La conclusión de que muchas poblaciones de peces marinos, dentro y fuera de las 200 millas, están sujetas a medidas de ordenación inefectivas, se aplica no sólo a los recursos poco conocidos de los países en desarrollo, o a las dificultades de evaluar las especies altamente migratorias de alta mar, sino también a los bien estudiados recursos demersales de las plataformas continentales norteñas dónde recientemente se han registrado disminuciones dramáticas en algunas especies importantes (FAO, 1994). Algunos recursos altamente migratorios (notablemente las poblaciones de atún de aleta azul) también ofrecen historias dramáticas de disminución en las poblaciones, a pesar de una historia de varias décadas de ordenación internacional.
Debido a las dramáticas mejoras en tecnologías de pesca y de comunicaciones, el poder de pesca de las flotas de altura puede ser ejercido con mucha más rapidez y desplazarse de una pesquería a otra dentro de períodos muy cortos de tiempo. Buenas estadísticas desde los primeros años de la pesquería, cuando el esfuerzo es bajo, pueden ser después extremadamente valiosas en la obtención de estimados confiables del estado actual, e incluso, pueden ser esenciales (Hilborn, 1979). Desafortunadamente, un nivel de esfuerzo pesquero para una población, que en la década de los 50 hubiera tardado la mitad de una década en alcanzarse, puede ahora lograrse en el primer año de una nueva pesquería.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (UN 1983) es un punto de referencia clave para la discusión de la ordenación pesquera nacional e internacional. Los puntos lógicos de entrada para esta discusión son los Artículos 61-64, los cuales proporcionan criterios para la ordenación de una población dentro de una sola zona económica exclusiva (Hayashi, 1993). En el Artículo 61, esta responsabilidad es otorgada al Estado ribereño, el cual tomará en cuenta las mejores evidencias científicas disponibles para asegurar que los recursos vivos dentro de la ZEE no estén amenazados por la sobrexplotación, y "a preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes". Entre los factores de calificación mencionados está la interdependencia de las diferentes poblaciones en una misma zona de pesca, con la referencia implícita a consideraciones de naturaleza multiespecífica. Se confiere una responsabilidad primaria a la protección de las poblaciones de la sobrexplotación y una secundaria a la "utilización óptima" que requiere simplemente que la población sea suficientemente grande como para que cuando se pesque pueda producir el máximo rendimiento sostenible (MRS). Aunque inicialmente concebido para estimular la ordenación para un MRS, debería notarse que, desde la perspectiva de la dinámica de poblaciones, éste incluye todos los niveles de esfuerzo de pesca por debajo de los que se requieren para alcanzar el MRS.
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LOS ESTADOS ".... TENIENDO EN CUENTA LOS DATOS CIENTIFICOS MAS FIDEDIGNOS DE QUE DISPONGAN [...] ASEGURARAN, MEDIANTE MEDIDAS ADECUADAS DE CONSERVACION Y ORDENACION, QUE LA PRESERVACION DE LOS RECURSOS VIVOS DE SU ZONA ECONOMICA EXCLUSIVA NO SE VEA AMENAZADA POR UN EXCESO DE EXPLOTACION. Convención del Derecho del Mar de 1982 |
En el Artículo 63 las poblaciones compartidas y aquellas cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas (transzonales) son tratadas conjuntamente. En ambos casos, los estados involucrados, ya sean ribereños o que pesquen en aguas distantes, procurarán: "directamente o por conducto de organizaciones regionales o subregionales apropiadas", acordar las medidas necesarias para su conservación y desarrollo. El Artículo 64 trata de las especies altamente migratorias, dónde otra vez, "el estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales pesquen en la región" están llamados a "cooperar directamente o por conducto de las organizaciones internacionales apropiadas, con miras a asegurar la conservación y promover el objetivo de utilización óptima de dichas especies.... tanto dentro como fuera de la zona económica exclusiva". Bajo los dos artículos mencionados, el objetivo de conservar para una utilización óptima queda implícito en lo especificado en el Artículo 63.
En la ordenación pesquera ha existido una tendencia reciente a la inclusión de todos los usuarios en el proceso de ordenación. De manera general, los usuarios, en regímenes de pesquerías desarrolladas, incluyen a los pescadores, a la industria pesquera, a todos aquellos cuya vida depende del medio pesquero y a todos aquellos interesados en la conservación de los recursos pesqueros y de los hábitats. Los mecanismos formales para recibir aportes de los usuarios se incluyen ahora en los procesos de ordenación de muchos países, e.g. los Consejos de Ordenación Pesquera de los EUA, la Comisión, recién creada, para la Conservación de Recursos Pesqueros (CCRP) del Atlántico Canadiense y los Comités Asesores de Pesquerías requeridos por la legislación de los Estados de la Comunidad del Caribe. En muchas instancias, esta tendencia se extiende hasta el punto de descansar en los propios usuarios la responsabilidad de la ordenación (ordenación basada en la comunidad). La evolución exitosa de estas tendencias, requiere que los procesos de evaluación de pesquerías y de suministro de asesoría en ordenación, basados en puntos de referencia, se tomen más comprensibles para los usuarios no técnicos, de manera que éstos puedan participar de una manera más significativa en el proceso de adopción de decisiones.
Mas recientemente, ha existido un movimiento global hacia la ordenación integral de los ecosistemas marinos. Esto es producto principalmente de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (UNCED) de 1992, la cuál produjo la Agenda 21, un manifiesto de acciones a seguir, adoptado por la mayoría de las naciones ribereñas. Específicamente el Capítulo 17 sobre los océanos, recomienda a las naciones:
- Reducir y controlar la degradación del ambiente marino para mantener y mejorar sus capacidades productivas y de mantenimiento de la vida;- Desarrollar e incrementar el potencial de los recursos marinos vivos para satisfacer las necesidades nutricionales del hombre, así como las metas socio-económicas y de desarrollo; y
- Promover la ordenación integrada y el desarrollo sustentable de las áreas costeras y del ambiente marino.
Desde la UNCED, han existido varias actividades de seguimiento que son específicas o están relacionadas con la pesca. Los asuntos que conciernen a los pequeños estados insulares en desarrollo (PEID) fueron recientemente abordados en la Conferencia Global para el Desarrollo Sustentable de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Barbados 1994). Entre los Estados ribereños, los PEID tienen una participación particularmente alta en la ordenación marina ya que la proporción entre su ZEE y su área terrestre o su población es significativamente más alta que para los Estados continentales. Dos áreas de interés para la FAO son el desarrollo de un Código de Conducta para la Pesca Responsable (Consulta Técnica de FAO sobre el Código de Conducta sobre Pesca Responsable, Roma 1994), y el desarrollo de criterios para la ordenación de poblaciones transzonales y poblaciones altamente migratorias (Conferencia de las Naciones Unidas sobre poblaciones cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y poblaciones altamente migratorias, Nueva York, 1993/1994 y otras que le han continuado); ambas prevén la adopción en las pesquerías del Enfoque Precautorio (García, 1994).
Según lo discutido en la Consulta Técnica de FAO sobre Pesquerías de Alta Mar (FAO, 1992c), se necesita un enfoque más efectivo para establecer e implementar los objetivos de ordenamiento. El enfoque deberá ser respetado por todos los participantes en la pesquería, y esto es un componente importante del código de conducta para la Pesca Responsable que actualmente está desarrollando la FAO (COFI, 1993). Además de discutir los diferentes puntos de referencia que han sido propuestos para el ordenamiento de pesquerías en aguas nacionales e internacionales, nuestro trabajo también trata de colocarlos en un contexto de ordenamiento.
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"LOS QUE TOMAN LAS DECISIONES NECESITAN TENER OPCIONES QUE PERMITAN LA SUSTENTABILIDAD ASI COMO LAS RECOMPENSAS POR SELECCIONARLAS". Norse, 1993 |
El desempeño insatisfactorio de la ciencia pesquera y de los procedimientos para la ordenación llaman a un cambio significativo en la ordenación de las pesquerías. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar recientemente ratificada, proporciona el marco para el cambio y las tendencias descritas arriba indican una receptividad creciente por parte de los directores de la política hacia nuevas ideas sobre la ordenación pesquera. A la luz de esto, nosotros revisamos el uso de los puntos de referencia en el ordenamiento pesquero, recomendamos que puntos de referencia límites o umbrales pueden ser incorporados en la ordenación cuando esto sea posible y sugerimos las vías mediante las cuales ellos pueden ser aplicados.
