1. Instruments juridiques internationaux
2. Stratégies régionales d'harmonisation
3. Initiatives nationales
L'élaboration de stratégies de développement appropriées à la sécurité alimentaire constitue la première étape nécessaire à la mise en oeuvre d'un système juridique pertinent. A cet égard, des initiatives, essentiellement politiques mais ayant des conséquences induites tant sur le plan juridique qu'économique, ont été prises par la communauté internationale, par certaines instances régionales et par les pouvoirs publics des Etats concernés au premier chef.
1.1 Déclarations sur la nutrition
1.2 Convention spécifique au commerce des céréales
C'est tout d'abord au travers d'instruments non obligatoires qu'ont été mis en lumière les besoins en matière de développement économique, condition nécessaire à la stabilité des marchés et donc propice à la sauvegarde de la sécurité alimentaire. En effet, se fondant sur certaines normes juridiques internationales qui prennent la forme d'accords, conventions ou déclarations, et s'obligeant à mettre en pratique les principes et/ou obligations qui en découlent, les gouvernements de certains Etats ont formulé des stratégies nationales de développement. A ce sujet, ont été cités la Charte des Nations Unies et la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, l'Acte constitutif de la FAO, la Déclaration universelle sur l'éradication de la faim et de la malnutrition, la Convention de Genève relative à la protection des personnes en temps de guerre.
Pour ce qui est de la FAO, l'instrument essentiel a été le Pacte mondial de sécurité alimentaire. Le Pacte donne les principes généraux et propose des suggestions destinés à être suivies par les pouvoirs publics, les organisations et les individus. Il souligne qu'en raison de la diversité des circonstances et des lieux, des mesures qui sont appropriées dans un endroit ou dans une situation peuvent ne pas convenir ailleurs ou dans d'autres conditions; les mesures tendant à renforcer la sécurité alimentaire doivent donc être soigneusement adaptées aux problèmes spécifiques qu'elles sont destinées à résoudre.
Le Pacte énonce les responsabilités particulières qui incombent aux pouvoirs publics du fait de leur engagement. Ils ont "le devoir d'assurer la sécurité alimentaire de leur peuple et de bannir de leur territoire la faim et la malnutrition chroniques". Les gouvernements des pays en développement doivent encourager la production vivrière indigène "comme première ligne d'attaque contre l'insécurité alimentaire": ils doivent (i) éviter autant que possible les risques d'une dépendance excessive à l'égard des importations alimentaires, notamment pour nourrir les populations urbaines; (ii) prendre des dispositions à l'avance pour maintenir la sécurité alimentaire durant les périodes critiques, spécialement face à la sécheresse ou à d'autres calamités naturelles.
Pour leur part, les pays développés, qu'ils soient exportateurs ou importateurs, doivent prendre en compte "les intérêts de l'humanité tout entière quand ils arrêtent leurs politiques de production, de stockage et d'importations alimentaires". A cet égard, les dispositifs qui protègent les consommateurs nationaux contre les fluctuations des prix sur les marchés internationaux ne sauraient avoir pour résultat d'aggraver le sort des pays les plus faibles et les plus vulnérables. L'objectif général était l'établissement d'un système alimentaire mondial caractérisé par la stabilité et l'équité.
Toujours dans le cadre du Pacte, les organisations non gouvernementales qui y adhèrent s'engagent à encourager, soutenir et compléter les initiatives des Etats, dans les pays tant développés qu'en développement. En particulier, elles peuvent aider à créer dans l'opinion un climat propice aux mesures en faveur de la sécurité alimentaire, ouvrant ainsi la voie à de nouvelles initiatives des gouvernements, comme il est suggéré dans ce pacte. En outre, elles peuvent contribuer directement, par des activités opérationnelles et autres, à renforcer la sécurité alimentaire dans diverses parties du tiers monde.
Si certains de ces instruments juridiques internationaux n'établissent souvent que des principes généraux reposant sur le "droit à la nourriture" ou la "lutte contre la faim", d'autres au contraire affectent plus directement le fonctionnement des marchés.
1.1.1 Déclaration de Barcelone
1.1.2 Déclaration mondiale sur la nutrition
Un certain nombre d'instruments juridiques internationaux établissent ou réaffirment le droit à la nourriture; d'autres établissent des institutions ou des mécanismes dans le but de garantir une juste application dudit droit.
Parmi les textes faisant directement référence au développement des marchés nationaux, il faut tout d'abord retenir la Déclaration de Barcelone sur les droits nutritionnels de l'Homme11 et la Déclaration mondiale sur la nutrition12, toutes deux adoptées en 1992.
11 Connue aussi sous le nom de The Food Rights of Man.
12 Voir supra note 2.
Fruit des débats de plus de soixante experts en problèmes alimentaires réunis à Barcelone, cette déclaration visait à établir les bases d'une éventuelle "Déclaration universelle des droits nutritionnels de l'Homme".
Après avoir rappelé l'inéquitable répartition de la nourriture dans le monde, la Déclaration pose comme principe majeur le droit pour tout être humain à une alimentation suffisante. Elle précise en son article 13 que les sujets de droit de ladite déclaration, à savoir la communauté internationale, les gouvernements, les organisations non gouvernementales et les individus, doivent contribuer à un développement économique continu et équitable. De même, sont-ils tenus d'abolir de manière progressive toute mesure protectionniste et d'augmenter leur contribution au développement.
Il y a donc affirmation du concept de "développement" comme clef de la lutte pour la sécurité alimentaire; ce développement doit en outre être continu et équitable, c'est-à-dire qu'il doit profiter à chacun des sujets de droit, d'une manière identique et pour une période indéfinie.
Adoptée à l'issue de la Conférence internationale sur la nutrition organisée à Rome en décembre 1992 par la FAO et l'Organisation Mondiale de la Santé (ci-après l'OMS), la Déclaration mondiale sur la nutrition établit expressément en son article 17 la nécessité d'expansion du commerce mondial, tout en soulignant la nécessité de mesures compensatoires pour soutenir les pays en développement et les groupes vulnérables des pays à revenu faible ou intermédiaires souffrant des effets négatifs des programmes d'ajustements structurels. Elle s'accompagne d'un Plan d'action destiné à fournir aux pouvoirs publics les lignes de conduite nécessaires à la réalisation des objectifs qu'elle fixe: il s'agit en particulier de la nécessité d'une croissance équitable (point 12 du Plan d'action) et de la mise en oeuvre de politiques agricoles tenant dûment compte des principes d'un système économique international ouvert (point 10 du Plan d'action). Ces principes économiques prennent la forme de recommandations politiques destinées aux Etats qui s'engagent à élaborer (point 21 du Plan d'action) des plans d'action nationaux et des programmes basés sur le Plan d'action adopté par la Conférence.
Si la Déclaration mondiale sur la nutrition ainsi que la Déclaration de Barcelone sur les droits nutritionnels de l'Homme, pourtant de portée très générale, font toutes deux référence au besoin en développement dans le but d'assurer la sécurité alimentaire, d'autres accords internationaux, bien que visant plus spécifiquement le commerce et la production, évoquent aussi la nécessité d'un développement des marchés. C'est notamment le cas de la Convention internationale sur le commerce des céréales de 1995.
La Convention internationale sur le commerce des céréales13 est l'un des instruments de l'Accord international sur les céréales de 1995, au même titre que la Convention sur l'aide alimentaire. Ledit accord succède à l'Accord international sur le blé de 1949, révisé et mis à jour en 1986, et qui devait expirer le 30 juin 1995.
13 Connue aussi sous le nom de Grains Trade Convention.
Entrée en vigueur le 1er juillet 1995, la Convention internationale sur le commerce des céréales a pour signataires les Etats suivants: Algérie, Argentine, Australie, Canada, Côte d'Ivoire, République de Corée, Cuba, Etats-Unis d'Amérique, Hongrie, Inde, Japon, Maroc, Maurice, Norvège, Panama, Saint-Siège, Suisse, Tunisie et Turquie; il est à noter que l'Union Européenne est aussi partie à cette convention.
Tel qu'énoncée à l'article 1er, l'objectif est le renforcement de la coopération internationale en matière de commerce céréalier, l'expansion du commerce international des céréales par le contrôle des flux et l'élimination des pratiques discriminatoires et des barrières douanières, dans l'intérêt de chacune des parties et en particulier de celui des pays en développement. Le même article énonce en son alinéa (c) que la Convention tend à contribuer de la manière la plus efficace à la stabilité des marchés céréaliers et à augmenter la sécurité alimentaire mondiale.
Ayant son siège à Londres, la Convention est régie par le Conseil qui regroupe les signataires, le Comité exécutif qui est un organe restreint, et le secrétariat; l'un des organes techniques essentiel est le Comité des conditions de marché.
Jouissant de la personnalité morale, le Conseil est, au titre de l'article 20, chargé de l'administration générale de la Convention, prend les décisions, adopte le budget, détient l'initiative des amendements et décide de l'éventuelle prolongation de la durée de l'accord; en rapport immédiat avec le thème de la présente étude, le Conseil fixe les règles de procédure (annexées à la Convention) ayant trait aux modalités des rapports entre les parties et à la nature des informations devant être fournies et échangées. En effet, au titre de l'article 7, les signataires s'engagent à fournir au Conseil des rapports réguliers sur leurs transactions commerciales et à lui notifier tout changement dans la politique nationale en matière de céréales. Le Conseil, véritable organe de contrôle, dispose en outre du pouvoir de suspension du droit de vote, voire de l'exclusion de la Convention, d'un Etat signataire qui manquerait à ses obligations.
Cette convention constitue (i) un moyen efficace de contrôle de la politique céréalière des signataires, et (ii) un outil particulièrement adapté à la détection des fluctuations commerciales internationales; et ce d'autant plus qu'au titre de son article 19, elle s'associe aux actions menées par les organisations internationales par la voie de la coopération ou par des arrangements spécifiques. Elle permet donc d'obtenir les informations indispensables à l'appréhension des problèmes de sécurité alimentaire dans le monde; par là même, participe-t-elle à la prévention de l'insécurité.
En parallèle à ces normes et mécanismes généraux ci-dessus décrits réaffirmant la nécessité du développement comme objectif premier de la coopération internationale, des stratégies régionales de développement ont été arrêtées dans le but de contribuer techniquement et directement à la prévention de l'insécurité alimentaire.
2.1 Prévention en Afrique de l'Ouest
2.2 Efforts entrepris en Afrique de l'Est et Sud
Afin de prévenir l'insécurité, certaines organisations intergouvernementales régionales ont entrepris l'élaboration de stratégies particulières; cette action fait suite à des analyses économique et politique qui établissent qu'un développement intégré dans les régions permet de mieux assurer les conditions de la sécurité alimentaire.
Ces initiatives régionales sont multiples et ne sauraient faire l'objet d'une énumération exhaustive. Parmi les plus significatives, sont d'un intérêt évident cinq d'entre elles qui couvrent deux régions à risque particulier: l'Afrique de l'Ouest et l'Afrique de l'Est et Sud.
2.1.1 Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel
2.1.2 Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest
Pour ce qui est de la région sahélienne, le Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel (ci-après le CILSS) regroupe le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie et le Sénégal. Adoptée en 1973 à Ouagadougou, la Convention régissant l'organisation du CILSS est entrée en vigueur le 1er juillet 1974. Constitué d'un conseil des ministres et de coordinateurs régionaux, le Comité réunit chaque année les chefs d'Etat des pays membres.
L'objectif principal du CILSS est de contrôler la sécheresse dans la région du Sahel, d'alerter la communauté internationale sur les conséquences de ladite sécheresse, et de mobiliser les ressources de financement des programmes élaborés par les Etats membres.
Récemment, le CILSS a été restructuré en vue d'une efficacité accrue et de l'allégement de son administration. Il comporte désormais d'une part un noyau central, organe politique du Comité, et d'autre part un exécutif fortement décentralisé et chargé de l'exécution des programmes et des projets.
Les actions sont menées au titre de six programmes majeurs, regroupant une vingtaine de projets dont les thèmes principaux sont la sécurité alimentaire et la gestion des ressources naturelles, l'agro-socio-économie, la population et le développement, l'information et la formation. Chaque projet bénéficie d'une autonomie de financement et de gestion. Les différents programmes sont en phase d'exécution depuis juillet 199514.
14 Bulletin d'informations du Club du Sahel, n°14, été 1995, p. 29.
Le CILSS participe ainsi directement à la lutte contre l'insécurité alimentaire en élaborant des stratégies, ponctuelles mais régionales, de développement. En outre, il est à noter que nombreux sont les programmes nationaux de sécurité alimentaire inspirés de la politique définie par le CILSS. En outre, le CILSS a patronné en 1990 l'adoption d'un instrument juridique régional, la Charte de l'aide alimentaire des pays du Sahel.15
15 Voir infra Deuxième partie, chapitre II, 2.1.
Pour ce qui est de la région ouest dans son acception large, fut signé en 1975 à Lagos le traité constitutif de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (ci-après la CEDEAO)16 bâtie sur le modèle de l'alors Communauté économique européenne (CEE). L'article 2 stipule que l'objet dudit traité est la promotion de la coopération et du développement de tous les secteurs de l'activité économique, de manière à accroître et maintenir la stabilité économique et contribuer au progrès et au développement du continent africain17. Afin de mettre en oeuvre les principes ainsi définis, la CEDEAO régule le commerce entre les Etats membres et élabore, avec le soutien de la FAO, une Politique agricole commune visant à améliorer l'autosuffisance alimentaire et la sécurité alimentaire dans la région au travers de l'augmentation de la production et du soutient au commerce inter-régional.
16 A ce jour, les Etats membres de la CEDEAO sont le Bénin, le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Côte d'Ivoire, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée Bissau, le Libéria, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Nigeria, le Sénégal, la Sierra Leone et le Togo.17 Voir A Sub-Regional Food Security Strategy and Action Programme for Eastern and Southern Africa, Rome, octobre 1994, p. 8.
Les observateurs s'accordent néanmoins à regretter que les résultats atteints soient encore trop modestes: en matière de liberté de circulation des marchandises, les obstacles tarifaires ou autres n'ont pas été amoindris de manière significative, et pour ce qui est de l'harmonisation des politiques agricoles, aucun programme important n'a été arrêté.
Les Etats membres de la CEDEAO sont également intégrés à la Convention de Lomé dont les buts visent aussi à promouvoir la sécurité alimentaire18. Au cours des travaux préparatoire à l'élaboration de la troisième Convention de Lomé, les parties ont cherché à concentrer des fonds pour la sécurité alimentaire, à définir des politiques de dialogue entre Etats africains et communauté internationale; en 1989, s'est affirmée la nécessité d'un ajustement structurel des pays grâce à des programmes subventionnés par la CEE.
18 Voir Convention de Lomé III, chapitre I, titre I "Coopération agricole et sécurité alimentaire".
Il faut rappeler que faisant suite aux conventions "Lomé I" et "Lomé II" (en vigueur pour la période 1975-1985) qui concentraient les stratégies principalement sur l'aide, la troisième convention faisait de la sécurité alimentaire l'objectif essentiel du développement rural et de la coopération dans les domaines agricoles et de la pêche: en effet, sous "Lomé III", les deux axes principaux de la politique engagée visaient d'une part à conserver les ressources naturelles et d'autre part à satisfaire aux besoins alimentaires essentiels. Parmi les douze objectifs, les principaux concernaient le renforcement de la sécurité alimentaire au niveau national et régional, l'accroissement du degré d'autosuffisance alimentaire au moyen du renforcement de la capacité de chaque Etat à fournir à sa population une nourriture suffisante, et enfin la promotion et la participation active des populations rurales.
En son article 33, cette convention met l'accent sur l'impérieuse et nécessaire élaboration de stratégies alimentaires, c'est-à-dire, de politiques visant notamment à une augmentation substantielle des cultures; il stipule en effet que "les actions de la Communauté visant la sécurité alimentaire des Etats ACP sont conduites dans le contexte des stratégies ou des politiques alimentaires des Etats concernés et des objectifs de développement qu'ils définissent", les Etats restant néanmoins libres de choisir les moyens permettant d'atteindre l'objectif visé.
Le besoin de coopération régionale inter-étatique et la nécessité de traiter le problème de l'insécurité alimentaire au plan régional, national, communautaire ou individuel étaient également des points forts de cet instrument temporaire.
Pour ce qui est de "Lomé IV", conclue pour une période de dix ans à compter de 1990, ni modification ni innovation majeures ne sont à relever en matière de sécurité alimentaire.
Les différentes initiatives prises en Afrique de l'Ouest ont ainsi pour premier objectif le renforcement des moyens permettant de lutter contre l'insécurité alimentaire; c'est essentiellement par l'encouragement institutionnel au développement, par la restructuration des systèmes nationaux et par l'augmentation de la coopération entre les Etats concernés et la communauté internationale que les négociateurs ont voulu que fût atteint l'objectif envisagé.
2.2.1 Communauté pour le développement de l'Afrique australe19
2.2.2 Autorité intergouvernementale chargée de la sécheresse et du développement
2.2.3 Marché commun de l'Afrique australe
Pour ce qui est de l'Afrique de l'Est et Sud, a contrario, la définition de stratégies a prévalu sur le recours aux institutions.
19 Créée sous le nom de South African Development Coordination Community (SADCC) en 1980 comme suite à la Conférence de 1979 pour la coopération et le développement de l'Afrique australe, cette communauté comptait à son origine neuf Etats membres, l'Angola, le Botswana, le Lesotho, le Malawi, le Mozambique, le Swaziland, la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe; sont venus s'y ajouter la Namibie en 1990 et l'Afrique du Sud en 1994.
Etant de fait à l'origine du Programme régional de sécurité alimentaire, le Zimbabwe créa en 1985 au sein du département chargé de l'agriculture une unité technique et administrative pour la sécurité alimentaire. Le mandat de cet organe national à servi de base à l'élaboration du programme régional mis en oeuvre par la Communauté pour le développement de l'Afrique australe (ci-après la CDSA). Ce programme recouvre douze projets visant à augmenter la production agricole pour une plus grande autonomie de la région quant à ses besoins nutritionnels de base. Pour ceux de ces projets mis en exécution, le bilan devait rester limité, le reproche majeur étant le formalisme et la concentration sur les difficultés d'approvisionnement.
Depuis 1992, la CDSA a modifié sa stratégie; son attention se porte désormais tant sur les problèmes de disponibilité que sur l'accès à la nourriture, en insistant de façon prioritaire sur les politiques régionales de sécurité alimentaire et sur le cadre structurel du programme.
En ce qui concerne l'Afrique de l'Est, suite à la grave sécheresse de 1983/1984, Djibouti, l'Ethiopie, le Kenya, la Somalie, le Soudan et l'Ouganda ont institué l'Autorité intergouvernementale chargée de la sécheresse et du développement (ci-après l'AISD) dans le but de lutter contre la disette en eau par la mise en oeuvre d'un plan d'action spécifique. Par la suite, fut élaboré avec l'assistance financière de la CEE un programme de sécurité alimentaire qui prit en 1992 la forme d'un plan quinquennal de sécurité alimentaire, incorporant comme élément majeur la protection de l'environnement.
Le bilan du programme apparaît plus positif que celui des activités de la SADC; il est cependant difficile de distinguer les actions devant être entreprises au niveau national de celles à réaliser dans les régions.
Officiellement créé en novembre 1994, le Marché commun de l'Afrique australe (ci-après le COMESA) ne saurait être crédité de résultats tangibles; néanmoins, ayant été établi en substitution de la Zone de commerce préférentielle (PTA) fondée en 198220, les actions de cette dernière peuvent être retenues à la présente étude.
20 Connue sous les sigles ZEP ou PTA; voir à son sujet A Sub-Regional Food Strategy and Action Programme for Eastern and Southern Africa, op. cit., p. 14.
Regroupant une vingtaine d'Etats de la région parmi lesquels l'Ethiopie et la Tanzanie, le PTA avait réuni en juillet 1993 les représentants de la SADC, de l'AISD et de la FAO dans le but de formuler une stratégie de sécurité alimentaire pour la région est et sud. Faisant suite à cette initiative, une consultation d'experts (18-21 avril 1994) élabora un plan d'action de sécurité alimentaire à partir des programmes de la SADC et de l'AISD. Afin d'éviter les risques de double emploi avec ces derniers, le programme du PTA mettait l'accent sur la distinction nécessaire entre les actions régionales et les actions nationales pour plus de cohérence, de clarté et d'efficacité dans la prévention de l'insécurité alimentaire; ce programme prévoyait d'utiliser la Conférence des ministres d'agriculture créée à Harare en avril 1994 comme organe permanent pour la politique de sécurité alimentaire. Il fut aussi envisagé d'établir un comité technique pour la sécurité alimentaire composé d'experts de la CDSA, de la AISD et du PTA. Enfin, l'accent était mis sur le besoin d'augmenter les échanges d'informations entre les organisations régionales, en consultation avec les donateurs.
Si les organisations régionales ont élaboré des stratégies de développement afin d'harmoniser et de rendre cohérentes les politiques nationales dans le but de prévenir l'insécurité alimentaire d'une manière plus efficace, la communauté internationale ne saurait pour sa part se désintéresser des actions entreprises en faveur de la sécurité alimentaire qui relèvent en priorité de la responsabilité des pouvoirs publics. A cet égard, la Déclaration sur la nutrition établit par exemple en son point 16 que c'est à chaque gouvernement qu'incombe la responsabilité de protéger et de promouvoir la sécurité alimentaire, et que les actions entreprises à cet effet doivent bénéficier de l'appui de la communauté internationale.
3.1 Exercice du pouvoir réglementaire et institutions concernées
3.2 Recours à l'assistance internationale
Au titre des accords internationaux, soit du fait des obligations incombant aux signataires, soit par la mise en application de leur propre chef des principes généraux non dotés du caractère obligatoire, les Etats ont, en parallèle ou en complément aux stratégies régionales, élaboré des règles et des programmes, et parfois établi des institutions, dans le but de développer le marché et la production; ils concourent ainsi au renforcement des capacités en matière de sécurité alimentaire.
A cet effet et de manière générale, les pouvoirs publics font recours soit à leur pouvoir réglementaire, soit à l'aide internationale au moyen de contrats de droit privé ou de schémas d'assistance.
3.1.1 Cas du Bénin
3.1.2 Cas du Burkina Faso
3.1.3 Cas de l'Ethiopie
3.1.4 Cas de la Mauritanie
3.1.5 Cas du Sénégal
Nombreux sont les exemples de recours aux voies offertes par le pouvoir réglementaire.
Au Bénin par exemple, le gouvernement a publié une Lettre de politique de développement rural en mai 1991, lettre dans laquelle il s'engage à améliorer les structures agricoles et à lutter efficacement contre l'insécurité alimentaire.
Dans le cadre du Programme d'ajustement structurel annoncé dans sa Lettre de politique de développement agricole, les autorités du Burkina Faso ont redéfini les structures jouant un rôle dans la politique céréalière; l'intention première était de mettre en application une politique apte à favoriser la promotion des opérations économiques de la filière céréalière, en modernisant les méthodes de production et de gestion des ressources naturelles y relatives.
De même, au Mali, en conclusion d'un séminaire national sur la Politique céréalière (octobre 1987), le département chargé de l'agriculture a rendu publique une Lettre de politique de développement du secteur agricole portant des objectifs similaires. Cette action s'est concrétisée dans le Projet de restructuration du marché céréalier, lancé en 1990 avec le soutien du Programme Alimentaire Mondial (ci-après le PAM) et de la CEE.
Pour sa part, la Tanzanie a fait de même au travers du Programme d'ajustement structurel datant de 1986.
Les pouvoirs publics ont ainsi exprimé, au moyen de ces lettres politiques, leur détermination à combattre l'insécurité alimentaire grâce au développement des productions agricoles et à la réorganisation des structures. La mise en oeuvre de ces principes est confiée aux nombreux comités et commissariats nationaux.
Au Bénin, les institutions publiques chargées de la sécurité alimentaire sont les divers ministères, et en particulier le département chargé du développement rural, regroupant notamment la Direction de l'alimentation et de la nutrition (DANA), les Centres d'action régionale pour le développement rural (CARDER) et l'Office national d'appui à la sécurité alimentaire (ONASA).
La DANA a pour mission de planifier les aspects quantitatifs de la politique nutritionnelle du pays et de contrôler la qualité des aliments, de la production à la consommation.
Les CARDER sont chargés de définir des mesures de politique agricole propres à améliorer l'environnement économique et social des exploitations rurales, et à aider les agriculteurs à améliorer la productivité.
Pour sa part, doté par décret21 de la personnalité morale et de l'autonomie financière, et placé sous la tutelle administrative du Ministère du développement rural, l'ONASA est chargé du suivi de l'évolution de la production vivrière (article 1er des statuts approuvés), et de proposer au ministre la mise en oeuvre des éléments de la politique de sécurité alimentaire (article 3). L'Office est administré par un conseil qui détient de larges pouvoirs de gestion (article 6) et est constitué des représentants de différents départements ministériels, d'un représentant de la DANA et d'un représentant du secteur commercial, ces derniers étant nommés par décret. L'ONASA est ainsi l'organe principal de l'action gouvernementale en faveur de la sécurité alimentaire.
21 Décret n°271 du 23 septembre 1992 portant approbation des nouveaux statuts de l'ONC, et voir infra Deuxième partie, chapitre II, 1.1.
Dans le cadre de l'exécution d'un programme d'ajustement structurel défini par la Lettre de politique de développement agricole précitée, le gouvernement burkinabé a établi deux comités à vocation décisionnelle et politique, et un organe d'exécution. Il s'agit:
(a) du Comité ministériel du programme d'ajustement structurel (ci-après le Comité PAS) créé par décret en 199222 et présidé par le Premier ministre assisté des ministres chargés des finances et de l'industrie qui en assument la vice présidence. Formé des différents ministres du gouvernement (article 3), il est l'organe responsable de la politique inhérente à l'exécution du Programme d'ajustement structurel national. A ce titre, il supervise les travaux du Comité interministériel du programme d'ajustement structurel;(b) du Comité interministériel du programme d'ajustement structurel créé par arrêté en 199223; placé sous la présidence du Ministre de l'agriculture et des ressources animales, il est composé de représentants des département ministériels aux finances et au plan, au commerce, aux enseignements, à l'eau, à l'environnement et au tourisme, à la santé, à l'emploi, et aux transports. Il a pour mission principale d'assurer la coordination et le suivi de la mise en oeuvre du Programme d'ajustement structurel, et l'instauration d'une politique de concertation avec les partenaires de la coopération;
(c) du Secrétariat permanent de la coordination de la politique céréalière24; son Secrétaire permanent est placé sous l'autorité du Président du Comité interministériel visé ci-avant à qui il rend périodiquement compte des activités (article 8). Les attributions du Secrétariat et sa mission consistent à préparer et exécuter les décisions du Comité PAS en matière de politique céréalière, à effectuer les études nécessaires à sa mise en oeuvre, et à suivre et évaluer les stratégies et programmes de politique céréalière et alimentaire. Pour ce faire, le Secrétariat se divise en deux cellules, une cellule administrative et financière, et une cellule technique (article 9).
22 Décret 92-298 du 27 octobre 1992 portant création du Comité ministériel PAS.
23 Arrêté 92-0084 du 12 octobre 1992 portant création du Comité interministériel du programme d'ajustement structurel.
24 Arrêté 92-05/AGRI-RA/MFPL/MCIM du 20 janvier 1993 portant création du Secrétariat permanent de coordination et suivi de la politique céréalière.
Le rapport d'activité du Secrétariat pour la période septembre-décembre 199425 fait état des multiples fonctions à lui imparties et souligne le rôle important qu'il joue pour les acteurs de la filière céréalière.
25 Rapport d'activités du Secrétariat permanent de coordination de la politique céréalière, septembre-décembre 1994.
L'Ethiopie a élaboré deux stratégies de développement dans un but de sécurité alimentaire: (i) la Stratégie nationale de prévention des catastrophes26, et (ii) la Stratégie nationale sur l'alimentation et la nutrition qui a pour but d'augmenter la production et la nutrition en formulant des programmes de développement.
26 Connue aussi sous le nom de National Disaster Prevention and Preparedness Strategy.
De manière à doter ces stratégies d'un cadre institutionnel idoine, a été prévue la création d'un organe interministériel chargé de coordonner les activités des pouvoirs publics en la matière: le Comité interministériel pour la prévention des catastrophes nationales a été établi au titre du Code d'urgence de l'Ethiopie27. Néanmoins et compte tenu des fréquentes situations de crise dont souffre le pays, il est évident que les politiques de sécurité alimentaire sont beaucoup plus orientées vers les secours d'urgence que destinées à gérer la production.
27 Connu aussi sous le nom de Emergency Code for Ethiopia, adopté en 1993, voir infra Première partie, chapitre II, 2.1, et Deuxième partie, chapitre I, 2.2.
Créé en 198228, le Commissariat à la sécurité alimentaire mauritanien est chargé de toute question se rapportant à l'élaboration et à la réalisation d'une politique alimentaire nationale visant à assurer au pays la couverture de ses besoins en matière de céréales (article 2). Il se compose des départements suivants: Commercialisation et sécurité alimentaire, Logistique et transport, Aide d'urgence, Administratif et financier, et Transit.
28 Décret 90-82 du 22 septembre portant création et organisation du CSA.
En 1989, afin de mieux appréhender l'insécurité alimentaire, le gouvernement a publié un décret sur la politique céréalière29. L'article 3 de ce texte précise le rôle de l'Etat dans la fixation des prix et la libéralisation des marchés, et porte création de la Commission interministérielle de suivi de la politique céréalière; placée sous la présidence du Ministre du développement rural (titre VI, article 17) et regroupant les ministres chargés de l'économie et des finances, du commerce, de l'industrie, et de l'artisanat, ainsi que le Secrétaire général du Gouvernement et le Commissaire à la sécurité alimentaire (article 19), la Commission est chargée de l'étude et de la proposition au gouvernement de mesures tendant à favoriser le développement de la production, du stockage, du transport et de la commercialisation des céréales.
29 Décret 89-056 du 17 avril 1989 portant sur la politique céréalière.
Parmi les missions relevant de la gestion de l'aide alimentaire et des crises, le Commissariat à la sécurité alimentaire (ci-après le CSA) est chargé de l'étude du marché céréalier et de la fourniture d'observations sur l'évolution de la demande et de la commercialisation des céréales. Après avoir été placé à sa création (1984) sous la tutelle du ministre chargé de l'agriculture30, le CSA a été rattaché au Secrétariat général de la Présidence de la République en 198831.
30 Décret 84-1408 du 26 novembre 1984 portant création du CSA.
31 Décret 88-504 du 5 août 1988.
Un décret de 199432 en précise le fonctionnement. Le Commissariat comporte une direction, diverses divisions (Administrative et financière, Commerciale, de l'Aide alimentaire, Technique et logistique) et les inspections régionales (article 3). La Direction (article 4) et la Division administrative et financière (article 6) ont mandat en matière de politique de développement pour la sécurité alimentaire, cet objectif apparaissant clairement dans la dénomination même du Commissariat.
32 Décret 94-200 du 16 novembre 1994 portant organisation et fonctionnement du CSA.
3.2.1 Accord-cadre et plan d'opérations
3.2.2 Programmes nationaux complets de sécurité alimentaire (PNCSA)
3.2.3 Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA)43
Les situations de crise ne pouvant être prévenues par les seules mesures ci-avant décrites, les Etats ont dû souvent faire appel à l'assistance internationale, et notamment à la FAO et au PAM, pour mettre en place des programmes spéciaux en matière de sécurité alimentaire.
Il est à remarquer que ce type d'assistance constitue de fait une forme d'aide intrinsèquement différente de celle qui sera abordée dans la deuxième partie du présent ouvrage. En effet, il ne s'agit pas ici de distribution physique de denrées alimentaires, c'est à dire de l'aide dite "alimentaire" mais plutôt d'assistance au développement et en particulier au renforcement des capacités nationales en matière de production et distribution des denrées. En d'autres termes, les pays demandeurs bénéficient ainsi d'une assistance structurelle qui se concrétise dans l'élaboration de programmes ou autres plans d'opération destinés à fournir les moyens d'éviter le recours à l'aide alimentaire physique.
Fournie aux Etats sur demande expresse et destinée à pallier les insuffisances des politiques nationales de la sécurité alimentaire, ce type d'assistance internationale, purement technique, peut revêtir deux formes: soit le recours à des techniques de droit privé de type accord-cadre ou plan d'opérations, soit l'établissement de programme particuliers d'assistance connus sous les noms de Programme national complet de sécurité alimentaire, ou Programme spécial de production vivrière en appui à la sécurité alimentaire.
(a) Accord-cadre burkinabé
Découlant du constat "que la politique céréalière du Burkina Faso vise en tout premier lieu à accroître la sécurité alimentaire des populations, que cette politique vise l'augmentation de la production pour faire face à une demande croissante dans le temps, liée à l'augmentation de la population [...] que cette politique céréalière doit veiller, de façon permanente, à l'ajustement de l'offre et de la demande, que l'importance et la diversité des décisions à prendre pour animer la politique céréalière supposent l'existence d'un cadre permanent de concertation disposant de moyens conséquents"33, l'accord-cadre burkinabé fut conclu le 25 octobre 1994 entre l'Etat (représenté par le Ministre de l'agriculture) et divers donateurs, organisations inter-gouvernementales, opérateurs économiques et organisations non gouvernementales, sous le nom d'Accord-cadre relatif aux relations de coopération technique et financière en matière de politique céréalière et de sécurité alimentaire.
33 Accord-Cadre Etat-Partenaires relatif aux relations de coopération technique et financière en matière de politique céréalière et de sécurité alimentaire, 25 octobre 1994.
Il est à noter que l'article 19 (titre VI, Dispositions finales) stipule que ledit accord constitue, en matière de politique céréalière, le seul cadre d'intervention; ainsi est clairement établie l'importance de cet instrument unique définissant le champ d'action en matière de sécurité alimentaire. L'accord reste néanmoins un instrument souple; il ne définit pas les obligations des parties mais insiste plutôt sur l'institutionnalisation de la politique céréalière. A ce titre, est institué le Comité de réflexion et de suivi de la politique céréalière et de sécurité alimentaire (ci-après le CRSPC). Ce comité est chargé d'offrir un cadre permanent de concertation sur la politique céréalière, de mener des réflexions sur les orientations de cette dernière, d'approuver les études sur la sécurité alimentaire et de suivre la mise en oeuvre du Plan céréalier.
Composé34 de façon paritaire des membres du gouvernement siégeant au Comité interministériel et au Comité PAS35, ainsi que de certains partenaires du développement, le CRSPC est assisté d'un secrétariat permanent qui n'est autre que le Secrétariat permanent de la coordination de la politique céréalière. Outre le secrétariat, le CRSPC dispose du Fonds de développement céréalier, instrument de financement contribuant à la mise en place de la politique céréalière et dont les dispositions font l'objet du titre III de l'accord-cadre.
34 Décrets 92-0084 et 92-298, op. cit.
35 Voir supra Première partie, chapitre I, 3.1.4.
Chacun des acteurs de la lutte contre l'insécurité alimentaire y étant intégré, les organes concernés sont interdépendants les uns des autres afin d'offrir une garantie supplémentaire d'efficacité dans la mesure où une structure unique englobe tous les champs d'action et toutes les responsabilités.
(b) Plans d'opérations du Mali et du Sénégal avec le PAM
La technique juridique du plan d'opérations a été retenue pour les actions conjointes menées avec le PAM tant au Sénégal, dès 1987, dans le cadre du soutien à la nouvelle politique agricole36, qu'au Mali où un projet de restructuration du marché céréalier et de stabilisation des prix a été conclu en 198937.
36 Projet PAM n°3056 du 24 août 1987 concernant le soutien à la nouvelle politique agricole au Sénégal.37 Projet PAM n
°2628 EXP du 8 mars 1989 concernant un projet de restructuration du marché céréalier et de stabilisation des prix au Mali.
Ces deux plans d'opérations aux structures similaires se fondent sur des accords d'assistance conclus pour le Mali en 1968 et pour le Sénégal en 1969. L'article premier de chacun d'eux expose le but et la description du projet concerné, à savoir pour le Mali, la libéralisation du marché des céréales; quant au Sénégal, la libéralisation du marché ayant déjà été amorcée, il s'agissait alors d'assouplir le mode d'encadrement et d'améliorer les filières d'approvisionnement.
Les dispositions de l'article 2 précisent les obligations imparties au PAM; elles se résument en deux points majeurs38: (i) la supervision et le conseil, (ii) l'évaluation du projet. En matière de personnel, l'obligation de supervision se traduit par l'affectation d'agents du PAM dans le pays concerné (quatre pour le Sénégal et six au Mali); l'évaluation du projet s'effectue par bilans bisannuels établis en coopération avec le gouvernement concerné.
38 Il est à noter que le même plan prévoit aussi la fourniture de l'aide alimentaire; ce thème qui ne relève néanmoins pas du présent chapitre sera abordé dans la deuxième partie du présent ouvrage. Cette première obligation s'exprime en quantité (tonnes de produits) et en durée (fourniture échelonnée sur une période déterminée), soit pour le Mali 20 000 tonnes de riz octroyées pendant trois années à compter de la première mise en vente des produits (pour le Sénégal, il s'agissait de 30 000 tonnes de riz).
Au titre de l'article 3 des plans d'opérations, certaines obligations sont assignées à la contre-partie nationale: les pouvoirs publics sont en effet notamment tenus de fournir les locaux nécessaires, de couvrir les dépenses locales, de confier mandat d'exécution du plan à l'un des départements ministériels du pays (au Mali, le Ministère d'Etat chargé de la tutelle des sociétés et entreprises d'Etat) ou à un organe supérieur de l'Etat (au Sénégal, le Secrétariat général de la Présidence de la République).
Les plans contiennent également des dispositions relatives (i) à l'utilisation des produits par les gouvernements, (ii) aux conditions de démarrage du versement de l'aide, (iii) à la fourniture des documents ou rapports d'avancement.
La non-exécution desdites obligations entraîne des sanctions définies à l'article IV, Dispositions Générales; il y est précisé que "faute par l'une des parties de s'acquitter de l'une quelconque des obligations lui incombant en vertu du présent plan d'opérations, l'autre partie peut soit suspendre l'exécution de ses propres obligations, en adressant à la partie défaillante un avis écrit à cet effet, soit mettre fin au Plan d'opérations en adressant par écrit à la partie défaillante un préavis de 60 jours". De même, est-il prévu que le plan peut être modifié ou dénoncé avant son exécution complète par consentement mutuel des parties exprimé dans un échange de correspondance.
La structure du plan d'opérations est assez rigide puisqu'elle reste identique quelque soit le pays assisté. Effort de contribution au développement et de prévention de l'insécurité alimentaire, le plan d'opérations offre néanmoins un cadre juridique sécurisant car contraignant pour les parties et illustre clairement la volonté des gouvernements et de la communauté internationale de fonder la lutte pour la sécurité alimentaire sur des bases claires.
La conclusion de plans d'opérations ou d'accords-cadres et l'institutionnalisation des actions en faveur de la sécurité alimentaire ne sont pas les seules voies du recours à l'assistance internationale; les Etats formulent aussi des programmes nationaux de sécurité alimentaire, en particulier avec l'appui de la FAO.
(a) Nature et objectifs des PNCSA
Suite à la Conférence mondiale de l'alimentation organisée sous son égide en 1974, la FAO élabora le Schéma d'assistance en matière de sécurité alimentaire, afin d'assister les pays en développement à formuler des politiques de sécurité alimentaire. A l'origine, cette assistance consistait en différentes missions visant principalement au renforcement des réserves nationales et des systèmes d'alerte. Au fil des temps, l'objectif de l'assistance devait s'élargir et porter également sur (i) l'étude de mécanismes d'accélération de la production et (ii) le cadre institutionnel nécessaire à la gestion de la sécurité alimentaire. Le besoin s'est alors fait de regrouper ces différentes missions en un seul et unique schéma d'action.
C'est ainsi qu'en 1983, à l'occasion de la Conférence mondiale sur la sécurité alimentaire, le Comité de la sécurité alimentaire mondiale de la FAO adopta une conception élargie de la notion de sécurité: le concept de programmes dits de sécurité alimentaire ayant été formulé, de nombreux pays firent alors appel à la FAO pour les assister à réaliser de tels programmes.
Si chacun des programmes nationaux comporte des caractéristiques propres à la situation alimentaire du pays concerné, les objectifs sont semblables: (i) équilibre entre production et consommation grâce à l'augmentation de la production, (ii) amélioration de l'accès des pauvres à la nourriture, (iii) disponibilité des stocks de nourriture, efficacité de l'aide alimentaire, (iv) rôle des secteurs publics et privés.
Ces programmes ne concernent pas uniquement l'un des secteurs se rapportant à la sécurité alimentaire mais les regroupent tous pour ne former qu'un seul et unique cadre d'action.
La méthodologie de la FAO dans la formulation de programmes nationaux complets de sécurité alimentaire présente un caractère de grande flexibilité. Néanmoins, la démarche reste semblable dans chaque cas et s'opère en trois phases successives: la première consiste à procéder à l'examen de la situation nationale de sécurité alimentaire, la seconde a pour objectif d'élaborer et d'évaluer les programmes préparés, et la dernière concerne la mise oeuvre du programme ainsi défini.
Au cours de la première phase des travaux, la FAO cherche à identifier l'origine de l'insécurité alimentaire qui frappe le pays concerné de manière à savoir si elle est de type chronique, saisonnier ou transitoire, si elle s'étend à tout le territoire ou est limitée à certaines régions. L'étude se poursuit par l'examen de l'environnement macro-économique du pays au moyen d'un repérage du système alimentaire national et de l'orientation générale de la politique dans ce domaine. Pour faciliter sa recherche et pour fournir des repères significatifs, la FAO a élaboré six modèles différents de classement des politiques alimentaires nationales, en fonction des cas étudiés. Ces modèles répartissent les pays selon la plus ou moins forte immédiateté des liens que possède leur économie avec le marché mondial, allant de la séparation complète à la totale dépendance, ceci en six degrés différents39.
39 B. Huddleston, FAO's Overall Approach and Methodology for Formulating National Food Security Programmes in Developing Countries, dans IDS Bulletin 1990, vol. 21, N°3, p. 72 à 79.
Lors de sa dix-septième session en mars 199240, le Comité de la sécurité alimentaire mondiale devait constater que les pays à déficit alimentaire se situaient tous entre le deuxième et le sixième degré de développement, à savoir entre une situation de forte protection du marché et une économie libéralisée où la protection n'existe plus et où l'intervention publique est minimale. A noter que ce dernier degré n'est atteint par aucun des pays à déficit alimentaire; il constitue en effet l'objectif final des programmes de sécurité alimentaire.
40 Voir A Summary of the Results of the Expert Consultation on Lessons learned in implementing the expanded mandate of Food Security Assistance Scheme, CFS 92/CRS1, Rome, 21-24 octobre 1991.
La deuxième phase vise l'élaboration du programme en lui-même au vu des informations récoltées au cours de la première phase. C'est alors que s'ébauche le cadre des actions à entreprendre, cadre qui intègre les composantes essentielles de la sécurité alimentaire: adéquation et stabilité des approvisionnements, accès garanti à la nourriture.
La méthodologie FAO devait trouver ses premières illustrations dans quatre pays pilotes, le Niger, la Tanzanie, le Tchad et la Zambie. D'autres programmes ont suivi, comme celui du Bénin.
(b) Programmes nationaux complets de sécurité alimentaire au Bénin et en Tanzanie
Ces programmes présentent des caractéristiques identiques. Le PNCSA du Bénin est constitué en six volets: (i) environnement écologique et contexte socio-économique, (ii) nature de l'insécurité alimentaire, (iii) approche nationale de la sécurité alimentaire, (iv) descriptif du programme, (v) évaluation du programme, (vi) mise en oeuvre du programme. Cette structuration formelle repose bien évidemment sur la méthodologie de la FAO et correspond aux différentes phases des actions envisagées. Ces dernières se concrétisent en seize sous-programmes et cinquante-huit activités ayant chacune des objectifs d'appui aux zones à risque, de réformes institutionnelles, d'amélioration de l'information sur les systèmes de production agricole, de renforcement des capacités de crédit.
Pour ce qui est de la Tanzanie, le programme s'articule en trois parties respectivement relatives (i) à la situation réelle de la sécurité alimentaire et aux problèmes à traiter, (ii) à la présentation du programme et de ses quarante-sept actions, (iii) au coût et à la mise en oeuvre du programme. Lesdites quarante-sept actions visent principalement à enrayer l'insécurité alimentaire chez les groupes à risque, à pallier la faiblesse des infrastructures, et à corriger l'inefficacité du système de commercialisation et l'inadéquation entre les volumes de vivres nécessaires et ceux disponibles. Pour ce qui est de la lutte contre l'insécurité alimentaire parmi les groupes vulnérables, est par exemple prévu le développement de l'horticulture; de même, pour assurer l'adéquation des approvisionnements avec la demande, une des quarante-sept actions vise-t-elle à soutenir le développement quantitatif de la production agricole.
Chacun des deux programmes ci-dessus exposés ne peut que reposer sur un support institutionnel idoine: leur élaboration nécessita l'établissement d'un cadre spécifique à leur fonctionnement et à leur suivi (ce dernier aspect étant prévu pour la phase terminale du programme, c'est-à-dire à l'occasion de sa mise en oeuvre).
Il a été arrêté que la réalisation du programme tanzanien relevait de la responsabilité du ministre chargé de l'agriculture, la mise en oeuvre des actions locales étant confiée à des agences techniques; afin que la coordination entre ministère et agences soit assumée de façon satisfaisante, ont été créés un Comité national du suivi (National Steering Committee) auquel siègent différents ministres, et un Comité technique (au sein du Ministère de l'agriculture) chargé de la gestion quotidienne du programme.
Au Bénin en revanche, le pilotage du PNCSA est confié au Comité national de concertation en matière de sécurité alimentaire, créé par arrêté en 199241. Présidé par le Directeur de cabinet du Ministère de développement rural et composé de représentants de différents autres départements ministériels, ce comité s'est réuni deux fois dans le cadre de la préparation du PNCSA; c'est à lui qu'il reviendra d'approuver le rapport de programme avant la mise en oeuvre de ce dernier.
41 Arrêté 179/MDR/MCT/MPRE/DC du 12 mars 1992 portant création du Comité national de concertation en matière de sécurité alimentaire.
Bien que reposant sur le soutien technique de la FAO, ces programmes nationaux complets sont exécutés sous l'entière responsabilité des pouvoirs publics locaux qui, pour leur mise en oeuvre, recourent à des organes coordinateurs englobant tous les aspects de la sécurité alimentaire.
En parallèle à ces programmes nationaux complets, la FAO a également mis au point le Programme spécial pour la sécurité alimentaire qui a été approuvé par le Conseil de l'Organisation le 1er juin 1994 sous le titre de Programme spécial: production alimentaire à l'appui de la sécurité alimentaire dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV)42.
42 Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) - Justification, objectifs et démarche, SPFS/DOC/4-Rev. 1, FAO, février 1996.
43 Connu aussi (i) en anglais sous l'acronyme SPFS, Special Programme for Food Security, et (ii) en espagnol sous l'acronyme PESA, Programa Especial para la Seguridad Alimentaria.
En raison des nombreux cas de déficit alimentaire sévissant encore dans le monde, en particulier dans les PFRDV44, le Secrétariat de la FAO a voulu donner une place plus prééminente à l'augmentation de la production vivrière et à la maîtrise de ses fluctuations. En effet, il apparaît que l'augmentation durable de la production et de la productivité dans le sous-secteur vivrier, associée à une réduction sensible de la variation des rendements par une meilleure maîtrise de l'eau, non seulement renforce la sécurité alimentaire, mais a simultanément des effets bénéfiques beaucoup plus larges sur tout le processus de développement et sur la lutte à plus long terme contre la pauvreté et la malnutrition.
44 Les pays à faible revenu et à déficit vivrier sont ceux qui ont un revenu par habitant se situant dans la fourchette utilisée par la Banque mondiale pour les prêts de l'IDA, et dont la balance commerciale est déficitaire en céréales sur la moyenne des cinq dernières années. En utilisant cette définition, 78 pays ont été classés dans cette catégorie en 1994. Ils étaient 88 en 1995, essentiellement parce qu'on a indu les pays membres de la Communauté des Etats indépendants (CEI). Ne peuvent cependant participer au Programme que les seuls Etats Membres de la FAO.
(a) Objectif
L'objectif principal du PSSA est d'aider les pays à faible revenu et à déficit vivrier à améliorer leur sécurité alimentaire nationale grâce à une augmentation rapide de la productivité et de la production vivrière et grâce à un contrôle des fluctuations interannuelles de la production, sur une base durable du point de vue économique et écologique. Il vise à promouvoir un niveau d'équilibre optimum entre la production vivrière et les importations alimentaires et à réduire les risques de variations perturbatrices des approvisionnements. L'accès aux vivres est également amélioré grâce aux avantages que les ménages participants tirent d'une augmentation de la production vivrière et des effets de cette augmentation sur l'économie locale et nationale.
Au cours d'une phase dite "pilote", sont déterminés les changements à apporter aux politiques nationales:
(i) pour favoriser la création d'une structure commerciale favorable aux investissements et à une concurrence loyale entre producteurs, fournisseurs d'intrants, acheteurs et transformateurs de produits agricoles;(ii) pour créer un environnement social plus propice à la réalisation du Programme.
Un programme d'investissements est préparé, notamment, pour la diffusion de systèmes peu coûteux de maîtrise de l'eau, la création d'infrastructures de transport et pour développer la production et la distribution des intrants ainsi que la transformation des produits vivriers. Le secteur public et le secteur privé participent à l'exécution de ce programme d'investissements. De même, un programme de renforcement des capacités nationales est élaboré dans le but de surmonter certaines contraintes; il est axé sur la recherche et la vulgarisation participative, sur l'analyse et la formulation des politiques et sur les capacités techniques et de gestion des groupements d'exploitants agricoles, des organisation féminines, des institutions de crédit, des fournisseurs d'intrants, des associations d'usagers de l'eau, etc.
(b) Procédures de mise en oeuvre
Les activités du PSSA dans un pays déterminé démarrent au moment où ce pays adresse à La FAO une demande de participation. Commencent alors au siège de l'Organisation les activités préparatoires, notamment, la désignation d'une équipe spéciale pour ce pays, et l'identification préliminaire des aliments de base et des différentes zones qui pourraient être couverts.
Une mission exploratoire est ensuite envoyée sur le terrain pour procéder, en collaboration avec les pouvoirs publics, à une analyse détaillée, entre autres, des besoins alimentaires futurs, des déficits projetés entre l'offre et la demande d'aliments de base, du potentiel offert par les ressources naturelles pour combler de façon durable ce déficit à l'aide d'investissements et d'intrants supplémentaires. Est alors défini le cadre général des activités à accomplir.
(c) Organes responsables au siège et sur le terrain
Des dispositions ont été prises au siège de la FAO pour garantir un suivi multidisciplinaire permanent et l'évaluation régulière du PSSA, au niveau tant mondial que national.
Un Comité des sages composé d'experts extérieurs de renom dans le domaine de l'alimentation et de l'agriculture est chargé de formuler des avis et des orientation générales.
Un Comité mixte, présidé par le Directeur général de l'Organisation, et composé, entre autres, des présidents des deux comités mentionnés ci-après, assure la coordination générale du PSSA, supervise son déroulement et suit les progrès accomplis; les comités chargés des politiques et de l'exécution sont respectivement responsables de l'orientation générale et de la surveillance de l'ensemble des opérations, de la préparation des projets à leur évaluation et à l'appréciation des résultats.
Le Département de la coopération technique de la FAO est responsable de la mise en oeuvre du Programme, avec le soutien d'un groupe d'action spécial pour chacun des pays participants; il assure aussi la liaison avec les partenaires extérieurs et la mobilisation des financements extrabudgétaires. Dans le pays concerné, un Groupe de contact présidé par le Représentant de la FAO garantit la participation des partenaires nationaux et internationaux au niveau des pays.
(d) Appropriation nationale
En décidant de participer au PSSA, les pays s'engagent à respecter les objectifs et la stratégie d'exécution. Sur la base de cet engagement, la conception et la mise en oeuvre du Programme national relèvent entièrement de la responsabilité du pays participant qui veille en particulier à ce que les activités entreprises soient compatibles avec les plans, programmes et projets nationaux de développement.
La toute première application de ce programme spécial a été entreprise au Burkina Faso sur la base d'un rapport de mission exploratoire qui, datant de fin 199445, donne un aperçu des actions entreprises dans ce pays aux fins de l'élaboration dudit programme. L'une des conditions impérativement nécessaires à sa mise en oeuvre est la Lettre par laquelle les pouvoirs publics manifestent leur volonté de développement et font état de technologies performantes et d'importantes zones à haute potentialité.
45 Programme spécial de production vivrière en appui à la sécurité alimentaire, Rapport de mission exploratoire, 6-25 octobre 1994, FAO, janvier 1995.
Au cours de la première phase du programme, les produits soumis à étude sont le riz et le mais; de même ont été sélectionnés les zones à développer (Hauts Bassins et Comoé) et les sites de démonstration. Les actions à mener portent sur l'encadrement, la recherche, la sensibilisation, l'appui à la production des semences. Le rapport prévoit également la mise en place d'un mécanisme institutionnel de suivi du programme qui regrouperait les travaux des acteurs et institutions impliqués dans le cadre du Programme d'ajustement structurel, notamment le Secrétariat permanent de la coordination de la politique céréalière, correspondant du Programme spécial. Il est en outre envisagé de placer le Comité de pilotage du programme spécial sous la tutelle du Comité de réflexion et de suivi de la politique céréalière déjà existant.
Ce programme, qui à ce jour n'est pas entré en phase de réalisation, souligne de façon particulièrement forte la volonté de développement des Etats concernés et de la communauté internationale à des fins de sécurité alimentaire.
