1. Le Rapport d'évaluation du Programme fournit aux organes directeurs et à la haute direction de la FAO une évaluation approfondie d'un choix de programmes et d'activités de l'Organisation. Bien que, par sa nature même, le rapport ne couvre qu'un nombre limité de sujets sélectionnés, il vise à englober un échantillonnage des activités de la FAO: programmes de fond (deux ou trois programmes/sous-programmes), opérations de terrain (un sujet) et une question thématique touchant l'ensemble de l'Organisation. Ce quatrième rapport traite de deux programmes (le Programme 2.1.4, Systèmes de soutien à l'agriculture et le Programme 2.4.1, Ressources forestières, figurant aux Chapitres 1 et 2 respectivement, un Grand Programme 3.2, Soutien à l'investissement, présenté au Chapitre 3, une évaluation thématique des projets du PCT concernant le contrôle de la qualité des produits alimentaires - au Chapitre 4, et enfin un examen thématique des approches participatives en matière de développement, au Chapitre 5. Comme pour le dernier rapport, ces sujets ont été choisis en concertation avec le Comité du Programme. Il avait été prévu initialement d'inclure un chapitre sur le Programme 2.2.4 (Politiques alimentaires et agricoles), mais les limitations imposées en ce qui concerne la taille du document nous ont empêché de le faire.
2. La Conférence, le Conseil et le Comité du Programme ont tous trois insisté sur l'importance de l'évaluation, tant comme facteur de responsabilisation que comme instrument permettant de tirer les leçons nécessaires aux améliorations futures. Ils ont mis en lumière l'importance de l'analyse pour l'appréciation des résultats et de l'impact, ainsi que d'un retour efficace d'informations de l'évaluation pour la planification et la mise en oeuvre des programmes et des projets. Ils se sont félicités, lors de l'examen du dernier rapport, des améliorations apportées à la qualité et à la transparence de l'analyse, notamment grâce à de nouvelles pratiques telles que: a) l'incorporation des observations des responsables des programmes; b) le recours à une évaluation succincte basée sur un ensemble de critères d'évaluation; c) enfin, les apports d'experts extérieurs pour l'examen de certains programmes. Parallèlement, ils ont réitéré leur souci, exprimé de longue date, de voir l'évaluation utilisée davantage à la FAO, et ont encouragé les mises au point et les améliorations dans ce domaine, y compris les "nouvelles" pratiques introduites dans le rapport précédent.
3. Ces suggestions ont été dûment prises en compte, dans toute la mesure possible, dans la préparation du présent rapport. Des consultations plus intensives ont eu lieu avec les directeurs de programme et leurs cadres supérieurs, afin d'examiner les résultats, les problèmes et les recommandations découlant des examens individuels, et leurs observations ont été annexées à chacun des examens contenus dans le rapport, en y intégrant le point de vue des cadres supérieurs sur des questions plus larges. On s'est de plus efforcé d'étayer de façon plus explicite les évaluations succinctes. Enfin, deux approches ont été utilisées pour le recours à des examens externes: en premier lieu, des spécialistes ont été engagés à titre de consultants pour l'examen thématique concernant les approches participatives de même que pour l'évaluation thématique des projets du PCT sur le contrôle de la qualité des produits alimentaires; en second lieu, les rapports d'examen ont été commentés par des experts extérieurs. S'agissant du Programme des systèmes de soutien à l'agriculture, quatre spécialistes ont consacré, à Rome, trois journées à l'examen du projet de rapport, en coopération avec le personnel du programme; pour les autres examens de programme, les observations ont été communiquées par correspondance. Toutes les observations ont également été annexées aux examens individuels contenus dans le rapport.
4. On prévoit de maintenir la procédure de l'examen externe, dont les coûts directs sont très contenus. L'expérience pilote a confirmé son utilité pour l'amélioration du contenu des examens, de même que le profit qu'en tirent les directeurs de programme concernés, du fait du "deuxième avis" ainsi fourni et du surcroît d'attention accordé aux problèmes et recommandations mis en relief par le processus.
5. Les examens et évaluations contenus dans ce rapport ont été établis par le Service de l'évaluation, qui est responsable de l'analyse et des jugements qu'il renferme. Le personnel du Service de l'évaluation travaille en collaboration étroite avec les gestionnaires de programme et leur personnel tout au long du processus, ce qui favorise une rétroaction informelle et un enrichissement réciproque qui dépassent le contenu explicite des comptes rendus. Parallèlement, ces examens et évaluations internes présentent certaines limites, notamment du point de vue de l'indépendance et des compétences disponibles. C'est pourquoi l'on a eu recours à des examens externes, tout en gardant à l'esprit les critères de rentabilité et les contraintes budgétaires.
6. Comme l'indique le dernier Rapport d'évaluation du Programme, les examens et évaluations présentés ici suivent la méthodologie de base pratiquée en la matière par la FAO, laquelle s'inspire largement du cadre logique et de la méthodologie commune au système des Nations Unies, notamment en ce qui concerne l'évaluation des projets d'assistance technique. De ce fait, on évalue principalement: la pertinence et la cohérence conceptuelles du programme, y compris ses objectifs et les considérations stratégiques; l'efficacité de la mise en oeuvre, mesurée par les résultats et la coordination de la gestion entre les principaux participants; l'efficacité dans l'obtention des effets et de l'impact planifiés; et la durabilité des résultats obtenus. Afin de permettre une analyse suffisamment approfondie, le programme couvre une durée de trois ou quatre périodes biennales.
7. L'approche utilisée pour l'examen des programmes soumis dans ce rapport suit le plan indiqué ci-dessous, qui reflète la démarche habituelle pour les examens de programme sélectionnés, avec cependant une adaptation aux exigences du thème particulier examiné:
8. Bien que les examens et évaluations de programme aient été fort bien accueillis par les gestionnaires de programme de la FAO et le personnel intéressé, il y a lieu de mentionner certaines entraves importantes à leur conduite efficace, à savoir: a) la faiblesse conceptuelle des programmes, notamment l'imprécision des objectifs et des indicateurs de résultat au-delà du stade immédiat; b) l'absence d'information régulière sur les résultats de la mise en oeuvre des programmes, et en particulier les résultats - c'est-à-dire la façon dont les biens et services ont été utilisés par les destinataires et partenaires en vue d'obtenir les résultats attendus; c) enfin, l'insuffisance du temps dont disposent les personnels du programme, notamment les gestionnaires, pour participer de façon adéquate au processus d'examen. Certaines de ces contraintes, la première en particulier, sont traitées dans le cadre de la planification stratégique et de l'amélioration des processus de planification des programmes.
9. Ce programme, qui relève de la Division des systèmes de soutien à l'agriculture (AGS), répond de façon pertinente et efficace aux besoins des pays en développement. On voit la prospérité rurale augmenter à mesure qu'une proportion croissante de la valeur ajoutée est obtenue à l'extérieur de la ferme et que cette dernière est de plus en plus exploitée comme une entreprise. Les domaines couverts par le programme, à savoir le développement des systèmes de culture, le génie agricole, la gestion après récolte, les industries alimentaires et agricoles, la commercialisation et les finances rurales, ont joué un rôle particulièrement important pour les pays en développement durant la période de libéralisation de leurs économies. Les conclusions de l'évaluation dont nous présentons la synthèse ci-dessous ont été entérinées dans leurs grandes lignes par la commission d'examen externe, qui s'est réunie au siège de la FAO pendant trois jours.
10. Bien que le programme ait souffert du manque d'une stratégie d'ensemble cohérente, cette carence est actuellement corrigée grâce à un processus interne de planification stratégique qui a isolé un certain nombre de secteurs d'intérêt commun nécessitant des efforts accrus. De manière générale, les sous-programmes ont un objet cohérent, et les industries alimentaires et agricoles, de même que la gestion après récolte, sont des sous-programmes plus longs à s'ajuster à un rôle normatif.
11. S'agissant de la production d'extrants, le programme a été généralement efficace, notamment pour ce qui est du Sous-Programme de commercialisation. On a observé certaines faiblesses dans ce domaine, lorsque la tâche consistant à produire des extrants d'application plus générale dans les pays en développement n'avait pas été suffisamment cernée, notamment pour les industries alimentaires et agricoles. La production d'extrants de qualité concerne notamment:
12. Bien que la qualité des extrants ait été dans l'ensemble très satisfaisante, on a jugé souhaitable d'améliorer le ciblage des publications, ainsi que la méthodologie de consultation sur les politiques.
13. Comme pour de nombreux programmes de la FAO, on aurait pu travailler davantage en équipes internes multidisciplinaires; cependant, la rentabilité des programmes a été renforcée de façon significative par de puissants partenariats extérieurs, parmi lesquels il faut distinguer celui avec la GTZ en matière de finances rurales et de développement d'INPhO. Ajoutons que, malgré les efforts de la FAO, le travail en association avec l'ONUDI n'a pas donné son plein potentiel. Enfin, le recours aux réseaux et aux associations a suscité un important effet multiplicateur.
14. Malgré le manque d'informations sur l'incidence concrète des programmes, les missions indépendantes d'évaluation ont fait état, de manière quasi uniforme, de résultats positifs pour les projets de terrain. La distribution des publications est restée limitée, conformément au schéma habituel des réalisations techniques de la FAO, mais l'on peut dire que celles qui sont mentionnées plus haut ont été très appréciées. Les réseaux et associations ont fourni le cadre nécessaire à la diffusion des résultats, et la solidité ainsi que l'autonomie des associations régionales de commercialisation et de finances rurales ont illustré les bons résultats du travail antérieur accompli par la FAO. Il y a unanimité sur le fait que la FAO a beaucoup contribué à promouvoir concrètement l'idée de développement de systèmes de culture à partir de la recherche dans ce domaine. Par ailleurs, MicroBanker est un produit pilote dans son domaine et les avantages qu'il procure à ses utilisateurs sont démontrés. En 1998, MicroBanker avait été installé dans plus de 1 000 sites, répartis dans 27 pays.
15. Compte tenu du rôle croissant joué par les bureaux régionaux pour le soutien direct aux pays, AGS devra, au niveau du siège, mener rapidement à bien la réorientation du soutien au Programme de terrain, afin de répondre aux besoins communs d'instruments concrets dans le domaine des politiques, mais aussi des approches retenues et de l'information. Il est désormais possible d'améliorer l'efficacité des programmes grâce à une meilleure intégration interne. Le mandat suggéré pour AGS est donc le suivant: "AGS préconisera et appuiera l'expansion de l'esprit d'entreprise dans les domaines de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et des services de soutien agricole, de manière à améliorer des perspectives d'emploi et le niveau de vie dans les régions rurales, et de produire et de commercialiser en quantité suffisante des denrées alimentaires et autres produits agricoles".
16. Outre les commentaires détaillés concernant le travail futur dans des domaines particuliers, les recommandations concernant le programme portent également sur:
17. Citons, parmi les principales questions concernant l'Organisation dans son ensemble:
18. Le Programme Ressources forestières, qui relève de la Division des ressources forestières (FOR), porte sur la gestion, l'utilisation et la conservation des ressources provenant des forêts et des arbres. Il couvre dix domaines allant de la protection, l'évaluation et l'utilisation de ces ressources naturelles, notamment au sein des écosystèmes fragiles et des terres arides, jusqu'au soutien à l'amélioration de la gestion forestière et aux pratiques d'utilisation des terres dans le cadre du développement durable. Le programme s'acquitte du rôle de maître d'oeuvre de la FAO pour deux des chapitres d'Action 21 de la CNUED, à savoir la lutte contre le déboisement, au Chapitre 11, et le développement durable des zones montagneuses, au Chapitre 13; il fait également office de secrétariat pour le Groupe d'experts de la FAO sur les ressources génétiques forestières et pour la Commission internationale du peuplier. C'est également dans le cadre de ce programme qu'ont été mises en oeuvre les activités qui ont conduit à la Convention sur la désertification (Chapitre 12) et à la définition du volet forestier de la Convention sur la diversité biologique (Chapitre 15).
19. Au cours de la période analysée (1992-1998), l'accent a été mis, au niveau international, sur le soutien aux processus internationaux dirigés par la CDD pour l'élaboration de critères et d'indicateurs de la gestion durable des forêts. Il s'agissait notamment d'aider les pays en développement à participer de manière effective à ces mécanismes en lançant des processus analogues au niveau régional, notamment en Afrique et dans les pays arides et semi-arides. Au niveau national, le programme a continué d'apporter un appui technique dans un vaste éventail de domaines, comprenant l'évaluation des ressources forestières, la gestion durable des forêts et des écosystèmes fragiles, les ressources génétiques forestières, la lutte contre le déboisement, l'agroforesterie, et la gestion des bassins versants et de la faune. Depuis 1992, environ 380 projets représentant un investissement voisin de 307 millions de dollars E.-U. ont été réalisés dans ces régions.
20. Citons, parmi les principales réalisations du programme durant cette période:
21. A l'évidence, l'oeuvre accomplie dans le cadre du programme répondait de près aux préoccupations internationales et nationales en matière de foresterie, comme en témoigne le niveau élevé de soutien extrabudgétaire qu'il a attiré. Cette situation a cependant considérablement alourdi la charge de travail du fait de la demande de services émanant d'un nombre croissant de domaines prioritaires. En conséquence, le personnel de FOR a été trop lourdement sollicité, avec parfois des conséquences négatives sur la mise en oeuvre du travail normatif, notamment pour ce qui est de la coordination et de la synergie avec des efforts convergents entrepris au niveau du département ou de la FAO, ainsi que pour la promotion des approches intersectorielles reliant les ressources forestières aux questions de développement agricole et rural.
22. Le Département des forêts a formulé son plan stratégique 1996-97 de manière à affiner les objectifs et les priorités stratégiques pour l'ensemble du Grand Programme; cependant, les objectifs, au niveau du programme, sont demeurés plus implicites qu'explicites. Compte tenu des limites imposées aux ressources financières et humaines, il convient à présent de fixer des perspectives à vocation plus explicitement stratégique pour l'établissement des priorités découlant du programme.
23. Il est recommandé, dans le cadre de cet examen, que:
24. Le Centre d'investissement a pour mission de promouvoir les investissements dans les secteurs agricole et rural des pays en développement en jouant un rôle de catalyseur dans l'identification et la préparation des programmes et des projets d'investissement; il joue également le rôle d'intermédiaire désintéressé et fournit des avis techniques impartiaux. Le Centre opère en vertu d'accords de collaboration passés avec une vingtaine d'institutions financières internationales (IFI), dont les principales sont la Banque mondiale, aux termes du Programme de coopération PC-FAO/Banque mondiale, ainsi que le FIDA et les banques de développement de l'Afrique et de l'Asie, aux termes du Programme de soutien à l'investissement (PSI) dans le secteur agricole. Tous les accords de collaboration appliquent le principe du partage des coûts, la place prédominante revenant au Programme de coopération avec la Banque mondiale.
25. Le Centre (Division TCI) dispose d'un important noyau de personnel technique, multilingue et multidisciplinaire, comptant près d'une centaine de professionnels. Ces derniers sont appuyés par un nombre substantiel de consultants internationaux, entre 40 et 50 personnes/année, et par un certain nombre de consultants nationaux. Les dépenses de Programme ordinaire de la Division TCI ont légèrement augmenté, passant de 18,9 millions de dollars E.-U. en 1992-93 à 19,7 millions de dollars E.-U. en 1996-97, soit près de 40 pour cent de la dépense totale pour l'ensemble de la période.
26. Le travail de la division TCI a considérablement évolué au cours de la période soumise à examen, aux planx des types de services et des modalités de travail. Alors que, par le passé, la division menait à son terme le processus de préparation des projets au nom des gouvernements, une bonne partie de son travail consiste aujourd'hui à appuyer des équipes nationales engagées dans la préparation et la mise en oeuvre des projets. Son rôle prend donc de plus en plus un caractère consultatif, ou encore d'encadrement et de formation plutôt que d'exécution directe du travail. Les missions de TCI pour ce genre de travaux tendent à être plus brèves et à faire appel à des équipes moins nombreuses et composées de spécialistes. Cette nouvelle approche, qui a été particulièrement encouragée par la Banque mondiale et par le FIDA, favorise la propriété nationale des programmes et des projets tout en renforçant les qualifications et les capacités institutionnelles au niveau local. De ce fait, en 1998, les missions ont été deux fois plus nombreuses qu'en 1992.
27. Alors que le travail traditionnel de TCI, qui consiste en études sectorielles et sous-sectorielles et en travaux d'identification et de préparation de projets, est resté prédominant, on a observé une augmentation notable des tâches relevant de la supervision, de l'examen des projets achevés et du soutien au programme PSSA de la FAO.
28. Les principales réalisations de cette période sont:
29. Il convient de mentionner les problèmes que pourrait poser le rôle de TCI en tant qu'interlocuteur neutre entre les Etats Membres (emprunteurs) et les IFI (prêteurs), ainsi que la capacité de TCI à mettre à profit les ressources institutionnelles de la FAO et à fournir des avis de qualité:
30. Il s'agit de la première des évaluations thématiques des projets du PCT proposées à la vingt-huitième session de la Conférence, dans le cadre du Programme de travail et budget 1996-97. Ces évaluations avaient pour objet de tirer les leçons nécessaires à la conception de projets analogues dans l'avenir, à la détermination du degré de succès des projets, à l'amélioration de la rentabilité et à la fourniture d'une plate-forme pour la reddition des comptes. Le premier thème choisi a été le contrôle de la qualité des aliments, qui porte sur des projets bénéficiant du soutien technique de la Division de l'alimentation et de la nutrition (ESN).
31. Vingt-deux des projets approuvés entre 1992 et 1996 avaient été sélectionnés en vue de l'évaluation. Dix-neuf d'entre eux ont reçu des visites de missions composées de consultants extérieurs et/ou de personnel du Service de l'évaluation de la FAO, tandis que les trois projets restants ont fait l'objet d'études théoriques. Aux fins de l'analyse, les projets ont été divisés en quatre catégories1. On a observé des différences entre les régions quant à la nature des projets mis en oeuvre; les pays d'Afrique et les pays les plus pauvres d'Asie nécessitaient un éventail plus large d'assistance, tandis que les pays d'Amérique latine requéraient une aide spécifique dans des domaines techniques bien définis; quant aux pays européens, ils avaient besoin d'assistance pour la formulation de la législation.
32. Dans la quasi-totalité des cas, les projets de contrôle de qualité des aliments ont semblé correspondre aux besoins des pays, et l'on était fondé à penser, au moment de la rédaction de ce rapport, que les gouvernements des pays bénéficiaires poursuivraient l'action entreprise. On a relevé une tendance à l'uniformité excessive au niveau de la conception des projets; en outre, un lien plus explicite entre les problèmes identifiés et la combinaison intrants/extrants aurait été souhaitable. Les projets traitant de problèmes spécifiques de contrôle des aliments ou de normes alimentaires étaient généralement mieux conçus que ceux traitant du contrôle de qualité alimentaire dans un sens plus large.
33. Les projets étaient généralement réalisés dans les temps prescrits et dans le respect de l'enveloppe budgétaire, le personnel constituant le principal poste budgétaire dans la plupart des cas. Les consultants étrangers se sont bien acquittés de leurs tâches, comme le démontre le sérieux du suivi donné, dans la plupart des pays, à leurs recommandations. La place occupée par les équipements de laboratoire dans les budgets des projets était minime, mais importante pour certains pays où cette composante a permis de renforcer les capacités nationales en matière d'investigations fondamentales. Les voyages d'étude ont souvent été utiles, avec certaines exceptions pour ceux destinés au personnel de laboratoire. Les cours de formation organisés à l'échelon régional pour un projet ne répondaient pas aux critères de rentabilité. L'appui technique était de bonne qualité et les fonctionnaires de ESN pourraient, à l'avenir, assumer les fonctions de consultants principaux pour les projets.
34. L'évaluation a porté sur les résultats de différentes composantes des projets:
35. L'évaluation a conclu que la FAO dispose d'un potentiel technique considérable pour la mise en oeuvre de projets d'assistance au contrôle de qualité des aliments. En dépit de l'excellent suivi des recommandations techniques, on n'a relevé qu'un seul exemple de donateur finançant un projet ultérieur, une fois l'assistance du PCT terminée. Les auteurs de l'évaluation recommandent que l'on envisage de constituer un fonds renouvelable destiné à aider les pays à adopter les normes Codex selon diverses modalités, pour améliorer le suivi des projets du PCT de contrôle de qualité des aliments.
36. Compte tenu des chevauchements de recommandations, on a suggéré de combiner les activités de consultation pour certains projets et d'organiser certaines visites de consultation en concomitance, dans le but d'améliorer les chances d'une bonne coordination des conseils dispensés.
37. L'évaluation recommande un meilleur ciblage des secteurs industriels concernés par les projets de contrôle de qualité des aliments, et souligne l'importance du suivi de la formation. Elle recommande une plus grande sélectivité dans le recours aux voyages d'étude, notamment à l'intention des personnels de laboratoire. En outre, la première évaluation devrait faire apparaître clairement dans les budgets des projets les besoins en équipement, en énonçant l'usage auquel on destine la composante désignée.
38. La mission recommande également un examen de la législation-type FAO/OMS sur l'alimentation et, au besoin, l'émission de lignes directrices révisées pour l'élaboration de législations alimentaires nationales dont les dispositions seraient suffisamment générales pour s'appliquer à tous les systèmes juridiques.
39. La FAO a adopté, dès le début des années 70, des approches participatives en matière de développement: c'est dire qu'elle a une longue expérience en la matière. La Conférence mondiale qui s'est tenue en 1979 sur la réforme agraire et le développement rural (CMRADR), a fortement impulsé les programmes visant à renforcer les capacités institutionnelles et organisationnelles des personnes défavorisées en vue de leur participation collective aux efforts de développement. Ces dernières années, un certain nombre d'éléments nouveaux sont apparus, renforçant l'intérêt envers les approches participatives de développement et les tendances dans ce domaine: allégement et décentralisation des structures gouvernementales, apparition d'un éventail plus large et plus affirmé d'acteurs de la société civile et d'ONG, nouvelles technologies de l'information et possibilités de création de réseaux.
40. Les approches participatives au développement ont été largement mises à profit par la FAO, où l'on a pleinement conscience des avantages de la participation. Les travaux de la FAO concernant les approches participatives en matière de vulgarisation ont particulièrement bien réussi, démontrant que l'utilisation stratégique des outils participatifs peut donner de bons résultats dans les projets assortis d'objectifs sectoriels, comme les ateliers agronomiques de terrain ou le téléenseignement. Par ailleurs, la FAO a largement contribué à renforcer le patrimoine de connaissances relatives aux approches participatives au développement, par le biais de programmes comme le PPP ou la foresterie communautaire. La FAO a largement recouru à l'Evaluation rurale participative (ERP), y compris pour la préparation de projets d'investissement. Cependant, cet examen révèle, entre autres constats importants, qu'en dépit du volume élevé d'activités dans ce domaine, il existe une grave pénurie d'informations systématiquement diffusées sur le résultat et sur les effets concrets sur le terrain.
41. L'expérience de la FAO fait apparaître que, pour que des projets participatifs réussissent de façon durable, les conditions suivantes doivent être réunies:
42. Cette expérience, parallèlement aux tendances récentes évoquées plus haut, semble indiquer les principaux domaines suivants pour des travaux ultérieurs:
43. La coordination entre les activités participatives entreprises par les unités de la FAO tend à s'accomplir de façon informelle, grâce à l'échange d'informations au sein du réseau d'ERP ou au moyen de réunions intersectorielles sur des thèmes particuliers. Cependant, il serait souhaitable de renforcer, de façon tant formelle qu'informelle, la collaboration entre les secteurs techniques de la FAO sur le thème de la participation, étant donné que bon nombre de questions qui se posent au niveau communautaire sont de nature intersectorielle. A ce titre, le Groupe informel sur la participation en matière de sécurité alimentaire et de moyens de subsistance durables, qui s'est réuni pour la première fois en novembre 1998, pourrait contribuer à renforcer des liens plus systématiques entre la Division du développement rural (SDA) et d'autres divisions. Parallèlement au renforcement du Groupe, il convient que SDA renforce sa capacité à jouer un rôle proactif en tant que chef de file dans ce domaine thématique.
44. Par conséquent, on peut formuler les recommandations suivantes:
1 Contrôle général de la qualité des aliments (y compris le volet juridique); contrôle général de la qualité des aliments (à l'exclusion du volet juridique); projets visant à l'amélioration des laboratoires; projets traitant de problèmes spécifiques de contrôle des aliments et de normes alimentaires.
