Efficacité de
l'organisation et du personnel
Participation des communautés
Sécurité du régime foncier
Recherche
Planification du développement
Le manque de personnel technique et administratif capable d'assurer l'évolution des régions sèches, la modestie des rémunérations, les conditions de vie difficiles et les perspectives de carrières limitées en zones rurales sont autant d'obstacles à leur développement. Certains organismes importants ont constaté dans l'administration publique l'existence d'un malaise plus profond et plus important que la seule pénurie de personnel qualifié. Le problème de fonds réside dans l'inefficacité de bien des institutions et du personnel, due, à des degrés divers, à l'imprécision des missions confiées, à des procédures d'embauche maladroites et à des conseils peu judicieux, à une motivation insuffisante et à des facilités inadéquates. Ce problème se trouve amplifié dans les régions sèches dans la mesure où une affectation dans ces zones est souvent considérée comme une punition.
Les mesures à prendre, dans l'ensemble ou partiellement, selon le pays ou les types d'organisation, sont les suivantes:
· Les services gouvernementaux devraient être organisés de manière à garantir dans leur intégralité des services adaptés à chaque zone de production. Pour donner au développement des régions sèches la place qu'il mérite, il faudra soit créer un département spécifique soit mettre en place une politique forte et une entité de coordination qui s'occupent des ces zones. Les mandats au niveau du département devraient être définis conformément aux fonctions à remplir et aux résultats attendus.
· Des centres de services ruraux devraient être maintenus au niveau local ou des communautés, qui servent de points focaux pour la fourniture de conseils et d'approvisionnement en intrants.
· La politique du personnel et les conditions de service devraient attirer et retenir du personnel de qualité dans les zones rurales aussi bien que dans les sièges administratifs, récompenser les mérites et aider le personnel non-productif à quitter le service. Des arrangements devraient être envisagés pour permettre le détachement du personnel technique auprès des organisations locales.
· A tous les niveaux du service, chacun devrait avoir à rendre compte. Les chefs de services devraient être formés à la direction du personnel et les agents de terrain, à l'évaluation en milieu rural et à l'analyse des systèmes agraires. Il faudrait encourager les universités et autres instituts supérieurs (en particulier ceux dispensant des enseignements dans les secteurs de l'administration publique et des sciences agronomiques) à élaborer un fondement valable aux démarches "recherche et développement" portant sur les systèmes agraires.
Dans les domaines mentionnés, la responsabilité première échoit aux autorités nationales, même si des agences internationales et bilatérales ou autres donateurs sont susceptibles de fournir l'expertise en organisation et gestion et de proposer des cours de formation.
Il est essentiel d'impliquer la collectivité et les personnalités locales dans la conception et le maintien des efforts de développement. Il s'agit en réalité d'obtenir la participation au processus de développement et non de se contenter de consultations; cela demande d'aborder de façon constructive la création d'associations d'agriculteurs et d'organisations communautaires capables d'exercer une influence croissante sur la gestion des terres et le développement.
Les mesures à prendre sont les suivantes:
· On doit identifier (ou parfois créer) et soutenir des instances locales qui soient représentatives de la population au niveau auquel le développement sera mis en oeuvre. Ces entités serviront de points de contact durant la planification, et de bénéficiaires et de partenaires des activités de développement; c'est en leur sein que les aptitudes à la gestion et à la prise de responsabilités peuvent être stimulées.
· Les instances ainsi identifiées ou créées devraient être impliquées dès le début dans un dialogue et dans la prise de décisions, pour tout ce qui se rapportera au processus de développement. Autant que possible, toutes les responsabilités de gestion devraient leur être transférées. Des efforts particuliers devraient être faits pour former à la gestion les individus désignés par la collectivité et pour assurer, au sein de la communauté, une bonne compréhension des activités de développement envisagées. Il faudra mettre en place un climat de confiance et de coopération entre les instances locales et les représentants du gouvernement.
Si la responsabilité première pour initier la participation des communautés dans le processus de développement échoit aux autorités nationales, en revanche, les organisations non gouvernementales peuvent contribuer à la mise en oeuvre. D'autres institutions peuvent également y concourir en mettant à la disposition des autorités nationales leurs pratiques en matière de création d'organisations collectives locales. La nature exacte de ces organisations dépendra du contexte pastoral ou agricole et variera selon les priorités de développement et le système politique auquel le pays concerné se rattache.
L'absence de sécurité dans le régime foncier est une contrainte qui demande des décisions politiques. L'accès à la terre et aux autres ressources déterminent, en premier lieu et de façon très forte, les revenus et le bien-être des populations rurales; ceux qui en sont dépourvus se voient privés à la fois de l'assurance de pouvoir subsister et de la possibilité d'améliorer leur sort. Normalement, la sécurité du régime foncier demande la distribution (ou la redistribution) de terres, sous forme de concession gouvernementale ou de titre de propriété. Ceci a également l'avantage de permettre au gouvernement de superviser et d'encourager une meilleure gestion des terres de la part de l'utilisateur.
La redistribution des terres et la réforme des régimes fonciers sont des outils fondamentaux dans la diminution de la pauvreté des campagnes et, si quelques pays ont essayé d'introduire de telles mesures, l'histoire des réformes foncières comprend de nombreux échecs. Dans ses conclusions, la Conférence mondiale sur la réforme agraire et le développement rural (CMRADR) de 1979 indique que les pays en développement devraient accorder la priorité à l'adoption de cadres institutionnels et de structures agraires permettant l'accès plus juste des populations rurales à la terre, à l'eau et aux autres ressources naturelles.
Au moment de lancer une réforme agraire, il faudrait que les propositions de réforme soient faites en consultation avec les agriculteurs et éleveurs concernés, qu'il s'agisse de projets de redistribution de terres, de réinstallation, d'octroi de titres permanents ou de modification des droits coutumiers. En tout état de cause, il importe que le gouvernement conserve l'initiative en matière d'attribution des terres. Une politique de laissez-faire permettant l'immigration ou le peuplement incontrôlés est à proscrire.
Les titres de propriété privée en tant que valeur d'hypothèque pour l'obtention de crédit constituent une question souvent débattue; mais le système du crédit a luimême fréquemment besoin d'être révisé. Les réformes foncières dans les régions sèches peuvent impliquer des titres de propriété collectifs ou des formes de concessions individuelles différentes du droit de pleine propriété. Dans certaines zones, l'octroi de titres individuels de propriété foncière peut accélérer la marginalisation de ceux jouissant des droits coutumiers les plus restreints et possédant les plus petites propriétés.
Les mesures à prendre sont les suivantes:
· Un engagement politique devrait exister en faveur de la réforme foncière, prise comme outil de lutte contre la misère rurale, d'amélioration et de soutien à la production. Considérant la lenteur des procédures juridiques et administratives, il faudrait donc veiller à les rationaliser afin d'atteindre les plus modestes et les plus déshérités, dans les régions sèches d'accès difficile.
· Les bénéficiaires concernés (agriculteurs et éleveurs) devraient être impliqués dans la planification et la mise en oeuvre du programme, de préférence au travers d'organisations locales communautaires.
· La redistribution des terres, en vue de leur mise en culture, devrait, de façon générale, profiter individuellement aux petits agriculteurs, hommes ou femmes; les pâturages seront souvent attribués à meilleur escient sur la base de droits de propriété collectifs ou de concessions.
· Dans les pays où la misère rurale est particulièrement grande, des schémas d'assistance complémentaire pour lutter contre la pauvreté et augmenter la productivité seront essentiels. Ceux-ci peuvent comprendre: l'amélioration de l'accès au crédit, l'encouragement et l'appui de l'Etat à la création de coopératives et de services, la fourniture d'un service de vulgarisation et de formation, et l'amélioration de l'accès aux marchés (en plus des mesures génératrices d'emploi et de revenus).
La responsabilité première échoit aux gouvernements mais les agences internationales peuvent jouer un rôle important en matière d'organisation, de gestion et de formation.
Le manque de résultats utilisables indique qu'il faut accorder la priorité à la recherche appliquée et à la recherche adaptative en agronomie, foresterie et hydrologie. Actuellement, on discute beaucoup pour savoir si les technologies disponibles peuvent ou non suffire au développement des régions sèches. Certains affirment que les manques sont criants, en arguant qu'une technologie n'est disponible que dans la mesure où elle a déjà été adoptée par les agriculteurs et les éleveurs. Mais la plupart sont d'accord pour dire que, dans bien des circonstances, il est possible de prescrire utilement au plan local certaines interventions pratiques, après une analyse approfondie des systèmes agraires concernés (ceci pouvant parfaitement incorporer une reformulation ou une adaptation d'un acquis ou d'une technologie pour l'appliquer à un système particulier).
Le terme "systèmes agraires" recouvre toutes les formes d'utilisation des ressources naturelles: cultures, agroforesterie et foresterie, apiculture, aquaculture, production animale, gestion des parcours, chasse et cueillette, et toutes les combinaisons possibles entre ces activités.
L'analyse indispensable des systèmes agraires comprend la détermination des relations entre les ressources, la production agricole, l'élevage, les activités domestiques et les emplois non agricoles, et l'identification des objectifs de l'exploitation. Sur la foi de cette analyse, on peut identifier toute possibilité immédiate de transfert technologique, d'autres interventions non techniques, et les priorités de recherches supplémentaires; sans cette analyse, la pertinence des recherches entreprises sera mise en cause.
Pour bien appliquer l'approche "systèmes agraires", il faut d'abord analyser quelles sont les voies possibles de développement. Il faut ensuite tester les interventions prometteuses dans les conditions réelles de l'exploitation (agricole ou pastorale), tout en poursuivant, si besoin est, les recherches connexes indispensables en dehors du système. La recherche sur les systèmes se trouve ainsi combinée à leur développement. Dans les zones côtières, la recherche sur les systèmes agraires accordera toute l'attention nécessaire à la composante marine de l'utilisation des ressources naturelles; même si le développement de la pêche en soi est généralement considéré comme en marge du contexte général du développement des régions sèches.
Cette démarche subordonne les travaux entrepris dans les stations de recherches à l'étude des systèmes agraires et aux actions de développement directement conduites dans les zones de culture et d'élevage. C'est bel et bien ce dernier aspect qui doit imposer les orientations, et non l'inverse.
Les mesures à prendre sont les suivantes:
· Les structures et programmes de recherche devraient s'organiser de manière à satisfaire les besoins des principaux systèmes agraires dans chacune des principales zones agro écologiques des régions sèches. Lorsque les ressources imposent de concentrer les efforts et d'exclure des zones et des systèmes importants, la priorité devrait être donnée à celles assurant la survie des populations les plus nombreuses et les plus nécessiteuses. Là où les instituts de recherche se concentrent uniquement sur les produits alimentaires de base ou sur certaines disciplines, un redéploiement et une révision de leur mandat sont tout indiqués pour amener des équipes interdisciplinaires à se concentrer sur des systèmes spécifiques.
· Les aptitudes à effectuer des recherches sur les systèmes agraires devraient être améliorées par le moyen de formations spécifiques (en particulier pour les chefs d'équipes potentiels). Il importe que les équipes de recherche (et de développement) sachent utiliser les connaissances locales et faire usage des techniques modernes d'analyse participative. Des liens institutionnels devraient relier les équipes de recherche sur les systèmes et le personnel des centres de services locaux, pour s'assurer de leur contribution dans l'analyse des problèmes et des possibilités de développement.
· Dans la plupart des programmes de développement des régions sèches on a besoin d'une composante forte en matière de recherche. Les programmes nationaux de recherche pourront s'appuyer sur les résultats obtenus par des centres de recherche régionaux et internationaux. Outre les recherches sur les systèmes agraires proprement dits, il est important de continuer à faire un travail de sélection et de croisement des espèces cultivées en zones sèches. Il faut aussi évaluer et conserver les ressources écologiques et génétiques des écosystèmes naturels restants.
· Il est indispensable de surveiller les changements affectant les principales zones agro-écologiques et les systèmes agraires, afin de quantifier les tendances écologiques, socio économiques et d'utilisation des terres. La surveillance par télédétection et les enquêtes au sol sont un facteur essentiel.
La responsabilité d'assurer une recherche adéquate sera partagée entre les autorités nationales, internationales et les organismes régionaux. On trouvera plus loin une indication d'un certain nombre des thèmes de recherche qui pourraient être poursuivis dans les régions sèches.
La planification du développement des régions sèches souffre généralement d'un manque d'approche intégrée et d'une évaluation insuffisante des ressources naturelles en terres, eau et végétation. Une planification conjointe et une mise en oeuvre séquencée des efforts de développement des régions sèches sont donc nécessaires, ainsi que des enquêtes plus approfondies en matière de ressources naturelles et de systèmes agraires.
Ces préoccupations découlent des résultats décevants de la majorité des grands projets de développement en régions sèches. On ne propose pas ici de passer en revue les expériences passées, mais chacun s'accorde aujourd'hui à considérer qu'une grande partie du problème vient de la manière dont les projets sont conçus. Plutôt que de construire sur la base des structures et des capacités de gestion locales, la tendance a été aux programmes et aux projets trop ambitieux, limités dans le temps, et planifiés et mis en oeuvre depuis le haut. La plupart des projets prétendent avoir procédé à une étude et des consultations de terrain, mais il est évident que cela ne s'est pas fait suffisamment en profondeur. De fait, le manque de données pour la planification dépasse le domaine des ressources naturelles. De manière générale, les données démographiques et la compréhension des systèmes de valeurs locaux et des pratiques de gestion ont fait défaut.
Les mesures à prendre concernent les données pour la planification et la conception des programmes et des projets.
· La priorité des priorités dans les stratégies de développement des régions sèches est d'assurer une base de données adéquates pour la planification. On devrait commencer par une zonation, au niveau national, en domaines d'analyse du développement, selon les caractéristiques agro-écologiques et démographiques, les catégories principales de systèmes agraires et les autres facteurs principaux qui déterminent le potentiel de développement et les priorités (par exemple, territoires en litige et, pour l'Afrique, régions infestées par la mouche tsé-tsé). Cette zonation permet de placer les régions sèches dans leur contexte national et d'identifier les zones et les possibilités de développement durable. Cela contribuera aussi à l'identification des possibilités de liens économiques entre zones (par exemple entre développement de l'élevage en région sèche et les périmètres d'irrigation ou les zones agricoles non-irriguées).
· Les zones choisies pour bénéficier d'un développement immédiat devraient être étudiées et cartographiées plus minutieusement (à des échelles du 1/50 000 au 1/500 000, tandis qu'une zonation nationale se fait à une échelle entre le 1/200 000 et le 1/2 000 000). L'imagerie satellite offre une alternative au manque de relevés topographiques et permet aussi d'enrichir les cartographies thématiques. On pourra faire usage d'études et de cartes anciennes, en particulier pour tout ce qui se rapporte à l'écologie, mais il faudra absolument disposer d'informations actualisées sur la distribution et la dynamique des populations (tant humaines qu'animales), sur l'organisation sociale du territoire et les systèmes de production agricoles et d'élevage. On recherchera ces informations auprès du personnel de terrain et des collectivités locales. Si l'on n'utilise pas le capital d'expériences accumulées localement, les études de terrain devront se prolonger pendant plusieurs années avant d'embrasser dans toute leur ampleur les conditions permettant d'évaluer les stratégies contre la sécheresse.
· On devrait apporter une attention particulière à l'identification des sites, même s'ils sont peu nombreux, où la collecte des eaux de surface et souterraines de faible profondeur pourraient être maîtrisées aux fins d'irrigation. En région sèche, l'irrigation d'une seule parcelle peut améliorer de manière significative la sécurité alimentaire d'un foyer.
· Toutes les nouvelles initiatives de développement devraient:
- se concentrer sur des zones et des communautés bien définies (et correctement étudiées);
- assurer la participation des populations locales, de préférence au travers des organisations communautaires existantes;
- inscrire les séquences d'activités de développement et de fourniture d'intrants, dans une perspective de développement à long terme prenant en considération la totalité des besoins, présents et à venir, des zones et des collectivités concernées;
- s'assurer que les apports correspondent bien aux besoins de chaque système de production, et recouvrent les infrastructures essentielles;
- envisager un développement progressif et durable, en commençant par les mesures qui paraissent nécessaires mais sans conséquences négatives pour l'environnement;
- éviter, au moins dans un premier temps, une dépendance trop grande vis-à-vis des mesures arrivant simultanément ou exigeant beaucoup d'organisation ou de gestion;
- prévoir la formation du personnel et des agriculteurs;
- prévoir une évaluation annuelle et le suivi continu des progrès par les autorités nationales et les organisations communautaires;
- faire en sorte que l'initiation de chaque étape dépende des progrès réalisés dans les phases précédentes, mesurés en terme d'objectifs, des résultats du suivi permanent et de la capacité de la recherche à définir les intrants les mieux adaptés.
La responsabilité première échoit aux gouvernements mais avec la contribution permanente des communautés et organisations locales. La planification du développement dépend beaucoup de la spécificité de chaque situation. Cependant, les organisations internationales et régionales peuvent apporter un appui précieux dans les études préalables et la formation.