J.A. McNeely
Jeffrey A. McNeely est administrateur principal chargé de la biodiversité à l'Alliance mondiale pour la nature (UICN), à Gland (Suisse). Il a été secrétaire général du 4e Congrès mondial sur les parcs nationaux et les zones protégées, qui s'est tenu à Caracas (Venezuela) du 10 au 21 février 1992.
Presque tous les pays ont compris qu'il est sage de protéger les zones d'une importance capitale pour la société. Les zones protégées occupent désormais plus de 5 pour cent de la superficie des terres émergées, mais nombre d'entre elles n'existent que sur le papier. A une époque où une pression croissante est exercée sur les ressources et où les budgets des Etats diminuent, il faut adopter de nouvelles approches afin que les zones protégées continuent à contribuer au bien-être de la société. Il faut donc intégrer ces zones dans le cadre d'une planification plus vaste; renforcer le soutien et la capacité de gestion de ces zones; enfin, intensifier la coopération internationale.
Les premières zones protégées modernes ont été constituées il y a plus d'un siècle à la «frontière» du Far West en Amérique du Nord, alors que les populations indigènes étaient chassées (souvent brutalement) par les colons. L'Ouest américain était peuplé depuis des milliers d'années par des groupes ethniques très variés, mais, aux yeux des immigrants européens, c'était une «terre sauvage à conquérir». Pour conserver au moins une parcelle de ces espaces vierges dans un état aussi naturel que possible, le parc national de Yellowstone a été créé en 1872 dans une zone occupée précédemment par les indiens Shoshone, Crow et Blackfoot. Un des principes fondamentaux du nouveau parc national était que personne - à l'exception du personnel du parc - ne pouvait y vivre en permanence. Le modèle américain du parc national «intact» s'est d'abord diffusé lentement, mais, à la fin des années 60, de nombreux pays ont créé des parcs nationaux excluant tout habitant humain, conformément à la définition du «parc national», formulée par l'Alliance mondiale pour la nature en 1969: zone assez vaste qui ne subit pas d'altérations matérielles dues à l'exploitation ou à l'occupation humaine, et où la plus haute autorité compétente du pays a pris des mesures pour prévenir ou éliminer totalement l'exploitation et l'occupation humaine.
Cependant, l'expérience a vite montré que la plupart des régions du monde étaient déjà peuplées par des occupants qui y vivaient ou avaient des droits historiques légitimes sur les terres. De nombreux pays, reconnaissant que la conservation de la nature nécessitait une action plus souple n'excluant pas à priori les habitants, ont cherché des formules nouvelles ou complémentaires par rapport aux parcs nationaux rigoureusement protégés: réserves de gibier, forêts de protection des bassins versants, réserves indigènes, forêts de loisirs, etc. Il existe aujourd'hui plus de 20000 zones protégées, couvrant plus de 5 pour cent de la planète (environ le double de la superficie de l'Inde). Parmi ces zones, seulement 1470 sont des parcs nationaux sur le modèle de Yellowstone, tandis que le reste porte des appellations très variées (UICN, 1990). L'Australie possède à elle seule au moins 45 sortes d'aires protégées. Pour mettre un peu d'ordre dans cette multitude d'expressions, l'UICN (1978) a établi 10 catégories de zones protégées en fonction des objectifs de l'aménagement, puis les a réduites à huit en 1984, et à six en 1993.
Ces diverses expressions recouvrent des réalités bien différentes. Tout en soutenant toujours l'idée que certaines zones sont si importantes pour les objectifs nationaux qu'elles exigent un degré élevé de protection contre les effets de l'action humaine, on admet désormais que la conception idéale des parcs nationaux en tant que lieux libres de toute influence humaine est souvent mal adaptée et qu'il arrive fréquemment qu'elle ne soit pas appliquée dans la pratique. En Amérique du Sud, par exemple, une étude effectuée récemment par l'UICN a révélé qu'environ 86 pour cent des parcs nationaux abritaient des populations humaines permanentes (Amend et Amend, 1992) [NDLR: voir l'article de Burkart].
D'autre part, les gouvernements et les organismes de conservation internationaux reconnaissent que de nouvelles approches d'aménagement sont nécessaires pour instaurer des relations plus positives avec les populations des zones protégées et des alentours. Cette nouvelle optique a été légitimée pour la première fois dans la Stratégie mondiale de la conservation (UICN, 1980), avant d'être traduite en avis pratiques au 3e Congrès mondial sur les parcs nationaux, qui a eu lieu à Bali (Indonésie) en octobre 1982. Le titre même des actes du Congrès - Conservation et aménagement des parcs nationaux: le rôle des zones protégées au service de la société (McNeely et Miller, 1984) - exprime clairement les nouvelles orientations qui sont préconisées.
Nombre d'enseignements importants tirés de 10 années d'application de la nouvelle approche ont été confrontés au 4e Congrès mondial sur les parcs nationaux et les zones protégées, tenu à Caracas (Venezuela) en février 1992. Plusieurs publications sont déjà parues à la suite de ce congrès (McNeely, 1993; Barzetti, 1993; Thorsell, 1992; Harmon, 1992), et bien d'autres sont en préparation. Le Congrès de Caracas a permis de réexaminer la situation actuelle et les tendances des zones protégées, et de faire la synthèse des leçons à en tirer. Sans entrer dans des détails qui sortent du cadre de cet article (voir McNeely, 1993), les paragraphes suivants donnent une idée générale du nouveau modèle de zones protégées à la fin du 20e siècle.
A longue échéance, les zones protégées ne peuvent coexister avec des communautés qui leur sont hostiles. En revanche, lorsqu'elles se trouvent dans un bon contexte, elles peuvent contribuer grandement au bien-être des hommes. De nombreuses zones protégées subissent la pression de populations de plus en plus nombreuses dont les conditions de vie ont été compromises par la négligence prolongée de la terre et des autres ressources. Pour les responsables des zones protégées, il est aussi important de bien connaître les gens sur lesquels la création et la gestion des parcs ont une répercussion que d'être informés des espèces végétales et animales à conserver. Les caractéristiques culturelles et socio-économiques des populations locales doivent servir de base aux mesures visant à promouvoir l'utilisation durable des ressources naturelles, à atténuer la pauvreté, à améliorer la qualité de la vie pour les hommes et à susciter un soutien actif pour les zones protégées.
Comme les différentes utilisations des terres à conserver ou les différents intérêts économiques associés à divers objectifs donnent lieu à des conflits, les responsables des zones protégées doivent largement recourir aux nouvelles méthodes de règlement des conflits. Avant tout, il faut réunir toutes les parties autour d'une table pour tenter de faire reconnaître la validité des opinions opposées et chercher un terrain d'entente. Il est également important d'identifier les différentes «parties prenantes» impliquées dans le conflit et leurs intérêts respectifs.
Les communautés vivant dans les zones protégées et aux alentours ont souvent des rapports étroits et anciens avec elles rapports liés à l'identité culturelle, aux pratiques spirituelles, aux moyens de subsistance -, qui sont indispensables à leur survie et contribuent fréquemment au maintien de la diversité biologique. Les zones protégées devraient par conséquent être considérées comme des facteurs importants de conservation de la diversité tant culturelle que biologique.
Les rapports existant entre les populations et la terre ont été trop souvent ignorés, voire détruits, par des initiatives de conservation et de gestion des ressources bien intentionnées mais trop brutales. La participation des communautés et l'équité sont deux composantes indispensables des processus décisionnels, comme d'ailleurs le respect des cultures respectives. [NDLR: voir l'article de]. Les régimes fonciers fondés sur le droit coutumier, les connaissances et pratiques traditionnelles, ainsi que les rôles différenciés des hommes et des femmes au sein d'une communauté, doivent être respectés et servir de base à l'élaboration et à la mise en œuvre des plans de conservation.
Cependant, la participation de la communauté ne signifie pas l'ouverture des parcs nationaux au tout venant; un banquier ne cherche pas à attirer des clients en ouvrant ses coffres-forts. En revanche, comme un banquier avisé, un bon responsable de zone protégée utilise le patrimoine que constitue le parc comme base pour renforcer la satisfaction, les investissements et l'intérêt des consommateurs.
Il peut sembler évident que les zones protégées contribuent à la conservation de la biodiversité. Cependant, ainsi qu'il ressort de la Stratégie mondiale de la biodiversité (WRI/UICN/PNUE, 1992), les zones protégées qui ont accordé toute l'attention voulue à cette question sont relativement peu nombreuses. En conséquence, tous les pays devraient réexaminer leurs systèmes de zones protégées et identifier des sites supplémentaires présentant une grande importance pour la conservation de la diversité biologique.
Dans la nouvelle Convention sur la diversité biologique, que plus de 150 pays ont adoptée à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED) à Rio de Janeiro en juin 1992, il est reconnu que les Etats ont des droits souverains sur l'utilisation de leurs ressources génétiques, et qu'ils doivent donc prendre des mesures pour protéger leurs intérêts sur le marché grandissant des ressources biologiques. Pour ce faire, l'amélioration de la gestion des zones protégées est un facteur essentiel. La Convention sur la diversité biologique prévoit le soutien ferme des zones protégées, mais elle doit être complétée par la création d'un organisme international chargé d'établir des règles de conservation et de faciliter la planification et la coordination à long terme.
Les méthodes de conservation de la diversité biologique sur les terres émergées ne sont pas toujours appropriées en mer, de sorte qu'il faut tout faire pour créer des zones protégées bien aménagées. Il peut alors être nécessaire d'élaborer de nouveaux concepts ou d'appliquer plus largement des notions telles que le zonage, où des noyaux rigoureusement protégés sont entourés de zones beaucoup plus vastes ouvertes à divers degrés d'utilisation humaine. Les zones maritimes protégées, comprenant de grands écosystèmes complets et des secteurs strictement protégés, devraient être fondées sur des arrangements administratifs entre les différentes autorités des zones terrestres et maritimes limitrophes. Les noyaux rigoureusement protégés doivent être complétés par des zones bien aménagées dont l'utilisation est réglementée, et par un périmètre extérieur de coopération - un vaste écosystème marin que toutes les organisations et les parties concernées conviennent d'administrer et de protéger en commun.
Les zones protégées ont parfois été considérées comme des îlots de tranquillité naturelle, entourés de terres vouées à des utilisations incompatibles. Mais cette approche «insulaire» est vouée à l'échec à longue échéance, car les zones protégées ne sont pas en mesure de conserver la biodiversité si elles sont entourées d'habitats altérés qui limitent la circulation des ressources génétiques, modifient les cycles des nutriments et des eaux, et entraînent des changements climatiques à l'échelle régionale et mondiale, qui pourraient aboutir en fin de compte à la disparition de ces «îlots». Par conséquent, les zones protégées doivent être intégrées dans une approche régionale de l'aménagement des terres. Le terme «biorégion» a été inventé pour définir de vastes zones terrestres ou maritimes comprenant des zones protégées et leurs environs, et englobant de préférence des bassins hydrographiques entiers.
Bison dans le parc national de Yellowstone aux Etats-Unis - le plus ancien parc national au monde
L'eau est un des principaux éléments unificateurs d'une biorégion, et un bassin versant constitue une unité naturelle d'aménagement des terres et des eaux. Etant donné que les zones protégées peuvent contribuer grandement à la gestion de l'eau dans les écosystèmes naturels en maintenant les processus hydrologiques, une étroite coopération doit s'instaurer entre les différentes disciplines et les groupes d'intérêts, en premier lieu pour définir le rôle des zones protégées dans l'aménagement des bassins versants et l'incidence des changements (en quantité et en qualité) de l'eau douce sur la diversité et la productivité des écosystèmes naturels.
Les bassins versants, comme d'ailleurs de nombreuses frontières internationales, sont délimités par des chaînes de montagnes, qui ont souvent un statut de zone protégée. Ainsi, les biorégions englobent fréquemment de grands massifs montagneux, et les enjeux constitués par ces zones ainsi que leur statut à l'intérieur des biorégions devraient retenir davantage l'attention. Les zones protégées qui sont situées sur des frontières entre pays demandent une coopération internationale qui peut se fonder également sur l'approche biorégionale.
La menace de changement climatique, risque sérieux et imminent qui touche tous les écosystèmes et toutes les espèces, y compris dans les environnements côtiers et maritimes, confirme l'importance de cette approche. Les zones protégées ne sont pas à l'abri de cette menace, et la plupart d'entre elles sont trop petites pour assurer la survie des écosystèmes et des espèces qu'elles abritent dans un monde en pleine transformation. Les gouvernements devraient faire participer les responsables des zones protégées aux études visant à déterminer quels sont les habitats et les espèces menacés à l'échelle régionale, mettre en place des réseaux de zones protégées contribuant à surveiller activement le changement climatique mondial, et prendre des mesures concrètes pour élargir la couverture des systèmes et des espèces menacés par le changement climatique. Il faudra envisager en particulier la création de vastes zones, d'aires englobant toute une gamme d'altitudes et de couloirs entre les zones protégées autant d'éléments relevant de l'approche biorégionale.
Nombre de gouvernements estiment que les zones protégées doivent «couvrir leurs propres frais». En fait, certaines d'entre elles sont hautement rentables et rapportent des recettes élevées (en particulier grâce au tourisme). D'une façon plus générale, les zones protégées jouent un rôle économique important en contribuant à conserver la pureté de l'air et de l'eau, à garder des espaces verts et à maintenir l'équilibre écologique: elles permettent ainsi aux hommes de se procurer la nourriture, les fibres, l'énergie et d'autres biens matériels indispensables à leur existence. Nombre de ces avantages ne sont toutefois pas quantifiables, et, un peu comme les écoles, les forces de l'ordre ou les hôpitaux, les zones protégées parviennent rarement à«tirer profit» elles-mêmes des avantages qu'elles offrent à la société.
Les zones protégées font face à trois grands défis économiques. Premièrement, les avantages qu'elles offrent sont rarement reconnus, de sorte qu'il est difficile pour les responsables de déterminer un bon équilibre entre les coûts et les avantages, et on explique rarement comment l'intensification des investissements entraînera un accroissement des avantages pour les populations locales ou pour le grand public. Deuxièmement, nombre de ces avantages sortent du cadre des concepts économiques habituels; la répartition des avantages est une question particulièrement importante qui n'est pas suffisamment prise en compte par les modèles économiques courants [NDLR: voir la note sur l'ouvrage de Dixon et Sherman]. Troisièmement, un fort accroissement des investissements dans les zones protégées n'est utile que s'il s'inscrit dans un ensemble de mesures de développement. L'afflux désordonné de fonds dans une zone protégée peut faire plus de mal que de bien; le manque de fonds peut être un obstacle moins grave qu'un excès de dépenses dans des secteurs qui menacent ou compromettent les zones protégées.
Parmi les nouvelles solutions aux problèmes d'investissements insuffisants ou déséquilibrés dans les zones protégées, on peut citer des mécanismes de financement novateurs (fonds fiduciaires, financements ciblés des recettes du tourisme, échanges «dette-nature») et l'élargissement des responsabilités des organisations non gouvernementales, du secteur privé, des communautés locales et des propriétaires fonciers. Cependant, ce sont les pouvoirs publics qui ont la responsabilité première de la gestion des zones protégées puisque celles-ci sont un élément clef du patrimoine national et apportent des avantages à toute la société.
Les investissements en faveur de la conservation sont tout aussi essentiels pour le bien-être de la société et tout aussi légitimes que les dépenses de défense, de communications, de justice, de santé et d'éducation. Les zones protégées sont utiles aussi bien à la nation qu'au monde entier; c'est pourquoi certains sites sont dénommés «parcs nationaux» tandis que les plus remarquables relèvent de la Convention sur le patrimoine mondial.
L'incorporation des zones protégées dans les plans de développement régional peut aider à instaurer un bon équilibre entre les coûts et les avantages. Le Fonds pour la protection de l'environnement (CEF) accorde des centaines de millions de dollars pour la conservation, dont une partie sera destinée aux zones protégées. Il faudrait mettre en place un programme de subventions pour l'aménagement des parcs en utilisant les ressources de ce Fonds qui pourrait être encouragé à créer des fonds fiduciaires et d'autres mécanismes de financement à long terme pour les réseaux de zones protégées.
Pour renforcer le soutien aux zones protégées, il faut la participation de toute la société - jeunes et moins jeunes, riches et pauvres, hommes et femmes, secteur privé et secteur public. De nombreuses institutions sont beaucoup trop faibles pour faire parvenir de façon efficace le message de la protection de l'environnement au public, et plaider pour un programme international énergique de soutien des zones protégées.
Un tel programme devrait partir de la base et s'articuler en premier lieu autour de la coopération régionale entre pays. Le renforcement des capacités de conservation constitue un élément fondamental des programmes régionaux en faveur des zones protégées. Il est nécessaire de former les responsables de ces zones à tous les niveaux, en mettant l'accent sur les concepts, les méthodes et les techniques requises pour que le personnel soit pleinement conscient de ses responsabilités vis-à-vis de la conservation de la nature et des communautés humaines qui vivent dans les zones protégées et aux environs.
Alors que les lacunes des politiques gouvernementales sur la conservation des zones protégées se font de plus en plus évidentes, un soutien accru des organisations non gouvernementales devient nécessaire. Les communautés locales, les propriétaires fonciers, les organisations non gouvernementales et les organismes gouvernementaux doivent tous, de concert, élaborer de nouvelles formes de collaboration pour l'aménagement de la terre et des ressources naturelles. Il faut encourager les propriétaires et les utilisateurs privés des terres à prendre des mesures de protection pour le compte de la communauté. Tous les pays devraient adopter des initiatives de collaboration qui stimulent et récompensent les mesures d'aménagement axées sur la conservation des propriétaires et utilisateurs privés des terres qu'il s'agisse de communautés ou de particuliers. Ces initiatives peuvent permettre d'identifier le rôle qui revient aux particuliers et aux communautés dans les stratégies concernant les zones protégées, et introduire des principes de partenariat dans la planification régionale, les politiques sectorielles et les cadres juridiques.
En cette période d'évolution des besoins de sécurité nationale, les forces armées pourraient aussi jouer un rôle important dans la conservation de l'environnement. Après un recyclage et en ayant des motivations valables, elles pourraient offrir des services dans divers domaines: protection des sites moyens, régénération des zones déboisées, recherche scientifique, gestion des terrains utilisés à des fins militaires (dont beaucoup sont situés dans des régions reculées et sont importants du point de vue de la conservation) et surveillance de la pollution. Toutefois, il faudra prendre soin d'éviter toute relation conflictuelle avec les populations locales, qui ont souvent connu des expériences malheureuses avec des gardes forestiers d'esprit trop militaire.
Les responsables des zones protégées ne doivent nourrir aucune illusion sur la gravité des problèmes qu'ils devront affronter au cours des prochaines années. Les enjeux de demain seront encore plus délicats que ceux d'aujourd'hui, car l'épuisement des ressources, les déséquilibres économiques et l'application persistante de techniques inadaptées se conjuguent pour mettre en danger les zones protégées et l'utilisation durable de l'environnement dans son ensemble. Mais l'existence même de ces enjeux signifie que les zones protégées auront un rôle encore plus important à jouer pour assurer l'avenir prospère de l'humanité.
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