E.B. Barbier
Edward B. Barbier est professeur au Department of Environmental Economics and Environmental Management, Université de York, Heslington, York, Y01 5DD, Royaume-Uni.
Le présent article s'inspire d'un projet de rapport rédigé par l'auteur pour la Division des produits forestiers de la FAO. Cet article examine les incidences sur le commerce de produits forestiers de l'Accord du Cycle d'Uruguay du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) récemment signé. Il évalue les conséquences probables, pour certains produits forestiers, de la réduction des droits de douane sur les grands marchés importateurs. L'article s'intéresse également à l'atténuation éventuelle de certains obstacles non tarifaires aux échanges de produits forestiers grâce à l'Accord du Cycle d'Uruguay . Il étudie aussi les "nouveaux" obstacles au commerce susceptibles de remettre en cause les progrès accomplis par le Cycle d'Uruguay et de créer des difficultés à l'Organisation mondiale du commerce/GATT.
Trois grands blocs commerciaux se partagent le commerce de produits forestiers: pays en bordure du Pacifique, Amérique du Nord et Europe occidentale (voir tableau 1). Dans chacun de ces blocs, les principaux importateurs sont pour l'essentiel des pays industrialisés. En termes de valeur, plus de la moitié des importations mondiales de produits forestiers est attribuable à l'Europe; le Canada, le Japon et les Etats-Unis importent plus de 25 pour cent du volume restant (FAO, 1994). Le Canada et les Etats-Unis sont les principaux exportateurs mondiaux de bois rond, de sciages et de pâte de bois; les pays européens sont en tête pour les articles en papier.
Ces dernières années, les pays en développement, en particulier ceux de l'Asie, ont constamment accru leur part des importations mondiales, principalement sous forme de grumes et de produits ligneux semi-finis destinés à leurs industries de transformation à vocation exportatrice. L'Indonésie et la Malaisie sont devenus les principaux exportateurs mondiaux de panneaux à base de bois non résineux, de grumes et de sciages; le Brésil, le Chili et les pays en voie d'industrialisation de l'Asie sont en passe de devenir de grands exportateurs de pâte de bois et d'articles en papier. La tendance générale est à la transfor-mation des produits - source de valeur ajoutée -, avec une expansion particulièrement rapide de la capacité de l'Asie dans ce domaine. Les projections à court et long termes concernant le commerce de produits forestiers confirment d'ailleurs l'importance croissante des pays en développement comme exportateurs et importateurs de produits forestiers à valeur ajoutée (Barbier et al., 1994).
LES OBSTACLES AU COMMERCE DE PRODUITS FORESTIERS AVANT LE CYCLE D'URUGUAY
Les accords successifs du GATT depuis la guerre ont en général favorisé le commerce de produits forestiers. Les obstacles tarifaires au commerce de produits forestiers ont constamment diminué ces dernières années, en particulier depuis la conclusion du Tokyo Round (Bourke, dans FAO, 1988). Toutefois, la réduction des droits de douane varie selon les marchés et les produits. Dans les pays développés - à quelques exceptions près -, ils étaient déjà très bas même avant l'adoption des listes du Cycle d'Uruguay (voir tableau 2).
Cependant, bon nombre de pays développés continuent d'appliquer des droits progressifs - c'est-à-dire que les droits de douane augmentent en fonction du degré de transformation du produit forestier -, et certains produits transformés, comme les panneaux à base de bois, les articles de menuiserie, le papier enduit et cannelé, le kraft et les meubles sont généralement frappés de droits relativement élevés. Par comparaison, les pays en développement ont immanquablement fixé des droits de douane plus élevés - parfois très nettement. Si la progressivité des droits caractérise également la plupart de ces marchés, certains pays préfèrent frapper lourdement l'ensemble des produits forestiers.
La réduction des droits de douane sur les produits forestiers dans les pays développés a eu une conséquence importante: la différence entre les taux appliqués au titre de la nation la plus favorisée (NPF) et du système généralisé de préférences (SGP) s'est considérablement réduite (Bourke, dans FAO, 1988). La plupart des réductions tarifaires ont entraîné une diminution globale du taux NPF, tandis que les taux SGP (souvent déjà nuls) sont restés en grande partie inchangés. De ce fait, pour certains produits forestiers, les exportateurs qui s'acquittaient auparavant des droits NPF ont plus profité de la réduction des droits de douane que les pays en développement soumis auparavant au SGP et à d'autres programmes de ce genre.
Parmi les mesures non tarifaires le plus couramment appliquées aux produits forestiers, figurent les restrictions quantitatives et/ou les contrôles de la qualité axés sur des produits, des essences et même des exportateurs spécifiques. Toutefois, il en existe une vaste gamme, et elles ont été largement utilisées, de façon croissante, pour certains produits jusqu'à la conclusion du Cycle d'Uruguay.
INCIDENCES DES NÉGOCIATIONS DU CYCLE D'URUGUAY SUr lE COMMERCE DE PRODUITS FORESTIERS
L'Accord du Cycle d'Uruguay, signé à Marrakesh en avril 1994, a eu plusieurs conséquences importantes pour le commerce de produits forestiers. Le Canada, l'Union européenne, le Japon, les Etats-Unis et plusieurs autres grands pays importateurs - notamment la Finlande, la République de Corée et la Nouvelle-Zélande - sont convenus de supprimer les droits de douane sur la pâte et les articles en papier. Sur la base des taux appliqués en 1986, ces pays diminueront de moitié les droits de douane d'ici à l'an 2000, pour les supprimer complètement d'ici à 2004. Les pays qui n'ont pas souscrit à cette mesure réduiront aussi, pour la plupart, leurs droits de douane, mais dans une moindre mesure.
Par ailleurs, les principaux importateurs des pays développés se sont engagés à réduire de 50 pour cent les droits de douane sur les produits en bois massif, après pondération selon les échanges moyens sur cinq ans à compter de 1995. En ce qui concerne les meubles, certains grands importateurs comme l'Union européenne, le Japon et les Etats-Unis sont convenus de supprimer complètement les droits de douane au cours des huit à dix prochaines années. La plupart des autres pays ont également accepté de réduire les droits de douane sur les articles en bois massif et les meubles, ou au moins de fixer des droits consolidés.
Même si les droits de douane n'ont pas été supprimés pour tous les produits forestiers, leur réduction moyenne au titre du Cycle d'Uruguay dans les pays développés importateurs soutient bien la comparaison avec celle des autres produits industriels (tableau 2). Avant le Cycle d'Uruguay, les droits de douane sur les produits forestiers étaient les plus bas du groupe des grands produits industriels - environ 45 pour cent de moins que le taux moyen pour l'ensemble des autres produits. Cependant, en valeur absolue, les droits de douane sur les produits forestiers ont autant diminué (après pondération selon les échanges) que ceux frappant tous les produits industriels.
Du fait de l'Accord du Cycle d'Uruguay, après pondération selon les échanges, 85 pour cent des produits forestiers - soit le plus fort pourcentage des importations totales - sont exemptés de droits de douane dans les pays développés; ce chiffre représente près du double de la part des importations de tous les produits industriels sur lesquels les droits sont nuls (voir tableau 3). En effet, l'Accord a entraîné une nouvelle baisse des droits de douane sur les produits forestiers dans les pays développés, alors qu'ils étaient déjà bas.
Le Cycle d'Uruguay a aussi considérablement réduit la progressivité des droits de douane sur les produits forestiers dans les pays développés (voir tableau 4). Dans la catégorie des produits en bois massif, la progressivité des droits a diminué de 30 pour cent pour les panneaux à base de bois, de 50 pour cent pour les produits semi-finis et de 67 pour cent pour les articles en bois. La suppression des droits de douane frappant la pâte et les articles en papier entraînera aussi la disparition totale des droits progressifs sur le papier, le carton et les articles en papier et réduira de 83 pour cent la progressivité sur les imprimés. Parmi les produits forestiers énumérés au tableau 4, seuls les droits de douane sur les panneaux à base de bois sont nettement supérieurs aux droits sur leurs équivalents non transformés (c'est-à-dire les grumes).
Les incidences du Cycle d'Uruguay sur les obstacles non tarifaires au commerce de produits forestiers sont moins claires. Toutefois, deux accords spéciaux - l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires et l'Accord relatif aux obstacles techniques au commerce - devraient permettre de remédier à certaines mesures qui entravent les échanges de produits forestiers. Le premier pourrait limiter l'adoption de mesures relatives à l'inspection, à la quarantaine et au traitement des produits forestiers importés qui sont plus prohibitives que nécessaires à la protection de la santé des personnes et des animaux et à la préservation des plantes contre les ravageurs ou les maladies. Le second pourrait limiter l'utilisation des réglementations techniques qui constituent plus une restriction déguisée qu'un moyen légitime de protéger la santé et la sécurité des personnes, d'éviter la dégradation de l'environnement et d'assurer une qualité et des normes de conception adéquates.
D'autres dispositions de l'Accord du Cycle d'Uruguay sont susceptibles de lever les obstacles au commerce de produits forestiers, par exemple les dispositions qui définissent les conditions d'utilisation des droits antidumping, des droits compensateurs, des procédures d'évaluation en douane et d'octroi de licences d'importation, et des restrictions d'accès aux marchés.
L'Accord du Cycle d'Uruguay a peut-être permis indirectement d'atténuer d'autres obstacles non tarifaires qui existaient depuis longtemps sur certains marchés. Par exemple, l'Union européenne a proposé récemment de supprimer pour 1995-1996 les droits de douane et les quotas sur le contre-plaqué auxquels étaient assujettis les bénéficiaires du SGP.
On a évalué dernièrement les incidences probables de la réduction des droits de douane due au Cycle d'Uruguay sur certains produits forestiers et marchés (Barbier, 1995). Comme le montre le tableau 5, ces incidences sont de deux sortes:
décidées à la suite de l'Accord du Cycle d'Uruguay pourraient se traduire par une augmentation des échanges de certains produits forestiers, de l'ordre de 340 millions à 472 millions de dollars EU sur les principaux marchés des pays développés et des pays en développement (voir tableau 5). Toutefois, cela représente seulement 0,4 pour cent des importations totales de produits forestiers en 1991 sur les marchés étudiés, dont la valeur globale a atteint 85,6 milliards de dollars. Ainsi, même si les modifications tarifaires se répercutent de manière positive et significative sur les échanges réels, elles n'auront pas d'influence substantielle sur le commerce mondial de produits forestiers. En effet, les effets positifs du Cycle d'Uruguay seront limités notamment par le bas niveau des droits de douane qui frappaient la majorité des produits forestiers sur les principaux marchés importateurs avant la conclusion de l'Accord.
Outre l'intensification escomptée des échanges de produits forestiers - et plus important peut-être encore -, le Cycle d'Uruguay aura permis de réduire davantage les droits de douane frappant les produits forestiers sur les principaux marchés, voire dans certains cas de les supprimer complètement.
Par ailleurs, les nouveaux droits appliqués par les pays développés seront consolidés, ainsi que de plus en plus ceux des pays en développement, ce qui signifie que l'on conviendra officiellement d'un plafond.
Enfin, comme les droits de douane applicables aux produits forestiers à la suite du Cycle d'Uruguay seront très bas sur la plupart des grands marchés, toute nouvelle réduction éventuellement décidée au cours des prochains cycles de négociations du GATT/OMC (Organisation mondiale du commerce) ne devrait pas entraîner une réorientation des courants d'échanges, car il existera un droit unique sur les principaux marchés importateurs, pour les pays tant en développement que développés. Comme le montre le tableau 2, les droits de douane qui frappent les produits forestiers se montent à seulement 1,1 pour cent en moyenne sur les principaux marchés, et les nouvelles réductions tarifaires devraient entraîner la création de courants d'échanges significatifs mais pas substantiels.
NOUVEAUX OBSTACLES AU COMMERCE DE PRODUITS FORESTIERS
Ces dernières années, les politiques et les réglementations se sont multipliées et risquent de devenir de "nouveaux" obstacles au commerce de produits forestiers. Citons notamment:
Seules ces deux dernières mesures sont véritablement nouvelles, mais toutes sont toujours plus utilisées depuis quelques années et pourraient affecter les courants d'échanges de produits forestiers.
Par exemple, les pays en développement continuent de limiter les exportations de bois - pour les produits bruts et semi-finis -, afin de soutenir les industries de transformation nationales et d'améliorer les débouchés offerts aux produits forestiers à forte valeur ajoutée (Barbier et al., 1994). L'Indonésie, la Malaisie et les Philippines ont effectivement accru leur capacité de transformation, non sans grever lourdement l'économie, du fait non seulement des coûts directs liés aux subventions mais aussi des coûts supplémentaires entraînés par des activités inefficaces et peu rentables. D'après une simulation effectuée dernièrement, la taxe prohibitive imposée par l'Indonésie sur les exportations de sciages ne permet pas de développer la transformation à valeur ajoutée aux fins d'exportation, pas plus qu'elle n'a d'incidence significative sur le déboisement dû à l'exploitation du bois d'œuvre (Barbier et al., 1995). Malgré le manque de rentabilité de ces politiques et leurs incidences sur l'aménagement de la base de ressources forestières, les pays en développement ne les supprimeront probablement pas dans un proche avenir, mais ils risquent au contraire de les employer toujours plus largement.
Les pays développés commencent aussi à appliquer diverses réglementations environnementales dans le domaine de l'industrie forestière - seules ou associées à des restrictions à l'exportation -, ce qui pourrait avoir des conséquences importantes pour le commerce (Barbier, 1994). Intentionnellement ou non, ces réglementations risquent de fausser les échanges et d'établir une discrimination. D'après Perez-Garcia (1991), par exemple, les restrictions commerciales et environnementales en matière d'exploitation dans le Pacifique Nord-Ouest des Etats-Unis ont eu des incidences importantes au niveau national et mondial - notamment une augmentation des cours mondiaux des grumes de sciage et une redistribution régionale de la production -, ce qui s'est répercuté sur les grands marchés des sciages et du contre-plaqué.
Par ailleurs, nombre de pays développés sont contraints d'adopter des restrictions quantitatives pour limiter les importations de produits forestiers obtenus au mépris des principes de durabilité, ou d'imposer des droits compensateurs sur ces produits, car leur coût d'exploitation est réduit, d'où leur faible prix à l'exportation. C'est pourquoi il serait peut-être bon de modifier les disciplines du GATT/OMC et de permettre dans certains cas le recours à des restrictions quantitatives et à des droits compensateurs aux fins de protection de l'environnement. Par exemple, Arden-Clarke (1991) affirme que le GATT devrait être modifié de façon à permettre aux Etats contractants:
Cette approche permettrait aux pays d'utiliser toute la gamme de mesures à leur disposition pour peser sur le commerce du bois d'œuvre. Par exemple, comme il est mentionné plus haut, les Etats-Unis imposent déjà des restrictions à leurs activités d'exploitation dans le Pacifique Nord-Ouest afin de protéger l'environnement. Si les disciplines du GATT/OMC étaient modifiées comme suggéré plus haut, le Gouvernement des Etats-Unis aurait deux solutions: il pourrait limiter les importations de bois d'œuvre provenant de pays ne respectant pas les mêmes normes en matière d'environnement; il pourrait aussi subventionner les usines de contre-plaqué et de sciages de la région et du reste du pays, afin de compenser la perte de "compétitivité internationale" due aux restrictions environnementales.
En outre, la modification des disciplines du GATT/OMC permettrait à n'importe quel pays importateur ou bloc commercial d'imposer des sanctions commerciales aux pays producteurs dont le bois d'œuvre ou les produits dérivés ne viendraient pas d'exploitations respectant des principes de durabilité. Dans la mesure où un aménagement non durable abaisse les coûts d'exploitation et donc les prix à l'exportation, les pays importateurs auraient le droit d'imposer des droits de douane pour corriger la différence. Si l'on parvient à élargir ainsi les disciplines du GATT/OMC, le commerce de produits forestiers se caractérisera toujours plus par l'utilisation de restrictions quantitatives et même de droits compensateurs par les pays importateurs, afin de limiter les importations d'articles à base de bois d'œuvre dont la production ne répond pas aux impératifs de durabilité et qui sont donc avantagés.
Les mesures concernant l'attribution d'un label écologique aux produits forestiers et leur certification se sont multipliées ces dernières années, même si peu de programmes ont été mis en pratique jusqu'à présent. Ces initiatives visent à établir une distinction entre les produits forestiers venant d'exploitations durables et les autres, ou à garantir que les produits forestiers importés sont conformes aux normes et réglementations nationales en matière d'environnement. Si ces règlements et programmes sont équitables, transparents et justifiés, s'ils sont convenus entre les partenaires commerciaux ou par le biais de négociations multilatérales, s'ils respectent les disciplines du GATT et sont conformes aux directives acceptées au niveau international, il deviendra difficile de les utiliser pour faire obstacle au commerce.
Toutes les mesures citées plus haut sont parfois utilisées de façon légitime, mais étant donné qu'elles sont toujours plus nombreuses, qu'elles faussent les échanges et établissent une discrimination, il convient de les examiner avec attention. Les accords et règlements internationaux qui régissent leur utilisation devraient aussi être négociés. L'application indistincte et généralisée de ces mesures commerciales qui constituent de nouveaux obstacles aux échanges de produits forestiers pourrait bien neutraliser les effets positifs de l'Accord du Cycle d'Uruguay.
CONCLUSION
L'Accord du Cycle d'Uruguay a permis de poursuivre les réalisations déjà considérables de ces dernières décennies en matière de réduction des obstacles aux échanges de produits forestiers. De fait, comme les droits de douane frappant la plupart des produits forestiers sur les marchés importateurs étaient déjà assez bas, les nouvelles réductions décidées dans l'Accord pourraient ne pas avoir d'incidence substantielle sur le volume global des échanges. Toutefois, le commerce pourrait encore se développer grâce à la consolidation des droits de douane - jusque-là facteur d'incertitude - sur les principaux marchés importateurs et à la moindre progressivité des droits. Par ailleurs, on est parvenu dans une certaine mesure à supprimer plusieurs grands ob-stacles non tarifaires ou autres qui entravaient autrefois les échanges de produits forestiers. Cependant, tous les effets positifs sur le commerce de produits forestiers qui pourraient découler du Cycle d'Uruguay risquent d'être neutralisés par les nouveaux obstacles au commerce identifiés dans cet article. L'Organisation mondiale du commerce ainsi que les prochains cycles de négociations du GATT auront pour tâche principale de les supprimer.
Bibliographie
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