceux engagés dans la formulation des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté, envisagent de plus en plus sérieusement la possibilité d’adopter des politiques conduisant à l'amélioration de la sécurité alimentaire et à la croissance rapide de l'agriculture. Ce phénomène est déjà perceptible aux niveaux régional et sous-régional pour ce qui concerne le Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) ou les ententes conclues entre la FAO et l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et les autres organismes sous-régionaux en matière de programmes de sécurité alimentaire d'envergure régionale. Il serait présomptueux de laisser entendre que le PSSA aurait, à lui seul, déclenché une réorientation des politiques. Nous pensons néanmoins que, du fait de sa notoriété, et parce qu'il a démontré que les pays ont les moyens de mettre en œuvre des améliorations rapides de la production des petits agriculteurs, et en raison également de ses liens avec le processus du Sommet mondial de l'alimentation, le Programme a contribué à faire évoluer la situation. Au niveau national, le fait qu'un certain nombre de PFRDV aient décidé d'étendre l'application du Programme à l'ensemble de leur territoire (Chine et Pakistan, par exemple), et que neuf autres pays aient prélevé des montants importants sur leur budget national pour mettre en œuvre des activités du PSSA sur tout leur territoire, semble indiquer que son incidence sur les politiques commence à être perceptible.

109. Nous concordons pleinement avec l'évaluation proposée par l'Équipe des points forts du PSSA, de même qu'avec sa recommandation de prendre appui sur ces points forts pour les activités futures du Programme. Nous partageons son point de vue quant à l'importance de la souplesse dans l'application du Programme et quant à la nécessité d'équilibrer les mesures au niveau micro visant à améliorer la production et les moyens d'existence par des composantes méso et macro propres à affecter tant la production que la répartition des avantages. Nous accueillons le plaidoyer en faveur d'un allongement du laps de temps accordé aux activités pilotes dans le cadre de la Phase I ainsi que pour un nombre accru de sites de grande envergure, représentatifs de toutes les principales régions agroécologiques d'un pays. À vrai dire, chaque fois que les ressources le permettent, telle a été l'orientation donnée aux récentes initiatives du PSSA, y compris celles financées par les pays en développement sur leurs propres ressources.

110. Nous convenons également qu'il est nécessaire d'actualiser et d'améliorer les lignes directrices et d'en garantir une ample diffusion et une large utilisation. Conformément à la proposition de l'Équipe, un comité technique des lignes directrices du PSSA sera créé. Les travaux sont déjà en cours en vue d'élaborer des méthodologies peu coûteuses de mesure de l'impact couvrant tant les gains de production que leur incidence sur le revenu et la sécurité alimentaire des ménages. La Direction de la FAO accepte également l'idée qu'il faudra s'efforcer d'éviter l'octroi de subventions s'appliquant aux intrants ou aux taux d'intérêt, sauf lorsqu'elles sont conformes aux politiques nationales ou peuvent être nécessaires à l'indemnisation des participants ayant pris des risques en tant que précurseurs – risques qui auraient, dans d'autres conditions, été pris en charge par l'État dans le cadre du financement de recherches supplémentaires sur site. L'utilisation à grande échelle des subventions soulignée dans le rapport n'est pas conforme au concept sous-jacent du Programme, qui prévoit que l'on encourage les innovations pouvant être reproduites. L'un des problèmes concrets auxquels se heurtent de nombreux agriculteurs souhaitant adopter de nouvelles pratiques tient, rappelons-le, à l'effondrement des systèmes de crédit, d'approvisionnement en intrants et de commercialisation dans un grand nombre de pays en développement. Dans de telles circonstances, il a fallu intervenir de façon pragmatique pour combler l'écart entre ce qu'il faudrait faire et ce que l'on peut faire, afin de permettre aux innovateurs d'accéder aux intrants et aux équipements nécessaires.

111. Partant des options pour l'avenir du PSSA, nous formulons les observations suivantes:

• Une priorité accrue à la sécurité alimentaire des ménages. Le PSSA est, en fait, un programme axé sur le ménage et sur la communauté. Sa conception part du principe que les améliorations apportées à la sécurité alimentaire locale, notamment lorsqu'elles découlent de gains de production intéressant un nombre important de petits agriculteurs, contribuera également à élever le niveau de sécurité alimentaire à l'échelle nationale. Nous sommes d'avis que dans tous les pays où le PSSA est en œuvre, qu'il s'agisse de pays proches ou encore éloignés de l'autosuffisance alimentaire, la priorité devrait revenir aux communautés des régions rurales comportant le plus grand nombre de ménages menacés par l'insécurité alimentaire. Toutefois, nous devons apporter une réserve, à savoir que le Programme ne saurait être appliqué que là où il offre des solutions concrètes, durables et viables aux problèmes que doivent affronter les familles, indépendamment du fait que leur région présente un potentiel agricole élevé ou faible. Toutefois, la Direction de la FAO observe que dans de nombreux pays, contrairement aux perceptions conventionnelles, c'est dans les régions à fort potentiel agricole que l'on trouve le nombre le plus élevé de ménages souffrant de malnutrition et d'insécurité alimentaire chroniques. En conséquence, la priorité accordée à des régions à fort potentiel n'est généralement pas incompatible avec le principe d’une amélioration de la sécurité alimentaire sur deux fronts, celui des ménages et celui du pays.

En ce qui concerne l'avenir, l'objectif consiste à étendre les activités de la Phase I (phase pilote) du PSSA de manière à répondre aux demandes émanant des communautés atteintes par l'insécurité alimentaire, quelle que soit la zone agroécologique où elles se situent. L'éventail des activités appuyées par le Programme pourra être progressivement élargi, parallèlement au développement des capacités institutionnelles. Nous envisageons également d'accorder une attention croissante, dans le cadre des activités PSSA, à la responsabilisation des communautés afin qu'elles s'attaquent aux facteurs sous-jacents qui déterminent la répartition de la nourriture entre les ménages de la communauté. Nous pensons qu'il convient de mettre tout particulièrement l'accent sur les questions touchant les femmes et affectant les ménages dans lesquels le VIH/SIDA et d'autres maladies ont entraîné une aggravation des taux de dépendance, avec des effets désastreux pour l'agriculture. Un certain apprentissage est en cours – au moyen de financements provenant de TeleFood – dans la façon de cibler les augmentations de production vivrière là où elles sont le plus nécessaires, et d’allier ces augmentations à l'éducation nutritionnelle, notamment par la promotion de programmes de jardins potagers dans les écoles et les centres sanitaires; de tels exemples pourront être répétés de façon élargie, dans le cadre du PSSA.

• Considérations relatives à la conception du PSSA. Nous faisons nôtres les recommandations de l'Équipe et comptons veiller à ce qu'il en soit toujours tenu compte dans la conception des futures initiatives du PSSA, y compris l'élargissement des activités de la Phase I actuelle. Nous partageons le point de vue de l'Équipe en ce qui a trait à l'approche axée sur les personnes; cette approche a pour but de permettre aux communautés atteintes par l'insécurité alimentaire d’analyser les contraintes et les possibilités qui sont les leurs, en vue de faire leurs propres choix en matière de stratégies et d'actions visant à réduire la faim et à procurer des améliorations durables des moyens d'existence. La Direction de la FAO souscrit pleinement aussi à la nécessité de renforcer les partenariats, et cela dès les premières étapes de la conception des projets. En outre, nous acceptons sans réserve la recommandation visant à accorder une attention plus explicite, au stade de la conception, aux moyens permettant d'atténuer les fluctuations saisonnières et d'améliorer la durabilité écologique, la parité hommes-femmes et les réseaux de liens. L’adoption de ces approches entraînera la nécessité de renforcer les capacités à tous les niveaux, la priorité allant toutefois aux chefs de file du monde agricole et au personnel de première ligne de la vulgarisation. Il conviendra pour cela de s’appuyer en particulier sur l'expérience de l'Organisation en matière de fermes-écoles, qui a recueilli les éloges de l'Équipe. Ainsi, outre la révision des lignes directrices du PSSA, visant à répondre à toutes ces recommandations de même qu'à celles concernant les processus de conception, l'Organisation assurera la formation des agents et des fonctionnaires engagés dans la conception du PSSA.
   
• Stratégies complémentaires. La Direction de la FAO convient de la nécessité de renforcer la capacité des SICIAV en ce qui a trait à l'identification des foyers d'insécurité alimentaire, et d'en assurer l'interaction avec le ciblage des initiatives du PSSA. Nous convenons également, avec l'Équipe, qu'il est nécessaire tant d'améliorer les systèmes de suivi, qui doivent rester simples et peu coûteux, que d'appuyer les programmes de formation à la formulation de projets: cette activité sera grandement facilitée par l'ensemble d'outils de formulation de projets actuellement au stade de la mise à l'essai.

112. Le contexte et l'environnement de développement dans lequel opère aujourd'hui le PSSA a considérablement évolué depuis son lancement, voici près de huit ans. La proclamation des objectifs du millénaire en matière de développement, l'expansion des programmes d'allégement de la dette, le lancement du Cadre de développement intégré et des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté ainsi que l'élaboration de nouveaux modes de financement du développement suite à la Conférence internationale sur le financement du développement, autant d’éléments qui constituent des défis mais aussi des perspectives nouvelles pour le PSSA, dont l'Organisation ne manquera pas de tenir compte.

RAPPORT DU COMITÉ DU PROGRAMME¹⁷

113. Le Comité s’est félicité de cette importante évaluation, qu’il a jugée tout à fait indépendante, détaillée et objective, estimant qu'elle contenait une analyse critique, équilibrée et constructive, propre à renforcer le PSSA. Tout en reconnaissant qu’elle était coûteuse, il a estimé que des évaluations externes indépendantes de certains autres programmes de la FAO pouvaient se révéler utiles. Il a en outre apprécié la réaction positive de la direction et s’est félicité de l’intention, manifestée par l’Organisation, de tirer parti de l’évaluation pour renforcer le PSSA. Il a également jugé que les explications données par le responsable de l’équipe d’évaluation au sujet des conclusions de cet exercice étaient utiles et instructives.

114. L’évaluation soulignait le rôle que pouvait jouer le PSSA dans l’élimination de l’insécurité alimentaire. Le Programme ne pouvait avoir d’impact que si le pays considéré le faisait sien et que le développement des activités s’opérait de bas en haut avec la participation de l’ensemble des parties prenantes. Un tel processus nécessitait du temps ainsi qu’une conception souple adaptable aux conditions propres à chaque pays.

115. Le rapport d’évaluation fournissait des exemples de retombées positives du PSSA, mais aussi des nombreux problèmes auxquels le Programme se heurte. Plusieurs membres ont appelé l’attention sur l’expérience qu’ils avaient eux-mêmes du PSSA, qui a trouvé son expression dans les politiques nationales et s’est traduite par une volonté d'élargir la portée du Programme. Ils se sont vivement félicités de l’intention manifestée par la Direction de la FAO de mettre en place un système de contrôle et d’évaluation plus efficace et plus concret pour les programmes nationaux relevant du PSSA, en privilégiant l’évaluation de la viabilité économique et la reproductibilité des approches adoptées, de même que l’impact direct de ces programmes sur la sécurité alimentaire des ménages.

116. Les participants ont reconnu l’importance déterminante de cette dernière question et le Comité a procédé à un échange de vues sur le meilleur moyen de la traiter dans le cadre du PSSA. Plusieurs membres ont souligné les besoins prioritaires des pauvres cultivant des terres marginales et ne disposant que d’un accès limité à la nourriture. D’autres membres ont noté que les pauvres n'étaient pas cantonnés dans les zones marginales et que l'une des préoccupations des PFRDV était d’assurer des approvisionnements suffisants à l’échelle nationale. Le Comité a souligné la nécessité d’un meilleur équilibre hommes-femmes dans le PSSA.

117. Le Comité a débattu les conclusions du rapport d’évaluation en ce qui concerne la nécessité d’établir un ordre de priorité en matière de coopération dans le cadre du PSSA. Plusieurs membres ont estimé qu’il était indispensable de tenir compte des besoins de l’ensemble des PFRDV et noté que plusieurs pays n’appartenant pas à cette catégorie avaient également fait part de leur intérêt pour le programme en finançant de façon substantielle des activités réalisées par la FAO sur leur territoire. D'autres membres du Comité ont souligné que, dans une situation caractérisée par une limitation des ressources, il était indispensable d'établir un ordre de priorité pour que les ressources du Programme ordinaire aient un impact réel. Selon eux, cette démarche favoriserait également une mobilisation plus forte des donateurs.

118. Le Comité est convenu que la coopération Sud-Sud enrichissait utilement la coopération technique. Plusieurs membres ont souligné que le Programme jouait un rôle déterminant en permettant aux pays de confronter leurs expériences. D’autres membres ont également noté qu’il importait d’établir un lien étroit entre la coopération Sud-Sud, d’une part, et les besoins spécifiques ainsi que la capacité d’absorption des pays hôtes, d’autre part, et qu’il pourrait également être important de solliciter davantage les compétences nationales. Le rapport d’évaluation contenait des idées concrètes utiles pour améliorer l’efficacité de la coopération Sud-Sud, notamment en ce qui concerne la nécessité d’assurer un équilibre hommes-femmes et prévoir pour les coopérateurs des visites familiales.

119. Les critiques constructives contenues dans le rapport ont été utiles à la Direction de la FAO, qui s’efforce d’accroître l’impact du Programme. Le Comité s’est félicité des informations qui lui ont été communiquées concernant l’approche souple axée sur les populations qui caractérise depuis quelques années le PSSA. Il s’est félicité aussi des initiatives actuellement prises par la Direction pour renforcer le Programme et appliquer les recommandations de l’équipe d’évaluation. Il a été informé des dispositions actuellement prises pour obtenir une plus grande mobilisation des compétences techniques de l’Organisation et une meilleure intégration des aspects liés à l’environnement, des politiques en matière de sécurité alimentaire et des SICIAV. Des préparatifs étaient en cours pour constituer un groupe d’appui technique, mettre à jour le document de réflexion sur le PSSA, réviser les lignes directrices et former le personnel concerné dans le domaine de la conception des projets et de l’application des orientations, en privilégiant les méthodes fondées sur la participation. Un manuel de suivi et d’évaluation était en préparation.

120. En conclusion, le Comité s’est félicité de la volonté manifestée par la Direction de se servir des recommandations de l’équipe d’évaluation pour renforcer le PSSA ainsi que l’approche du Programme. Il a demandé qu’un rapport intermédiaire lui soit soumis à sa session de mai 2003 sur les progrès réalisés dans l’exécution du PSSA et dans l’application des nombreuses modifications utiles que la Direction avait évoquées dans ses observations au sujet du rapport.

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¹² On trouvera le texte intégral du rapport d’évaluation et de la Réponse de la direction dans le document PC 87/4 a).

¹³ Dunstan. S. C. Spencer, chef d'équipe (Sierra Leone), Pierre Spitz (France), Frank Anderson (Australie), Manuel Contijoch Escontria (Mexique), Antanas Maziliauskas (Lituanie), David Norman (États-Unis), Mme Maija Sala (Finlande), Vijah S. Vyas (Inde), et Mahgoub G. Zaroug (Soudan).

¹⁴ Même si le nombre de personnes relativement pauvres peut être assez élevé dans les régions à fort potentiel, le type de stratégie sélectionnée par le PSSA, à savoir l’amélioration de la productivité agricole, risque de ne profiter que de façon indirecte aux ménages concernés, par la création de perspectives d’emplois saisonniers intéressant les nombreux travailleurs sans terre. S’il est vrai que certains types d’activités de diversification sont de nature à fournir des avantages directs, il est probable que les stratégies les plus utiles, dans l'optique de ces ménages, ne sont pas du ressort des activités spécifiques du PSSA - comme la création d'emplois non agricoles.

¹⁵ Rappelons que ces données ne couvrent pas tous les pays; en outre, elles ne sont pas aussi fiables que celles ayant trait aux PFRDV, lesquelles font davantage autorité.

¹⁶ Le fait que les demandes d’adhésion au PSSA sont nombreuses et n’émanent pas seulement des PFRDV tend à infirmer en partie certaines affirmations de l’Équipe selon lesquelles la volonté de prise en charge nationale fait défaut.

¹⁷ PC/87/REP, par. 21-28.