El aprovechamiento forestal y las actividades forestales polivalentes
El legado de la CNUMAD
Finalidad
Alcance
Enfoque
Como escribir un código de Prácticas
Los códigos de prácticas forestales son un conjunto de normas o directivas elaboradas por los gobiernos u otras organizaciones para ayudar a los técnicos y a las empresas forestales a decidir qué prácticas deben adoptar para realizar las operaciones de ordenación y utilización de los bosques. Las medidas adoptadas de acuerdo a las normas o directivas deben permitir alcanzar, al menos en teoría, el resultado deseado (por ejemplo la extracción de madera comercial en una zona de bosque determinada) ajustándose a las normas de una ordenación forestal sostenible.
En algunos casos, los códigos de prácticas se basan en un mandato legislativo y el incumplimiento de las normas que figuran en ellos pueden dar lugar a multas u otro tipo de sanciones. Por tanto, la administración de los códigos de prácticas obligatorios es relativamente sencilla, al menos en teoría: se fijan por escrito una serie de normas que deben cumplirse y las transgresiones comportan automáticamente la imposición de sanciones. La ventaja que presenta este sistema para los que efectúan la explotación forestal es que si aplican correctamente las prácticas prescritas quedan libres de responsabilidad por los daños que pudieran ocasionar. Es el Estado el que al regular la obligatoriedad de las prácticas asume esa responsabilidad siempre que hayan sido aplicadas correctamente.
En otros casos, los códigos de prácticas son directivas de carácter facultativo cuya finalidad es fomentar la adopción de determinados procedimientos sin prescribirlos de forma obligatoria. Normalmente, se aceptan también otro tipo de prácticas que permitan conseguir el resultado deseado. No obstante, el hecho de no conseguir los objetivos establecidos puede dar lugar a multas u otras sanciones, se hayan aplicado o no las prácticas sugeridas en las directivas. Por lo general, el procedimiento es más sencillo cuando las prácticas son obligatorias, pues en tal caso sólo es necesario determinar si han sido aplicadas. Cuando dichas prácticas no producen el resultado deseado, aun cuando hayan sido aplicadas correctamente, el gobierno deberá encargarse de corregir el problema. Más complicado es el procedimiento relativo a las directivas facultativas, pues es necesario evaluar si se ha conseguido el objetivo deseado. En cambio, este sistema es extraordinariamente flexible y permite modificar las prácticas recomendadas si se efectúan nuevos descubrimientos o si se modifican las condiciones existentes.
Tanto mediante los códigos de prácticas obligatorios como con las directivas facultativas se pretende conseguir específicos resultados. Para decidir cuál de los dos enfoques debe adoptarse en un determinado país o región, hay que tener en cuenta el marco legal y la tradición cultural del país o la región en cuestión, e incluso la actitud de los que han de llevarlos a la práctica. No es posible, por tanto, establecer con carácter general qué tipo de código, obligatorio o facultativo, permitirá obtener mejores resultados. Puede ser necesario adoptar enfoques diferentes en lugares y momentos distintos, incluso en el mismo país. Por ejemplo, en los Estados Unidos hay estados, como Oregón y California, que han promulgado códigos obligatorios de prácticas forestales, mientras que en otros, como en Alabama y Georgia, se han adoptado directivas facultativas.
Frecuentemente, los países que deciden aplicar códigos de prácticas forestales optan por utilizar una combinación de prácticas obligatorias y directivas facultativas. Cuando se considera que determinados usos son indispensables y cuando resulta muy difícil o imposible determinar si se ha conseguido un objetivo deseado, pueden establecerse prácticas obligatorias. En otros casos, se recomiendan una serie de prácticas, en la esperanza de que el organismo responsable hará un seguimiento estricto de las operaciones para averiguar si se están consiguiendo los resultados deseados.
En las tierras de propiedad pública y cada vez más también en el sector privado, las actividades forestales no persiguen exclusivamente la producción de madera comercial. Actualmente en todo el mundo se reconoce la importancia de los bosques para la diversidad biológica y por los productos no madereros, valores culturales y servicios ambientales que proporcionan. Ello ha convertido a la dasonomía en una disciplina más compleja y exigente. Esa mayor complejidad se traduce, entre otras cosas, en una mayor dificultad para planificar y poner en práctica las operaciones de aprovechamiento forestal porque deben ser concebidas y ejecutadas respetando y, si es posible, fomentando el carácter polivalente del bosque. Para conseguir ese objetivo, los técnicos forestales, los planificadores y los explotadores forestales necesitan saber cuáles son las prácticas que la sociedad está dispuesta a aceptar y cuales los resultados que deben alcanzarse en las operaciones de aprovechamiento forestal. Esta es una motivación importante para adoptar códigos de prácticas de aprovechamiento forestal, sean éstos obligatorios o facultativos. Por otra parte, los códigos de prácticas sólo serán aceptables para la sociedad si reconocen y tienen en cuenta plenamente la complejidad de las actividades forestales actuales, de fines múltiples.
La Declaración de Rio
Los principios forestales
Convenio marco internacional sobre los cambios climáticos
Convenio marco internacional sobre la diversidad biológica
Programa 21
En los últimos años varios acontecimientos importantes han reclamado la atención del público sobre la importancia de las actividades forestales y del medio ambiente mundial. El más importante de esos acontecimientos fue, tal vez, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida comúnmente como CNUMAD, que se celebró en Rio de Janeiro, Brasil, en junio de 1992. No sólo fue la conferencia más importante que se ha reunido nunca sobre cuestiones ambientales sino también, la conferencia intergubernamental más concurrida que se haya celebrado. Estuvieron representados en ella 178 países miembros de las Naciones Unidas en 102 de ellos estaban presentes los jefes de estado o de gobierno.
También participaron a la conferencia instituciones financieras internacionales, organismos de cooperación técnica como la FAO, empresas y asociaciones privadas y alrededor de 1000 organizaciones no gubernamentales (ONG).
En el transcurso de la CNUMAD se elaboraron varios e importantes documentos que durante los años venideros influirán en las políticas forestales y orientarán los trabajos de los organismos de asistencia al desarrollo. Los documentos más importantes por lo que respecta a la formulación de códigos de prácticas forestales son los siguientes:
Consiste en 27 principios rectores sobre los derechos y obligaciones de los estados soberanos en relación con el medio ambiente y el desarrollo. Existe el proyecto de elaborar más a fondo esta declaración con miras a la presentación de una Carta de la Tierra en el cinquenta aniversario de las Naciones Unidas, en 1995.
Estos principios «sin fuerza jurídica obligatoria» son declaraciones generales que promueven la ordenación sostenible de todos los tipos de bosques y reconocen la soberanía nacional sobre los recursos forestales y sobre el derecho a desarrollarlos.
(Fotografía de Torsten Frisk)
Este convenio, que fue firmado por 150 países, constituye un amplio compromiso para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Este convenio, firmado por 154 países, consagra el compromiso de mantener la biodiversidad natural, especialmente adoptando medidas para proteger los ecosistemas naturales y las especies en peligro.
Este documento se elaboró como «plan de acción» para el período 1993-2000. Consta de 115 áreas de programas agrupadas en 40 capítulos. El capítulo 11, «Lucha contra la deforestación» está dedicado específicamente a las cuestiones forestales. Aunque su título induce a pensar que se centra en la deforestación, en realidad describe un programa equilibrado que abarca cuatro aspectos prioritarios:
· mantenimiento de las múltiples funciones de todos los tipos de bosques y tierras forestales;· aumento de la protección, ordenación sostenible y conservación de todos los bosques y la rehabilitación de las zonas degradadas;
· promoción de métodos eficaces de aprovechamiento y evaluación para recuperar el valor íntegro de los bienes y servicios derivados de los bosques y las tierras forestales; y
· establecimiento o fortalecimiento de la capacidad para la planificación, la evaluación y la observación sistemática de los bosques y de las actividades forestales, incluidos la producción comercial y el comercio.
El segundo y tercer punto son particularmente pertinentes para la elaboración de códigos de prácticas forestales y en ellos se inscribe en gran medida la preparación del
Código modelo de prácticas de aprovechamiento forestal de la FAO.
Entre los documentos de la CNUMAD figuran otras conclusiones y declaraciones que pueden revestir una gran importancia para el sector forestal. La más importante de ellas es, tal vez, el reconocimiento público y explícito por parte de autoridades de muy alto nivel de que los bosques son indispensables para lograr un desarrollo económico sostenible y para garantizar el bienestar cultural y físico de las generaciones, tanto de las actuales como de las futuras. Otras recomendaciones importantes que guardan relación con la elaboración de códigos de prácticas forestales son las siguientes:
· en todas las decisiones relativas a la producción y el consumo deben incorporarse los costos reales, tanto ambientales como de los recursos;· es necesario poner a punto y aplicar técnicas de desembosque y de elaboración de la madera respetuosas del medio ambiente, que sean al mismo tiempo factibles desde el punto de vista económico y técnicamente eficaces;
· se deben modificar las condiciones de las concesiones forestales para impulsar prácticas forestales sostenibles y garantizar que una mayor proporción de los beneficios se revierta en la sociedad;
· es necesario tener en cuenta las necesidades y deseos de la población local e indígena, que debe participar directamente en las decisiones relativas a las actividades forestales y a los beneficios que reporten dichas actividades.
La finalidad principal del Código modelo de prácticas de aprovechamiento forestal de la FAO es que pueda servir como referencia para aquellos estados miembros de la Organización que están pensando adoptar o revisar sus propios códigos de prácticas forestales. El objetivo más general es promover formas de explotación que mejoren las normas de aprovechamiento, reduzcan el impacto ambiental, contribuyan a la conservación de los bosques para las generaciones futuras y aumenten la contribución económica y social de las actividades forestales como uno de los componentes del desarrollo sostenible.
Es importante señalar que esta publicación no se ha preparado como obra de consulta sobre las técnicas de explotación maderera o sobre la utilización adecuada de las herramientas y maquinaria para la saca de madera. Sobre estos aspectos existen numerosos libros y publicaciones, algunos de los cuales se enumeran en la bibliografía.
Por otra parte, el presente documento no pretende ser un catálogo de criterios que sirvan para determinar hasta qué punto los diferentes sistemas de aprovechamiento forestal son aceptables desde el punto de vista ambiental. Aunque sería muy importante disponer de un catálogo de esas características, el estado actual de los conocimientos no permite, probablemente, formular criterios globales aplicables en todo el mundo y que sean económicamente factibles. Este trabajo se centra, pues, en las prácticas mismas más que en los criterios con arreglo a los cuales debe juzgarse su eficacia. Cuando las tareas de investigación permitan obtener nuevos datos será posible formular criterios para realizar ese tipo de evaluaciones.
Si bien es cierto que los principios enunciados en este código modelo de prácticas serán de utilidad para países de cualquier región climática y en cualquier fase de desarrollo económico, ningún código de prácticas de aprovechamiento forestal puede aplicarse con la misma eficacia en todos los tipos de bosques y en todas las naciones. Por consiguiente, muchas de las prácticas que se recomiendan en estas páginas deberán ser modificadas para que puedan ser utilizadas en un país o región determinados. Sin embargo, una publicación de estas características es útil porque señala los principios generales importantes a los que debe atenerse la explotación forestal respetuosa del medio ambiente y porque fomenta formas de aprovechamiento que se ajustan a dichos principios.
El Código modelo de prácticas de aprovechamiento forestal de la FAO se centra principalmente en las actividades de aprovechamiento. Otros códigos de prácticas forestales más exhaustivos incluyen también directivas sobre métodos de silvicultura y sobre otras prácticas forestales. Se ha decidido concentrase en este aspecto porque es el componente de la explotación forestal industrial que suscita mayor número de quejas respecto al impacto ambiental de las operaciones forestales, especialmente en los países en desarrollo.
Habida cuenta de que el mandato de la FAO tiene un alcance mundial, el Código modelo de prácticas de aprovechamiento forestal no se limita a un tipo de bosque o a una región climática determinados. Ahora bien, es cierto que en la mayor parte de los países industrializados están en vigor códigos de prácticas forestales o disposiciones de derecho común que regulan los sistemas de explotación forestal desde hace largo tiempo. Es, pues, en los países en desarrollo (al menos así lo han expresado los estados miembros de la FAO) en los que existe una necesidad más apremiante de información sobre prácticas de aprovechamiento forestal respetuosas del medio ambiente. Muchos países en desarrollo que poseen un importante patrimonio forestal se hallan emplazados en los trópicos. Es por ello que este documento hace hincapié en aquellas prácticas que son particularmente útiles para los bosques tropicales. Aunque muchas de las directivas que contiene este documento pueden también aplicarse a las plantaciones forestales, ellas están destinadas principalmente a los bosques naturales, que son más complejos y están ubicados en terrenos más difíciles que las plantaciones.
El Código modelo de prácticas de aprovechamiento forestal de la FAO parte del supuesto básico de que ante todo es necesario dilucidar qué prácticas son factibles desde el punto de vista técnico y económico; luego, las instituciones políticas deberán adoptar las medidas y la legislación que impulsen o impongan dichas prácticas, teniendo en cuenta el marco cultural y sociológico del país.
Otro supuesto fundamental consiste en que es posible realizar la explotación forestal adaptándose a las exigencias de la sostenibilidad. Una condición necesaria de la ordenación sostenible de los bosques es que su utilización y las actividades conexas no pongan en peligro su potencial para regenerarse adecuadamente y proporcionar productos y servicios indispensables para el bienestar de las generaciones actuales y futuras. Esta condición puede cumplirse poniendo en práctica sistemas de aprovechamiento adecuados. Sin duda, es una tarea difícil, pues si no lo fuera se estarían aplicando en todo el mundo, lo que ciertamente no ocurre. En la medida de lo posible, este documento adopta el criterio de la flexibilidad respecto a las prácticas recomendadas. Muchas veces no es posible saber si un determinado sistema de explotación cumplirá los requisitos de sostenibilidad en todas las situaciones. Previsiblemente, pues, las directivas sobre las prácticas recomendadas deberán adaptarse a la situación local y a las modificaciones que se producen a lo largo del tiempo, tanto por lo que respecta a los conocimientos científicos como a las condiciones socioeconómicas. En general, pueden señalarse cuatro elementos fundamentales en relación con las operaciones de aprovechamiento forestal para garantizar la ordenación forestal sostenible:
· la planificación exhaustiva de las operaciones de aprovechamiento;· la ejecución y control eficientes de las operaciones;
· una evaluación exhaustiva una vez concluidas las operaciones y la comunicación de los resultados al equipo de planificación y al personal que ha realizado las operaciones de aprovechamiento;
· una mano de obra competente y convenientemente motivada.
En este código modelo de prácticas se examinan cada uno de esos elementos para suministrar la información pertinente sobre el modo de realizar esas tareas de manera ecológicamente racional sin necesidad de efectuar una gran inversión en capacitación y tecnología. También se enumeran las consecuencias posibles si no fuesen adoptadas esas prácticas.
Es necesario recordar que lo importante no son las prácticas de explotación forestal en sí mismas sino los resultados que éstas deben alcanzar mediante su aplicación. Ahora bien, la mayor parte de las veces no podrá alcanzarse el objetivo de una ordenación forestal sostenible si no se adoptan prácticas mejoradas en la explotación maderera. Por ello, en el presente documento se pone el acento en los sistemas de aprovechamiento, pues si se perfeccionan será más fácil conservar los valores ecológicos, ambientales y culturales de los bosques garantizando, al mismo tiempo, la utilización sostenible de la madera comercial que contienen.
Dado que el presente documento ha sido concebido como modelo general para la preparación de códigos nacionales o regionales de prácticas de aprovechamiento forestal, se ha estructurado de forma análoga a la de muchos códigos de prácticas vigentes. Un código de prácticas de aprovechamiento forestal debe constar de las siguientes secciones:
· Una introducción en la que se explique brevemente la finalidad del código de prácticas, se resuma la legislación o las políticas pertinentes y se suministre información sobre los procedimientos para cumplir las prescripciones del código de prácticas, así como disposiciones para su imposición y las posibles apelaciones.· Un capítulo para cada una de las principales prácticas incluidas en el código. En cada capítulo se debe definir la categoría de práctica, resumir los principios que han presidido la formulación de las prácticas recomendadas, enumerar los objetivos que pueden alcanzarse si se aplican éstas, describir las consecuencias que pueden provocar el uso de prácticas inadecuadas y, por último, detallar el contenido de las prácticas recomendadas.
· Una información bibliográfica que suministre indicaciones sobre publicaciones, documentos legales y otras referencias que se consideren pertinentes para el código de prácticas.
· Anexos que aporten una información pormenorizada sobre el material y los métodos de aprovechamiento forestal o que proporcionen datos técnicos de interés local, como los parámetros de estabilidad edáfica para diferentes tipos de suelo, normas sobre el trazado de las carreteras o criterios para determinar las estructuras de drenaje que se utilizarán en los cruces de cursos de agua o para el drenaje transversal.
Es necesario señalar que en el presente documento las prácticas recomendadas se describen más detalladamente que en los códigos de prácticas, ya que el código modelo de prácticas debe utilizarse en condiciones biofísicas, socioeconómicas y políticas muy variadas. Ello hace necesario no sólo enumerar los procedimientos recomendados sino explicar en qué condiciones deben aplicarse y las razones por las que se consideran importantes. En un código normal de prácticas estas explicaciones no sólo serían inecesarias sino que, además, distraerían la atención del usuario. Se han incluido algunas prácticas que no son utilizables en determinados países y que, por tanto, podrían omitirse en un código nacional de prácticas. Por ejemplo, la saca de madera con globo aerostático y helicóptero sólo se efectúa en condiciones especiales y no debería figurar en los códigos nacionales de prácticas forestales de muchos países tropicales en desarrollo.
Hay que recalcar que no es posible preparar códigos eficaces de prácticas de aprovechamiento forestal sin tener en cuenta las opiniones de los posibles usuarios y de otras partes interesadas. En la preparación de los códigos de prácticas forestales debe participar el personal forestal del Estado, representantes de la industria forestal, maderistas, dirigentes de las comunidades locales, representantes de organizaciones no gubernamentales, expertos técnicos de instituciones como universidades o institutos de investigación y particulares cuyo sustento o cuyo bienestar cultural dependen de un uso responsable de los recursos forestales.
Por último, no puede dejar de tenerse en cuenta que la legislación o las políticas excesivamente reglamentistas tienden a sofocar las iniciativas y suponen un obstáculo para que los profesionales puedan reaccionar cuando cambian las condiciones. Los mejores códigos de prácticas forestales son aquellos que al mismo tiempo que son una base sólida para la adopción de decisiones y para la evaluación, permiten la suficiente flexibilidad para modificar las directivas a medida que aumentan los conocimientos sobre la función del ecosistema y los requisitos silvícolas.
