M.R. de Montalembert
Marc René de Montalembert es Jefe del Servicio de Políticas e Instituciones del Departamento de Montes de la FAO.
Si bien la conservación y la explotación racional de los recursos forestales parafinas de desarrollo no son antagónicas, tampoco son necesariamente complementarias. Corresponde a la política forestal darles nuevas orientaciones para asegurar que lo sean y resolver los conflictos que impidan movilizar todo el potencial forestal para obtener un desarrollo duradero. Es indispensable concertar tendencias para que en la elaboración de soluciones a los problemas forestales que respondan a las necesidades del desarrollo, participen todos los interesados.
La atención que en la actualidad se presta a la cuestión forestal es debida a la conciencia de los fracasos y peligros a que expone la dirección que hasta ahora se había imprimido al desarrollo, en un mundo caracterizado por la desigual distribución de personas y recursos, así como por la pobreza y tensiones socioeconómicas cada vez mayores. Esa atención refleja una nueva actitud frente al papel múltiple que desempeña - y que deberá seguir desempeñando - en el desarrollo, un recurso renovable tan importante como es el bosque administrado eficaz y duraderamente. Refleja, también, la diversidad de intereses manifestados por la opinión pública y los medios políticos.
Esta nueva manera de percibir la función de las actividades forestales en el desarrollo y los debates políticos y públicos relativos, afectarán directamente y de manera importante la formulación de políticas forestales que se adapten a las exigencias del decenio de 1990. Estas políticas deben responder a las expectativas de la sociedad y, además, reflejar la evolución de la función económica, social y ambiental de los recursos forestales en un desarrollo equitativo y perdurable: en la primera parte de este artículo se resume dicha evolución, cuyo análisis permite percibir claramente los factores más importantes que debe abarcar la reorientación de las políticas forestales; éstas son objeto de la segunda parte del artículo. Para concluir, se evocan todas las implicaciones de las nuevas políticas forestales auspiciadas en este artículo.
EVOLUCION RECIENTE DE LAS FUNCIONES DEL RECURSO FORESTAL
En el curso del decenio pasado el sector forestal confirmó ampliamente su importancia económica como fuente de las considerables actividades y riquezas derivadas de las grandes industrias mecánicas y químicas basadas en la madera. Pero ese resultado tiende a desdibujarse por la conciencia actual de la importancia social de las actividades forestales, sobre todo para los sectores más desfavorecidos de la población rural. Al mismo tiempo crece la inquietud por la degradación o la destrucción de los bosques, tanto en el trópico como, por razones diferentes, en zonas de clima templado. Al comenzar el presente decenio, es esencial tener una perspectiva justa del recurso forestal y de sus funciones económica, social y ambiental en el desarrollo; esta perspectiva tiene que basarse en una apreciación objetiva de sus realidades y de la medida en que se complementan, según el estado actual de los conocimientos.
La función económica
La producción mundial de madera en rollo crece a razón del uno por ciento anual; superó los 3 400 millones de m³ en 1989, de los cuales más de la mitad fueron para leña. Los Cuadros 1a y 1b muestran cómo se reparte el consumo de productos forestales entre los países desarrollados y los países en desarrollo.
Más de tres cuartas partes de la producción y el consumo de trozas y madera industrial se concentran en la zona templada septentrional; a esto se agrega el siete por ciento correspondiente a la zona templada meridional. A pesar de que los países tropicales poseen casi la mitad del recurso, no contribuyen más que con una quinta parte a la producción mundial. En el comercio internacional de productos forestales industriales predominan, con gran diferencia, Europa y América del Norte, cuyas exportaciones en 1988 alcanzaron 70 000 millones de dólares EE.UU., de un total mundial de 91 000 millones. Las exportaciones de los países tropicales no superaron los 12 000 millones de dólares.
Las proyecciones de la FAO (CEPE/ FAO, 1986) y de los propios países (CEPE/ FAO, 1989; CEPE/FAO, 1990), así como las de grupos de estudio como BASA (Nilsson, Sallnas y Duinker, 1990) o Resources for the Future (Sedjo y Lyon, 1990) pronostican que el consumo de los países industrializados en conjunto seguirá aumentando moderadamente. Cualquiera que sea el grado de certeza de dichas proyecciones, lo importante para las políticas forestales es que ninguna de ellas prevé cambios significativos en el mercado de los principales productos de la industria maderera.
A fines del decenio pasado, el consumo por habitante de madera rolliza industrial en los países en desarrollo era una décima parte del de los países industrializados. La producción de madera aserrada es, de lejos, el renglón más importante; está estrechamente ligada a la construcción de viviendas, que a su vez depende del crecimiento demográfico y de la urbanización. Con la adición de 1000 millones de personas en este decenio y partiendo de un bajo nivel de consumo de todos los productos forestales industriales, debería seguir aumentando a razón del tres por ciento anual de aquí al año 2000. Puede preverse un incremento bastante mayor del comercio entre países en desarrollo, que entre éstos y los países desarrollados.
La leña y el carbón merecen especial atención. Significan un 80 por ciento del consumo total de madera de los países en desarrollo; más de 2 000 millones de personas, es decir la inmensa mayoría de los hogares rurales, y muchas pequeñas industrias, usan la madera como principal fuente de energía. Es probable que su consumo aumente al ritmo del 1,7 por ciento anual. A pesar de eso, las políticas energéticas y forestales a menudo no toman en cuenta este elemento tan esencial de la economía familiar y del balance energético nacional.
La función social
Las estadísticas forestales corrientes abarcan la función macroeconómica y no toman en cuenta la considerable contribución del recurso de bosques, árboles y arbustos a la economía rural. En numerosos países esa contribución es esencial para la supervivencia de las capas más necesitadas de la población rural. El Banco Mundial (Banco Mundial, 1990), en el informe que publicó en 1990 sobre la pobreza, expone algunos casos significativos de situaciones de miseria en el campo (véase el Cuadro 2). Se observa que en la mayoría de esos países el recurso forestal es considerable, pero que siempre se dio preferencia a la contribución de las actividades forestales al crecimiento económico, sin tener en cuenta las situaciones de pobreza rural.
Los resultados de encuestas realizadas recientemente en condiciones muy diversas han demostrado hasta qué punto las actividades forestales son parte integrante de las estrategias de seguridad alimentaria de la población rural (FAO, 1989a). Hay tantos casos, y la dependencia de alimentos silvestres está tan ligada a situaciones de pobreza, que es imposible seguir desconociendo la importancia del bosque como fuente directa de alimento y medicamentos. Los estudios también han puesto de manifiesto la magnitud del saber tradicional y, en particular, del de las mujeres, a cuyo cargo está la salud y la alimentación de la familia. Por lo tanto, es preciso examinar sistemáticamente qué efectos podrán tener los proyectos forestales a este respecto.
Todavía más importante que la producción directa de alimentos es la función del bosque y del arbolado del campo como fuente de trabajo e ingreso (FAO, 1987). Millones de hogares de campesinos sin tierra, con ingresos insuficientes, subsisten gracias a la recolección, transformación y venta de productos del bosque, que son fuente esencial, y muchas veces única, de ingresos durante los períodos de escasa actividad agrícola.
Otro aspecto significativo es el lugar que ocupa el árbol en la evolución de numerosos sistemas agrarios tradicionales (FAO, 1990a, c). Cuando, a causa del crecimiento demográfico escasea la tierra, los períodos de barbecho se acortan hasta anularse, y la fragmentación reduce el tamaño de las explotaciones. Los agricultores modifican sus estrategias para adaptarlas a la evolución de sus medios; en muchos casos se ha observado una tendencia a incorporar el cultivo de árboles para diversificar e intensificar la productividad de la explotación con arreglo a la tierra y la mano de obra disponibles. Aumenta en importancia el papel del árbol en la estrategia de los campesinos, y reaparece en paisajes de los que había quedado eliminado.
Es necesario hacer hincapié en la trascendencia de una reorientación de las políticas forestales que reconozca la importancia de las actividades forestales para la subsistencia y el adelanto de la población rural y, en particular, para su seguridad alimentaria y para mitigar la miseria. No basta con hacer partícipes a las poblaciones del beneficio de las actividades forestales. Es indispensable dar a quienes dependen de esas actividades, la posibilidad de intervenir en su planeamiento en función de sus conocimientos y de sus necesidades; de organizarlas a su modo; de acceder al crédito; de ser reconocidos como actores y propietarios del fruto de su trabajo. No se trata ya de lograr que las poblaciones locales participen de buena o de mala gana, sino de invertir los términos, asegurando que los planificadores forestales cooperen e impulsen las iniciativas.
CUADRO 1a. Consumo de los principales productos forestales, 1989 (millones de m³)
|
Producto |
Todo el mundo |
Países desarrollados |
Países en desarrollo |
|
Leña |
1 785 |
268 |
1 517 |
|
Madera en rollo industrial |
1 683 |
1 288 |
395 |
|
Madera aserrada |
502 |
389 |
113 |
|
Tableros |
129 |
113 |
16 |
|
Papel y cartón1 |
230 |
189 |
41 |
1En millones de toneladas
CUADRO 1b. Consumo de los principales productos forestales por millar de habitantes, 1989 (millones de m³)
|
Producto |
Todo el mundo |
Países desarrollados |
Países en desarrollo |
|
Leña |
342 |
216 |
382 |
|
Madera en rollo industrial |
323 |
1 036 |
100 |
|
Madera aserrada |
96 |
313 |
29 |
|
Tableros |
25 |
91 |
4 |
|
Papel y cartón1 |
44 |
152 |
10 |
1En millones de toneladas.
La función de los recursos forestales en relación con el medio ambiente
El reconocimiento de la importancia de las funciones «ecológicas» cubiertas por los recursos forestales se ha afirmado a medida que se generalizaba la conciencia de que es indispensable mantener sus posibilidades de crecimiento para las generaciones futuras. Tres aspectos son esenciales por sus dimensiones políticas: la interacción del bosque con los demás usos de la tierra; la biodiversidad y los recursos genéticos, y la modificación del clima.
La FAO calculó que, para satisfacer las necesidades de la población de los países en desarrollo, que aumentará en 1000 millones de personas en el decenio de 1990, habrá que roturar todos los años diez millones de hectáreas, gran parte de las cuales actualmente cubiertas de bosque. Una transformación selectiva y organizada de esa envergadura necesita de la profesión forestal. Frecuentemente, las políticas de reforma agraria y de fomento rural mal concebidas o mal aplicadas, conducen a una expansión desordenada de la agricultura. Al mismo tiempo, se regatean capitales para invertirlos en los bosques remanentes, que los responsables políticos consideran como una simple reserva de tierra. En cambio, en los países industrializados los excedentes agrícolas y la concentración de la producción en las mejores tierras, dan lugar a una conversión lenta pero sostenida de campos de cultivo en bosques, muchas voces con funciones de protección y esparcimiento. Hasta ahora, las políticas forestales tendieron en ambos casos a defender el statu quo en vez de tomar la iniciativa. Cabe decir que incluso las mejores políticas forestales carecen casi por completo de procedimientos intersectoriales y razonados para el uso de la tierra, y del equilibrio estable necesario para la ordenación de los bosques por tiempo indefinido.
CUADRO 2. Indicadores de pobreza rural
|
Región/País |
Población rural como porcentaje del total |
Pobres del campo como porcentaje del total |
Mort. infant. rural en porcentaje (por millar de nacimientos) |
Disponibilidad rural de agua potableen porcentaje de la población) |
Area forestal en porcentaje del área total |
|
Africa subsahariana |
29.4 |
||||
|
Côte d'Ivoire |
57 |
86 |
121 |
10 |
18,5 |
|
Ghana |
65 |
80 |
87 |
39 |
35,7 |
|
Kenya |
80 |
96 |
59 |
2 |
6,4 |
|
Asia |
19,9 |
||||
|
India |
77 |
79 |
105 |
50 |
22,4 |
|
Indonesia |
73 |
91 |
74 |
36 |
62,6 |
|
Malasia |
62 |
80 |
- |
76 |
58,9 |
|
Filipinas |
60 |
67 |
55 |
54 |
36,0 |
|
Tailandia |
70 |
80 |
43 |
66 |
27,7 |
|
América Latina |
47,6 |
||||
|
Guatemala |
59 |
66 |
85 |
26 |
36.0 |
|
México |
31 |
37 |
79 |
51 |
22.8 |
|
Panamá |
50 |
59 |
28 |
63 |
51.7 |
|
Perú |
44 |
52 |
101 |
17 |
53.8 |
|
Venezuela |
15 |
20 |
- |
80 |
43.9 |
Fuente: Banco Mundial, 1990.
CUADRO 3. Valor de algunos productos forestales no madereros
|
País |
Materia prima |
Producto comercial |
Valor (millones de dólares EE.UU.) |
|
India |
Hojas de tendu |
Cigarrillos bidi |
100/año |
|
Indonesia |
Rotén |
Caña para muebles (inacabados) |
211/1987 |
|
China |
Colofonia |
Pertrechos navales |
112/1986 |
|
Brasil |
Palmera babasú (Orbignya phalerata) |
Fruta comestible/ aceites industriales, carbón, forraje |
70/1984 |
|
Sudán |
Acacia senegal |
Goma arábiga |
55 |
|
Africa occidental |
Mantequilla de shea |
Aceite comestible |
18 |
Otra nueva inquietud, cada vez más angustiosa, se refiere a la conservación del patrimonio de recursos genéticos y de su diversidad, para bien del desarrollo futuro. La extensa e incontrolada destrucción de ecosistemas forestales particularmente ricos, es causa de daños irreparables. Las soluciones de estos problemas se conocen, pero no se aplican. La conservación de los ecosistemas en peligro y de los recursos genéticos de las especies importantes exige la demarcación efectiva de zonas protegidas y de reservas, así como su incorporación a planes de ordenación del territorio, a cambio de proporcionar a las poblaciones afectadas otras posibilidades de desarrollo. La existencia de esas zonas protegidas es perfectamente compatible con la explotación de los bosques cercanos. Ambas cosas serán complementarias en la medida en que la ordenación y la extracción de madera sean organizadas de modo que mantengan cierto grado de diversidad biológica. Las soluciones de este tipo no son necesariamente complejas y costosas. Pueden citarse ejemplos en Malasia, India, el Congo, Côte d'Ivoire, Brasil y Perú que demuestran su viabilidad en condiciones económicas, políticas e institucionales favorables.
En los países industrializados, los efectos de la contaminación atmosférica en los bosques son una señal inquietante del estado del medio ambiente. Las consecuencias económicas amenazan con ser también serias. Por ejemplo, el Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados calcula que, si se mantiene el actual nivel de contaminación atmosférica durante cien años, Europa central dejará de ganar un 25 por ciento de lo que reporta la cosecha forestal (Nilsson, Sallnas y Duinker). Será imposible evitarlo sin una política intersectorial concertada.
Aparte de saber que la cantidad de anhídrido carbónico que se desprende de la quema de materias forestales es mucho más reducida que la emitida por los combustibles fósiles al arder, todavía no se entiende bien cómo influye el recurso forestal en los cambios de clima (FAO, 1990b). Por una parte, el recalentamiento de la atmósfera debería acelerar el crecimiento de los árboles en algunas regiones, pero podría también modificar la distribución de las especies a un ritmo que obstaculice su adaptación. Por otra parte, sería utópico pensar en plantar centenares de millones de hectáreas con el fin de fijar el carbono. Parece mucho más factible, y económicamente rentable, estimular una ordenación silvícola más intensiva de los bosques existentes que acelere su crecimiento y mantenga a la vez la diversidad biológica; el carbono así captado quedará después almacenado en la madera.
La complejidad y la multiplicidad de relaciones existentes entre las diferentes funciones del recurso forestal, plantea numerosos problemas de política forestal. No es fácil separar los aspectos de conservación y de desarrollo, pero eso no quiere decir que estén aparejados. La difícil misión que tiene por delante el sector forestal en este último decenio del siglo es movilizar fuerzas para encontrar las mejores maneras de satisfacer las exigencias simultáneas y potencialmente antagónicas del medio ambiente, del desarrollo económico y de la participación social. La función económica y la referente al medio ambiente tienen necesariamente repercusiones sociales; por consiguiente, pueden ser concebidas y conciliadas de modo que alcancen los máximos efectos sociales deseables. En la perspectiva del desarrollo, de las tres funciones analizadas, la función social debe considerarse como el punto de referencia.
CONTENIDO DE LA POLITICA FORESTAL
La política forestal refleja las normas de conducta de un gobierno relativas al desarrollo socioeconómico nacional. Por consiguiente, las políticas forestales tienen que desenvolverse en un marco político amplio, en que se discute todo el complejo proceso de desarrollo, así como en el marco de economías cada vez más integradas e interdependientes. La conservación y el desarrollo de los bosques no son una meta en sí mismos; son un instrumento de los objetivos y prioridades del desarrollo nacional e internacional.
Es preciso concebir las políticas forestales del decenio de 1990 en función de los problemas principales del desarrollo y de cómo puedan contribuir las actividades forestales a resolverlos. Hay seis grandes temas que parecen tener un denominador común, sobre los cuales tienen que pronunciarse las políticas forestales.
Repercusiones en las actividades forestales de su papel como elemento inseparable desarrollo rural
El análisis ha puesto de manifiesto el papel que juegan los recursos forestales como parte integrante del desarrollo rural, además del de abastecedor de materias primas para la industria. Ese papel no se limita a los bosques sino que incluye todas las formas de integración del árbol en los sistemas de producción agrícola y ganadera. El componente forestal de la economía rural incluye un considerable capital de conocimientos técnicos: el saber tradicional de los campesinos. Las actividades forestales pueden satisfacer perfectamente las exigencias de un desarrollo rural autosuficiente, descentralizado y participativo.
Es esencial que las políticas forestales reconozcan explícitamente esa función y que la apoyen y estimulen. Eso implica, en primer lugar, atribuir clara preferencia a las necesidades de la población local y, sobre todo, a las que dependen en mayor medida del recurso forestal. Esa preferencia debe darse sistemáticamente a las especies y a los tipos de productos y servicios que intensifiquen y diversifiquen la contribución de los bosques a la economía local. Las nuevas políticas tendrán que estimular la ordenación polifuncional de los recursos forestales en una combinación que responda en gran medida a la demanda local. Las nuevas políticas deberán también estimular la plantación de árboles dondequiera que puedan enriquecer la economía local, y reconocer a quienes los planten el derecho a utilizar como quieran el fruto de su esfuerzo. La China es un ejemplo, ya que durante el decenio de 1980 asignó 20 millones de hectáreas a 50 millones de familias campesinas para que hicieran pequeñas plantaciones y repoblaran el campo; se crearon 175 000 cooperativas forestales.
Reconocer el papel de las actividades forestales en el desarrollo rural no significa descartar la producción de materia prima para la industria; se estimulará sistemáticamente la producción simultánea de otros productos, madereros y no madereros. Las políticas forestales deben también relacionar la gran industria tradicional con las pequeñas industrias locales, a fin de agregar a la producción todo el valor local posible. Las políticas forestales deben estimular el aumento sistemático de todo lo que pueda revertirse en la economía local.
Reconocimiento explícito de la estrecha relación entre una ordenación sostenible de los bosques y la mitigación de la pobreza
Esta relación es particularmente importante. Los pobladores del bosque, o de sus alrededores, son en general muy pobres. En la imposibilidad de mejorar su condición de otra manera, tienen que explotar abusivamente o destruir el bosque.
Recuérdese, sin embargo, que la pobreza es también consecuencia de una deforestación muchas veces provocada por políticas de expansión agrícola mal concebidas que no reemplazan al bosque por otra forma perdurable de aprovechamiento productivo. La conservación del bosque es, pues, una condición de la mitigación de la pobreza.
La única solución es hacer más atractiva para los campesinos una explotación forestal correcta que cualquier forma de destrucción. La intervención forestal deberá, por lo tanto, ayudar a esos campesinos y, en particular, a los más desvalidos, a idear una manera racional de extraer del bosque todo lo que sirva de base a una existencia decente. Cuando el bosque no baste para ello, pueden rehabilitarse tierras degradadas mediante una intervención forestal concebida de modo que satisfaga las necesidades de los más pobres. Un ejemplo es el Programa de Fomento de Tierras Degradadas de la India, cuyo objeto es reforestar terrenos con vistas a producir la madera y los forrajes esenciales para la economía de los más desfavorecidos (Gobierno de la India, 1990).
La relación existente entre ordenación sostenida y mitigación de la pobreza afecta de muchas maneras a la política forestal. Hay que reconocer que algunos grupos pobres dependen del recurso forestal, y fomentar soluciones que tengan en cuenta la naturaleza de esa dependencia. Por ejemplo, la política forestal adoptada por la India en 1988, toma en cuenta las necesidades de los más pobres, no sólo para mitigar sus males, sino también para asegurar la perduración del bosque (Gobierno de la India, 1988). Prevé actividades concebidas para beneficio de los grupos tribales más pobres. Fomenta la producción de leña, de forrajes y de otros productos menores que tengan alguna trascendencia para los campesinos, y encomienda su transformación a cooperativas de empleo preferentemente a los más desfavorecidos y, en particular, a las mujeres. Ya se han obtenido considerables utilidades, cuya distribución contribuirá a mitigar la miseria.
La política forestal debe estimular la plantación de árboles en aldeas y fincas particulares
Cómo contribuyen bosque y el árbol a sostener el desarrollo
Un objetivo fundamental del desarrollo es la seguridad alimentaria, por lo cual es muy natural que se le supedite la dinámica del uso de la tierra. A este respecto, puede citarse el ejemplo de Europa. En el curso de la historia, los bosques fueron gradualmente reemplazados por actividades agrícolas hasta que, a fines del siglo XIX, aumentó más la productividad de la agricultura que la población y la demanda. A partir de ese momento se invirtió la tendencia, y ahora se ensancha constantemente la cubierta forestal. El Tercer Mundo está todavía muy lejos de esa situación ya que en esos países es y seguirá siendo necesaria la ampliación horizontal de la agricultura y, por lo tanto, inevitable una reducción de la cubierta forestal. Sería probablemente utópico pretender que cesara la deforestación. Más vale estimular una ordenación racional y efectiva del campo que tome en cuenta la aportación del bosque y del árbol.
Por mucho que difieran la situación de un país industrializado y la de un país en desarrollo, en ambos casos hay que hacer lo mismo: determinar cuáles son los lugares cuyo potencial sea limitado, y donde la actividad forestal sea preferible desde los puntos de vista de su rentabilidad económica, de su aceptación social y de su estabilidad ecológica a largo plazo. Por supuesto que donde predomina la agricultura, el árbol, y no el bosque, desempeña con frecuencia un papel complementario importante como garantía de la estabilidad de los recursos de suelos y aguas. A este respecto es significativa la evolución reciente de la política brasileña relativa a la selva amazónica: designación de zonas ecológicas, demarcación de zonas forestales con objetivos prefijados, suspensión de los incentivos fiscales a la deforestación desenfrenada.
También es importante que las políticas forestales reconozcan la dinámica de cada situación y procuren acompañarla sin dejar de buscarla estabilidad indispensable para que la inversión forestal sea rentable. Las políticas deben estimular y apoyar la aplicación de soluciones forestales dondequiera que la agricultura tenga posibilidades limitadas o marginales. También deben esforzarse por ser complementarias o convergentes con el desarrollo de la agricultura y la ganadería, buscando siempre la utilización armoniosa, productiva y duradera del espacio rural. Es indispensable reconocer el papel del árbol en la gestión de los recursos naturales.
Recientemente las políticas forestales de varios países del Sahel, como Senegal y Níger, reconocieron la necesidad de abandonar el procedimiento tradicionalmente usado para la clasificación forestal. Ahora estimulan la incorporación de elementos forestales en la ordenación de sus campos, reconociendo a la vez que los productos forestales son propiedad de las colectividades locales que valorizan el bosque, así como los árboles son propiedad de los campesinos que los plantan.
Las políticas forestales tienen que reconocer la importancia de la realidad local. Los pobladores locales son los interlocutores y socios principales, tanto cuando se trata de tomar decisiones, como cuando hay que actuar. En la aplicación de las políticas forestales se necesita flexibilidad y acuerdo con la población local. Toda solución duradera tiene que basarse en un diálogo permanente, a nivel local, con las instituciones públicas y privadas activas en los diferentes ramos del desarrollo rural.
Protección de la naturaleza y conservación de los recursos genéticos
Se reprocha a los antiguos métodos de ordenación y utilización de los recursos forestales que, sin el menor remordimiento, modificaran paisajes y modos de vida, degradaran ecosistemas complejos y vulnerables, causaran la desaparición de especies y redujeran el patrimonio genético. Por otra parte, se ha puesto igualmente en duda la viabilidad de otros tipos de ordenaciones forestales que conserven duraderamente todas aquellas funciones. En realidad, hay métodos que resultan técnicamente factibles si se aplican de manera apropiada, pero, para que lo sean también económica y socialmente, es preciso que las políticas forestales y sus instrumentos fiscales los respalden con resolución. En Costa Rica, en el decenio de 1970, se empezaron a designar zonas protegidas, y hoy día, una quinta parte de la superficie nacional está protegida; al mismo tiempo se fomenta un turismo científico y se estimula la ordenación perdurable de la selva tropical de modo que produzca madera para la construcción.
Algunos ecosistemas, tanto tropicales como templados, son únicos por su situación o por su riqueza genética. Es indispensable conservarlos intactos, en el interés de todo el mundo, y el costo de mantenerlos debe ser sufragado con ayuda de la comunidad internacional. Pero no basta con una simple compensación financiera, ya que no es posible comprar a un país el derecho a manejar como prefiera sus propios recursos. Una verdadera política de cooperación internacional debe apoyar las tentativas de desarrollo fuera de las zonas de conservación a cambio de que sean protegidas. Esta acción internacional que une la conservación con el desarrollo es demasiado importante para dejarla a cargo de la iniciativa de cada país; justifica plenamente un acuerdo internacional que especifique las obligaciones de todos y cada uno. El problema es mucho más amplio que el de constituir una red mundial de zonas protegidas, y no puede ser separado de la función general del bosque a escala nacional y planetaria. Todo acuerdo internacional deberá ser concebido de modo que incluya un fondo para financiar las actividades de conservación y las actividades complementarias de desarrollo. De esta naturaleza es la iniciativa que tomó el Director General de la FAO en 1990, actualmente en estudio. Aún queda mucho por hacer hasta que se puedan incorporar estos aspectos de la conservación a las políticas forestales. Estas, como mínimo, deben especificar expresamente el uso sistemático de técnicas silvícolas adecuadas en los bosques naturales, las cuales han de incorporar aspectos de la conservación de la naturaleza y de los recursos genéticos a una gestión polifuncional del recurso. Deben estimular el diálogo entre grupos de opinión y de intereses divergentes, y permitir el arbitraje en casos de conflicto.
Fomento de la producción y de las industrias forestales
La actual polémica sobre la función del bosque en el equilibrio del medio ambiente no debe dejar de tomar en cuenta que el desarrollo no será duradero más que si se apoya en una sólida base económica; el recurso forestal es, y seguirá siendo, una importante fuente renovable de materia prima. La política forestal deberá siempre velar por que mejore el rendimiento económico del sector, tanto por lo que hace a la producción como a la transformación industrial.
En un período caracterizado por la «privatización» y el reconocimiento de la primacía de las fuerzas del mercado, es preciso revisar el papel de quienes se ocupan de la producción forestal. Los propietarios públicos o privados tienen particular interés por que la gestión del recurso les reporte el máximo de beneficios bajo forma de utilidades financieras, que proceden sobre todo de la producción de madera. La buena marcha del sector dependerá de la capacidad de los técnicos y administradores para lograr niveles elevados de utilidad y para reinvertirlos en la manutención o en el incremento de la producción. Las políticas de precios y de remuneración del producto forestal, al igual que las políticas fiscales y crediticias, son poderosos instrumentos cuya eficacia debe ser vigilada estrechamente para compararla con las condiciones que el capital de inversión encuentra en sectores competidores.
Las políticas forestales deben estimular una simbiosis de las funciones de producción y protección. No es fácil lograrla en América del Norte ni en Europa occidental, donde actualmente se debate animadamente la distinción entre bosques de protección y esparcimiento y bosques de producción. La nueva legislación forestal suizo atribuye mucha más importancia que en el pasado a los aspectos de protección y paisaje. En Francia, los parques nacionales y la protección de la fauna están a cargo del Ministerio del Ambiente, mientras que el resto de las actividades forestales depende del Ministerio de Agricultura.
En Europa, se tiende a combinar las funciones protectora y de esparcimiento de los bosques
En los países en desarrollo los bosques están de uno u otro modo bajo control de la administración forestal, la cual subcontrata la extracción a concesionarios particulares. La debilidad de las administraciones y de sus medios humanos, la frecuente insuficiencia de las disposiciones contractuales y el comportamiento a menudo especulativo de los concesionarios, obligan a reexaminar funciones y responsabilidades. La tendencia debería ser atribuir mayores responsabilidades a quienes se ocupen de la extracción, en el marco de una ordenación silvícola estrictamente vigilada por el Estado. La seguridad de poder explotar un mismo bosque durante un período prolongado y de saber que las utilidades dependerán de que perdure, estimula inversiones que aseguran su productividad futura. La estrecha relación existente entre los citados aspectos y los regímenes concesión de los bosques tropicales ha quedado muy de manifiesto en estudios recientes de la FAO y el Banco Mundial sobre las políticas fiscales forestales de los países del Africa occidental y central.
Participación de la población rural
El sector forestal debe participar activamente en la creación de sistemas económicos viables que garanticen a la población rural medios decorosos de subsistencia y de progreso autosuficiente. Es indispensable la participación de los campesinos como productores y beneficiarios de las actividades forestales, si se quiere que se ocupen activamente de la conservación y la gestión del bosque. Esa participación no ha de ser sólo un elemento estratégico del éxito de la política forestal, sino reconocerse como auténtico recurso económico susceptible de ser plenamente aprovechado.
Para estimular eficazmente la participación, las políticas forestales deben reconocer que los campesinos han de ser los primeros en beneficiarse de las actividades forestales. Eso obliga a fomentar el acceso de la población local al bosque y a los medios de producción necesarios para su aprovechamiento racional; también obliga a reconocer el valor de los conocimientos técnicos tradicionales y la función de las organizaciones locales. El objetivo es llegar a responsabilizar a las colectividades rurales de un recurso que contribuirá efectivamente a elevar su nivel de vida si se maneja como ellos entienden y aceptan. Políticas de este tipo deben basarse en estrategias efectivas de diálogo y descentralización. En la República Dominicana, por ejemplo, una política de colaboración con las organizaciones locales ha multiplicado su capacidad operativa para llevar a cabo un plan de acción forestal preparado con participación de las organizaciones no gubernamentales, que también juegan un papel preponderante en su aplicación.
Muchas veces se ha descuidado o desconocido la suerte de las tierras comunales, con frecuencia cubiertas de árboles, al menos parcialmente; su división y apropiación por parte de los más ricos priva a los pobres de un recurso esencial. Entre los sistemas de propiedad pública y privada hay soluciones intermedias: una gestión colectiva que asocie la gestión perdurable con los derechos de acceso de los pobres al recurso. Aún no se conoce bien cómo funcionan esos sistemas colectivos de gestión, y convendría determinar en qué casos pueden contribuir al desarrollo perdurable. Corresponde a las políticas forestales consagrarle explícitamente su atención y reconocer el papel que pueden desempeñar las organizaciones - las asociaciones de explotadores, en particular en esos sistemas.
Hasta ahora la mayor parte de las políticas forestales desconocieron en gran medida la existencia de otros productos aparte de la madera, así como de la pequeña industria y de la artesanía que los valorizan y comercializan. Este subsector, en gran parte extraoficial, tropieza con problemas de acceso a la materia prima, a las técnicas, al crédito, a los mercados, a la capacitación y a la información. Aparte de que contribuye considerablemente a diversificar el empleo en el medio rural, fomenta la participación local en la evolución de la producción forestal. Por consiguiente, es esencial que las políticas forestales reconozcan la importancia de este subsector y que lo orienten de modo que mejore su contribución al desarrollo.
CONCLUSIONES
Las políticas forestales actualmente en vigor se caracterizan en general por normas que aislan el patrimonio forestal y no estimulan más que la producción maderera. Cada vez que había conflicto entre lo público y lo privado, se resolvía mediante nuevas prohibiciones o reglamentaciones. A menudo concebidas sin tomar en cuenta cómo enlaza el sector forestal con otros aspectos del desarrollo, no han podido adaptarse a los cambios de situación ni a la creciente diversidad de los intereses que suscitan las cuestiones forestales.
Ultimamente, los gobiernos y la opinión pública se han dado cuenta de que es indispensable adoptar modos de desarrollo que protejan el patrimonio de las generaciones futuras. Al mismo tiempo se ha llegado a percibir toda la riqueza y complejidad de las aportaciones que los recursos forestales pueden hacer al desarrollo. Esas aportaciones se complementan con frecuencia, pero, a veces, son antagónicas; por ejemplo, los intereses inmediatos y financieros del propietario de un bosque y los permanentes y no monetarios de la sociedad. En esos casos debe preferirse un acuerdo que abarque elementos de estímulo o de compensación, a una solución de autoridad.
En un medio en que cada día se aprecian mejor los servicios públicos que presta el bosque, las políticas forestales del decenio de 1990 deberán procurar que, en la contribución del sector forestal al desarrollo perdurable, queden comprendidos los máximos beneficios económicos, sociales y ambientales. No obstante, también deberán repartir equitativamente los costos en los numerosos casos en que la mayor y más diversa demanda del desarrollo rural, de la conservación de los recursos naturales y de la protección del medio ambiente, agraven las condiciones de rentabilidad, ya precarias, de la gestión y explotación racionales del bosque. Este conflicto enfrenta a nivel nacional el poder público con el propietario privado, o con la colectividad local; a nivel internacional enfrenta a la comunidad mundial con los países ricos en recursos naturales forestales, los cuales pretenden satisfacer en parte con ellos las necesidades de su crecimiento económico.
La adaptación de las políticas forestales debe abarcar tanto el proceso de elaboración, más abierto y de mayor participación, como su contenido. Ambos deben auspiciar la concertación en busca de soluciones para los conflictos de intereses. Habrá que encontrar soluciones distintas para los casos de bosques públicos, colectivos o privados, y todas las personas involucradas deberán participar en un examen de su función. Habrá que buscar sistemáticamente estrategias complementarias en otros sectores - con otros usuarios de la tierra con el fin de llegar a una ordenación estable del territorio. No será posible circunscribir las políticas forestales tradicionales al marco nacional; tendrán que evolucionar siempre en una perspectiva transfronteriza e internacional.
Finalmente, como corresponde a todo debate sobre reorientación de políticas forestales, hay que mencionar la función y naturaleza de las instituciones forestales. Bien sabido es que las políticas no valen más de lo que valgan los instrumentos institucionales existentes para aplicarlas. Por consiguiente, no es posible dar por terminada esta reseña sin plantear la cuestión de la reforma de las instituciones, que constituyen el núcleo del proceso de transformación de las políticas forestales. La voluntad política de cambiar se medirá, en resumidas cuentas, por la resolución con que las personas competentes traduzcan en realidades el nuevo enfoque de lo forestal, y lleven a cabo la reforma de las instituciones para lograr que impulsen las nuevas maneras y movilicen la participación activa de todos los grupos interesados.
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