J.E.M. Arnold
J.E. Michael Arnold trabaja con el Oxford Forestry Institute, Oxford, Reino Unido.
Adaptación de la memoria general preparada para el XI Congreso Forestal, sobre el tema «Las dimensiones sociales de la silvicultura y su contribución al desarrollo sostenible».
Los objetivos de medios de vida de los hogares incluyen una provisión segura de alimentos y otros productos esenciales para la subsistencia, dinero en contado para la compra de mercancías y servicios externos, ahorro y seguridad social. Otros componentes posibles serían la preocupación por reducir los factores de riesgo, y consideraciones de carácter local, social, cultural y espiritual.
Los bosques y sus productos están ligados a los sistemas domésticos de subsistencia en una variedad de formas diferentes. El principal enfoque de esta sección será dedicado a cómo cambian los patrones de uso y dependencia, y a las implicaciones de esos cambios.
Cambios en el uso para subsistencia
En algunas situaciones, el uso de los productos forestales para subsistencia pare ce extinguirse, ya que la población confía más en la compra de alimentos o si los programas para aliviar el hambre llegan a ser más eficaces, o si mejores cosechas de alimentos disminuyen la necesidad de depender de los alimentos del bosque. En Vanuatu, por ejemplo, la introducción de la batata, que puede plantarse en cualquier momento y produce una cosecha comestible cada tres meses, y de la mandioca, que puede ser dejada en la tierra hasta dos años, ha hecho obsoletos los alimentos tradicionales de emergencia, como la malanga silvestre, la maranta, el ñame y el sagú (Olsson, 1991).
Otros cambios que reducen el rol que desempeña el bosque en la nutrición doméstica pueden reflejar la penetración en los mercados rurales de nuevos productos alimenticios, la modificación de los gustos, o una menor disponibilidad de productos. Este último elemento puede deberse a cambios en la disponibilidad o asignación del suministro o de la mano de obra del hogar, más que a la escasez física del producto. En tanto las presiones del trabajo sobre el uso del tiempo de las mujeres se hacen mayores, puede que éstas deban renunciar a la recolección de alimentos del bosque. Y puesto que el valor de la mano de obra aumenta con las mejores condiciones sanitarias, el coste de oportunidad de seguir empleando tiempo en recoger alimentos en lugar de comprarlos, se hace cada menor.
Un uso más limitado de los alimentos forestales puede también reflejar un menor conocimiento acerca de sus propiedades. Ahora que los niños dedican más tiempo a la escuela que a los campos o matorrales, se reduce la oportunidad de aprender acerca de qué plantas pueden ser consumidas y cuáles no. La sedentarización es otro cambio muy extendido, que aleja a la gente de las fuentes de alimentos con las que estaba familiarizada, limitando el uso de esos alimentos aun cuando están todavía disponibles y son importantes para una dieta equilibrada (Melnyk, 1993).
Una causa más frecuente de un uso reducido para subsistencia es probablemente la escasez. Esta se puede deber a la explotación excesiva, al incremento de restricciones de acceso, o una escasez económica debido a los costes en aumento y a la creciente competencia por la oferta. La necesidad de los pobres de obtener ingresos de los productos del bosque puede dar como resultado una desviación de oferta del autoconsumo al mercado. Un reciente estudio en aldeas de Vietnam, por ejemplo, indicaba que los vegetales del bosque, tales como los brotes de bambú y los hongos, eran recolectados y comidos por las familias más pudientes, mientras los pobres se ven obligados a venderlos para procurarse arroz en el mercado (Nguyen Thi Yen et al., 1994).
Algunos cambios en el uso para subsistencia, por otra parte, reflejan una elección: son parte del proceso de evolución a diferentes niveles de subsistencia, en los que el insumo forestal juega un papel muy inferior. Algunos de ellos son respuestas a presiones que hacen menos posible para el hogar mantener el mismo nivel de uso. Sin embargo, en general, el uso para subsistencia será muy grande, incluso en regiones donde la población se integra crecientemente en la economía de mercado. El papel del bosque como recurso de alimento o forraje que permite sobrevivir a períodos de crisis agrícola continúa siendo muy importante.
Cambios en las actividades de generación de ingresos
Pautas y causas del cambio. En algunas situaciones, los hogares depositan su confianza en los ingresos obtenidos de los productos de los árboles, mientras en otras pierden parte de su interés en ellos. Al mismo tiempo, ciertos tipos de actividades de producción forestal se expenden mientras otros se estancan o declinan. Si las intervenciones para impulsar el desarrollo de las actividades que contribuyen al ingreso doméstico han de ser eficaces, será importante estar en condiciones de identificar y entender esas pautas diferenciales de cambio.
En situaciones en que la población crece más rápidamente que la renta per cápita, las actividades relacionadas con los productos forestales emergen para absorber a la gente incapaz de obtener un ingreso suficiente a través de la agricultura o el trabajo asalariado. Esta situación se caracteriza por actividades típicamente intensivas en mano de obra, de bajo retorno y basadas en el hogar. Cuando la renta per cápita aumenta, el crecimiento es probablemente una respuesta a la demanda, y las actividades de bajo retorno e intensivas en mano de obra tienden a dejar paso a actividades meramente productivas remuneradas, como la venta ambulante y otras que responden al crecimiento y diversificación de las demandas rurales. En este estadio, la producción y venta de productos forestales deja de ser una actividad a tiempo parcial para un gran número de personas y se convierte en una operación especializada durante todo el año para una pequeña parte de la población (Liedholm y Mead, 1993; Haggblade y Liedholm, 1991).
Características del producto y del mercado. En determinadas actividades la naturaleza del producto está cambiando para responder al mercado en que se vende. Si bien algunos productos tienen mercados amplios, diversificados y estables, otros se enfrentan a mercados altamente volátiles, o a una demanda estacional y sujeta a fuertes fluctuaciones de precios. La producción de algunos productos extractivos para los mercados industriales, por ejemplo, es susceptible de provocar grandes cambios en los requerimientos del mercado y de desplazarse hacia fuentes domesticadas o sintéticas de suministro.
El mayor componente de las actividades relacionadas con los productos forestales en el sector rural refleja el tamaño de los mercados rurales y su dispersión en extensas áreas con una infraestructura de transportes relativamente pobre, de tal modo que son abastecidos más localmente con más eficacia (FAO, 1987). En muchos países, el comercio de estos productos es mucho mayor, involucra a más gente y probablemente evoluciona de manera menos traumática que el comercio de productos que se dirigen a los mercados externos.
Características del proceso de producción o distribución. La evolución de algunas actividades está condicionada por el hecho de que los rasgos de su proceso de producción o distribución facilitan o impiden a las empresas aumentar de dimensión o añadir valor mediante la diversificación hacia fases adicionales del proceso u organizar el proceso más eficazmente. Los tipos de actividad que probablemente continuarán siendo viables mientras las mejoras en la infraestructura rural exponen a los productores rurales a la competencia de los urbanos, son aquellos cuyas características favorecen la producción local, como los que se basan sobre materias primas dispersas y pequeños mercados, los que tienen altos costes de transporte o aquellos cuya economía de producción favorece la pequeña escala, como muchos productos artesanales (FAO, 1987).
Otras razones para el crecimiento o el declive se pueden encontrar dentro de la empresa misma. Las oportunidades de generar ingresos mediante productos forestales pueden exigir capacidades peculiares de gestión o técnicas, o el acceso a capital o crédito, y por lo tanto estarán disponibles sólo para algunos. El éxito de una empresa estará determinado por su localización (cercanía al mercado). Otro importante factor es la disponibilidad, y la relativa capacidad de atracción, o los modos alternativos de obtener ingresos.
Consecuencias para los pobres. Mientras algunas actividades pueden aportar una sólida base para los sistemas de subsistencia, otras aportan oportunidades a corto plazo, o generan solamente retornos marginales para quienes se dedican a la cosecha, y muchas de ellas implican altos niveles de riesgo. Muchas no podrán ser proseguidas si los costes suben y la competencia se intensifica; no son suficientes como bases para mejorar Los estándares de medio de vida.
La concentración de los muy pobres en estas actividades de bajo retorno, con escasas perspectivas, dificulta las políticas y programas de ayuda. Es posible que sea más fructífero ayudar a la gente a dejar esas actividades en favor de ocupaciones con mejores perspectivas de ingresos, en lugar de estimularla a invertir en un intento de mejorar la productividad o de ampliar las ventas en un negocio estancado o en retroceso. Por otro lado, si no existe una alternativa mejor, los pobres necesitan tratar de extraer tantas ventajas como les sea posible de esas actividades que apenas generan ingresos marginales. Puede que sea necesario adoptar diferentes provisiones para asistir a las personas para quienes la actividad forestal constituye una red de seguridad, y a quienes puede suministrar un medio de mejorar sus condiciones de vida.
Un segundo aspecto que preocupa tiene relación con los problemas que con frecuencia encuentran los pobres para explotar las oportunidades que se les presentan en actividades relacionadas con el bosque. Los pobres pueden no tener acceso a las habilidades, la tecnología o el capital necesarios para estar en condiciones de sacar beneficio de las oportunidades ofrecidas por los mercados. O puede ser que dependan mucho de los comerciantes u otros intermediarios para tener acceso a esos mercados. Los beneficios, y a veces el control, quedan en manos de los más ricos y los más poderosos dentro de las comunidades, o con más frecuencia en manos de extraños. Será necesario entonces ofrecer diferentes formas de asistencia a quienes tienen diferentes necesidades y potenciales (Arnold et al., 1994).
Cambios en los modelos de acceso a los bosques y a los productos forestales
Presiones sobre las reservas comunes de recursos forestales. Casi en todas partes, los usuarios de productos forestales se enfrentan a una caída de la calidad del recurso del que pueden obtener su abastecimiento. En buena medida, la declinación de los bosques usados como reserva común de recursos es el resultado de cambios económicos, demográficos y sociales (por ejemplo, la creciente presión de la población, las oportunidades y presiones del mercado, la opción de comprar en lugar de producir ciertas mercancías, tecnologías agrícolas como los tractores que facilitan el cultivo de grandes superficies, el aumento de los beneficios a través de la privatización, y los cambios en la disponibilidad de mano de obra rural).
Otro conjunto de factores igualmente importantes que tienen un impacto negativo sobre el acceso de las poblaciones a los bosques está constituído por las políticas, la legislación y las acciones que adoptan las agencias estatales. Quizás la forma más penetrante de la intervención del Estado ha sido la expropiación de los bosques como reservas madereras o alguna otra forma de propiedad estatal. Esto implica reemplazar los derechos de los usuarios sobre el bosque por una serie de privilegios más limitados para el uso de productos forestales que se especifican, usualmente en virtud de regulaciones restrictivas y aplicadas según la voluntad de los funcionarios del departamento estatal responsable (Lynch y Talbot, 1995; Davisy Wali, 1993; Shepherd, 1992).
Otra forma de intervención estatal que afecta al acceso de los bosques consiste en que los gobiernos intensifican su control sobre las actividades locales. Esto no se ha limitado a la silvicultura, pero ha tenido un particular impacto en este sector, porque el Estado ha sido, por lo general, incapaz de ejercer un control eficaz sobre esas grandes superficies. Los sistemas existentes han sido minados o suprimidos, pero no se los ha reemplazado por una alternativa eficaz (Thomson, 1992; Shepherd, 1992).
Ya no existen las circunstancias que favorecían el control local y gestión colectivos, o están muy debilitados. No obstante, algunos sistemas de gestión local han sobrevivido, al menos en parte. De su análisis de 176 reservas de recursos comunes de la llanura de secano de la India, que cuentan al menos con una instancia local preocupada por protegerlos, Jodha (1990) sugiere que el pequeño tamaño, el aislamiento y el mantenimiento de las sanciones sociales tradicionales, son factores a escala de la aldea, asociados con la preservación de la gestión de la propiedad común. Más específicamente, a mayor distancia de los centros de mercado, más pequeñas y menos visibles son las reservas de recursos comunes, menor es el cambio ocupacional, menor la diferenciación socioeconómica y menor es la dependencia del patronato estatal.
Gestión del barbecho; bosque enriquecido. Las tierras abandonadas, los matorrales agrícolas e incluso el propio bosque son gestionados activamente por los usuarios locales para conservar y estimular las especies de valor. La palmera babeo, en el nordeste brasileño, se ha integrado durante largo tiempo en el sistema de cultivo itinerante de los agricultores locales (Muy et al., 1985) y los agricultores de los bosques de las tierras inundables del Amazonas los manejan a favor de las especies más valiosas económicamente que contienen (Anderson e Ioris, 1992). En Kalimantan occidental, las áreas boscosas adyacentes a las comunidades con acceso mejorado a los mercados han sido gestionadas a favor de los huertos del fruto silvestre llamado durión.
Arboles plantados en fincas agrícolas. Los árboles frutales plantados aparecen por todas partes en un estadio precoz del asentamiento agrícola, y así como las masas de árboles naturales disminuyen, la cantidad y la gama de árboles plantados por los agricultores aumentan (Arnold y Dewees, 1995). La plantación de árboles puede explicarse como una de las cuatro categorías siguientes de respuesta de los agricultores al cambio (Scherr, 1994; Arnold y Dewees, 1995):
· mantener el suministro de productos de los árboles mientras la producción de las masas boscosas externas a la finca agrícola disminuye debido a la deforestación 0 a la pérdida de acceso;
· satisfacer la creciente demanda de productos de los árboles mientras crece la población y surgen nuevos usos para esos productos, o se desarrollan mercados externos;
· ayudar a mantener la productividad agrícola frente a la declinante calidad del suelo o al creciente daño producido por la exposición al sol, el viento o las crecidas de agua;
· contribuir a la reducción y gestión de riesgos frente a la necesidad de asegurar los derechos de tenencia y uso de la tierra, para equilibrar los altibajos de los flujos estacionales de producto e ingresos, y de las demandas estacionales de mano de obra, o para aportar una reserva de biomasa y capital disponible para su uso como amortiguador en tiempos difíciles.
Un campesino riega un árbol frutal (Parinari) que ha plantado en una pequeña parcela en Malawi
Dos de los factores más importantes que probablemente afectan las decisiones de los agricultores sobre la gestión de los árboles son la influencia de la subsistencia y de las oportunidades y problemas del mercado; y la relación entre las cosechas de los árboles y la disponibilidad de tierra, mano de obra y capital en los hogares agrícolas. La gestión de los árboles atiende primariamente a la satisfacción de las necesidades domésticas. El comercio de productos de los árboles se desarrolla con el surgimiento de mercados locales, con la aparición de la escasez y con las crecientes demandas sobre el uso del tiempo por los miembros del hogar, que les llevan a dedicarse menos a recolectar lo que necesitan para sus necesidades, y finalmente de los mayores ingresos en dinero que abren la opción de comprar en lugar de recolectar o cultivar. Esto se consigue inicialmente aumentando las cantidades de productos que se producen para el hogar. La adopción de los árboles como una cosecha primariamente orientada a abastecer los mercados urbanos e industriales es practicada por los agricultores en zonas donde los procesos de cambio agrario han evolucionado más hacia una mayor implicación en los mercados de mercancías y hacia un enfoque empresarial de la agricultura orientada a la venta de las cosechas. En estos mercados, sin embargo, los agricultores pueden encontrar formas de competencia y límites políticos que pueden hacer difícil para ellos competir (Dewees y Scherr, 1996).
Históricamente, el lugar de los árboles en las fincas agrícolas ha sido conformado en primer lugar por las crecientes presiones sobre limitadas cantidades de tierra arable. 'Sin embargo, a medida que los hogares agrícolas depende más de ingresos obtenidos del empleo fuera de su tierra, la mano de obra -y no la tierra pasa a ser La principal limitación de recursos en las opciones de los agricultores. Puesto que el cultivo de los árboles requiere menores insumos de mano de obra que otras cosechas para establecerse y mantenerse, estos cambios en la relación de mano de obra y tierra pueden alentar una mayor confianza en la cosecha forestal. Sin embargo, los árboles bloquean cantidades significativas de tierra, y las cosechas forestales son una opción apropiada principalmente para aquellos agricultores que no dependen de esa tierra para la autosuficiencia de su hogar, como por ejemplo los agricultores de gran superficie 0 los que obtienen suficientes ingresos fuera de su explotación agrícola (Dwees y Saxena, 1995).
Implicaciones para los pobres. En parte debido a los cambios en la calidad, el acceso y el coste de la recolección y producción en los bosques, y en parte debido a las presiones del mercado, muchos de aquellos que pueden hacerlo han reducido su dependencia de los bosques como una fuente del producto que necesitan, pero mantienen o incrementan el producto de los árboles agrícolas, del matorral y del barbecho bajo gestión.
El cambio de la actividad forestal a la agrosilvicultura sólo es posible para quienes tienen acceso a la tierra y suficientes recursos para trabajarla. Asimismo, los agricultores pobres todavía necesitan fijarse en los recursos ajenos a su propia tierra para ayudar a complementar lo que pueden producir en ésta. Donde los ciclos de barbecho declinan, el matorral probablemente disminuye como recurso. No todos los pobres sin tierra pueden encontrar trabajo asalariado. Para todos ellos, las reservas comunes de recursos forestales y los regímenes locales de gestión y control que facilitan a la población rural el uso de esos recursos de modo ordenado, siguen siendo importantes. Esto ayuda a explicar la reciente reaparición del interés en esta forma de ejercicio de la autoridad, y las iniciativas tomadas para reforzarla o reinventarla bajo formas que probablemente serán compatibles con las necesidades y limitaciones contemporáneas.
Aunque muchos regímenes colectivos han decaído o desaparecido, frente al cambio demográfico, social, económico y político, muchas situaciones contemporáneas contienen elementos de propiedad común. Que esto es así, todavía no es reconocido adecuadamente, probablemente debido al fracaso en comprender las complejidades de una situación particular de tenencia, o porque éstas han sido oscurecidas por políticas y prácticas sesgadas hacia la privatización o el control por el Estado. También las iniciativas autóctonas han revivido y se han creado nuevos regímenes de propiedad común durante el pasado reciente.
Opción entre distintas formas de gobierno
Muchos de los cambios que han producido efectos adversos sobre quienes dependen del bosque y de sus productos se han debido al debilitamiento y a la remoción de los derechos de los usuarios, y a la erosión y quiebra de los sistemas de control que les facilitaban el ejercicio de sus derechos de manera regulada y sostenible. En esta sección, se estudian algunos de los principales temas que se suscitan en iniciativas para detener y revertir esta tendencia.
Con frecuencia no está claro qué modelos institucionales podrían ser más apropiados en situaciones marcadas por el creciente conflicto y el menor interés comunal del propósito, y los cada vez más ineficaces mecanismos de resolución de conflictos, que engendran esas políticas y prácticas (Neumann, 1996). Algunos de los problemas que surgen proceden del fracaso en distinguir entre la propiedad de los derechos para usar un recurso y los derechos relativos a la propiedad del recurso propiamente dicho (Ostrom, 1990).
Esto resulta particularmente importante para comprender la situación de los bosques, en los que muchos de los recursos son propiedad del Estado pero muchos de los usos son ejercidos por individuos, colectividades o entidades industriales, frecuentemente con múltiples usuarios ejerciendo sus derechos sobre diferentes productos o usándolos en diferentes momentos del año.
Otra importante área de malentendido corresponde a los méritos relativos de la propiedad privada y la comunal. La preferencia por la propiedad privada sustenta muchas de las Transferencias de las propiedades comunales, que descansan sobre el argumento de que sólo los derechos privados de propiedad aseguran que el propietario usará el recurso con eficiencia y responsabilidad. Sin embargo, buena parte del debate sobre la privatización asume que propiedad privada es sinónimo de propiedad individual. Así se pasa por alto el hecho de que muchas propiedades privadas están en manos de asociaciones empresariales y sociedades anónimas así como de obras entidades colectivas. El acceso al uso de la propiedad comunal queda confinado a los miembros de un grupo definido de usuarios, lo que excluye a otros potenciales beneficiarios y asume, por tanto, algunos de los atributos de la propiedad privada compartida, en el sentido de que asegura al grupo los mismos derechos de uso que la propiedad privada. Por ello, habitualmente se ve a la propiedad privada y la comunal como dos hipos de propiedad con mucho en común y no como mutuamente excluyentes (Bruce, 1996; McKean y Ostrom, 1995).
Históricamente, los regímenes de propiedad comunal han evolucionado en lugares donde la demanda de un recurso es demasiado grande para tolerar el acceso abierto a su uso, de manera que se han creado derechos de propiedad sobre el recurso, si bien algunos otros factores hacen imposible o indeseable asignar el recurso a los individuos. En virtud de que la gestión de los bosques como propiedad comunal es por definición una situación específica-ligada a grupos locales o comunidades de usuarios individuales-, la mayor parte de la investigación se ha centrado en los microfactores que atañen a su funcionamiento a este nivel. La investigación e intervención se ha preocupado principalmente de las interrelaciones entre el recurso, la comunidad y las instituciones locales.
Sin embargo, el éxito de las situaciones locales está finalmente determinado por una serie de factores políticos, económicos e institucionales que determinan si una propiedad comunal es o no una opción apropiada. Si su influencia no es comprendida y tomada en cuenta, hay un riesgo de que se implanten intervenciones que traten de sostener o crear regímenes e instituciones de propiedad comunal que no sean apropiados o deseables en una situación particular. Esta necesidad debe ser señalada, porque demasiadas intervenciones recientes han intentado crear o mantener sistemas basados sobre el control colectivo local, en situaciones en que las presiones demográficas o de obro tipo, como las discutidas anteriormente, lo hacían inviable o inapropiado.
Entre los cambios que deben ser tomados en cuenta para determinar qué formas de gobierno son las más apropiadas, hay que incluir la consideración de las implicaciones de las tendencias en el uso y dependencia de los productos forestales. Por ejemplo, en una situación tal que la población está abandonando las actividades de producción forestal, o lo hará en el futuro, ¿habrá base suficiente, o necesidad, de un fuerte control y de gestión locales del recurso forestal?
Dada la magnitud de la variación de una situación a obra, no puede haber modelos universales que puedan aplicarse extensamente (Ostrom, 199()). Algunas de las principales iniciativas en apoyo de la gestión colectiva de los bosques han intentado aplicar soluciones uniformes a muchas situaciones diferentes, con pobres resultados.
Control local colectivo
Los sistemas colectivos sólo pueden funcionar si el grupo está organizado, o puede organizarse por sí mismo, para funcionar colectivamente. Un grado de coordinación entre los usuarios es necesario con el fin de crear reglas de uso y de hacerlas cumplir, y para suministrar a los miembros el acceso a insumos y servicios que son eficaces si se organizan de modo colectivo.
Otros factores que afectarán la capacidad de las instituciones locales para gestionar los bosques como una propiedad común son las características físicas y técnicas del recurso, las características del grupo de usuarios, y los atributos de los acuerdos institucionales (Rasmussen y Meinzen-Dick, 1995).
Características del recurso. Una importante consideración para decidir si un recurso forestal productivo está mejor controlado y gestionado por el grupo de usuarios en conjunto o por los usuarios individuales, es si puede o no ser dividido eficazmente entre estos últimos. McKean y Ostrom (1995) han identificado un cierto número de atributos de un recurso natural que pueden motivar que se depositen los derechos de propiedad en los grupos:
· Recursos que son simplemente divisibles o, como en muchos ecosistemas forestales, que deben ser gestionados e n su integridad con el fin de mantener el entorno interactivo que necesitan para dar algunos de sus productos.
· Grandes sistemas de recursos, como la ganadería y el monte en zonas áridas, en las que existe mucha incertidumbre acerca de la localización, de un año a obro, de las principales áreas productivas.
· Sistemas de recursos con usos congestionados 0 competitivos, en los que la coordinación entre los usuarios es esencial con el fin de hacer frente a las necesidades que plantean usuarios múltiples.
· Sistemas de recursos en los que el control del grupo y por tanto el cumplimiento por el grupo de las reglas puede ser un modo eficiente de hacer frente a los costes de vigilar geográficos que de obro modo serían permeables y de hacer cumplir las restricciones de uso dentro de esos límites.
Se ha puesto de relieve el papel que la propiedad comunal puede cumplir cuando la productividad del recurso es demasiado baja para soportar la posesión privada. Muchas situaciones forestales se caracterizan por usos múltiples, para diferentes productos o por diferentes grupos, o en diferentes momentos del año. Puede resultar apropiado que los bosques sean poseídos por una combinación o superposición de regímenes de propiedad privada, estatal y comunal (Bruce, 1996; Campbell, 1990).
Tamaño del grupo de usuarios y eficacia. Los pequeños grupos homogéneos, con puntos de vista comunes sobre el uso del recurso, tendrán éxito con más probabilidad que los grandes grupos. Sin embargo, aunque la tarea de dividir responsabilidades y beneficios puede favorecer a los pequeños y cohesionados grupos de usuarios, la tarea de gestionar y ejercer el control sobre el recurso puede requerir un órgano más amplio, que abarque a todos los que dentro de los límites geográficos tengan algún derecho sobre el recurso. La capacidad de negociación con el Estado y de proteger los límites favorecen, probablemente, la existencia de órganos amplios (Ascher, 1995; Agrawal, 1996).
Los beneficios de la dimensión también pueden alcanzarse articulando el grupo de usuarios dentro de un órgano local de carácter amplio, con liderazgo urbano, como los comités de panchayat o consejos de distrito. Alternativamente, los grupos de usuarios pueden agruparse en asociaciones, como han hecho los de Nepal (Hobley, 1996a).
Equidad, participación e independencia. Otro aspecto que puede reclamar atención es la medida en que los intereses de quienes llevan el control de la organización coincide con los intereses del grupo de usuarios o de los grupos. Los órganos electivos de gobierno local han probado con frecuencia ser insactisfactorios a este respecto, por el predominio de las conveniencias políticas y burocráticas, y porque generalmente cubren áreas y poblaciones demasiado amplias para ser representativos del grupo de usuarios.
Una institución comunal que refleje los valores sociales de un período anterior en el que adquirió vida, y una muy asentada relación de clientelismo dentro de la comunidad, puede que no sea una expresión adecuada de los intereses e inquietudes actuales de todos los usuarios. En especial, puede haber una continuada exclusión de las mujeres y otros grupos desfavorecidos (Hobley, 1996b; Sarin, 1993).
Crear nuevas instituciones también puede ser problemático en este sentido. Algunos usuarios previos del recurso pueden sentirse excluidos, o en peores condiciones. Por ejemplo, los reclamos de los más próximos a un bosque pueden tener prioridad sobre los planteados por los usuarios más alejados y que dependen igualmente de aquél. La institución llega a ser dominada por intereses particulares o por el departamento forestal (Ascher, 1994). Se ha puesto de relieve la importancia de potenciales de basar la gestión de la propiedad comunal sobre la intervención de instituciones existentes, incluso con algunas de las limitaciones expuestas más arriba, contra las dificultades de crear y hacer funcionar nuevas instituciones.
Gestión de conflictos
Con sus múltiples usos y varias categorías de usuarios, el bosque local y sus productos son, por naturaleza, vulnerables a los conflictos y disputas. Por ejemplo, los derechos de una comunidad a tomar medidas de exclusión según un régimen de propiedad comunal pueden ser cuestionados por otros que quieran tener acceso a ese recurso, y difícilmente todos dentro de la comunidad estarán de acuerdo con la creación o con las condiciones de ese régimen (Bruce, 1996).
Desloges y Gauthier (1997) resumen varias tipologías de conflictos en torno a la actividad forestal comunitaria. Los autores puntualizan que el conflicto o disputa puede estimular el progreso. Igualmente, el conflicto, si no fuera resuelto, puede debilitar o incluso destruir a la institución de que se trate. Por lo tanto, son necesarios acuerdos institucionales eficaces para la gestión de los conflictos y un mecanismo de resolución de disputas.
Presiones y oportunidades del mercado
Las presiones del mercado, y sus oportunidades, se encuentran entre los factores más poderosos que afectan a los mecanismos de control y de uso. La demanda comercial es probable que incremente las presiones de los usuarios dentro y fuera del grupo para usar el recurso, lo que puede aumentar los conflictos de intereses y hacer que el proceso de control sea más complejo y difícil. Este puede provocar la quiebra del mecanismo para la exclusión y control, llevando a un exceso de cosecha y a la degradación del recurso. Donde las transacciones han estado basadas tradicionalmente sobre la reciprocidad, la exposición a las fuerzas y valores del mercado puede conducir a una quiebra aún más profunda dentro de la comunidad (Chase Smith, 1995).
Las oportunidades del mercado, al dar valor añadido a los productos, podrían aumentar el incentivo económico de controlar su uso y gestión. Al balancear los impactos positivos y negativos de la comercialización en su gestión y en sus prácticas de uso, «las comunidades que sean más capaces de adaptarse a la comercialización serán aquellas con flexibilidad para determinar cómo participar, lo que les dará control sobre el grado del cambio, o serán aquellas en las que el cambio haya sido menos rápido». (McElwee, 1994).
Los efectos del mercado constituyen, de hecho, no sólo uno de los más importantes factores que apuntalan los vínculos entre el pueblo y los bosques, sino también uno de los más complejos y menos comprendidos. En reconocimiento de este hecho, una reciente reunión convocada por el Centro de Investigación Forestal Internacional recomendó el tema como un área prioritaria de investigación (CIFOR, 1996).
El papel del gobierno
Política y estrategia. Las políticas, la legislación y las modalidades de aplicación y cumplimiento son discriminatorias contra la gestión colectiva local de los bosques en situaciones donde suelen parecer que lo contrario sería lo apropiado. El control local efectivo, o el control en común con el Estado, requieren voluntad y habilidad de los gobiernos para revertir esa situación y reforzar las instituciones locales, ayudándolas a hacer respetar sus derechos. En razón de la permanente debilidad política de las comunidades, en comparación con el poder de los gobiernos, es probable que esto sólo llegue a producirse como resultado de una acción del centro de poder.
La preocupación acerca del papel del gobierno se ha traducido recientemente en iniciativas para detener y revertir esta continua acumulación de responsabilidad y poder en el centro. Esto ha llevado a medidas de descentralización a escala local, y a poner en manos de sectores privados y no gubernamentales actividades que pueden ser desarrolladas al menos tan eficazmente como desde el Estado. El aumento del interés en el control y gestión locales de los recursos forestales debe mucho a la relevancia de estas nuevas prioridades.
Sin embargo, algunas de las consecuencias del modo en que estas políticas han sido aplicadas pueden ser en sí mismas una amenaza para los usuarios locales. Por ejemplo, en muchos países de Africa al darse la titularidad de la tierra a los individuos, siguiendo la tesis de que así se alentaría el crecimiento de la agricultura, se dio origen a una amenaza sobre los complejos y superpuestos derechos que anteriormente admitían que diferentes categorías de usuarios tuvieran acceso a alguna parte de los recursos de esas tierras (Neumann, 1996).
Con frecuencia el Estado renuncia a su poder y responsabilidad al adoptar algunos de esos programas de entrega de tierras. «Las recientes actividades de descentralización en el sector forestal de la India parecen haber conducido a una mayor penetración del Estado en las aldeas, pero sin que los aldeanos adquieran igual grado de poder para cuestionar las acciones del Estado... En muchas situaciones, los comités forestales aldeanos establecidos bajo el esquema de gestión forestal conjunta se han convertido realmente en instrumentos del departamento forestal en lugar de desarrollarse como organizaciones independientes frente a la autoridad del departamento» (Hobley, 1996b).
Esta reticencia del Estado está muy extendida. Incluso en Nepal, con sus políticas y legislación inusualmente progresistas, el Estado se reserva el derecho de revertir el proceso de devolución del control sobre la tierra forestal a los grupos locales, y retiene la propiedad de esa tierra. Donde el control real ha sido transferido a las comunidades locales, se han obtenido algunos resultados alentadores (Willy, 1997).
Reforma burocrática. Una razón para esta morosidad en llevar a la práctica el cambio reside en que puede ser difícil para los departamentos gubernamentales desprenderse del poder legal y control sobre los recursos presupuestarios y extrapresupuestarios y de los ingresos que obtienen gracias a su control sobre grandes superficies de bosques. En muchos países esos departamentos mantienen su responsabilidad sobre las funciones de regulación y la gestión directa de importantes partes del patrimonio forestal. El requerimiento de tratar de combinar esto con la transferencia del control de partes del patrimonio forestal, crea comprensibles tensiones internas y confusión (Gilmour y Fisher, 1991).
Los departamentos forestales se adaptan con dificultad a la gestión de los bosques como una propiedad común. La intensa promoción de la gestión participativa, frecuentemente urgida por los países donantes, ha supuesto presiones sobre la burocracia forestal a las que ésta puede difícilmente sustraerse. Los cambios en las demandas que se ejercen sobre los forestales han sido profundos, y las críticas en el sentido de que no han sabido dar respuestas apropiadas han, a voces, agravado los problemas. Sería deseable en este penado de consolidación, permitirse una consideración sosegada de cómo abordar estos asuntos (Vira, 1997; Hobley, 1996b).
Eliminar los impedimentos al acceso a los mercados. Debería darse prioridad al cambio de políticas y prácticas que actualmente constriñen el acceso de los agricultores a los mercados y que deprimen los precios, para sus productos forestales (Dewees y Scherr, 1996). Existe una falta de información sobre el mercado; los sistemas comerciales al servicio de los pequeños productores son deficientes; los suministros subvencionados de los bosques estatales compiten con los de plantación; los precios de la leña están deprimidos por los subsidios a combustibles alternativos, y hay restricciones sobre la cosecha privada y el comercio de productos madereros. Al obstruir el acceso de los agricultores al mercado de productos forestales, los gobiernos pueden inadvertidamente interferir el paso de una economía de subsistencia a una economía de mercado.
Las ONG y el proceso de apoyo
Las rigideces que todavía afrontan muchos servicios forestales para hacer la transición a un papel de apoyo de la gestión de los bosques por la población local han dado como resultado que las organizaciones no gubernamentales (ONG) vengan a desempeñar un importante papel en muchos programas de silvicultura participativa. Las ONG pueden jugar un papel como intermediarios entre el Estado y los usuarios, pueden facilitar el cambio al nivel de las aldeas y pueden también actuar como formadores del personal gubernamental en la capacidad de organizar a la comunidad. En Filipinas y Tailandia, por ejemplo, las ONG han constituio una parte esencial de los grupos de apoyo que han tenido una función destacada en la identificación y negociación de estrategias mutuamente aceptables. Su función es importante para la transferencia de tecnología, para la promoción de la conciencia pública y para mejorar la capacidad de negociación de las distintas partes interesadas en los asuntos de gestión de recursos forestales.
Sin embargo, no todas las ONG están mejor equipadas o motivadas para estas tareas que los departamentos gubernamentales a los que procuran reemplazar. Algunas ONG siguen su propia línea de acción (por ejemplo, las que se ocupan de las cuestiones ambientales) que no necesariamente es coherente con los intereses de las poblaciones con las que trabajan. Los departamentos forestales a veces delegan tareas en las ONG para evitar de hacerlas ellos mismos, lo que equivale a decir que impiden un cambio interno (Dove, 1995).
Mejorar la base de conocimientos
A través de este artículo se ha tratado de llamar la atención sobre la importancia de la identificación de lo que las poblaciones necesitan o desean obtener de los bosques en el futuro, y qué política y otras medidas parecen ser las más apropiadas para asegurar que podrán obtenerlo. Muchos de los temas que requieren atención sólo pueden ser comprendidos dentro de un marco que tome en cuenta las interrelaciones entre los diferentes factores que afectan al sector forestal a nivel local: sociales, ecológicos, económicos, institucionales, etc. Datos comparables sobre una gama de factores son recogidos en sitios y situaciones muy diferentes. Esto brinda un enfoque más holístico para analizar las situaciones locales y, al mismo tiempo, una base para hacer comparaciones entre diferentes situaciones y con el paso del tiempo.
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