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192. La présente évaluation, commanditée par la FAO et l'OMS, a également été conçue en fonction d'une demande d’examen émanant de la Commission du Codex Alimentarius. En effet, selon les termes du mandat, l’évaluation devra contribuer à la prise de décisions concernant l'élaboration des politiques, stratégies et modes de gestion, au sein des organes directeurs de la FAO et de l'OMS, de leurs secrétariats respectifs et de la Commission mixte FAO/OMS du Codex Alimentarius. Le mandat stipule que seront soumises des recommandations concernant la pertinence des normes ou des options visant à répondre aux objectifs généraux de protection des consommateurs, notamment en matière de santé, de même que de pratiques équitables en matière de commerce des produits alimentaires. Le mandat prévoit en outre qu'une attention particulière sera accordée aux besoins des pays en développement. Bien que cette évaluation soit principalement axée sur le Codex, elle prend en compte l'ensemble des activités de normalisation des produits alimentaires mises en œuvre par la FAO et l'OMS, y compris le renforcement des capacités et les avis scientifiques d’experts.
193. Le travail a été entrepris par une équipe d'évaluation indépendante, sous l'égide d'un groupe d'experts, lui aussi indépendant. L'équipe chargée de l'évaluation était composée de cinq membres, dont trois extérieurs aux deux organisations, y compris le coordonnateur de l'équipe. Quant au groupe d’experts indépendants, il se composait de dix membres représentant toutes les régions du monde ainsi que l'éventail complet des parties prenantes. Les principaux problèmes à mettre l'étude, de même que les procédures et les recommandations devant accompagner l’évaluation, furent déterminés à l'occasion de réunions entre l'équipe chargée de l'évaluation et le groupe d'experts.
194. Afin de conduire leur évaluation, les membres de l'équipe se sont rendus dans 24 pays représentatifs de toutes les régions du monde et de tous les niveaux de développement, et ont consulté en outre la Commission européenne. Au cours de ces visites, ils ont tenu des discussions avec des responsables de la santé, de l'alimentation, de l'agriculture, de l'industrie, du commerce et de la fixation de normes, de même qu'avec des représentants des secteurs primaire et secondaire, des consommateurs et d'autres secteurs de la société civile. Par ailleurs, ils ont eu des entretiens avec d'autres organismes internationaux de fixation de normes. Parallèlement, un questionnaire a été adressé à tous les membres de la FAO et de l'OMS, qu'ils participent ou non au système du Codex; 103 questionnaires ont été retournés sur les 186 expédiés. Un autre questionnaire a été adressé aux observateurs du Codex et de l'OMS appartenant aux organisations non gouvernementales internationales (ONGI) ainsi qu'aux organisations intergouvernementales (OIG); 40 réponses ont été obtenues. Deux demandes de commentaires ont été diffusées sur l'Internet, la première à l'intention de tous les intéressés, la seconde adressée spécifiquement aux ONG nationales. En outre, l'équipe chargée de l'évaluation a rencontré des informateurs de référence impliqués dans les activités du Codex, dont le président et d'autres membres du Comité exécutif, les présidents de certains comités du Codex ainsi que des membres du personnel du Codex et des secrétariats de la FAO et de l'OMS. Enfin, ils ont exploité un certain nombre de documents d'appui, dont plusieurs établis par des membres de la Commissions d'experts.
195. La Commission du Codex Alimentarius (CAC) a été créée en 1963, avec statut d'organisme intergouvernemental, par la FAO et l'OMS. Peuvent y adhérer tous les pays membres de ces deux organisations. La Commission du Codex compte actuellement 167 États membres, de même que 149 ONGI et 58 OIG ayant statut d'observateur. Les ONGI représentent les producteurs, le secteur privé et la société civile. L'élaboration de normes se fait actuellement par le biais de 24 organes subsidiaires, à savoir des comités régionaux, des comités de produits et des comités traitant de thèmes généraux.
196. Les activités de la Commission du Codex, qui tient sa réunion plénière tous les deux ans, de même que celles de ses organes subsidiaires, bénéficient d'un appui logistique, technique et gestionnel de la part d'un petit secrétariat du Codex situé dans les locaux de la FAO et financé conjointement par cette dernière et par l'OMS. Le coût des comités de produits et de thèmes généraux est en grande partie couvert par les pays hôtes, tout en recevant le soutien administratif du secrétariat du Codex. En outre, les membres supportent le coût de leur propre participation aux réunions.
197. Les avis scientifiques spécialisés servant à alimenter l'élaboration de normes du Codex proviennent de deux comités d'experts financés et administrés conjointement par la FAO et par l'OMS, à savoir le Comité mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires (JECFA), et la Réunion conjointe FAO/OMS sur les résidus de pesticides (JMPR). Il existe par ailleurs une Réunion conjointe FAO/OMS sur l'évaluation des risques microbiologiques (JEMRA), qui n'est pas un comité constitué au sens classique du terme, mais une série de consultations amorcées en 2000 afin d'examiner les risques microbiologiques dans les aliments. D'autres consultations d'experts sont organisées en fonction des besoins, comme le Groupe de travail sur l'évaluation du risque provenant des aliments dérivés des biotechnologies. Les consultations au niveau des comités et des experts sont administrées et financées par la FAO et par l'OMS, indépendamment du Codex. Par ailleurs, le JECFA, la JMPR et la JEMRA ont chacun un secrétariat auprès de la FAO et de l'OMS, ces dernières se chargeant séparément du renforcement des capacités. Le Secrétariat du Codex coopère également avec la FAO et avec l'OMS pour certaines initiatives relevant du renforcement des capacités, notamment la formation et l'organisation d'ateliers.
198. Le rapport d'évaluation dans sa version intégrale a été publié sous la cote PC 89/5a); par ailleurs on trouvera, au document portant la cote PC 89/5a)-Add.1, les réponses apportées par la direction de la FAO et de l'OMS ainsi que par la Commission du Codex Alimentarius. Ces documents contiennent un aperçu général des activités du Codex et des autres organismes de fixation de normes alimentaires, parallèlement à l'évaluation et à des recommandations touchant:
199. Les annexes, qui traitent de l'utilisation des ressources et des besoins associés aux futures activités de normalisation alimentaire, présentent de même une vue synthétique des réponses aux questionnaires. On pourra trouver une analyse plus détaillée des réponses aux questionnaires dans le corps de l'évaluation proposée par la FAO ainsi que sur les sites web du Codex.
200. Il incombe aux gouvernements de protéger la santé de leurs citoyens, notamment contre les maladies d’origine alimentaire; c'est ce qui explique la nécessité d'édicter des normes publiques. Encore faut-il cependant, pour que la protection des consommateurs soit efficace, que les normes soient effectivement appliquées au moyen d’un régime de contrôle des aliments fonctionnant de façon adéquate. Un tel régime se doit de comporter de nombreux mécanismes, au nombre desquels une législation détaillée et actualisée, la surveillance des aliments et des maladies d'origine alimentaire, l'octroi de licences et la conduite d'inspections (ce qui, à son tour, nécessite la présence d'un personnel formé en conséquence et de laboratoires modernes), sans parler de la nécessité du soutien politique et institutionnel, de la stabilité, d'une administration exempte de corruption, etc. Dans tous ces domaines, c'est la responsabilité de chaque pays qui est directement engagée.
201. Le phénomène de la mondialisation a entraîné une augmentation du commerce international des produits agricoles et alimentaires, avec une propagation rapide, entre les pays, de nouvelles maladies d’origine alimentaire. Étant donné que les normes et les systèmes d'inspection alimentaire appliqués dans un pays donné sont aussi importants que ceux appliqués dans le pays d'origine, il existe une demande de normes internationales, comme celles élaborées par le Codex. En effet, les agents pathogènes d’apparition récente risquent de ne pas être vulnérables à nombre de méthodes traditionnelles de préparation et de préservation des denrées alimentaires. À mesure que ces problèmes de sécurité sanitaire des aliments acquièrent une envergure mondiale, ils exigent des solutions à l'échelle planétaire, lesquelles incorporent des normes basées sur l'évaluation du risque et une surveillance couvrant également toute la planète. Parallèlement, l'élaboration de normes alimentaires doit s'adapter à l'évolution des besoins, et notamment à celle des technologies nouvelles de transformation auxquelles on a de plus en plus recours pour répondre aux préférences manifestées par les consommateurs des pays développés envers des aliments plus "naturels", c'est-à-dire comportant moins de sel et d'additifs.
202. Parallèlement à la protection de la santé des consommateurs, les normes alimentaires réduisent le coût des transactions commerciales, par exemple le coût associé au risque de fraude et celui de la recherche de partenaires commerciaux fiables. Pour être utiles, ces normes doivent avoir un sens clair pour les consommateurs; lorsque c’est le cas, elles réduisent les risques auxquels ces derniers sont exposés, par exemple celui d'acheter par inadvertance des aliments de qualité inférieure ou insalubres. Il est donc admis que l'établissement de normes constitue un préalable au bon fonctionnement d'un marché. Par ailleurs, une fois harmonisées, à l'échelon national ou à l'échelle internationale, ces normes contribuent naturellement à faciliter les échanges, à l'intérieur d'un pays ou entre pays.
203. Les difficultés auxquelles on se heurte lors de la fixation de normes internationales tiennent à la recherche d’un équilibre entre les différents besoins des consommateurs et des producteurs des pays développés et des pays en développement. Cette recherche d’une harmonisation des avantages et des coûts d'une amélioration graduelle de la sécurité sanitaire des aliments, fait partie intégrante du processus de gestion du risque.
204. Valeur du Codex. Alors que, dans le passé, les pays membres de la Commission du Codex n'étaient pas tenus d'appliquer les normes du Codex pour la protection de leurs consommateurs nationaux notamment au plan sanitaire, depuis 1994, les accords SPS et OTC de l'OMC ont conféré aux normes du Codex un statut juridique. Même si, pour autant, les membres ne sont pas tenus d'adopter toutes les normes du Codex, ils doivent pouvoir en justifier la non-adoption en fonction de critères strictement définis, pour des raisons de risques pour la santé. Ainsi, la reconnaissance juridique du Codex en a rehaussé la pertinence et l'importance tout en rendant, de façon inévitable, plus difficile l'obtention de compromis.
205. Les réponses obtenues dans les questionnaires que nous résumons dans le tableau ci-après indiquent que les normes alimentaires du Codex sont très importantes pour les membres de la Commission du Codex. Ces normes sont considérées comme un préalable fondamental pour la protection du consommateur, notamment dans les pays en développement et dans les pays où l’activité économique est plus réduite, qui souhaitent les intégrer plus directement à leur propre législation régissant tant le commerce interne que les échanges internationaux. Les réponses illustrent combien elles sont importantes pour tous les pays car elles contribuent à assurer la sécurité sanitaire des importations alimentaires tout en facilitant les activités d'importation et d'exportation.
| Quelle est l'importance des normes Codex pour votre pays? | ||||
| Niveau de revenu |
Sans importance* |
Importance moyenne* |
Haute importance* |
|
| Pour la protection de la santé des consommateurs nationaux |
Tous les pays | 2,0 |
22,0 |
76,0 |
| Faible | 2,9 |
11,1 |
86,0 |
|
| Moyen | 0 |
17,3 |
82,7 |
|
| Élevé | 5,3 |
52,7 |
42,1 |
|
Pour faciliter le commerce intérieur |
Tous les pays |
8,6 |
40,5 |
51,0 |
Faible |
8,6 |
20,0 |
71,5 | |
Moyen |
2,2 |
44,4 |
53,3 | |
Élevé |
21,1 |
68,4 |
10,6 | |
Pour faciliter les exportations alimentaires |
Tous les pays |
0 |
23,0 |
77,0 |
Faible |
0 |
8,6 |
91,4 | |
Moyen |
0 |
29,6 |
70,5 | |
Élevé |
0 |
33,3 |
66,7 | |
Pour garantir la sécurité sanitaire des importations alimentaires |
Tous les pays |
1 |
16,7 |
82,3 |
Faible |
0 |
11,4 |
88,6 | |
Moyen |
0 |
21,7 |
78,3 | |
Élevé |
4,8 |
14,4 |
80,9 | |
*Sur une échelle de sept points, sans importance correspond à 1 ou 2; importance moyenne, à 3, 4 ou 5
| ||||
206. Le Codex a surtout réussi à établir avec succès des normes relatives à la santé dans les situations où les fondements scientifiques étaient bien établis. La qualité des avis prodigués par les comités scientifiques d’experts constitués à cette fin ainsi que par les consultations d'experts est alors fortement appréciée.
207. Les points faibles. Rappelons toutefois que le Codex peut être d'une extrême lenteur, ce qui préoccupe toutes les parties prenantes, tout particulièrement les pays développés, dont 90 pour cent se déclarent insatisfaits du rythme du processus décisionnel du Codex, mais aussi le secteur privé. À défaut d'une accélération du processus, les principales nations commerçantes et les grands blocs commerciaux risquent de plus en plus de fixer indépendamment leurs propres normes dans ce domaine. Par ailleurs, les pays en développement ont du mal à participer pleinement et efficacement aux activités du Codex, car les secteurs prioritaires retenus pour la fixation de normes ne leur semblent pas toujours appropriés; de plus, ces pays ont parfois l'impression que leurs besoins ne sont pas pris en compte. Par ailleurs, les normes étant principalement élaborées au cours de réunions, les coûts d’élaboration ne cessent de croître, ce qui rend encore plus difficile une pleine participation des pays où l’activité économique est plus réduite.
208. De manière générale, les avis d'experts dont a bénéficié le Codex en vue d'une évaluation indépendante du risque sanitaire ont été objectifs, indépendants et valables. Cependant, on a jugé particulièrement important de renforcer cette composante du processus afin d'améliorer le cadre d'élaboration de normes alimentaires internationales. Il existe en effet d'importants retards dans le travail à accomplir, notamment en ce qui a trait aux résidus de pesticides, et la demande devrait augmenter de façon marquée dans l'avenir, pour couvrir de nouveaux domaines tels que les produits nutraceutiques, les compléments alimentaires et les aliments enrichis, de même que les problèmes de santé liés aux nouvelles technologies alimentaires.
209. Le renforcement des capacités dans les pays en développement a été jugé essentiel pour permettre à ces pays de protéger leurs citoyens, de tirer parti de la mondialisation du marché des produits alimentaires et de faire valoir de façon efficace leurs intérêts lors des négociations du Codex et de l'OMC. L'équipe chargée de l'évaluation est d'avis que les initiatives du Codex, de la FAO et de l'OMS en matière de renforcement des capacités continue d'apporter une contribution substantielle à la communauté internationale comme aux pays pris individuellement.
210. Après avoir analysé les problèmes, l'équipe chargée de l'évaluation a cerné quatre domaines principaux nécessitant des améliorations en vue d'une meilleure fixation et d'une meilleure application des normes alimentaires. À cet effet, elle a formulé les recommandations suivantes:
211. Mandat et priorités. Il importe que soit élaboré un mandat détaillé et clair pour le Codex, et que ce mandat soit ratifié par la Conférence de la FAO et l'Assemblée mondiale de la santé.
212. Les exigences auxquelles doit répondre le Codex en matière de santé se font plus lourdes à mesure que s'intensifient la prise de conscience des consommateurs, l'émergence de nouvelles technologies, les problèmes liés aux agents pathogènes et à la nutrition comme l’enrichissement des aliments, les aliments complémentaires, les nutraceutiques et les « allégations santé ». Il convient que le champ d'application du Codex couvre pleinement les aspects des normes alimentaires liés à la santé; en conséquence, il apparaît souhaitable que le Codex entreprenne:
213. À défaut d'une hiérarchisation des priorités, il faudrait prévoir pour de telles initiatives un important accroissement des ressources destinées aux Codex et à l'obtention d'avis scientifiques d'experts. Nous recommandons que le Codex n'accepte pas de travaux supplémentaires dans les domaines non liés à la santé et que, lors de l'établissement de son programme de travail orienté vers la fixation de normes, le Codex opte pour l'ordre de priorités suivant:
214. Le Codex, l'OIE et la CIPV. L’Office international des épizooties (OIE) s'occupe des zoonoses ainsi que des autres maladies des animaux d’élevage transmises par les aliments, tandis que la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) traite de tous les aspects liés à la présence des ravageurs des végétaux dans l'alimentation. Du fait que la notion de sécurité sanitaire des aliments englobe de plus en plus l'ensemble de la filière alimentaire, de nouvelles complémentarités ne cessent d'apparaître entre le Codex, l'OIE et la CIPV, ce qui entraîne parfois des lacunes et des chevauchements. Il convient que le Codex et l'OIE, en particulier, formalisent leurs relations et recourent, au besoin, à des groupes de travail mixte afin de traiter des problèmes de chevauchement de compétences.
215. Gestion du Codex. La crédibilité du Codex se trouve rehaussée par sa localisation au sein de la FAO et de l'OMS, notamment en ce qui a trait à la protection de la santé par le biais de son association directe avec l'OMS. Cependant, la majorité des gouvernements sont d'avis que la Commission du Codex devrait jouer un rôle "beaucoup plus ample" pour ce qui est de formuler des propositions de priorités et de soumettre un programme de travail. C'est pourquoi l'équipe d'évaluation recommande que le Codex, tout en restant rattaché à la FAO et à l'OMS, bénéficie d'une indépendance, d'une autorité et d'une responsabilité accrues en matière d'établissement des priorités et de gestion de son programme de travail dans le cadre du budget et du programme de travail approuvés par la FAO et par l'OMS.
216. Il paraît souhaitable, de manière à imprimer une cadence plus soutenue au travail - notamment en matière d'approbation de normes -, que la Commission du Codex se réunisse à intervalles annuels et non tous les deux ans comme c'est le cas actuellement.
217. Il conviendrait de remplacer le Comité exécutif par un Conseil d’administration, lequel se réunirait tous les six mois pour s'occuper des aspects stratégiques et de la gestion, mais à l'exclusion de tout mandat d'examen des normes. Ainsi, le Conseil aurait pour fonction d'améliorer la rapidité et l'efficacité en assistant la Commission en matière de planification, budgétisation et surveillance, notamment pour les volets suivants:
218. Il semble nécessaire, afin de garantir l'efficacité du Codex, de promouvoir une gestion beaucoup plus rigoureuse de l'élaboration des normes entre ses comités et ses groupes de travail. Étant donné que la Commission ne saurait, dans sa forme plénière, s'acquitter efficacement d'une telle fonction, il conviendrait de la déléguer à un organisme plus restreint. Dans cette perspective, on pourrait envisager la création d'un comité de gestion des normes dont l'objet serait de décharger le Conseil d’administration de telles fonctions.
219. Il est généralement admis que le secrétariat du Codex s'acquitte de sa tâche avec assiduité et efficacité, et dans un esprit de service envers les membres. Cependant, on s'accorde également pour reconnaître que le secrétariat est déjà surchargé de travail et dispose de ressources insuffisantes pour appuyer toute la gamme des activités du Codex. En outre, la situation se détériore à mesure qu'augmente de façon régulière le volume de ses activités. Il s'ensuit que, pour certains, toutes les fonctions ne sont pas soutenues de façon adéquate, en particulier la planification stratégique, la surveillance, l'analyse et la présentation de compte rendus sur les travaux des comités.
220. Il conviendrait donc de renforcer le rôle exécutif du secrétariat afin de promouvoir une indépendance accrue du Codex de même qu'une meilleure efficacité opérationnelle. Il faudra, à cette fin, étoffer les rangs du secrétariat tout en améliorant le grade de ses agents. Afin de répondre à une telle amplification de son rôle, il conviendra de prévoir l'augmentation substantielle des ressources du secrétariat, à savoir, dans la phase initiale, 1,4 million de dollars EU par exercice biennal.
221. La structure du Comité du Codex. Le rôle des comités du Codex a évolué au cours des 40 dernières années. Ainsi, les comités chargés de questions générales, ou comités « horizontaux », ont vu leur importance augmenter, tandis que les comités de produits, ou comités « verticaux », accusent un déclin - plusieurs d'entre eux ont tout simplement disparu. De plus en plus, les tâches nouvelles ont été confiées à des groupes de travail de durée limitée. Bien que l'équipe chargée de l'évaluation n'ait pas analysé en détail la structure et les activités des comités considérés individuellement, on a observé plusieurs cas déclarés de manque de clarté ou de chevauchement de responsabilités, par exemple dans le domaine de la traçabilité et de l'équivalence.
222. Dans l’esprit de la hiérarchie de priorités proposée pour le processus d’établissement de normes du Codex, seuls devraient être maintenus les comités horizontaux, ainsi que les comités verticaux comportant certaines fonctions horizontales comme celui du poisson. Les autres activités axées sur les produits et jugées suffisamment importantes devront être confiées à des groupes de travail spéciaux munis d’un mandat à durée déterminée, créés en vue de traiter des problèmes spécifiques. S’agissant des questions intéressant plusieurs comités, la constitution d’un groupe de travail ad hoc intercomités pourrait réduire les chevauchements tout en améliorant l’efficacité des travaux consacrés à une norme donnée. Par ailleurs, la prise en compte des questions touchant la santé au sein des comités de produits devrait être réduite au strict minimum et, chaque fois que cela est possible, traitée par le biais d'un groupe de travail avec le comité horizontal compétent. Le Codex devra, dans les meilleurs délais, confier à des consultants une étude détaillée des activités des comités responsables de thèmes généraux ou de produits donnés, et la prolonger par un suivi régulier, afin d’apporter les rationalisations qui s’imposent. Cet examen portera en particulier sur:
223. Les comités régionaux sont très appréciés, si bien que les pays à revenu faible et moyen sont beaucoup plus représentés aux réunions des comités régionaux de coordination qu’à la Commission elle-même; au demeurant, certains pays se contentent de participer aux réunions du Codex au niveau régional. Cependant, c’est là un secteur du Codex où des améliorations s’imposent si l’on veut obtenir une contribution plus efficace des pays en développement et des ONG. C'est pourquoi le Codex devrait entreprendre, au cours des deux prochaines années, un examen du mandat et des activités des comités régionaux.
224. Le Codex est nettement plus ouvert et plus accueillant envers les ONG que nombre d’organisations internationales opérant dans le domaine de la fixation des normes. On peut même citer la Commission comme exemple de bonnes pratiques pour ce qui est de ses relations avec les ONG et de sa disposition à accepter leur contribution à ses travaux. Par ailleurs, la Commission s’est efforcée, ces dernières années, de promouvoir la participation des ONG à titre d’observateur. Cependant, certains s'inquiètent de voir les ONG obtenir de façon trop aisée une représentation au sein du Codex, même lorsqu’elles ne sont représentatives qu'au niveau régional. C'est pourquoi le Codex, après avoir joué un rôle de pionnier en matière d’accueil des ONGI, ne doit pas hésiter à appliquer aujourd'hui des critères plus stricts pour s'assurer que les organismes admis à titre d'observateur aient véritablement une envergure internationale. En outre, la qualité d'observateur au Codex devra être approuvée au cas par cas par le Conseil d’administration, et il conviendra que les observateurs soient représentés au sein du Conseil d’administration proposé.
225. Mécanismes opérationnels. Il conviendra d’alléger les méthodes de travail du Codex, parallèlement à une augmentation de la capacité. En effet, le processus décisionnel actuel, qui prévoit huit étapes pour l'adoption de normes, est, de l'avis général, trop lourd et devra être simplifié au profit d'une procédure en cinq étapes applicable à toutes les normes. Une fois atteinte la cinquième étape, la Commission ne devra plus être habilitée à amender la norme mais pourra seulement l’adopter, la renvoyer devant le Comité en vue de certains remaniements, voire l’abroger ou suspendre les travaux la concernant.
226. Il conviendra en outre d’innover vigoureusement en prévoyant d’accomplir beaucoup plus de travail entre les sessions de la Commission, en désignant des facilitateurs chargés de conduire des consultations au niveau des membres et d’élaborer de nouvelles versions de projets à soumettre aux comités. On tendra ainsi à s'écarter de la mise au point de normes lors de séances de comités, pour privilégier leur élaboration entre les sessions, dans le cadre d'un processus consultatif des membres prenant pleinement en considération leurs commentaires écrits. Le recours aux facilitateurs de même qu’aux groupes de travail électronique est de nature à favoriser l’insertion des pays en développement dans le processus de consultation, tandis que le la multiplication des réunions de groupes de travail entre les sessions risquerait de produire l’effet contraire.
227. Il conviendra en outre, afin d’améliorer l’efficacité des travaux et de permettre une plus grande homogénéité entre les présidences de comités, de dresser une liste de critères explicites pour la sélection des présidences, lesquelles devront être entérinées par le Conseil d’administration. En outre, la formation et l’évaluation des présidents devront recevoir une attention accrue, et le rôle clairement défini qui revient au secrétariat du Codex dans l’appui des fonctions de présidence devra être pleinement reconnu.
228. Parallèlement à l’intensification du travail entre les sessions, l’équipe d’évaluation propose que les comités désignent des coprésidents émanant de pays en développement et que soit augmenté le nombre des réunions tenues dans ces pays, ce qui nécessitera un apport supplémentaire de ressources de la part des pays hôtes. Dans cette perspective, on pourrait introduire la notion de partage des frais d'accueil lorsqu’aucun pays ne se sent en mesure d’en supporter intégralement le coût - cette formule est de nature à encourager la participation des pays en développement.
229. Aux yeux de la Commission du Codex, la recherche active du consensus est un élément essentiel de la légitimité de ses normes. Cependant, il faut rappeler que l’adoption occasionnelle de normes à la simple majorité des délégués présents a été à l’origine de certaines des décisions les plus controversées du Codex, compte tenu de la faible marge ayant permis de l’emporter23. Or, le Codex ne disposant d’aucune définition de la notion de consensus, il s’ensuit qu’une éventuelle application prudente du principe risque d’enrayer le processus d’adoption, du fait des réserves que pourraient exprimer quelques pays, tandis qu’un président à la forte personnalité pourrait, lui, imposer une « décision ». Étant donné que, dans toute la mesure du possible, ces décisions devraient être le fruit du consensus, il conviendrait que le Codex définisse cette notion aux fins de la prise de décisions au sein des comités et de la Commission, et que:
230. Il importe de conférer une identité plus forte aux avis d'experts du Codex tout en améliorant leur coordination; on devra en outre veiller à en augmenter les ressources de façon substantielle, parallèlement à une promotion de leur indépendance, dans la transparence, au sein de la FAO/OMS. Il importe que le Codex poursuive ses efforts en vue d’une séparation plus distincte entre les fonctions d’évaluation et les fonctions de gestion du risque, de manière à garantir la transparence, l’utilité des avis scientifiques et un processus décisionnel suffisamment rapide.
231. Il faut également que le Codex soit en mesure de fixer des priorités dans le cadre d’une enveloppe budgétaire dûment approuvée en vue d’obtenir des avis d’experts venant conforter son programme de travail. Un tel budget devra être d’un niveau suffisant pour couvrir non seulement les contributions au Codex du JECFA, de la JEMRA et de la JMPR, mais également de faire face à des priorités ponctuelles, y compris pour l'obtention d'avis sur des questions émergentes.
232. L’équipe d’évaluation recommande que la FAO et l’OMS constituent un comité scientifique, composé d’experts éminents et chargé de dispenser au Codex et aux deux organisations dont il relève des orientations scientifiques de portée stratégique, englobant également les priorités en matière d'évaluation du risque et des menaces émergentes, et offrant des lignes directrices assorties d'un contrôle de la qualité au JECFA, à la JEMRA, à la JMPR ainsi qu'aux comités spéciaux. Il serait souhaitable de nommer et d'accueillir dans les locaux de l’OMS un secrétaire FAO/OMS du Comité scientifique avec fonctions de coordonnateur en matière d’évaluation du risque et d’avis scientifique concernant la sécurité sanitaire des aliments et la santé, tout en maintenant dans leur forme actuelle les secrétariats des JECFA, JEMRA et JMPR. Il est conseillé à l'OMS d'augmenter de façon marquée sa contribution en matière d’évaluation du risque pour la santé. Enfin, outre les activités consacrées à l’évaluation de la sécurité sanitaire des aliments, la FAO devrait intensifier ses efforts en matière d’amélioration des procédés de fabrication et méthodes de manutention.
233. L’équipe d’évaluation considère qu’il est urgent d’augmenter la production de normes applicables aux pesticides, afin de pouvoir examiner rapidement les nouveaux produits mis en circulation tout en actualisant les recommandations sur les pesticides existants. Une expansion parallèle des activités des JECFA et JEMRA est également envisagée.
234. L’OMS et la FAO ont, parmi leurs priorités de premier plan, le soutien à la collecte de données concernant les régimes alimentaires et les processus de fabrication d’un éventail élargi de pays, ce qui implique, de la part de ces derniers, un renforcement des capacités d'élaboration des données. Par ailleurs, la FAO et l'OMS devront participer davantage à la définition des données nécessaires pour évaluer le risque et garantir la qualité des données.
235. L’équipe d’évaluation recommande également que le processus consultatif réclamé par la Commission du Codex Alimentarius afin de renforcer le soutien scientifique à ses décisions soit considéré comme une priorité. Il conviendra d’entreprendre sans délai une étude consultative portant sur la fourniture d’avis et l’évaluation du risque par des experts, en la faisant suivre, conformément à la demande présentée, d'une consultation et d'un débat au sein du Codex. Il existe une liste détaillée de thèmes pouvant être examinés dans le cadre de cette étude.
236. Le montant estimatif minimal jugé nécessaire pour une augmentation immédiate des ressources de la FAO et de l’OMS au titre de l’évaluation du risque au niveau d’experts est de 2,5 millions de dollars EU par exercice biennal.
237. Le renforcement des capacités concernant les systèmes de sécurité sanitaire des aliments et de santé orientés vers les consommateurs nationaux et les échanges commerciaux constitue une importante priorité des pays en développement; en effet, la surveillance et le contrôle de la sécurité sanitaire des aliments destinés à la consommation nationale laissent fortement à désirer dans ces pays.
238. L’évaluation a fait apparaître une insuffisance de l’interaction entre la FAO et l’OMS au niveau des pays pour ce qui est de la mise en place de systèmes de garantie de la sécurité sanitaire et d’élaboration de normes alimentaires. Il y a lieu de se féliciter de la création du nouveau mécanisme de financement, dont le secrétariat est assuré par l’OMC avec une certaine mise de fonds de la part de la Banque mondiale. Il en va de même pour le Nouveau fonds fiduciaire du Codex confié à l’OMS, destiné à renforcer la participation aux travaux et aux réunions du Codex. L’équipe recommande que la FAO et l’OMS entreprennent à présent un effort conjoint pour mobiliser des fonds extrabudgétaires et promouvoir une assistance bilatérale coordonnée en matière de renforcement des capacités, ce qui ne manquera pas de favoriser une meilleure harmonisation des approches respectives de l'OMS et de la FAO. En outre, il conviendrait que la FAO et l'OMS entreprennent sans tarder d'informer, après analyse, la Commission du Codex Alimentarius des modalités qu’elles entendent retenir pour mieux coordonner et se répartir le travail, en mettant à profit leurs atouts respectifs et leurs synergies.
239. L’évaluation recommande que des mesures soient rapidement appliquées et poursuivies dans le temps en vue de mettre en œuvre les recommandations adoptées sur les points suivants:
240. Après avoir examiné le rapport et les recommandations de l’Évaluation conjointe FAO/OMS du Codex Alimentarius et d’autres activités de la FAO et de l’OMS relatives aux normes alimentaires, la Commission du Codex Alimentarius a remercié les Organisations mères d’avoir pris l’initiative de cette évaluation et de s’être assurées qu’elle était effectuée de manière consultative, efficace et efficiente. Elle a également remercié l’Équipe chargée de l’évaluation et le Groupe d’experts de leur excellent rapport, qui incluait une analyse approfondie et des propositions et recommandations détaillées.
241. La Commission a noté avec satisfaction la conclusion de l’Évaluation selon laquelle les normes alimentaires revêtaient pour les membres une très grande importance en tant qu’élément fondamental des systèmes de contrôle des denrées alimentaires, visant à protéger la santé des consommateurs et à garantir des pratiques loyales en matière de commerce des denrées alimentaires. Elle a également fait sienne l’opinion selon laquelle les normes constituaient un préalable indispensable à la protection des consommateurs, mais devaient être envisagées dans le contexte de l’ensemble de la filière alimentaire, de façon à garantir la sécurité sanitaire des denrées alimentaires.
242. La Commission a rappelé que les normes Codex servaient de référence aux États membres pour s’acquitter de leurs obligations en vertu de l’Accord de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce et de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires. À cet égard, la Commission a reconnu que de nombreux États membres moins avancés ou en transition pouvaient s’appuyer directement sur les normes Codex pour formuler leur législation intérieure et leurs normes conformément à ces Accords. Elle a noté que ceci était particulièrement vrai lorsque les normes étaient fondées sur des données mondiales, y compris celles en provenance de pays en développement.
243. La Commission a approuvé l’orientation générale du Rapport sur l’évaluation et s’est engagée à appliquer des stratégies permettant d’atteindre les objectifs définis dans les recommandations qui y figuraient. Elle a fortement insisté sur la nécessité d’examiner rapidement ces recommandations. La Commission a noté que depuis la Conférence conjointe FAO/OMS de 1991 sur les normes alimentaires, les produits chimiques présents dans les aliments et le commerce international des denrées alimentaires, elle avait considérablement modifié ses priorités et ses programmes de façon à mettre l’accent sur les questions de sécurité sanitaire des denrées alimentaires. Cette nouvelle orientation avait donné lieu à une multiplication des normes relatives à la santé et s’étendait désormais à l’ensemble de la filière alimentaire; ce processus continuerait à être développé.
244. Notant les recommandations de l’Évaluation concernant le mandat de la Commission, celle-ci a été d’avis que son mandat actuel, qui consistait à protéger la santé des consommateurs et à garantir des pratiques loyales en matière de commerce international des denrées alimentaires, restait valable, mais pourrait être réexaminé ultérieurement. Dans le cadre de ce mandat, la Commission a confirmé qu’elle continuerait à accorder la première priorité à l’élaboration de normes ayant un impact sur la santé des consommateurs et la sécurité sanitaire des denrées alimentaires.
245. Afin de conserver l’appui sans réserve de tous les États membres et des parties prenantes, la Commission est convenue que pour donner suite à l’Évaluation, elle devrait, avec les Organisations mères, se fixer les objectifs suivants:
246. La Commission est convenue qu’elle devrait jouir d’une plus grande indépendance, au sein de la structure globale de la FAO et de l’OMS, pour proposer et exécuter son programme de travail et son budget, une fois ceux-ci approuvés par les deux Organisations mères.
247. La Commission a fait sienne l’opinion exprimée dans le rapport d’évaluation que le Secrétariat du Codex s’acquittait de manière efficace de sa lourde tâche, en tenant compte des avis de ses membres, mais qu’il était surmené et ne disposait pas de ressources suffisantes pour appuyer les activités actuelles du Codex. Elle a vivement approuvé la recommandation tendant à ce que le Secrétariat soit élargi et à ce que son personnel soit recruté à des classes plus élevées et ait des compétences plus diversifiées pour tenir compte des exigences accrues de la Commission.
248. À propos des avis d’experts fournis au Codex, la Commission a déclaré partager pleinement l’opinion selon laquelle cet aspect du travail du Codex était très important pour tous les États membres ainsi que pour la Commission elle-même. Elle a exprimé l’opinion que les Organisations mères devraient avoir les moyens de fournir des avis scientifiques en temps opportun. Elle est aussi convenue que cette activité devrait être mieux reconnue au sein des Organisations et plus étroitement liée aux priorités du Codex et que des ressources bien supérieures devraient lui être allouées, tandis que la coordination interne devrait être améliorée. Son indépendance par rapport aux influences extérieures et sa transparence devraient être encore renforcées au sein de la FAO et de l’OMS. La Commission a déclaré qu’il faudrait également établir une distinction plus nette entre la fonction d’évaluation des risques confiée aux experts et celle de gestion des risques assurée par les Comités du Codex, tout en notant que des liens devaient exister entre ces deux fonctions. La Commission a souligné que la fourniture d’avis d’experts incombait, à juste titre, conjointement à la FAO et à l’OMS et que cette situation devrait continuer. Elle a vivement recommandé que l’OMS accroisse sensiblement sa contribution à l’évaluation des risques pour la santé effectuée par les comités mixtes et les consultations d’experts FAO/OMS, tandis que la FAO renforcerait sa participation à des activités relevant de sa compétence et de sa responsabilité. La Commission s’est félicitée de ce que le Docteur Bruntland avait déclaré dans son allocution d’ouverture que la FAO et l’OMS prépareraient et convoqueraient dans les meilleurs délais la consultation demandée par la Commission du Codex Alimentarius à sa vingt-quatrième session24 sur le renforcement du soutien scientifique au processus de prise de décisions du Codex.
249. En ce qui concerne le renforcement des capacités, la Commission s’est félicitée des initiatives intéressantes décrites dans le rapport, dont le Mécanisme pour l’élaboration des normes et le développement du commerce géré par l’OMC, en collaboration avec la Banque mondiale, la FAO, l’OMS, l’OIE, et en particulier le nouveau Fonds fiduciaire FAO/OMS visant à assurer une participation plus active aux travaux du Codex. Elle a demandé à la FAO et à l’OMS de s’efforcer conjointement de mobiliser des fonds extrabudgétaires et de promouvoir une assistance bilatérale coordonnée en matière de renforcement des capacités. La Commission a également demandé que la FAO et l’OMS coordonnent davantage leurs activités de renforcement des capacités et analysent de toute urgence les moyens dont elles disposent à cet effet. Elle a demandé à être informée des mesures que les deux Organisations prendraient pour améliorer la coordination et la répartition de leurs activités en s’appuyant sur leurs capacités respectives et leurs synergies mutuelles.
250. La Commission a demandé à la FAO et à l’OMS d’allouer dans leur programme ordinaire des ressources supplémentaires, éventuellement complétées par des ressources extrabudgétaires, pour renforcer le Codex et les travaux s’y rapportant dans les deux Organisations.
251. La Commission a demandé aux gouvernements membres d’appuyer le suivi de l’Évaluation par leurs déclarations et leurs prises de position à l’Assemblée mondiale de la santé, ainsi qu’au sein du Conseil et de la Conférence de la FAO.
252. La Commission a réitéré son engagement à poursuivre rapidement l’examen complet des recommandations qui lui étaient adressées dans le rapport d’évaluation et à cet égard:
253. La direction de la FAO adresse ses félicitations à l’équipe d’évaluation ainsi qu’au groupe d’experts indépendants pour leur rapport d’excellente qualité, la profondeur de leur analyse ainsi que pour leurs propositions avisées. La direction souhaite également affirmer la grande importance qu'elle attache aux normes alimentaires pour la protection de la santé des consommateurs et la promotion du commerce intérieur et international. Elle souligne combien la fourniture d'avis scientifiques destinés à appuyer les activités de fixation de normes et l'assistance technique en matière de renforcement des capacités, notamment dans les pays en développement, revêtent une importance critique pour la sécurité alimentaire et pour la promotion du développement économique dans tous les pays.
254. La direction de la FAO considère que nombre des propositions émanant de l’évaluation sont à la fois pertinentes et tournées vers l’avenir; elle se déclare, de manière générale et sauf spécification contraire, en accord avec les recommandations contenues dans le rapport.
255. L’application intégrale des recommandations contenues dans le rapport entraînerait, tant pour la FAO que pour l’OMS, une augmentation substantielle des budgets - de l’ordre de 3,9 millions de dollars EU par exercice biennal. Conformément à la pratique actuelle de partage des coûts entre les deux organisations, la FAO devrait en supporter 2,3 millions de dollars EU, et l’absorption de tous les besoins supplémentaires en ressources pour la mise en œuvre des recommandations serait difficile. Cependant, même dans la perspective d’un scénario de croissance zéro, le Secrétariat de la FAO propose d’augmenter les ressources du Programme ordinaire allouées au Codex et aux avis d'experts sur les normes alimentaires pour l'exercice biennal 2004-2005, d’un montant de 0,4 million de dollars EU. Dans le cadre du scénario de croissance réelle, l’augmentation proposée est de 1,5 million de dollars EU. Il appartiendra aux organes directeurs de la FAO de fournir des orientations pour la réalisation de cette priorité. Étant donné que l’on peut prévoir une poursuite de l’expansion du domaine d’activité couvert par le Codex et par les avis d’experts indépendants en matière de normes alimentaires, le Secrétariat de la FAO s’attache à définir, avec l’OMS, les différentes modalités et options permettant d’augmenter le financement par le biais de contributions extrabudgétaires.
256. Les conclusions et recommandations présentées dans l’évaluation en vue de permettre au Codex de répondre aux besoins de tous les pays et des principaux groupes d’intérêt tout en en conservant leur appui vigoureux arrivent à un moment particulièrement opportun. La direction de la FAO se déclare partie prenante de cet objectif et réitère son engagement à maintenir son appui au Codex et à ses activités connexes, en mettant l'accent sur les avis à base scientifique et sur le renforcement des capacités. Elle reconnaît qu'il convient d'élaborer un mandat détaillé et clair à l'intention du Codex, et que ce mandat devra être élaboré par la Commission du Codex Alimentarius et soumis aux organes directeurs de la FAO et de l’OMS en vue d’une décision.
257. S’agissant du champ d’action du Codex, la direction de la FAO entérine la priorité accordée à la santé et à la sécurité sanitaire, tout en gardant à l’esprit le fait que les pays membres escomptent bien que les questions liées au commerce international des denrées alimentaires recevront toute l’attention qui leur est due, conformément aux dispositions des accords de l’OMC, et notamment les OTC. À ce propos, il conviendra de poursuivre certains volets des activités du Codex consacrées aux descripteurs de produits et à l'étiquetage informatif. S'agissant de la réduction envisagée de la prise en charge des activités liées à la santé au sein des comités et groupes de travail spécifiques à certains produits, la direction de la FAO souligne que ces réductions ne doivent pas entraîner un affaiblissement du fondement scientifique des normes, lesquelles nécessitent toujours d'être sous-tendues par des connaissances spécialisées concernant les produits visés, y compris en matière de bonnes pratiques.
258. L’augmentation des financements consacrés à l’évaluation du risque constitue une priorité de premier plan, et il conviendra de fixer avec précision l’enveloppe budgétaire et les ressources humaines allouées à la fourniture d’avis scientifiques et à l’évaluation du risque, étant admis qu’une hiérarchisation des priorités s’impose. Cependant, tout en accueillant les propositions d’amélioration de la qualité, de la quantité et de l’opportunité des avis scientifiques prodigués au Codex, la direction de la FAO souligne que ce processus nécessitera du temps et un surcroît notable de ressources. Le Secrétariat de la FAO examinera, en consultation avec l’OMS, la possibilité de formuler des propositions à la Commission du Codex Alimentarius dans ce domaine.
259. La direction de la FAO note que le rapport se concentre sur les avis scientifiques fournis par la FAO et l’OMS, concernant l’évaluation du risque afin de répondre aux besoins du Codex. À ce propos, elle souligne que la fourniture de tels avis a une portée qui déborde le cadre du Codex, puisqu’elle vise à assister les pays membres, en particulier ceux qui n’ont pas les moyens d’effectuer leur propre évaluation du risque, de même que d'autres utilisateurs. Le système utilisé pour la fourniture d'avis scientifiques par la FAO et par l'OMS devra être suffisamment adaptable pour répondre à un tel éventail de services et d’utilisateurs. Il devra également être doté des ressources nécessaires pour traiter des questions émergentes, en toute indépendance du Codex, voire avant que ce dernier ne s’en saisisse.
260. La direction de la FAO appuie le renforcement d'une fonction de coordination entre les comités d'experts scientifiques et entérine le principe de la création d'un comité scientifique FAO/OMS. Cependant, la direction de la FAO pense qu’il convient de mieux en définir le concept et notamment de préciser davantage la composition du Comité, son mandat et son interaction avec les comités pertinents du Codex, ainsi qu’avec la FAO et l’OMS. Elle considère en outre qu’il conviendra de mieux articuler l’argumentation en faveur de la création d’un poste de coordonnateur conjoint.
261. Il convient de souligner l’importance du renforcement des capacités afin d’améliorer la participation des pays en développement aux activités du Codex ainsi que la qualité et la sécurité sanitaire de leurs approvisionnements alimentaires locaux, tout en facilitant leur accès aux marchés internationaux. La direction de la FAO souscrit à l´évaluation générale des activités de renforcement des capacités de l'Organisation, de même qu'à celle des besoins des pays membres en développement dans ce domaine. Elle confirme sa disposition à explorer les moyens permettant d’augmenter les ressources en personnel au titre du renforcement des capacités orientées vers la sécurité sanitaire des aliments et, en particulier, de créer des postes additionnels pour des agents de sécurité sanitaire des aliments dans des régions et sous-régions en développement prioritaires, sous réserve de la disponibilité de fonds.
262. La direction de la FAO accueille favorablement la recommandation visant à renforcer la coordination entre elle-même et l’OMS au niveau des pays, afin d’obtenir une utilisation plus efficace des ressources FAO/OMS et d’éviter les chevauchements et activités non complémentaires. Cependant, il ne lui paraît pas approprié de procéder de façon préalable à une délimitation des responsabilités et à une division du travail dans un cadre formalisé, étant donné que le renforcement des capacités fait souvent appel à des activités aussi bien conjointes qu'individuelles, déterminées au cas par cas. La direction de la FAO convient que tant la FAO que l'OMS devraient tenir la Commission du Codex Alimentarius régulièrement informée de leurs activités en matière de renforcement des capacités.
263. La direction de la FAO affirme son soutien à la mobilisation des financements octroyés par les donateurs en vue du renforcement des capacités en matière de sécurité sanitaire des aliments, et elle confirme son engagement à promouvoir la complémentarité et l’harmonisation entre les fonds fiduciaires et les projets en cours ou planifiés.
264. Le Comité s'est félicité du rapport d'évaluation qui est détaillé, transparent et indépendant. L’apport des pays membres au processus de l’évaluation et le sérieux avec lequel le rapport a été examiné au sein de la Commission du Codex Alimentarius attestent l’importance que les pays membres attachent à cette évaluation.
265. Le Comité s’est déclaré pleinement d’accord avec les quatre grands domaines d’amélioration ci-dessous, identifiés par l’évaluation, pour ce qui concerne les travaux de la FAO et de l’OMS sur les normes alimentaires:
266. Le Comité a examiné les recommandations de l’évaluation en détail, en notant que celles-ci avaient été analysées de façon approfondie lors de la session extraordinaire de la Commission du Codex Alimentarius tenue en février et avaient également été examinées lors du Conseil d'administration de l'OMS tenu en janvier 2003. Il a été noté que la Commission du Codex Alimentarius s’était engagée à mettre en oeuvre des stratégies afin d’atteindre les objectifs énoncés dans les recommandations de l’évaluation et avait entamé un processus de consultation et de discussion qui devrait permettre d’examiner lors de la session de juin de la Commission les principales recommandations qui lui étaient adressées. Le Comité a appuyé, à l'instar de la Commission du Codex Alimentarius, les grandes orientations du rapport d'évaluation. Les membres ont notamment souligné l'importance des questions suivantes:
267. Un accord général s’est dessiné sur le fait qu’il serait souhaitable de tenir des sessions annuelles de la Commission du Codex Alimentarius.
268. Le Comité du Programme, comme la Commission du Codex Alimentarius avant lui, a souligné que la FAO et l’OMS devaient accorder une priorité élevée à l’allocation des ressources nécessaires sur le Programme ordinaire. Certains membres ont également noté qu’il serait difficile de donner corps à cette priorité en l'absence d'une augmentation globale du budget de la FAO.
269. Tout en souscrivant de manière générale aux orientations des recommandations, les membres se sont interrogés sur la nécessité et l'utilité des mesures suivantes:
270. Des vues divergentes ont été exprimées concernant la priorité à attribuer aux travaux normatifs non liés aux questions de santé. Les vues étaient également divergentes sur l'utilité pour le Codex d’aboutir à un accord sur les niveaux acceptables de protection de la santé, comme référence pour la fixation de ses propres normes.
271. La Commission du Codex Alimentarius, ainsi que la direction de la FAO et de l’OMS, ont déjà mis en chantier un programme de travail destiné à approfondir les consultations avec les membres et à élaborer des stratégies visant à mettre en application les principaux éléments contenus dans les recommandations de l'évaluation. Cette question devrait être examinée plus en détail au sein des organes directeurs de la FAO et de l'OMS pour faire en sorte que les ressources requises soient disponibles et s'assurer que les changements servent bien les intérêts de tous les membres. Le Comité du Programme a décidé d’examiner dans deux ans les progrès accomplis afin de maintenir l’impulsion en faveur du changement et a demandé qu’un rapport de suivi soit établi à cette occasion.
___________________________________
22 PC 89/5a) et PC 89/5a)-Add.1.
23 Les hormones dans la viande de boeuf; les eaux minérales.
24 ALINORM 01/41, par. 61
25 PC 89/REP, par. 46-53.
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