9 . En su calidad de principal organismo técnico del sistema de las Naciones Unidas que se ocupa de la agricultura y la alimentación, la FAO vigila el desarrollo agrícola, analiza exhaustivamente los principalesproblemas mundiales y regionales que tienen repercusiones directas para la agricultura y la alimentación y pone a disposición de sus Estados Miembros y otros asociados sus servicios de asesoramiento sobre políticas. Estas funciones, como se ha afirmado repetidamente en las Conferencias de la FAO, están implícitas en el Artículo I de la Constitución. La labor normativa de la FAO presenta tres aspectos generales. Uno de ellos, de carácter analítico, comprende la identificación y evaluación de problemas, que dan lugar a las líneas de acción recomendadas. El segundo es la asistencia directa, incluido el asesoramiento sobre políticas a los distintos Estados Miembros, en particular los PBIDA. El tercero está relacionado con la función de la FAO de proporcionar un foro internacional en materia de políticas y estrategias para crear un consenso entre sus miembros y los asociados externos.
10 . E l Programa 2.2.4 se ocupa de los tres aspectos de la labor normativa de la FAO. Comprende algunas de las principales actividades relacionadas con las políticas del Programa principal 2.2 (Políticas y desarrollo de la agricultura y la alimentación), pero también se llevan a cabo análisis de políticas en el marco de otros muchos programas técnicos, y la asistencia directa en materia de asesoramiento sobre políticas se canaliza cada vez más a través del Programa principal 3.1 (Asistencia para las políticas) utilizando las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas de las Oficinas Regionales. El programa se reconstituyó en su forma actual en el bienio 1996-97, basándose en el Programa 2.1.8 anterior del mismo título. Su finalidad, como se indicaba en el PLP 1998-99, es vigilar las novedades y las perspectivas a corto y largo plazo de la producción agrícola, el comercio y la seguridad alimentaria, y proporcionar foros intergubernamentales en los que se puedan debatir cuestiones mundiales de política alimentaria y agrícola, prestándoles los servicios necesarios.
11 . El programa comprende tres subprogramas:
12 . Los tres subprogramas están a cargo de distintas dependencias del Departamento ES: la Dependencia de Estudios de Perspectivas Mundiales (ESDG) en el caso del Subprograma 2.2.4.1; la Dirección de Productos Básicos y Comercio (ESC) en el caso del Subprograma 2.2.4.2; y el Servicio de Seguridad Alimentaria y Análisis de Proyectos Agrícolas (ESAF) en el caso del Subprograma 2.2.4.3. Durante los siete años transcurridos entre 1992 y 1998, el programa entrañó gastos con cargo al Programa Ordinario por un total de 51,7 millones de dólares EE.UU. En el bienio 1998-99 las consignaciones presupuestarias para este programa ascendieron a 12,5 millones de dólares EE.UU. Los gastos aumentaron considerablemente en 1994-97, especialmente en el marco del Subprograma 2.2.4.3, incluidas las actividades relacionadas con la preparación y organización de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996. La cuantía reducida de las consignaciones en el bienio 1998-99 se explica no sólo por las restricciones presupuestarias generales de la FAO, sino también por la transferencia de dos componentes de las actividades a otro programa.
13 . A partir del bienio de 1996-97, los Subprogramas 2.2.4.1 y 2.2.4.2 registraron un descenso en los recursos asignados de unos 500 000 dólares EE.UU., pero los efectos fueron proporcionalmente mayores en el primero, ya que las consignaciones para ese bienio se redujeron casi a la mitad de los gastos en 1992-93, en valores nominales. El Subprograma 2.2.4.2 es con mucho el mayor, recibiendo entre el 50 y el 70 por ciento de los recursos totales del programa, más de la mitad de los cuales se utilizan para actividades de investigación y análisis de políticas de productos básicos y comercio en apoyo de los grupos intergubernamentales del CPPB. En lo que respecta al programa en su conjunto, el descenso de los recursos del Programa Ordinario ha repercutido negativamente en los gastos de personal y de otro tipo, con inclusión de las publicaciones, las reuniones y el apoyo en materia de asesoramiento.
Objetivos y diseño del programa 2
14 . El programa desempeña funciones de interés y utilidad para las preocupaciones prioritarias de la FAO, tanto en lo que respecta a los asuntos de los que se ocupa como a los servicios que presta, especialmente en relación con la seguridad alimentaria (incluido el seguimiento de la CMA), el comercio y la agricultura. Cada uno de los subprogramas que lo compone tiene una función clara, con una finalidad y un diseño muy bien definidos. En general, la evaluación llegó a la conclusión de que el programa revestía gran importancia para el mandato de la FAO y sus preocupaciones prioritarias.
15 . Sin embargo, en la evaluación se estimó que la coherencia general del programa no era satisfactoria en cuanto a sus objetivos declarados y a su estructura. Los objetivos generales no estaban claros y se resentían de la debilidad de las vinculaciones entre los tres subprogramas, cada uno de los cuales funcionaba de una forma bastante autónoma. Era difícil discernir unos vínculos claros entre los tres subprogramas, mientras que todos ellos tenían estrechas relaciones con otros programas, en particular 2.2.2 Información sobre la alimentación y la agricultura. Las actividades relacionadas con los estudios prospectivos mundiales tenían un carácter notablemente multidisciplinario y recibían aportaciones de prácticamente todos los programas sustantivos. El Subprograma 2.2.4.2 se centraba en los mercados de productos básicos y cuestiones de política comercial, incluidas actividades normativas y el asesoramiento y asistencia directos a los países, y tenía relaciones directas con muchas actividades de otros programas, especialmente el 2.2.2. Del mismo modo el Subprograma 2.2.4.3, también de carácter claramente multidisciplinario, estaba directamente relacionado con algunas actividades de los Programas 2.2.2 y 2.2.3 Análisis del desarrollo económico y de la agricultura. La justificación para agrupar a estos tres subprogramas es al parecer que todos ellos contribuían a la labor normativa de la FAO de alcance mundial en determinadas esferas prioritarias, y en particular facilitaban el examen de cuestiones relacionadas con las políticas por parte de los órganos rectores.
Ejecución del programa
16 . La ejecución del programa siguió unas pautas en general satisfactorias, dado que los tres subprogramas produjeron un gran número de resultados, muchos de ellos de buena calidad. Los comités intergubernamentales apoyados por el programa (Comité de Problemas de Productos Básicos, CPPB, y Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, CSA) expresaron también satisfacción general por el apoyo sustantivo recibido. Al mismo tiempo, el acusado descenso que registraron desde 1996 los recursos para el programa, y en particular para los Subprogramas2.2.4.1 y 2.2.4.2, tuvo efectos negativos en la ejecución del programa. A este respecto, cabe destacar que se obtuvieron buenos resultados reduciendo el costo de las reuniones de los grupos intergubernamentales de productos básicos durante ese período.
17 . Subprograma 2.2.4.1 (Estudios prospectivos mundiales) : Durante el período objeto de examen, las actividades principales fueron la preparación de Agricultura: hacia el año 2010 (AH2010) , la labor relacionada con la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y la respuesta a otras organizaciones que solicitaron contribuciones de la FAO sobre temas concretos de desarrollo. El producto más importante, AH2010 , se presentó a la Conferencia de la FAO en su 27º período de sesiones y más tarde se revisó y se publicó comercialmente en 1995.
18 . Es posible juzgar los efectos prácticos del Subprograma por el uso hecho de AH2010 . Es una obra de referencia importante para la FAO, que proporciona el fundamento para otros estudios analíticos y para documentos sobre políticas presentados en otros importantes foros mundiales, además de constituir un marco para la articulación del Plan a Plazo Medio y el Marco Estratégico, especialmente en el período previo a la CMA. Fuera de la FAO, el estudio ha constituido una fuente básica de datos y evaluaciones para los debates sobre las perspectivas a largo plazo de la alimentación y la agricultura, la seguridad alimentaria, los recursos naturales y la sostenibilidad. Es difícil evaluar con precisión los efectos globales del Subprograma. Sin embargo, el estudio AH2010 mejoró indudablemente la imagen de la FAO como autoridad mundial en el sector de la agricultura.
19 . La necesidad de actualizar periódicamente el estudio AH2010 y mantener su gran calidad para seguir satisfaciendo las expectativas y necesidades de los miembros de la FAO y de otros usuarios de los organismos de desarrollo e instituciones orientadas a la investigación plantea varios problemas. Dos de ellos revisten especial importancia:
20 . Por consiguiente, se recomendó :
21 . Subprograma 2.2.4.2 (Fomento de los mercados de productos básicos, asesoramiento sobre políticas comerciales y de productos básicos y acción intergubernamental) : Este Subprograma ha seguido favoreciendo el fomento y expansión del comercio en cuatro esferas de actuación: i) investigación y análisis sobre políticas de productos básicos y comercio en apoyo del CPPB y sus grupos intergubernamentales, incluido el Subcomité Consultivo de Colocación de Excedentes (CSSD); ii) colaboración con la OMC; iii) el Fondo Común para los Productos Básicos (FCPB) y otras organizaciones; y iv) apoyo a la CEPD y a las políticas de productos básicos a nivel nacional. Esto entrañó, entre otras cosas, prestar asistencia a organizaciones económicas regionales para ampliar el comercio de productos básicos agrícolas y proporcionar asesoramiento y asistencia a los países en desarrollo sobre políticas nacionales relacionadas con los productos básicos agrícolas (con exclusión de la silvicultura y la pesca).
22 . Se puede determinar la eficacia del Subprograma por la capacidad de la FAO para atender las necesidades de sus Estados Miembros en cuestiones relativas a los productos básicos y el comercio, especialmente en el contexto de las negociaciones comerciales de la ronda Uruguay. Gracias a las actividades del Subprograma, la FAO se presenta como una fuente importante, y a veces única, de información amplia y actualizada sobre los principales productos agrícolas que son objeto de comercio y como una autoridad reconocida en el análisis de las características específicas de los distintos productos dentro del contexto más amplio del comercio mundial. El Subprograma ha permitido también a la FAO hacer una notable contribución a algunos acuerdos de la OMC, especialmente sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), obstáculos técnicos al comercio (OTC) y aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC).
23 . La labor de la estructura de los grupos intergubernamentales del CPPB contribuye a ello de manera decisiva. En muchos casos, los grupos intergubernamentales representan el único foro mundial especializado para determinados productos básicos, facilitando la creación de un consenso internacional sobre cuestiones fundamentales de productos básicos y comercio desde la perspectiva de la agricultura y la alimentación. Por ejemplo, el Grupo Intergubernamental sobre el Vino y otros Productos de la Vid fue el primer órgano intergubernamental que alertó respecto de una inminente acumulación de excedentes, dando lugar a una respuesta internacional y nacional para ajustar la capacidad de producción. Más recientemente, tanto el Grupo Intergubernamental sobre Frutos Cítricos como el Grupo Intergubernamental sobre el Té han encabezado la creación de un consenso sobre cómo resolver las posibles dificultades en el mercado planteadas por los excedentes estructurales. Esto ha redundado en la elaboración de programas prácticos y orientados al mercado que han recibido un firme apoyo de los sectores público y privado. Muchos Estados Miembros han manifestado su disposición a hospedar reuniones de los grupos intergubernamentales, tendencia que indica un compromiso por su parte: esto ha ocurrido desde 1993 en el caso de seis grupos intergubernamentales, que han celebrado 12 reuniones en ocho países (España, Filipinas, Indonesia, Italia, Portugal, Sri Lanka, Sudáfrica y Tailandia). El mecanismo de los grupos intergubernamentales del CPPB ha respondido también a las necesidades prioritarias de los Estados Miembros estudiando las repercusiones de la Ronda Uruguay en los mercados agrícolas, ampliando las actividades técnicas para abarcar nuevos aspectos como por ejemplo el medio ambiente y la biotecnología, y aumentando la asistencia técnica a los países en desarrollo. También se emprendió una racionalización de la organización de las reuniones de los grupos intergubernamentales.
24 . La capacidad de la FAO para prestar asistencia en las actividades de seguimiento de la Ronda Uruguay se basaen los conocimientos que ha acumulado sobre los principales productos agrícolas que son objeto de comercio. En particular, esa capacidad es ampliamente reconocida por lo que respecta a cuestiones técnicas como la medición de la protección y los problemas de los países en desarrollo importadores de alimentos. Ha habido una amplia y creciente demanda de asistencia técnica y labor de promoción por parte de los Estados Miembros y los grupos comerciales subregionales en relación con el seguimiento de la Ronda Uruguay por lo que respecta a la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura, las obligaciones como miembros de la OMC y la preparación para las negociaciones relativas a la incorporación de países que no son miembros de la OMC. Los países en desarrollo, en particular, solicitan a la FAO orientación y asistencia con el fin de prepararse para las negociaciones comerciales multilaterales, así como medios para reforzar su posición competitiva. La respuesta de la FAO, a través de una serie de actividades de investigación, análisis y capacitación, se realiza en colaboración con organizaciones como la OMC, la UNCTAD, el Banco Mundial y la OCDE y con el apoyo de algunos organismos de ayuda bilateral.
25 . Entre las cuestiones y recomendaciones concretas se incluyen las siguientes:
26 . Subprograma 2.2.4.3 (Análisis de la seguridad alimentaria mundial) : Durante el período objeto de examen, el Subprograma prestó servicios a ocho períodos de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA). Un logro importante fue la preparación de la CMA, incluida la redacción del Plan de Acción de la CMA en su 22º período de sesiones (1996). Tras la celebración de la Cumbre, se encomendó al CSA la tarea de seguir sistemáticamente los progresos en la aplicación del Plan de Acción de la CMA. Por consiguiente, estas cuestiones han ocupado un lugar preponderante en el programa del CSA, incluidas modificaciones en las normas y procedimientos del Comité a tal efecto. En 1997 y 1998, se dedicaron considerables esfuerzos y recursos al trabajo metodológico relacionado con la forma de presentación de informes en el futuro y las disposiciones para que el Comité pudiera vigilar el cumplimiento del Plan de Acción de la CMA y los progresos efectuados en la consecución de los objetivos de ésta. Esta labor requirió, como había solicitado el CSA, una amplia serie de consultas con los gobiernos de los Estados Miembros y representantes de la sociedad civil, en estrecha consulta con la Mesa del CSA. Asimismo, se realizaron diversos estudios sobre las oportunidades para mejorar la productividad y fomentar la seguridad alimentaria en zonas de alto y bajo potencial, sobre el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (desde 1995) y sobre las repercusiones del ajuste estructural y la liberalización del mercado en la seguridad alimentaria, y se formularon recomendaciones relativas a las políticas de gestión de las reservas de seguridad alimentaria y la ayuda alimentaria para reducir la inestabilidad de los mercados.
27 . La posible eficacia del Subprograma depende fundamentalmente de la importancia que los miembros de la FAO atribuyen al CSA. Un indicador del grado de interés por la labor del CSA es el número de miembros de la FAO y de las Naciones Unidas que solicitan cada bienio formar parte del CSA, y la proporción de miembros que asisten de hecho a los períodos de sesiones anuales del Comité. A lo largo del período aquí examinado, las peticiones variaron entre 110 y 140, y en general estuvieron presentes en los períodos de sesiones el 90 por ciento de los miembros, lo que representa un nivel de asistencia satisfactorio. A estos períodos de sesiones asistieron también diversos observadores de países que no son miembros y entre 20 y 40 representantes de organismos de las Naciones Unidas y observadores de organizaciones intergubernamentales y de organizaciones internacionales no gubernamentales.
28 . Por lo que respecta a la eficacia del propio CSA en el seguimiento del Plan de Acción de la CMA, era demasiado pronto para emitir un juicio, aunque se habían realizado progresos en esta labor prioritaria. Sin embargo, cabía señalar que tanto en la preparación de la CMA como después de su celebración, el CSA estableció algunos precedentes importantes como Comité de la FAO: en primer lugar, se reconoció ampliamente su labor decisiva en los preparativos de la Cumbre; en segundo lugar, se encomendó a la Mesa una función más dinámica para llevar a cabo, conjuntamente con la Secretaría, el programa de trabajo del Comité entre los períodos de sesiones; y, en tercer lugar, se hicieron esfuerzos constantes para asignar a los representantes de la sociedad civil una función de colaboración más activa en la preparación y el desarrollo de los períodos de sesiones del Comité, con arreglo a los estatutos y normas vigentes de la Organización.
29 . Para determinar el grado de satisfacción de los miembros del CSA respecto de los servicios prestados por la Secretaría, el Servicio de Evaluación de la FAO se puso en contacto con miembros actuales y anteriores de la Mesa del CSA que estaban presentes en Roma. Se consideró que dichos servicios, que incluían la documentación presentada al CSA, el desarrollo de las reuniones y la interacción con la Secretaría, eran en general satisfactorios y permitían al CSA funcionar correctamente. Se expresaron algunas reservas acerca del alcance de la documentación. Algunos opinaron que era demasiado amplia y no se centraba suficientemente en los temas objeto de debate. Otros indicaron que estaba demasiado limitada a cuestiones del sector agrícola y no se ocupaba de algunos de los principales factores socioeconómicos que influyen en la seguridad alimentaria, en particular el acceso a los alimentos. En opinión de algunos, el programa podría estructurarse mejor a fin de dejar tiempo suficiente para el debate de los temas principales.
30 . Aunque era difícil formular recomendaciones concretas, se debía prestar atención a los aspectos siguientes:
(Departamento ES)
Consideraciones generales
Estudios prospectivos mundiales
Fomento de mercados de productos básicos, asesoramiento sobre políticas comerciales y de productos básicos y acción intergubernamental
Análisis de la seguridad alimentaria mundial
(Informe del 83º período de sesiones, mayo de 2000 5 )
1. El Servicio de Evaluación completó en febrero de 1999 la evaluación del Programa 2.2.4, relativa a los resultados obtenidos en 1992-98, con miras a su publicación en el Informe sobre la Evaluación del Programa de 1998-99, pero no la incluyó en éste debido a la necesidad de que el Informe no excediera del número de palabras que se le había asignado.
2. La estructura del programa se analizó en el contexto del Marco Estratégico y con ocasión de la introducción de un sistema revisado de planificación por programas en 1998-99 y asumió una nueva forma, que se presentó en el Programa de Labores y Presupuesto para 2000-01.
3. Estos especialistas fueron el Sr. T. Kelley White (Departamento de Agricultura de los Estados Unidos), el Sr. Alan Mathews (Trinity College, Dublín) y el Sr. R.J. Perkins (ex Director, Dirección ESC de la FAO).
4. PC 83/4 (a) Anexo.
5. PC 83/REP párrs.
32-34.
