Chapitre Six: Évaluation du Programme 2.2.2 (Informations en matière d’alimentation et d’agriculture) – Activités relatives aux statistiques agricoles dans le cadre de FAOSTAT²⁶

I. INTRODUCTION

272. Les activités de la FAO en matière de collecte et de diffusion d’informations statistiques sur l’alimentation et l’agriculture sont au cœur du mandat de l’Organisation; l’Article I de l’Acte constitutif invite l’Organisation à recueillir, analyser, interpréter et diffuser des informations sur la nutrition, l’alimentation et l’agriculture.

273. Le système statistique mis en place et géré par la FAO se caractérise par une couverture mondiale, reposant sur des statistiques nationales fournies par les pays membres, ainsi que sur des données provenant d’autres sources, telles que les universités, les entreprises et les autres organisations internationales. Les données de la FAO sont utilisées au sein même de l’Organisation et ailleurs, par d’autres organisations, des gouvernements, des sociétés commerciales, des associations d’agriculteurs et des instituts de recherche qui tous ont besoin d’informations appropriées, fiables et à jour qui soient fournies en temps opportun pour pouvoir prendre des décisions rationnelles.

274. Plusieurs facteurs influent sur la qualité des activités de la FAO en matière de statistiques et, par ailleurs, on constate une demande croissante d’informations et d’analyses nouvelles ou complémentaires en réponse aux nouvelles préoccupations internationales. De plus, la base de données statistiques centrale de la FAO – Base de données statistiques fondamentales de l’Organisation (FAOSTAT) – a connu des problèmes techniques et de qualité des données. La modification des politiques de gestion et de diffusion des informations de l’Organisation a bouleversé le fonctionnement des unités statistiques « traditionnelles » et, dans une certaine mesure, les ressources qui leur sont allouées.

275. La présente évaluation a été entreprise comme une étude théorique par le Service de l’évaluation de la FAO, avec le concours de consultants extérieurs recrutés pour de brèves périodes. Son objectif est de dresser l’inventaire critique des activités de la FAO en matière de statistiques, et en particulier d’en évaluer la pertinence et les résultats d’ensemble face aux besoins des utilisateurs en matière de données statistiques fiables, et de définir les grandes questions et les principaux enseignements tirés. L’objectif de cette évaluation est notamment d’apporter une contribution aux consultations qui sont menées au sein de l’Organisation pour trouver des solutions appropriées et prendre des engagements à long terme en ce qui concerne FAOSTAT.

II. VUE D’ENSEMBLE DU TRAVAIL DE LA FAO EN MATIÈRE DE STATISTIQUES

276. FAOSTAT contient des données sur 800 produits agricoles de base et 250 produits halieutiques et forestiers, qui couvrent 230 pays et territoires, avec des agrégats aux niveaux régional et sous-régional. Il comprend des données chronologiques sur la démographie, l’agriculture, la production halieutique et forestière (ressources et facteurs de production agricoles, production de produits, commerce extérieur, utilisation, bilans et prix des produits), les flux commerciaux (cultures, bétail, produits primaires et dérivés des pêches et des forêts, intrants et machines agricoles) et d’autres bases de données sur certains thèmes tels que les recensements agricoles, les comptes économiques et l’aide au développement. Il inclut également des agrégats et des indicateurs établis par la FAO aux fins d’analyse. Les principales séries de données statistiques sont conservées dans FAOSTAT dans le cadre du Centre mondial d’information agricole (WAICENT).

277. À la FAO, la responsabilité des statistiques incombe au premier chef de la Division de la statistique (ESS) qui recueille, analyse et diffuse des données statistiques sur l’agriculture et l’alimentation dans le monde, donne des avis et une assistance aux États membres et supervise le travail des statisticiens dans les bureaux régionaux et sous-régionaux. En ce qui concerne les secteurs des pêches et des forêts, les statistiques sont gérées séparément par de plus petites unités dans les départements des pêches et des forêts, par exemple par l’Unité de l’information, des données et des statistiques sur les pêches (FIDI) et la Sous-Division des statistiques et de la planification des forêts (FONS), qui exercent des fonctions similaires à celles de ESS dans leurs secteurs respectifs. Les principales caractéristiques de ces trois unités sont résumées au tableau 1.

TABLEAU 1. Principaux programmes et unités chargés des activités statistiques²⁷

278. Les principales séries statistiques produites par ces unités se trouvent dans FAOSTAT, base de données qui concentre aussi l’essentiel de la collaboration entre ESS et les unités statistiques. En outre, les départements des pêches et des forêts établissent et gèrent leurs propres bases de données – FISHSTAT Plus et FORIS – qui contiennent des informations plus détaillées ou spécifiques qui ne se trouvent pas sur FAOSTAT. De nombreuses autres unités ont aussi leurs propres bases de données spécialisées dans leurs domaines techniques respectifs, dont le degré d’interaction avec le système principal est variable, et de nouvelles initiatives qui dépendent essentiellement des systèmes statistiques qui ont été élaborés, comme le SICIAV.

279. L’objectif global du travail statistique est double: i) fournir, en temps opportun, aux utilisateurs, à la FAO et ailleurs, des informations statistiques fiables et comparables pour aider à surveiller et analyser la situation et les problèmes de l’alimentation et de l’agriculture (pêches et forêts comprises); et ii) renforcer la capacité des gouvernements nationaux à élaborer et utiliser leurs systèmes statistiques. Ces objectifs englobent quatre fonctions principales qui sont décrites ci-après.

• Fonction normative. La FAO élabore et met à jour des définitions, classifications, normes et méthodologies statistiques et les coordonne avec celles d’autres organismes intergouvernementaux de façon à mettre en place des approches mutuellement compatibles pour la collecte, le traitement et l’analyse des données. Elle produit de nombreuses publications méthodologiques et dirige régulièrement des réunions de coordination des commissions, comités et groupes de travail statistiques, par thème ou par région, ou y participe. Elle encourage également la collaboration entre statisticiens aux niveaux national et international en favorisant la création de réseaux.
• Fonction de compilation des données. Elle inclut à la fois la collecte et le traitement des données pour les inclure dans les séries statistiques de la FAO. La FAO participe, à divers degrés, à la promotion de la collecte et de l’utilisation des statistiques, au rassemblement des diverses statistiques des pays, des organismes régionaux et des entreprises (données sur la commercialisation et le commerce); l’établissement d’une première vérification des données reçues pour en contrôler la cohérence interne ou d’éventuelles anomalies; la vérification des anomalies avec les pays concernés et la publication de statistiques sur les divers aspects de l’agriculture, des pêches et des forêts. Les statistiques fournies par les autorités nationales sont automatiquement corrigées lorsque les erreurs sont évidentes, lorsque de meilleures données sont disponibles auprès d’autres organismes ou lorsque les pays acceptent les estimations de la FAO.
• Fonction de service (fourniture et diffusion par la FAO de statistiques à jour, fiables et utiles). Depuis 1950, la FAO est chargée de fournir le cadre et les orientations nécessaires au programme décennal de recensement de l’agriculture mondiale. La FAO a fourni les premières études analytiques d’intérêt mondial en 1946 avec la première enquête alimentaire mondiale. Ces enquêtes sont publiées à intervalles réguliers et servent de base aux débats qui ont lieu dans d’importantes tribunes. Elle produit également des bulletins statistiques, des circulaires, des recueils, des bilans alimentaires, des études et des analyses ainsi que diverses autres publications.
• Fonction de développement. Afin de renforcer la capacité de gestion de l’information des pays et des régions, la FAO adapte les méthodologies types et les outils logiciels génériques pour que les pays puissent rassembler et traiter leurs statistiques, selon leurs besoins et leurs moyens, et elle dispense régulièrement une formation aux pratiques et méthodologies statistiques. De plus, elle aide les pays et ses autres partenaires en fournissant directement des avis et en exécutant des projets sur le terrain. Dans certains cas, la FAO fournit également du matériel de base indispensable pour le traitement des données statistiques, comme des ordinateurs et des logiciels.

280. Le tableau 2 indique les ressources du Programme ordinaire (Budget et dépenses) pour les principaux programmes statistiques, de 1996 à 2001. Les chiffres ne sont pas toujours exactement comparables, en raison des modifications apportées à la structure des programmes.

281. Les effectifs de ESS ont beaucoup baissé par suite de la réduction des ressources et du transfert des fonctions vers d’autres unités. La plupart du temps, les fonctionnaires partis à la retraite n’ont pas été remplacés, et par ailleurs plusieurs postes ont été transférés vers d’autres unités, essentiellement dans le cadre de la création de WAICENT. Une des conséquences directes de cette situation a été la suppression, en 1998, des statistiques concernant les prix à la production (les plus récentes dans FAOSTAT remontent à 1995).

TABLEAU 2. Budget et dépenses du Programme ordinaire pour les programmes statistiques (en milliers de dollars EU)

282. Durant la période à l’étude, le Programme de terrain pour les statistiques a inclus 99 projets pour une valeur totale de 44,0 millions de dollars EU. ESS l’emporte sur les autres unités en nombre de projets de terrain (76 sur 99) et en volume budgétaire (74 pour cent). Les 15 projets de FIDI ont utilisé 9 pour cent des ressources et les huit projets de FONS, 17 pour cent. Du point de vue géographique, les 46 projets de la région Afrique ont reçu la plus grande part des ressources, soit 41 pour cent (pour les projets concernant les pêches, cette part a été de 46 pour cent, pour les projets de ESS, de 43 pour cent, et pour les projets de foresterie, de 31 pour cent). Les 23 projets de l’Asie ont reçu 29 pour cent des ressources, le projet de l’Europe (en foresterie) a reçu 6 pour cent des ressources, les 15 projets de l’Amérique latine, 8 pour cent , et les dix projets du Proche-Orient, 10 pour cent. Quatre projets interrégionaux ont reçu 5 pour cent des ressources.

283. Pour ce qui est du nombre de projets et des sources de financement, le Programme de coopération technique est celui qui finance le plus grand nombre de projets (64 sur 99), bien que les 16 projets du Programme de coopération Gouvernement/Fonds fiduciaire bénéficient d’une plus grande part du volume budgétaire total (56 pour cent, contre 29 pour cent pour le PCT). Les 11 projets du Fonds fiduciaire/Fonds fiduciaire unilatéral ont reçu 11 pour cent des ressources, et les huit projets du PNUD (tous en Afrique), 4 pour cent.

III. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Généralités

284. Pour son travail de sensibilisation et d’appui décisionnel et ses activités de politique générale, la FAO doit absolument disposer de données pertinentes et fiables. Les statistiques sont indispensables pour examiner et surveiller les progrès des pays par le biais de documents tels que La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture (SOFA), La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture (SOFIA), La Situation des forêts du monde (SOFO) et L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde (SOFI). De même, la réalisation des objectifs et des engagements du Sommet mondial de l’alimentation (SMA) doit être vérifiée par le biais des statistiques. D’autres initiatives récentes visant à améliorer les politiques de lutte contre la faim, comme le système SICIAV, doivent disposer de statistiques pour localiser et dénombrer les populations vulnérables souffrant d’insécurité alimentaire.

285. En général, les organes directeurs de la FAO semblent accorder la priorité aux activités statistiques. Toutefois, dans le cadre des restrictions budgétaires globales, la forte baisse des ressources du Programme ordinaire constitue un problème grave pour les trois unités chargées des statistiques. Pour faire face à cette situation il faudra à la fois améliorer le coût-efficacité des modalités de travail, mieux intégrer et coordonner les activités des unités concernées et élaborer une vision stratégique pour définir un plus petit nombre de domaines prioritaires sur lesquels concentrer les ressources limitées. Cette politique s’accompagnera de décisions difficiles.

286. Pour ESS, la demande accrue de données améliorées a coïncidé avec la réduction des ressources, dont les effets n’ont été compensés qu’en partie par le transfert de certaines fonctions (essentiellement liées à la diffusion des informations) vers d’autres unités. Un élément important des données de l’Organisation- les prix à la production des produits agricoles – n’a pas été mis à jour depuis 1998. Il est généralement difficile de remettre à jour des séries de données périmées car les liens directs avec les services techniques des pays ont été interrompus, la mémoire de ESS est insuffisante pour rechercher et imputer les données manquantes et la rupture dans les séries chronologiques est trop longue pour pouvoir faire une estimation. Compte tenu des ressources dont dispose ESS, il est plus probable que le service concerné (ESSA) soit en mesure de traiter différentes séries de données concernant les prix: prix mensuels, prix de gros, etc.

287. Les unités statistiques elles-mêmes reconnaissent qu’il est nécessaire d’améliorer la couverture et les services statistiques et ce problème est traité avec plus ou moins de résultats. En général, pour répondre aux besoins des utilisateurs, la FAO ne fournit plus de simples statistiques mais des statistiques à valeur ajoutée et des indicateurs – dont la portée et la couverture s’élargissent pour englober non seulement des données physiques (production, commerce, intrants) mais aussi des données économiques (prix, revenus, ventilation par sexe, environnement). Les informations destinées aux utilisateurs se sont améliorées grâce à la fourniture de métadonnées et à l’introduction du projet sur la qualité des données ABCDQ. Les statistiques de la FAO sont plus largement accessibles sur Internet et les données ont été améliorées par la fourniture d’informations générales (métadonnées). De même, FIDI met au point un Système mondial d’information sur les pêches (FIGIS) et la base de données de l’Organisation devrait être renforcée par la création de FAOSTAT2 qui devrait permettre d’accéder plus aisément aux statistiques de la FAO. À cet égard, il est inquiétant de constater qu’un grand nombre de bureaux chargés des statistiques dans les pays en développement n’ont pas accès à Internet, ou très peu.

288. Le Plan à moyen terme 2004-2009 montre que l’Organisation est déterminée à surmonter les limitations actuelles du système FAOSTAT (lancement programmé de FAOSTAT2 en 2005) et à améliorer la portée analytique de ses travaux statistiques: l’entité de programme 222P1 (Statistiques sur les ressources et les revenus agricoles) devrait fournir des données statistiques sur la population, la main d’oeuvre, les prix, les revenus et d’autres variables socio-économiques. Toutefois, cette amélioration pose un problème de ressources financières, en particulier pour FAOSTAT2. De même, il est prévu que EP 222A2 (Initiative FAO/Banque mondiale/USDA pour les statistiques agricoles en Afrique) prendra fin durant l’exercice 2004-2005 – et que le Programme technique 222A6 commençant en 2006 lui succédera – et le renforcement des capacités statistiques nationales est resté une composante relativement mineure de l’entité de programme 222P3 (Élaboration de statistiques agricoles). Parmi les régions qui pourraient poser un problème (Proche-Orient, pays en transition ou pays en développement manquant de ressources), seule l’Afrique devrait bénéficier d’une assistance particulière.

Effort international pour obtenir des statistiques de qualité

289. La valeur des statistiques globales de la FAO dépend de l’aptitude des pays à maintenir des normes statistiques acceptables, mais beaucoup de pays et de régions ont du mal à recueillir des données de qualité. Il est très difficile pour les pays les moins avancés de fournir des données et des évaluations satisfaisantes car ils manquent de ressources financières et techniques. La Commission africaine des statistiques agricoles a noté en 2001 que la majorité des pays d’Afrique manquent toujours de financement, que les gouvernements fournissent exceptionnellement des fonds suffisants, que l’analyse des données des recensements agricoles souffre de l’absence de personnel bien formé et que les donateurs, mécontents du travail des organisations statistiques nationales, recourent de plus en plus souvent à des ONG extérieures au système officiel pour collecter des données sans aucune coordination.

290. La mauvaise qualité des statistiques nationales apparaît sous différentes formes: les estimations gonflées des principaux pays producteurs menacent la crédibilité des statistiques de production de la FAO et altèrent les données globales régionales et mondiales (comme dans le cas des statistiques des pêches); les données de production incomplètes ou sous-estimées sur l’agriculture et la pêche artisanales et de subsistance (ainsi que sur l’utilisation des produits forestiers par les communautés locales) sous-évaluent l’importance de ces secteurs qui ne sont plus suffisamment pris en compte dans l’élaboration des politiques; les retards dans la fourniture des statistiques diminuent la valeur des données pour les utilisateurs. Certains pays consignent leurs chiffres d’une manière non conforme avec les orientations et les recommandations de la FAO en ce qui concerne les concepts, les définitions et la portée des données. Ils appliquent des facteurs de conversion, des taux d’extraction et autres renseignements connexes inexacts; ils assignent des facteurs d’éléments nutritifs douteux aux produits alimentaires et donnent des chiffres incertains pour l’utilisation des différentes cultures comme le fourrage, à des fins industrielles et comme déchets.

291. Depuis toujours la FAO soutient la création d’un système d’enquête dans les pays, notamment l’élaboration d’une capacité de recensement permettant d’obtenir des données extrêmement précises en insistant moins sur la rapidité avec laquelle les statistiques sont fournies. Durant la période à l’étude, la FAO a fourni une aide dans le cadre du Programme ordinaire et des projets de terrain, mais de nombreux pays n’ont pas été en mesure de mettre à jour ou d’élaborer une capacité statistique adéquate. Par ailleurs, on demande toujours des données plus actuelles, mais on n’accepte pas forcément qu’elles puissent être moins fiables ce qui pose un dilemme aux services statistiques qui manquent de ressources.

292. Le Programme de terrain apporte un soutien limité aux pays. De façon générale, les projets bénéficiant du soutien de ESSS, FIDI et FONS, durant la période à l’étude, ont porté sur les recensements et enquêtes agricoles, sur les système de statistiques agricoles en cours (renforcement de la capacité institutionnelle et technique des systèmes statistiques nationaux), les statistiques agricoles pour les systèmes d’information et d’alerte rapide et de sécurité alimentaire, le traitement des données statistiques et les bases de données statistiques. Cette aide a généralement consisté à élaborer ou introduire des méthodologies améliorées et normalisées pour la collecte, le traitement, l’analyse, la diffusion et le partage des données; la fourniture du matériel et des équipements (essentiellement des logiciels et du matériel informatique) nécessaires, ainsi que d’une assistance technique; la formation du personnel (ateliers, voyages d’études, etc.).

293. Les rapports d’évaluation et les études effectués ont montré que la plupart des projets ont contribué de manière significative à renforcer la capacité institutionnelle et technique des services statistiques nationaux. Le soutien accordé par la FAO (avec le financement de l’Italie) aux centres de statistiques alimentaires et agricoles en Chine est un des exemples les plus probants; les autres exemples sont l’appui accordé pour des recensements agricoles au Togo, le Programme de partenariat Commission européenne-FAO sur les statistiques forestières, et le soutien financé par le Japon pour les statistiques de l’agriculture et des pêches en Asie et dans le Pacifique (en collaboration avec un programme d’aide bilatérale parallèle du Japon). Toutefois, à quelques exceptions près, la durabilité des résultats obtenus avec cette assistance reste le problème essentiel. Les résultats obtenus montrent que des ressources humaines supplémentaires sont nécessaires pour renforcer les capacités des services statistiques et qu’une assistance continue est souhaitable durant la phase de suivi. À cet égard, il est inquiétant de constater que, pour l’essentiel, l’aide technique aux activités statistiques doit être fournie par des projets du Programme de coopération technique dont les ressources et la durée sont relativement limitées.

294. L’amélioration des capacités statistiques nationales est une œuvre de longue haleine, mais la FAO devrait également envisager des solutions pratiques à court terme, par exemple, réduire le fardeau que constitue la collecte des données par les pays, en recourant à des organismes qui adopteraient des modèles de présentation statistiques communs; et faciliter la collecte des données existantes dans les pays, ce qui nécessitera une collaboration accrue des différentes unités de la FAO, notamment des statisticiens régionaux, avec les agents nationaux chargés des activités statistiques.

Recommandations

295. Au cours de la dernière décennie, l’importance stratégique des systèmes statistiques nationaux n’a pas été suffisamment reconnue. Il semblerait que la situation ait changé et que la communauté internationale soit consciente de l’importance du problème. Étant donné que l’amélioration de la qualité et de la communication des données est cruciale pour l’élaboration de stratégies efficaces de sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté, il est recommandé que l’Organisation consacre suffisamment de ressources à ses activités statistiques et qu’elle mette l’accent sur la mobilisation du soutien de la communauté internationale pour renforcer les capacités statistiques nationales. Il faudrait en particulier intensifier les efforts concertés pour trouver des ressources extrabudgétaires dans le cadre de nouveaux programmes de partenariat avec les donateurs pour soutenir les activités statistiques prioritaires de nature normative, notamment celles qui sont axées sur la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté. De même, la FAO devrait collaborer avec ses partenaires pour faire en sorte que les engagements internationaux appelant à la surveillance des progrès réalisés bénéficient de ressources suffisantes pour que les pays puissent produire et communiquer les informations requises et prévoient le soutien nécessaire pour renforcer les capacités nationales.

296. Étant donné la détérioration de la situation des statistiques de l’alimentation et de l’agriculture dans de nombreux pays, il est recommandé que la FAO envisage de prendre plusieurs mesures permettant de soutenir ces pays pour qu’ils améliorent leurs capacités statistiques.

1. Il faudra mobiliser des ressources extrabudgétaires pour aider à développer les capacités en matière de statistiques des pays qui adhéreront à cette initiative. Ce faisant, il faudra veiller tout particulièrement à obtenir des résultats concrets et durables. Il faudra trouver des moyens rentables et novateurs pour développer les capacités, par exemple, en centrant les efforts sur certains domaines prioritaires ou en introduisant des méthodes et approches simplifiées (pour les enquêtes et l’analyse des données) par le biais de projets pilotes et/ou d’une formation portant sur les aspects les plus critiques. Il faudra de même s’efforcer de coordonner l’assistance accordée aux capacités statistiques conventionnelles avec celle qui est fournie aux nouveaux systèmes d’information, portant par exemple sur la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté. Toutes ces activités devront tenir compte des ressources financières et humaines limitées ainsi que des faiblesses institutionnelles.
2. Il convient de renforcer les mesures visant à faciliter la communication des données à la FAO et à réduire l’effort d’établissement de rapports. Il faudra notamment multiplier les contacts personnels entre les fonctionnaires de la FAO et leurs homologues nationaux, dans le cadre d’ateliers et de visites dans les pays, afin de parvenir à une meilleure compréhension des procédures ainsi que des responsabilités et des rôles respectifs. Parallèlement, les unités de la FAO chargées de rassembler des statistiques devraient rationaliser le processus de collecte et de communication des données, en adaptant la portée et la fréquence des questionnaires envoyés aux pays, et en encourageant l’établissement de questionnaires conjoints pour les unités de la FAO et les autres institutions, ainsi que d’enquêtes conjointes au niveau des pays.
3. Beaucoup d’organisations et de scientifiques aux niveaux local, national et régional pourraient apporter une contribution valable à la collecte de statistiques agricoles. Cette source d’information demeure insuffisamment exploitée, surtout parce que la FAO privilégie les sources d’information officielles. Il faudrait s’efforcer de multiplier les contacts avec les producteurs de données complémentaires pour tirer profit de ce supplément d’information.
4. Les pays utilisent fréquemment des systèmes de codification et des approches méthodologiques qui ne sont pas conformes aux conventions internationales. La FAO devrait promouvoir et soutenir la participation accrue de spécialistes de certains domaines dans les groupes d’étude statistique et les autres organes similaires. Les pays devraient être encouragés à adopter les recommandations de ces organismes concernant les définitions, les normes et les procédures statistiques.
5. Le système FAOSTAT2 qui est proposé répondra à ce dernier besoin, tandis que ESS – en particulier – devra renforcer la collaboration entre ses différentes unités en identifiant les principales lacunes dans les rapports des pays et en élaborant des mesures conjointes pour les surmonter.
6. Il convient d’améliorer la coordination et l’intégration des activités statistiques de ESS et des bureaux décentralisés en permettant aux fonctionnaires hors siège de participer aux débats avec leurs collègues au siège, par des réunions au siège et des groupes de discussion par courrier électronique.

Relations plus étroites avec les pays membres

297. Les réponses reçues à un questionnaire qui avait été envoyé à tous les États membres confirment l’importance accordée aux activités statistiques. Toutefois, le taux de réponses relativement faible (62 pays, soit 30 pour cent des pays interrogés) illustre un problème: la communication entre la FAO et les États membres en matière de statistiques est trop lente et compliquée. Les griefs de ESS concernant le fait que les pays ne communiquent pas leurs statistiques en sont également la preuve.

298. L’interaction qui existe entre la FAO et les unités statistiques nationales est jugée satisfaisante (entre 50 et 61 pour cent des réponses fournies); le taux de réponses négatives le plus élevé (25 pour cent) concerne les mécanismes d’appui et d’orientation pour fournir une assistance pour l’établissement des statistiques. Les observations individuelles signalent un manque de retour de l’information et de communication directe avec les unités statistiques respectives et une absence de suivi des interventions antérieures par la FAO. En ce qui concerne les améliorations à apporter aux activités statistiques de l’Organisation, plusieurs réponses soulignent la nécessité de couvrir davantage de domaines (surtout les coûts des données sur la production et les prix, mais aussi certains produits particuliers, des aspects liés à l’utilisation des terres, etc.). Beaucoup de pays qui manquent de technologies d’information ont demandé une assistance sous forme d’ordinateurs et d’un accès à Internet et souhaitent pouvoir communiquer plus directement avec ESS.

299. Les réponses au questionnaire montrent que les gouvernements apprécient tout particulièrement les aspects ci-après des activités statistiques de la FAO: qualité technique (44 pour cent jugent qu’il s’agit d’un des atouts de la FAO), la neutralité (39 pour cent) et l’utilité (38 pour cent). La FAO est presque toujours considérée comme une meilleure source de statistiques agricoles que les autres organisations, sauf en ce qui concerne les données commerciales et démographiques. En revanche, d’autres aspects sont jugés moins satisfaisants: la rapidité de production des données (23 pour cent des réponses), l’ampleur de la couverture statistique (14 pour cent) et l’exactitude des informations (13 pour cent).

300. En ce qui concerne le classement par ordre de priorité des différents types de soutien de la FAO, le soutien accordé par les projets de terrain pour le renforcement des capacités arrivent nettement en tête, tandis que l’appui octroyé dans le cadre du Programme ordinaire sous forme d’ateliers et de séminaires est certes apprécié, mais il ne répond pas toujours aux besoins particuliers des personnes interrogées (de nombreuses activités du Programme ordinaire sont axées davantage sur les régions que sur les pays).

301. L’assistance fournie par la FAO dans le cadre de projets du Programme ordinaire et des accords de partenariat, tel que l’initiative FAO/Banque mondiale/USDA en matière de statistique, lui a permis d’apporter un soutien à plusieurs pays mais, en général, sa contribution aux statistiques agricoles (pêches et forêts comprises) régionales est fragmentaire. Quelques-uns des quatre postes de statisticiens régionaux/sous-régionaux sont vacants ou l’ont été pendant de longues périodes. En particulier, les pays du Proche-Orient, de la Communauté des États indépendants et d’Europe orientale ne bénéficient pratiquement d’aucune assistance statistique. Plusieurs propositions visant à créer de nouveaux postes régionaux (pour ESS au Proche-Orient et pour les pêches en Asie-Pacifique) n’ont pas encore abouti, par manque de ressources. Ces limitations empêchent d’élaborer de nouvelles méthodes et techniques pour l’utilisation des systèmes statistiques nationaux, ainsi que de fournir un soutien direct aux États membres.

302. Il convient de signaler que le renforcement des capacités statistiques des pays en développement est aussi un avantage pour la FAO. Dans le cas de ESSB et ESSA, une participation accrue aux ateliers de formation et une assistance directe aux pays a permis aux fonctionnaires d’instaurer des rapports plus personnels avec leurs homologues dans les unités statistiques nationales. L’amélioration récente des statistiques établies par les pays d’Afrique est en partie attribuable à ce phénomène.

Recommandations

303. Contrairement aux statisticiens des pêches et des forêts, ESS n’entretient pas de liens utiles au niveau mondial avec les pays membres, sauf dans le cadre des réunions qui sont organisées conjointement de temps à autre par la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies, l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), la CE et la FAO. Il est donc recommandé que, comme dans le cas des réunions statistiques régionales, un Forum mondial soit créé pour institutionnaliser les contacts avec les experts des pays membres. Les avantages seraient multiples.

• Cela permettrait d’examiner les questions de qualité des données et de méthodologie dans le cadre d’un contrôle externe et de proposer des solutions (approche que la FAO a déjà appliquée dans certains domaines statistiques par des groupes de travail, des organismes régionaux et des consultations d’experts).
• Cela permettrait aux statisticiens nationaux d’échanger des informations et des vues sur leurs propres problèmes, ce qui serait également intéressant pour le personnel de la FAO.
• Cela améliorerait l’image et la transparence des activités statistiques de la FAO, aiderait à créer un climat de confiance et à améliorer la qualité des données.

Effort interne d’amélioration de la qualité des statistiques

304. La façon dont est organisé le travail au sein de ESS et entre ESS et les autres unités statistiques de la FAO a déjà fait l’objet d’une étude de ESS entreprise par trois experts extérieurs fin 2001-début 2002. Les observations qu’ils ont formulées n’ont pas été triées (certaines recommandations sont contradictoires), mais dans l’ensemble leurs conclusions semblent valables.

1. Dans l’ensemble de la Division, la position et le rôle de ESSB sont sous-évalués par rapport à celui des deux autres unités (qui sont hiérarchiquement plus importants). La Sous-Division fournit la plupart des données de base de la Division, qui ont une importance stratégique pour le travail d’analyse et de prévision, l’établissement des comptes offre/utilisation et les bilans alimentaires. Ces dernières années, et plus particulièrement dans le cadre de l’établissement de FAOSTAT2, de nouvelles spécialisations, outre la maintenance habituelle des bases de données, revêtent une importance croissante, notamment l’élaboration de systèmes de bases de données statistiques et de méthodes statistiques pour l’analyse de l’offre et de la demande de produits alimentaires. La demande accrue en matière d’analyse à laquelle doit faire face cette Sous-Division, ainsi que son rôle de coordination au sein et à l’extérieur de ESS, ne sont pas suffisamment reconnus dans son statut.
2. Il y a un problème de coordination entre les unités de ESS. Par exemple, dans certains cas, ESSB et ESSS ont chacune appliqué des codifications des données différentes pour le même pays, et d’autres activités particulières dans tel ou tel pays n’ont pas toujours été coordonnées. De plus, il y a rarement eu d’échanges d’informations et de consultations entre elles sur leurs activités respectives. Cependant, il existe des signes d’une interaction croissante: sous l’égide de la nouvelle direction de la division, des initiatives ont été prises pour parvenir à une analyse commune des questions et à un accord sur les méthodes à adopter à l’avenir.
3. En ce qui concerne la coordination et la collaboration entre ESS, FIDI et FONS, des relations existent bien (séries de données de FAOSTAT, utilisation des questionnaires communs et Groupe de travail FAOSTAT2) mais il n’y a aucun mécanisme officiel d’interaction entre les unités statistiques au sein de la FAO qui permette d’améliorer la fourniture de données. Les autres unités statistiques ne participent généralement pas aux réunions extérieures de ESS, et vice-versa.

305. Le système statistique de la FAO est le moins centralisé parmi tous ceux des institutions internationales et, malgré une certaine interaction entre les statisticiens et les principaux utilisateurs, le système ne permet pas d’atteindre tous les utilisateurs, effectifs et potentiels, au sein de l’Organisation. De plus, il n’existe aucun mécanisme efficace pour éviter le chevauchement des activités statistiques et permettre de partager les connaissances et l’expérience acquise. Cela a des conséquences sur la sélection et la hiérarchisation des activités statistiques de la FAO, ainsi que sur le contrôle de qualité et le soutien statistique. Un autre aspect est celui de la qualité des questionnaires statistiques que la FAO distribue: sur les 72 questionnaires envoyés en 1998, neuf seulement provenaient de la Division de la statistique. Quoiqu’en théorie les questionnaires statistiques envoyés par d’autres unités de la FAO soient contrôlés par ESS, en pratique, ce n’est pas toujours le cas.

306. Une enquête par questionnaire portant sur les utilisateurs internes confirme que, pour la planification, il est fait recours aux statistiques de FAOSTAT (ainsi que pour l’analyse et l’étude des perspectives). Cependant, la plupart des unités aimeraient disposer de plus de données et d’informations (données économiques sur les prix et les investissements dans l’agriculture; les statistiques au niveau sous-national, les métadonnées et les domaines spécialisés tels que l’utilisation des terres) et elles se sont plaintes de la qualité de certaines données qui, de plus, ne sont pas fournies en temps voulu. En ce qui concerne le retour d’information des l’utilisateurs, les mécanismes actuels semblent inefficaces, quoiqu’il existe un groupe d’utilisateurs interdépartemental sur FAOSTAT2 (qui inclut des membres extérieurs aux unités statistiques) et quelques contacts informels réguliers entre les utilisateurs et ESS, en particulier ESSB. Certaines réponses aux questionnaires font apparaître des incompatibilités entre les définitions et les codifications utilisées dans les statistiques de la FAO. Cela indique que les unités statistiques de la FAO devraient centrer leur attention sur les définitions – actuellement, un des Domaines prioritaires pour une action interdisciplinaire concerne les définitions, les normes, les méthodologies et la qualité de l’information. Cela permettrait de régler une partie des problèmes de données, mais la question est trop vaste et il faudrait néanmoins un organisme spécifiquement chargé des questions de statistiques, mais il n’en est encore qu’au stade initial. Il y a donc encore beaucoup à faire pour améliorer la fonction de soutien et de conseils aux utilisateurs internes et externes; en effet ESS n’a pas été en mesure de répondre à de nombreuses demandes particulières de conseils et d’informations.

307. Un autre type de collaboration nécessaire concerne les données similaires recueillies par différentes unités. Par exemple, la Division des produits et du commerce international (ESC) recueille des données sur les exportations de céréales au titre de l’aide alimentaire, par source et par destination. Elle fournit également des données sur la production, la consommation, le commerce et les stocks pour le Système d’alerte rapide (données « actuelles », que FAOSTAT n’inclut pas pour l’instant, mais qu’il devrait pouvoir fournir de manière à permettre une diffusion plus rapide des données qui intéressent de nombreux agents publics et privés). Ces données peuvent être considérées comme complémentaires, mais il est arrivé qu’il y ait des différences entre les chiffres présentés dans les publications de ESC et ceux de FAOSTAT. Ces différences découlent certainement de la diversité des calendriers, des circonstances et de la couverture statistique, mais elles mettent en difficulté les utilisateurs car la base de données ne fournit pas d’informations générales détaillées concernant les données. Cela montre la nécessité d’une approche commune de ESS et ESC pour vérifier l’exactitude des données concernant la production, la consommation, le commerce et les stocks.

308. Toutes les unités statistiques de la FAO travaillent avec les structures, groupes de travail, commissions régionales ou autres organismes établis dans leurs pays respectifs. Leur objectif commun est d’évaluer la situation et les tendances des statistiques, d’améliorer la qualité et la transparence des informations et de renforcer les capacités, soit directement en fournissant un soutien et des conseils professionnels aux scientifiques concernés, soit indirectement par des initiatives nationales émanant des organismes régionaux.

309. Les initiatives les plus fructueuses en matière de collaboration avec des organisations internationales ont été notamment l’initiative ESS/Banque mondiale/USDA en Afrique et le partenariat FONS/Commission européenne en Afrique, en Asie et en Amérique centrale - Amérique latine. Le contrôle et l’amélioration de la qualité et l’harmonisation des systèmes de communication des données sont des aspects prioritaires communs qui ont été examinés par beaucoup d’organisations internationales. Ces initiatives ont abouti à des questionnaires unifiés: en particulier, FONS et FORM sont parvenus à créer un système conjoint de communication des données avec la Commission économique pour l’Europe, le Bureau des statistiques des communautés européennes (EUROSTAT) et l’Organisation internationale des bois tropicaux. ESS envisage de conclure des accords similaires avec certains partenaires. FIDI entreprend depuis longtemps des activités internationales coordonnées et utilise si possible des données des questionnaires standard de ESSB.

310. Les méthodes d’élaboration des statistiques et de collecte des données doivent répondre à la demande qui varie entre des besoins très généraux et des demandes de données très précises. La demande accrue de données très récentes et très détaillées crée un conflit entre la défense de méthodes d’enquêtes rigoureuses, qui nécessitent forcément du temps et des ressources, et la promotion de méthodes rapides d’établissement de statistiques non vérifiables. À la FAO les deux approches coexistent et ESS est généralement favorable à la rigueur statistique. Toutefois, il est parfois nécessaire de choisir entre des méthodes statistiques orthodoxes et des méthodes d’évaluation rapide qui pèseront moins lourdement sur les capacités nationales existantes.

311. ESS doit savoir faire face à cette situation et choisir entre une assistance aux pays qui permette d’avoir une couverture statistique large (recensements) et opter parfois pour des méthodes d’enquêtes plus limitées et plus rapides si elles s’avèrent plus appropriées. Les pays doivent être conseillés sur les diverses méthodologies envisageables, mais ESS n’a pas les ressources nécessaires.

312. La qualité des statistiques est absolument essentielle pour obtenir des informations objectives, fiables, cohérentes, harmonisées et crédibles et le domaine le plus sensible parmi les activités statistiques de la FAO semble être la compilation et l’analyse des données. Vu la faiblesse des systèmes nationaux de données d’un grand nombre de pays, les unités statistiques de la FAO doivent recourir à des données et estimations subsidiaires lorsqu’elles compilent leurs propres statistiques officielles. Parmi les lacunes des données nationales on constate l’absence de signalisation des zones géographiques et de certains facteurs économiques ou environnementaux. Il y a également un problème de transparence concernant la substitution des données officielles par des estimations de la FAO: de nombreux utilisateurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’Organisation soulignent qu’il convient d’indiquer plus clairement l’utilisation de ces estimations.

313. Les normes et les concepts sont également importants pour améliorer la qualité des données statistiques et la FAO a obtenu de bons résultats dans ce domaine en harmonisant les approches qu’elle-même et les autres organisations compétentes adoptent. La demande croissante de données d’analyse aboutit à des statistiques plus complexes qui incluent souvent des données dérivées. Il semblerait que l’on n’accorde pas suffisamment d’importance aux métadonnées (bien que cette question soit étudiée par ESS) et – plus important encore – que certaines statistiques brutes n’aient pas été mises à jour.

314. L’importance excessive accordée à l’interprétation des données disponibles est un autre problème. Les enquêtes alimentaires mondiales de la FAO s’accompagnent de mises en garde répétées concernant la fiabilité des données des différents pays et certains documents destinés à un plus large public tentent de chiffrer les résultats de chaque pays en matière de faim et de malnutrition. Comme l’a montré le récent séminaire sur les méthodes d’estimation de l’insécurité alimentaire, parrainé par la FAO, (juin 2002), les spécialistes ont des vues divergentes concernant les meilleures méthodes. Par conséquent, pour continuer à garantir l’intégrité professionnelle et la crédibilité de l’Organisation, il faut veiller à ce que ces statistiques soient utilisées de manière judicieuse pour présenter des analyses basées sur des méthodologies présentant des limitations inhérentes.

315. Certaines initiatives internationales récentes ont appelé l’attention sur le manque de fonds et ont permis d’améliorer la situation, mais il semble difficile de démontrer de façon convaincante que le fait de disposer de données fiables pour planifier et mesurer les objectifs de développement est un avantage sur le plan coût-efficacité. Pour cela, il faudra sans doute renforcer l’interaction entre les statisticiens et les utilisateurs des données.

Recommandations

316. Des entretiens avec les experts et des réponses obtenues des utilisateurs internes et grâce aux questionnaires envoyés aux pays, il ressort qu’il existe une demande non satisfaite de séries de données spécifiques et d’applications statistiques individuelles. Compte tenu des contraintes liées aux ressources, on peut en conclure qu’il convient de revoir les priorités relatives attribuées aux diverses activités statistiques dans une perspective stratégique. Il serait donc souhaitable de constituer un groupe consultatif international sur les statistiques qui examinerait les besoins en données et les approches analytiques, qui tenterait d'améliorer la réactivité, rassemblerait des renseignements sur les lacunes en matière de données et consoliderait les méthodes statistiques. En particulier, compte tenu du récent changement de direction au sein de la Division, le groupe consultatif ferait des suggestions concernant les objectifs et la portée des futures activités de la FAO en matière de statistiques afin d'aider l'Organisation à déterminer ses priorités. Il pourra s’agir, notamment, de décider d’interrompre la mise à jour de certaines séries statistiques ou d’en réduire la fréquence tout en développant les partenariats avec d’autres organisations qui sont peut-être mieux placées pour couvrir ces questions.

317. Au sein de la FAO, améliorer la qualité et l’utilité de l’information statistique exigerait des investissements dans certains domaines (comme FAOSTAT2), la réduction éventuelle des ressources allouées à d'autres domaines et la rationalisation des accords de travail entre unités concernées, en tant que fournisseurs ou utilisateurs de statistiques. Dans ce contexte, tout comme pour FAOSTAT, les mesures suivantes sont recommandées:

1. Au sein de la Division de la statistique (ESS), la mise à jour et le renforcement de la Sous-Division des données de base (ESSB) devraient être envisagés compte tenu des fonctions de cette sous-division, puisqu'elle assure pour l'essentiel la tenue à jour et l'amélioration de la principale composante de la base de données de l'Organisation, y compris sa diffusion. Compte tenu de ce rôle, qui sera encore renforcé avec FAOSTAT2, de sa coopération accrue avec les États membres et de ses effectifs, la sous-division devrait être promue au rang de service.
2. Des mesures devraient être prises pour intégrer davantage les opérations des trois unités de la Division. Il faudrait, en particulier, élaborer des approches communes pour assurer la qualité des données, répondre aux nouvelles demandes de données statistiques et fournir un soutien aux pays de façon à renforcer la cohérence et les synergies entre les différentes fonctions de la Division.
3. Afin d’éviter les confusions, les chevauchements et les erreurs, un comité de coordination des statistiques de la FAO composé de toutes les unités clés (ESS, FIDI, FONS, d’autres fournisseurs de statistiques et les principaux utilisateurs de données) devrait être constitué pour examiner les méthodologies, identifier les besoins prioritaires et proposer des mesures correctives, le cas échéant. Ce comité aurait pour mission de coordonner les diverses fonctions de collecte, traitement et analyse des données, d’établissement de rapports et d’échange et de s’assurer que les données statistiques produites répondent aux besoins prioritaires des États membres ainsi qu’a ceux de la FAO et de ses partenaires. Ce forum serait dirigé par la Division de la statistique au titre du nouveau DPAI intitulé Définitions, normes, méthodologies et qualité de l'information, qui viserait notamment, à harmoniser les approches et les définitions statistiques.
4. De même, une fonction centrale d’assurance de la qualité des enquêtes (qui pourrait s’intituler Unité chargée de la qualité des enquêtes) devrait être établie pour examiner et améliorer toutes les activités de collecte de données statistiques de la FAO. Le Comité de coordination des statistiques de la FAO devrait se réunir périodiquement pour examiner les enquêtes, les questionnaires et les autres activités de collecte de données (de toutes les unités de la FAO) afin de s’assurer qu’elles sont conformes aux normes de qualité établies.

FAOSTAT2

318. La diffusion de statistiques passe de plus en plus par FAOSTAT, tandis que la distribution par CD-ROM et par le biais des annuaires statistiques tend à marquer le pas. Toutefois, au moins dans le système FAOSTAT actuel, on peut relever certaines faiblesses dans le système, notamment: i) accès aléatoire aux bases de données; ii) conception incohérente; iii) exemples de présentation inappropriée; iv) graphiques qui ne présentent pas les données de manière exacte sur le plan statistique; v) textes présentés comme de simples extraits de documents imprimés; vi) absence évidente de contrôle de la qualité, y compris indications erronées pour la recherche de données; et vii) non-disponibilité de détails pour certaines statistiques (pêches, notamment).

319. De plus, de nombreux pays en développement consultent encore les annuaires, faute d’avoir accès au site web de la FAO. De ce fait, ils manquent de plusieurs nouvelles rubriques qui ont été introduites ces dernières années et qui ne sont disponibles que sur Internet.

320. La modernisation de la base de données statistiques de la FAO, qui deviendra FAOSTAT2, est jugée indispensable au bon fonctionnement du système statistique de l'ensemble de l'Organisation. La sortie prévue de FAOSTAT2 avant 2005 dépendra du versement d'arriérés ou de ressources extrabudgétaires. C'est donc sur une base bien fragile que reposent des améliorations ayant une importance stratégique. La situation semble justifier la formulation d'un plan d’intervention ou l'introduction échelonnée de FAOSTAT2.

Recommandations

321. La nouvelle base de données statistiques prévue, FAOSTAT2, est nécessaire et même indispensable à la FAO pour répondre aux besoins et aux défis des années à venir. Il est vivement recommandé de mobiliser des ressources suffisantes pour assurer la conception et la mise en fonction de FAOSTAT2 avant 2005. Vu son caractère ambitieux, FAOSTAT2 devrait aussi être conçue et mise en place par module, de façon à pouvoir entrer en fonctionnement progressivement et à ne pas être écrasée par sa propre complexité.

RAPPORT DU GROUPE D’EXAMINATEURS EXTERNES²⁸

Introduction

322. Le Groupe d’examinateurs externes s’est réuni au siège de la FAO, à Rome, du 4 au 10 novembre 2002. Il était chargé d’examiner et de commenter le Rapport d’évaluation en tant que partie intégrante du processus d’évaluation. En particulier, le Groupe a été invité à formuler des observations sur la qualité de l’évaluation, sa rigueur analytique et le bien-fondé de ses jugements. Pour valider les conclusions et recommandations énoncées dans le projet de rapport, le Groupe a eu des entretiens avec des fonctionnaires de rang supérieur des principales unités statistiques de la FAO, à savoir ESS, FIDI et FONS. Il a aussi rencontré des utilisateurs internes tels que l'Unité des études prospectives globales (ESDG), le Service du soutien aux politiques agricoles (TCAS), le Service des denrées alimentaires de base (ESCB) et le Service d'information et d'alerte rapide mondiales (ESCG).

323. Le Groupe est convenu que le projet de rapport établi par PBEE était objectif, équilibré, bien organisé et complet. Le rapport constituait une base solide pour l'examen des activités de la FAO en matière de collecte et de diffusion d'informations statistiques sur l'alimentation et l'agriculture. Il décrivait clairement les fonctions, produits et arrangements institutionnels des programmes statistiques de la FAO. Des informations sur les budgets ainsi que sur les ressources humaines mises à la disposition des programmes étaient aussi incluses.

324. En particulier, le Groupe souhaite souligner les aspects ci-après de ses conclusions: i) la communication par les pays de leurs statistiques présente de nombreux défauts qui ont un impact direct sur la qualité et l’intérêt des bases de données statistiques de la FAO; ii) des mesures devraient être prises pour que la qualité et la crédibilité de ces bases de données puissent être assurées, y compris une meilleure coordination entre les unités de la FAO, ainsi qu'avec d'autres organisations internationales, tant pour la collecte de données auprès des pays que pour le soutien à l'élaboration des systèmes statistiques nationaux; iii) les unités de la FAO ont un rôle central à jouer dans le contrôle de la qualité des opérations de collecte et de traitement des données, pour lequel il faudrait renforcer la coordination et la collaboration au sein de ESS, ainsi qu’entre les fournisseurs et les utilisateurs de données, grâce notamment à la création d'un mécanisme central chargé de sélectionner, classer par ordre de priorité, harmoniser, suivre et évaluer les activités statistiques de la FAO; iv) ESS devrait disposer de davantage de personnel et d’autres ressources pour relever ces défis; et v) les faiblesses du système FAOSTAT devraient être corrigées.

Recommandations

1. Ayant tiré ses propres conclusions des réunions auxquelles il a participé et évalué les conclusions et les justifications invoquées à l’appui des recommandations figurant dans le projet de rapport, le Groupe approuve dans l’ensemble ses recommandations. En particulier, il fait sienne la recommandation tendant à ce que la FAO fasse un nouvel effort pour améliorer la qualité des données en s’assurant que des ressources supplémentaires seront disponibles pour ses activités statistiques et en plaidant en faveur de ces activités, ainsi que la recommandation tendant à ce que la FAO contribue au renforcement des capacités des pays invités à consolider et à améliorer leurs systèmes statistiques pour l’alimentation et l’agriculture et à améliorer ce faisant la qualité de leurs données.
2. Le Groupe considère que ces recommandations impliquent deux grands objectifs stratégiques, à savoir: i) rendre à la FAO son rôle de chef de file en matière de statistiques agricoles mondiales; et ii) renforcer le rôle central de la Division de la statistique dans le programme statistique de la FAO, notamment en ce qui concerne le contrôle de la qualité des données.
3. Le Groupe recommande que les mesures ci-après soient prises pour atteindre l’objectif stratégique i): pourvoir les postes de statisticien des bureaux régionaux de la FAO; se servir des commissions régionales existantes pour établir des contacts réguliers entre pays et entre la FAO et les pays; introduire dans les centres régionaux de formation à la statistiques des modules sur les statistiques agricoles incluant les normes et méthodologies recommandées par la FAO; et renforcer la collaboration entre les bureaux régionaux de la FAO et les groupements économiques sous-régionaux pour la collecte de données et la promotion des normes.
4. Le Groupe considère que l’objectif stratégique ii) traduit la volonté de la FAO d’améliorer la qualité de ses statistiques. Pour ce faire, il convient de renforcer le rôle de la Division de la statistique au sein de l’Organisation. À cette fin, le Groupe appuie la recommandation tendant à ce que la Division soit restructurée de façon que la même importance soit accordée aux trois fonctions (collecte, analyse et élaboration). Ceci suppose que ESSB passe du statut de sous-division à celui de service, compte tenu des justifications données dans le Rapport d’évaluation.
5. Le but stratégique ii) exige que l’évaluation et le contrôle de la qualité des données soient considérés comme des fonctions inhérentes à chaque aspect du travail de la Division. À cette fin, le Groupe recommande de proposer une définition opérationnelle de la qualité des données, tant pour les données soumises par les pays que pour celles traitées au sein de la FAO; d’évaluer la qualité des données et de faire rapport à ce sujet à intervalles réguliers; et d’améliorer la méthodologie utilisée pour ce faire, conformément aux recommandations d’un groupe consultatif international d’experts.
6. Le Groupe approuve la recommandation de créer un Groupe consultatif international d’experts pour toutes les raisons citées dans le Rapport d’évaluation. Ce groupe international constituera pour la FAO un partenaire objectif et neutre pour passer en revue ses programmes statistiques, appuyer les approches analytiques, recommander des stratégies pour améliorer la réactivité des pays et consolider les méthodes statistiques.
7. Le Groupe suggère que pour promouvoir la crédibilité des statistiques de la FAO et la responsabilité dans ce domaine, la FAO devrait se fixer pour objectif à long terme de rassembler tous les services de production de données statistiques en une seule unité, à savoir la Division de la statistique (ESS). Tout en admettant que ceci n’est sans doute pas possible dans l’avenir immédiat compte tenu des présentes dispositions institutionnelles, le Groupe recommande qu’au minimum toutes les données statistiques de l’Organisation soient rassemblées dans une grande base de données gérée par la Division de la statistique, de façon à faciliter la création, la tenue à jour, l’actualisation et le contrôle de qualité des bases de données. ESS serait ainsi responsable en dernier ressort des bases de données (agriculture, pêches et forêts) diffusées auprès des utilisateurs extérieurs.
8. Le Groupe recommande en outre que la FAO crée (s’il n’existe pas encore) ou renforce (s’il existe déjà) un réseau régional de statisticiens assurant des contacts institutionnalisés réguliers entre les statisticiens des bureaux régionaux de la FAO et leurs homologues nationaux dans les bureaux de statistiques, instituts universitaires, instituts de recherche et autres organismes produisant des données. Ces réseaux permettront d’échanger des données, de débattre des problèmes affectant les systèmes de statistiques agricoles et de mieux coordonner l’exécution des programmes de terrain.
9. Le Groupe recommande que les fonds supplémentaires alloués aux activités en matière de statistiques devrait être affecté en priorité au développement statistique des pays, au recrutement de jeunes fonctionnaires qualifiés pour occuper les postes vacants au sin de la Division de la statistique et à l’élaboration du système (FAOSTAT 2 notamment).

325. En ce qui concerne les engagements pris récemment à l’échelle mondiale (Objectifs de développement pour le Millénaire, SMA, lutte contre la pauvreté, etc.) le Groupe note qu’ils donnent l’occasion à la FAO de renforcer les cadres existants pour l’élaboration de systèmes statistiques concernant l’alimentation et l’agriculture en particulier et le secteur rural en général. En outre, ils fournissent des outils pour promouvoir la coopération internationale et le partage des ressources entre les pays et la communauté internationale des donateurs, comme envisagé dans PARIS²¹. Ainsi, l’initiative FAO/Banque mondiale/USDA vise à promouvoir non seulement les statistiques agricoles, mais aussi un ensemble plus large de statistiques rurales incluant la plupart des nouvelles données (revenu rural, investissement rural, bien-être, pauvreté), dont la demande croît de manière vertigineuse depuis quelques années.

RÉPONSE DE LA DIRECTION

326. L’examen des activités statistiques de la FAO (Examen) a été mené sous forme d’étude documentaire par le Service de l’évaluation (PBEE) avec l’assistance de consultants externes recrutés pour une période de brève durée. Un examen de ce rapport par un Groupe d’examinateurs externes (Groupe) a été organisé dans le cadre du processus d’évaluation et le rapport du Groupe est joint en annexe au rapport de PBEE. Sauf indication contraire, la réponse de la direction concerne ces deux rapports.

327. Tant l’Examen que le Groupe d’examinateurs externes reconnaissent que les activités de la FAO relatives à la collecte et à la diffusion d’informations statistiques sur l’alimentation et l’agriculture sont un élément fondamental du mandat de l’Organisation. Pour résumer, les rapports signalent que pendant la période considérée, le système a dû à la fois assurer et améliorer sa qualité et sa couverture, tout en faisant face à de multiples demandes de données statistiques supplémentaires. Une telle situation, associée au déclin des ressources du Programme ordinaire allouées aux statistiques, suppose que l’Organisation relève le défi et réponde à ces nouvelles demandes dans le contexte d’une stagnation des ressources.

328. La Direction approuve l’Examen dans son ensemble et partage ses conclusions et recommandations. En particulier, elle reconnaît qu’il existe effectivement une demande croissante de statistiques associée à un déclin des ressources du Programme ordinaire allouées aux statistiques pendant la période considérée et se félicite de la recommandation tendant à ce que les activités statistiques bénéficient de ressources adéquates et à ce que des fonds soient mobilisés pour renforcer les capacités statistiques nationales. La Direction partage, en outre, l’avis du Groupe selon lequel l’Examen est objectif, équilibré, bien organisé et complet. La réaction de la direction citée ci-après a davantage trait à la structure et à la philosophie des conclusions et recommandations du PBEE et du Groupe qu’aux détails de ces deux rapports.

329. La direction souhaite souligner qu’il est plus constructif et productif de s’intéresser aux recommandations des rapports concernant la qualité et la couverture des statistiques, dans l’optique de la durabilité, et de chercher à combler le fossé croissant entre produits effectifs et potentiels des activités statistiques que de juger les résultats obtenus dans le passé d’un point de vue comptable.

330. Comme dans tout environnement où les moyens diminuent tandis que les obligations augmentent, il existe trois solutions possibles, qu’elles soient prises séparément ou combinées entre elles. La première consisterait à augmenter les moyens en réallouant les ressources existantes ou en trouvant de nouvelles ressources. La deuxième consisterait à limiter les objectifs ou à réduire les obligations. La troisième serait d’améliorer l’efficacité et de tenter de répondre à des besoins croissants avec des ressources en diminution. L’examen et le Groupe recommandent de chercher la solution dans la première et la troisième directions et reconnaissent qu’à part les économies minimes qui pourraient découler d’un classement par ordre de priorité des tâches à accomplir, les ressources nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du système statistique de la FAO ne peuvent qu’augmenter.

331. On trouvera ci-après les recommandations du PBEE et du Groupe classées en fonction du cadre décrit ci-dessus, ainsi que nos réponses et plans d’action:

A. Recommandations visant à accroître les ressources allouées aux activités statistiques

332. Les recommandations adressées à l’Organisation pour qu’elle alloue des ressources suffisantes à ses activités statistiques, d’une part, et qu’elle fasse davantage d’efforts pour mobiliser un soutien international au renforcement des capacités statistiques des pays, de l’autre, sont approuvées sans réserve. Si un travail soutenu et les progrès de l’informatique ont permis de compenser le déclin des ressources dans le passé, la durabilité du système, sans parler de son aptitude à répondre à des demandes croissantes, est de toute évidence menacée.

333. Il est admis qu’outre des ressources adéquates pour les unités techniques chargées des activités statistiques au siège et le renforcement des capacités des systèmes statistiques nationaux, une attention particulière doit être portée à la base de données statistiques de l’Organisation (FAOSTAT). La nouvelle base de données statistiques prévue, FAOSTAT2, est absolument indispensable pour que la FAO puisse répondre aux besoins et relever les défis des prochaines années. Le projet FAOSTAT2 préparé par les unités techniques, examiné et revu par toutes les parties concernées et approuvé par la direction et les organes directeurs de la FAO devrait démarrer en 2003, grâce à des fonds provenant du règlement d’arriérés. Un groupe directeur interdépartemental présidé par le Directeur de la Division a déjà été constitué pour superviser et suivre le projet FAOSTAT2. Par conséquent, les préoccupations de l’Examen, qui s’inquiétait de ce que le financement du projet FAOSTAT2 dépendait du versement d’arriérés et de ressources extrabudgétaires ne semblent plus à l’ordre du jour au stade de l’investissement au moins, compte tenu du versement récent des arriérés attendus. Toutefois, ces préoccupations demeurent valides pour la tenue à jour du système FAOSTAT2, une fois celui-ci devenu opérationnel.

B. Recommandations visant à identifier et à modifier les priorités

334. La Direction approuve la recommandation de créer un Groupe consultatif international d’experts, pour toutes les raisons citées à juste titre dans l’Examen. Ce groupe international peut constituer pour la FAO un partenaire objectif et neutre et l’aider à passer en revue ses programmes statistiques, à examiner les approches analytiques, à recommander des stratégies pour améliorer la réponse des pays et consolider les méthodes statistiques. Le groupe consultatif peut aussi contribuer à l’identification de domaines prioritaires ou au contraire de domaines d’activité dans lesquels la FAO pourrait réduire son engagement.

335. Des mesures ont déjà été prises dans cette direction et il est prévu de convoquer la première session du groupe dans le courant de l’année 2003, session qui sera en partie financée par les économies réalisées sur les ressources du Programme ordinaire et en partie en désignant pour siéger dans le groupe les chefs des bureaux statistiques du système des Nations Unies. On s’efforcera d’affecter des ressources à ce groupe important et bien nécessaire, à partir de l’exercice 2004-05, de façon qu’il puisse donner régulièrement des orientations sur les activités statistiques.

C. Recommandations visant à accroître l’efficience

336. La majorité des conclusions et des recommandations de l’Examen et du groupe d’examinateurs ont trait à l’amélioration de l’efficience des activités statistiques de la FAO. Ces recommandations peuvent être regroupées en trois grandes catégories correspondant aux niveaux d’application, à savoir: niveau national, niveau du siège et niveau international.

• Au niveau de la source de données/des pays:

337. La direction convient que la qualité des statistiques de la FAO dépend en dernier ressort des systèmes statistiques nationaux et de leur aptitude à respecter des normes statistiques acceptables. Au contraire, des capacités statistiques nationales insuffisantes ou la qualité défectueuse des données communiquées par les pays à la FAO, faute de ressources financières et techniques adéquates, portent gravement préjudice au système statistique de la FAO. Nous appuyons par conséquent les quatre groupes de recommandations ci-après visant à faciliter l’élaboration de statistiques et la compilation de données au niveau national:

1. Renforcer les relations avec les experts des pays membres et, en particulier, créer ou renforcer un réseau régional de statisticiens en se servant des commissions régionales pour établir des contacts réguliers entre pays et entre la FAO et les pays; et renforcer la collaboration entre les bureaux régionaux de la FAO et les groupements économiques sous-régionaux pour la collecte de données et la promotion des normes.
2. Améliorer la présence régionale en recrutant des statisticiens pour les bureaux régionaux de la FAO et en créant au besoin de nouveaux postes de statisticiens. Le Département des pêches a proposé, dans le cadre d’un scénario de croissance réelle du PTB pour 2004-2005, de créer un poste de statisticien régional des pêches au Bureau régional Asie-Pacifique et la Division de la statistique a proposé de créer un nouveau poste de statisticien au Bureau régional pour le Proche-Orient.
3. Introduire dans les programmes régionaux de formation aux statistiques des modules sur les statistiques agricoles incluant les normes et méthodologies recommandées par la FAO. La composante CountryStat du projet FAOSTAT2 devrait constituer une étape importante à cette fin. Une consultation d’experts, prévue pour mars 2003, devait examiner la structure et la teneur de cet important module de FAOSTAT2, censé contribuer non seulement à l’échange de données statistiques entre les pays et la FAO, mais aussi au processus d’élaboration des politiques.
4. Réduire la charge de travail des pays en évitant de demander plusieurs fois les mêmes données et en facilitant l’adoption de méthodes améliorées de collecte de données. Les données nécessaires à l’établissement des bases de données statistiques de la FAO sont collectées de diverses façons, allant des visites d’experts de la FAO dans les pays aux questionnaires virtuels, en passant par des publications nationales, des sites Web nationaux, des questionnaires sur papier, des disquettes, des bandes enregistrées ou des transferts de données en ligne. On essaie, dans la mesure des capacités des pays, de réduire le travail imposé aux pays ainsi qu’au siège en demandant les données par voie électronique et questionnaires virtuels. Bien entendu, il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine, notamment pour coordonner les demandes émanant de différentes unités de la FAO, ainsi que d’autres organismes qui ont besoin des mêmes ensembles d’informations fournis par les pays membres. Le module CountryStat de FAOSTAT2 devrait réduire la charge de travail que représente la collecte de données, tant pour le siège que pour les pays membres participants, en harmonisant les bases de données statistiques des pays avec les bases de données de la FAO et grâce à des protocoles de mise à jour simultanée.

• Au siège:

338. Trois grandes recommandations ont été faites pour améliorer la qualité et l’efficience des activités statistiques au siège. Elles portent sur l’évaluation de la qualité, la restructuration et la coordination:

1. Nous faisons nôtre la recommandation de mettre au point une définition opérationnelle pour la qualité des données, qu’il s’agisse des données soumises par les pays ou de celles traitées par la FAO, d’évaluer la qualité des données et de faire rapport à ce sujet à intervalles réguliers et d’améliorer la méthodologie employée à cette fin, conformément aux recommandations d’un Conseil consultatif international d’experts. La Division de la statistique a déjà pris des mesures en ce sens et lancé le projet ABCDQ (Panneau d’affichage sur la collecte, la diffusion et la qualité des données statistiques) en 2000 pour orienter les utilisateurs recherchant des informations et leur indiquer les sources et les méthodes de collecte et de diffusion des données agricoles nationales. Le projet ABCDQ est en cours d’élaboration. La présente version, disponible sur la page Web d’ESS, est diffusée pour encourager les pays à y contribuer, ainsi que pour rassembler des métadonnées nationales de manière organisée et systématique. Il est prévu d’améliorer ABCDQ et de l’intégrer dans FAOSTAT2, en même temps que Meta Data sur la qualité de toutes les statistiques de la FAO.
2. Nous approuvons la recommandation de restructurer la Division de la statistique, notamment le changement de statut et le renforcement proposés d’ESSB, compte tenu de son rôle central dans la compilation, la tenue à jour et l’amélioration de la principale composante de la base de données de l’Organisation. La Division de la statistique a déjà préparé une proposition sans effet sur le budget tendant à restructurer la division en trois services, grâce à un changement de statut d’ESSB qui de sous-division deviendrait un service et l’a intégrée dans le PTB 2004-05.
3. Dans la mesure où les activités statistiques de la FAO ne relèvent pas toutes de la même unité technique, mais sont réparties entre différentes unités, il est évident qu’elles doivent être coordonnées de manière efficace et efficiente. La Direction fait siennes, par conséquent, les observations concernant la nécessité de mieux coordonner le travail entre les unités concernées et la recommandation de l’Examen de créer à cet effet un mécanisme de coordination interne des statistiques de la FAO et de confier à la Division de la statistique un rôle plus actif dans le processus de coordination. Deux initiatives sont déjà en place à cette fin. La première est le nouveau domaine prioritaire pour une action interdisciplinaire (DPAI) intitulé Définitions, normes, méthodologies et qualité de l’information, qui pourrait traiter certaines des questions générales, mais dont le champ d’application est trop vaste pour pouvoir remplacer un organe s’occupant spécifiquement des questions de statistiques. La deuxième initiative est le Groupe de travail FAOSTAT sur la gestion des données et les méthodologies statistiques dont le mandat est de documenter le classement des données, les normes en matière de codification, les définitions de données et les méthodologies employées à la FAO, de partager l’information entre les différentes unités et de définir une structure organisationnelle appropriée à l’appui des activités statistiques en cours. Il est encore possible d’améliorer ces mécanismes et d’en créer de nouveaux pour mieux coordonner les activités statistiques.

339. Le Groupe va plus loin que l’Examen et suggère de regrouper “à long terme tous les services de production de données statistiques en une seule unité, à savoir la Division de la statistique (ESS)”. La Direction estime qu’il s’agit d’une mesure méritant un examen plus approfondi, car elle aurait des incidences considérables sur d’autres activités horizontales de la FAO.

340. La Direction reconnaît que la collecte, l’analyse et la diffusion d’informations fait désormais partie intégrante de nombreuses unités techniques de la FAO. Le caractère très diversifié de l’information à collecter, à analyser et à diffuser rend pratiquement impossible la centralisation de ces activités en une unité unique, y compris dans le même département. La nature de l’expertise requise, la diversité des données et le lien étroit qui doit exister entre fournisseurs et utilisateurs de données pour assurer une utilisation efficace et améliorer la qualité des données sont autant d’arguments contre la centralisation des services de production des données. Qui plus est, la collecte de statistiques fait partie intégrante de la chaîne conduisant à l’analyse/évaluation, à la fourniture d’avis et à l’élaboration de politiques et ces éléments sont souvent traités ensemble au niveau des départements dans les projets d’assistance technique aux pays. De même qu’une centralisation complète ne doit pas être considérée comme le seul moyen de coordonner les activités, d’éviter les doubles emplois et d’améliorer la qualité des données, une décentralisation extrême n’est sûrement pas la bonne réponse. La solution et le défi consistent à trouver l’équilibre optimal entre des activités centralisées et décentralisées associées à des mécanismes de coordination appropriés.

341. Le Groupe reconnaît également que le regroupement des activités statistiques “n’est sans doute pas possible dans l’avenir immédiat compte tenu des arrangements institutionnels actuels et recommande qu’au minimum les données statistiques de l’Organisation soient déposées dans une grande base de données gérée par la Division de la statistique (ESS) comme moyen de faciliter la création, la tenue à jour, l’actualisation et le contrôle de la qualité des données des bases de données. Ainsi, il appartiendrait en dernier ressort à la Division ESS d’assumer la responsabilité des bases de données diffusées auprès des utilisateurs extérieurs”. La Direction fait sienne cette proposition et des mesures ont déjà été prises pour intégrer le concept de “grande base de données statistiques de l‘Organisation” dans le projet FAOSTAT2.

• Au niveau international:

342. La Direction fait sienne l’observation du Groupe que les engagements internationaux pris récemment (Objectifs de développement pour le Millénaire, SMA, SMDD) et toutes les initiatives visant à améliorer les statistiques nationales et internationales (PARIS21, Projet de stratégie de la FAO pour améliorer l’information sur l’état et les tendances de pêches de capture, par exemple) donnent l’occasion à la FAO de renforcer les cadres existants pour l’élaboration de systèmes statistiques et de plaider en faveur de la coopération internationale et du partage des ressources entre pays et au sein de la communauté internationale des donateurs. Nous prévoyons d’intensifier nos efforts pour participer aux initiatives internationales visant à coordonner les activités statistiques et à améliorer les capacités des États membres dans ce domaine.

343. En conclusion, la direction souhaite réitérer qu’elle se félicite de l’Examen dans son ensemble et en particulier de l’observation selon laquelle l’Organisation doit répondre à de nouvelles demandes en matière de statistiques avec des ressources insuffisantes. Les recommandations formulées dans l’Examen ont été jugées extrêmement utiles pour l’orientation future des activités statistiques de la FAO. Malheureusement, à quelques exceptions près, elles impliquent des frais, au moins les premières années. Par conséquent, comme recommandé dans les deux rapports, la nécessité de trouver des ressources suffisantes pour les activités statistiques demeure.

RAPPORT DU COMITÉ DU PROGRAMME²⁹

344. Le Comité s’est félicité du rapport d’évaluation, qui était à la fois détaillé et riche en informations, et fournissait une analyse pertinente des différentes questions et des recommandations. Il s’est félicité des observations constructives formulées par le Groupe d'examen externe et de la réponse diligente de la direction. Le Comité a également souligné l'importance des travaux statistiques qui représentaient l'une des fonctions fondamentales de l'Organisation, et est convenu que, sur la base des solides travaux déjà réalisés, la FAO devait continuer à jouer un rôle de premier plan en matière de statistiques mondiales sur l’alimentation et l’agriculture. Il a reconnu à cet égard que la FAO était confrontée à des défis considérables, notamment: a) nécessité d’aider à renforcer les capacités nationales pour l'élaboration de données statistiques fiables et disponibles en temps voulu, notamment dans un certain nombre de pays en développement; b) augmentation des demandes visant à obtenir des données statistiques plus nombreuses et plus diversifiées, condition nécessaire pour la planification du développement et les travaux analytiques à tous les niveaux; c) importance de l’amélioration du coût-efficacité des travaux statistiques dans les différentes unités concernées de la FAO, à la lumière des fortes contraintes rencontrées au niveau des ressources; et d) nécessité de fournir des ressources adéquates afin d'appuyer les travaux statistiques de la FAO.

345. Le Comité a approuvé en général les conclusions et recommandations de l’évaluation. Il a notamment mis l'accent sur les recommandations ci-après:

1. fourniture d’avis et d’assistance techniques pour renforcer les capacités nationales, dans le cadre de partenariats avec d'autres organismes de développement;
2. meilleures efficience et efficacité au sein de la Division de la statistique (ESS), y compris renforcement de la Sous-Division des données de base (ESSB) qui devrait devenir un Service selon les propositions du Sommaire du Programme de travail et budget 2004-05;
3. renforcement de la coordination entre les principaux producteurs de données statistiques (ESS, Unité de l’information, des données et des statistiques sur les pêches - FIDI, Sous-Division de la planification et des statistiques forestières – FONS et autres entités comme la Division des produits et du commerce international – ESC) pour garantir la qualité des statistiques par une meilleure harmonisation des définitions statistiques, des normes et des méthodes de collecte des données;
4. renforcement des relations de travail avec les bureaux nationaux des statistiques et les fonctionnaires nationaux compétents, y compris mesures destinées à réduire les rapports demandés aux pays, ainsi qu’organisation d'un forum mondial, comme proposé;
5. création d’un Groupe consultatif international chargé d'aider à identifier les priorités des travaux statistiques de la FAO et de fournir des conseils sur des questions méthodologiques;
6. mise en oeuvre urgente du projet FAOSTAT 2 comme question hautement prioritaire.

346. Le Comité a noté avec satisfaction que des mesures étaient en cours pour répondre à nombre de ces recommandations. Par exemple, des plans avaient été élaborés pour créer le Groupe consultatif international et le projet FAOSTAT 2 devrait être lancé en 2003 grâce aux ressources obtenues à la suite du versement d’arriérés. S’agissant de la recommandation faite par le Groupe d’examen externe concernant le regroupement de tous les services de production de données statistiques au sein d’une seule unité (ESS), le Comité a noté que de l’avis de la direction, la structure actuelle offrait des avantages aux pays membres dans la mesure où elle intégrait les activités statistiques à l'ensemble des activités menées en faveur des pays membres (conseils sur les politiques, évaluation et appui). Tout en approuvant la proposition de la direction visant à maintenir la structure décentralisée actuelle, le Comité a demandé qu’un rapport lui soit adressé, dans deux ans, sur les progrès accomplis en matière de renforcement de la coordination des activités statistiques de l’Organisation.

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²⁶ PC 89/5 b).

²⁷ À partir de la mi-2002, les entités de programme 222P1 et P2 correspondent aux anciens sous-programmes 2221 (Traitement et analyse des statistiques) et les EP P3 et A1, au sous-programme 2222 (Développement des statistiques). Seuls les effectifs de personnel participant, à temps plein ou à temps partiel, aux activités statistiques, ont été pris en compte.

²⁸ Le Groupe était composé des membres suivants: Mme A. Thiongane, Conseillère régionale, CEA/ONU, Addis-Abeba (Éthiopie); M. M. Merbis, Économiste, Centre pour les études alimentaires mondiales, Amsterdam (Pays-Bas); M. G. Calo, Directeur, EUROSTAT, Luxembourg; M. M. Galmes, Professeur, Université de la République (Uruguay); et M. R. Recide, Directeur, Bureau des statistiques agricoles (Philippines).

²⁹ PC/89/REP, par. 54-56.