por
J.A. Gulland
Jefe, Servicio de Recursos Marinos Dirección de Ambientes y Recursos Pesqueros
Departamento de Pesca
FAO, Roma
1. INTRODUCCION
La nueva Convención sobre el Derecho del Mar concede a los Estados ribereños un grado elevado de control sobre los recursos pesqueros que se encuentran en su zona económica exclusiva, hasta la distancia de 200 millas. Sin embargo, ese control no es absoluto. En particular, el proyecto de la Convención entraña que si los recursos son mayores que la capacidad del Estado ribereño de explotarlos, ha de concederse acceso, a esos recursos subutilizados, en determinadas condiciones, a pescadores de otros países. La naturaleza de esas condiciones es una cuestión que interesa a muchos países, bien sean ribereños o dispongan de flotas de gran altura, y que puede considerarse desde distintos puntos de vista: legal, económico, social, etc. está nota se ocupa de los aspectos relativos a los recursos, en particular desde el punto de vista del Estado ribereño. La cuestión se examinara en dos secciones: naturaleza y definición de eventuales excedentes para los que ha de concederse acceso a otros países, y costos directos e indirectos de dicho acceso.
2. EL CONCEPTO DE EXCEDENTE
Tal como ha quedado establecido en el proyecto de la Convención sobre el Derecho del Mar, el principio de que, en determinadas condiciones, ha de concederse a pescadores extranjeros acceso a los recursos, es resultado de la interacción de muchos argumentos y consideraciones, entre los cuales los factores biológicos han desempeñado, en el mejor de los casos, una pequeña parte. Sin embargo, el argumento biológico básico es aparentemente claro y se basa en algunas consideraciones sencillas:
(a) Se supondrá que existe, para cada población, un rendimiento máximo sostenible (RMS) y que ese rendimiento y el nivel de población que lo producirá pueden estimarse mediante investigaciones apropiadas.(b) Dicho RMS puede modificarse por consideraciones económicas, así como por factores ambientales.
(c) El Estado ribereño deberá determinar la captura permisible.
(d) Si la captura permisible es mayor que la cantidad que el Estado ribereño puede capturar, la diferencia constituye un excedente, que puede asignarse a pescadores extranjeros.
En conjunto, se podría pensar que estos puntos entrañan que el excedente - al que ha de concederse acceso a embarcaciones extranjeras - es igual al RMS menos las capturas que haga el Estado ribereño. Pero no parece que ésa sea de hecho la intención de la Convención sobre el Derecho del Mar ni sería un enfoque racional de la ordenación de las poblaciones de peces, habida cuenta de lo que se sabe sobre la dinámica de dichas poblaciones y de la economía de la pesca.
En el proyecto de texto de la Convención sobre el Derecho del Mar, ambos conceptos (captura permisible y rendimiento máximo sostenible) se mantienen como cosas distintas. El párrafo pertinente (Artículo 61(1)) pide simplemente al Estado ribereño que determine la captura permisible. No se da ninguna orientación explícita sobre como ha de calcularse esa captura. Los últimos párrafos del Artículo 61 y el Artículo 62 conllevan que ese calculo ha de basarse en un equilibrio de los intereses de conservación y utilización.
El Artículo 61(3), en el que se menciona el RMS, se ocupa de mantener la población a un nivel que pueda producir dicho rendimiento. A dicha condición pueden responder toda una gama de volúmenes de población, el límite superior de la cual es el volumen máximo, determinado por la capacidad de sustentación del medio. En el extremo inferior de dicha gama, la obtención del RMS dejara a la población, aplicando modelos sencillos, en ese mismo nivel (el nivel de RMS). A niveles más altos es posible una explotación continuada del RMS, que hará que la abundancia de la población disminuya hasta que llegue al nivel de RMS. Una explotación sostenida de la población dentro de esa gama, a un nivel inferior al de RMS, hará que la población se estabilice en torno a cierto punto de dicha gama y cualquier explotación de ese tipo parecería estar en consonancia con los términos del artículo mencionado en la Convención.
No parece, pues, haber ninguna razón, por lo que respecta al derecho del mar, para fijar la captura permisible en el nivel de RMS o cercana a él (suponiendo siempre que sea posible definir y medir tal nivel). Sin embargo, el concepto de RMS encuentra amplia aplicación a la hora de ordenar la explotación y determinar las capturas permisibles, y vale la pena examinarlo con más detalle.
El concepto de RMS ha sido objeto de frecuentes ataques (por ejemplo, Larkin, 1977). Muchos de ellos son de carácter económico o social, pero también se le hacen objeciones biológicas. Las principales son (i) que la abundancia y productividad de muchas poblaciones experimentan fluctuaciones naturales que nada tienen que ver con la pesca, (ii) que el rendimiento que puede obtenerse de una población varía según las modalidades de pesca (edad y talla de los peces capturados), y (iii) que el rendimiento posible de una población depende de acontecimientos que afecten a otras poblaciones asociadas (por ejemplo, especies que se alimenten de la primera), incluida su eventual explotación. Así pues, no es posible determinar un valor único y constante de RMS para una población. Las capturas que, en términos biológicos, podrán obtenerse variaran de año a ano, según, entre otras cosas, las condiciones naturales vigentes ese año (por ejemplo, presencia de una buena clase anual), la talla de los peces que se pesquen, y las actividades de pesca y otros acontecimientos que afecten a las poblaciones asociadas. Algunas de las complicaciones que de ello se derivan, aunque no todas, pueden resolverse hablando de RMMS (Rendimiento Máximo Medio Sostenible), que sería el rendimiento máximo que es posible obtener en condiciones medias.
La modificación del RMS a la luz de factores económicos, como se indica en el Artículo 61(3), es un concepto curioso. El RMS, en la medida en que exista, es una entidad biológica, determinada por la naturaleza de la población de peces y por su medio físico y biológico y no resultara afectada por los factores económicos que afecten a la pesquería. Probablemente a lo que ese concepto se refiere es a la determinación de la captura permisible en una cifra que sea diferente del RMS (y, por tanto, menor que el). La necesidad de una modificación de ese tipo depende del hecho de que, como se ha señalado en las frecuentes críticas hechas por los economistas al concepto de RMS, los beneficios económicos y sociales derivados de un tipo de pesca que obtenga el RMS serán generalmente menores, y a menudo mucho menores, que los derivados de otros tipos alternativos de explotación que entrañen un nivel más bajo de pesca. Entre los beneficios que pueden obtenerse con una explotación pesquera a un nivel inferior al que permita obtener el RMS cabe citar: menores costos totales, mayores capturas para los pescadores individuales, menor variabilidad de las capturas de un año para otro, y mayor estabilidad de las poblaciones de peces. Los beneficios obtenidos serán de diferentes tipos, y cada uno de ellos, en general, exigirá un tipo diferente de pesca para alcanzar su nivel máximo. Por ejemplo, para mantener elevadas las capturas de cada uno de los pescadores (por ejemplo, no menos del nivel necesario para que obtengan ingresos razonables) será preciso un nivel de pesca menor que el necesario para elevar al máximo el número de pescadores empleados. Así pues, no existe un modelo de pesca que, para una población dada, pueda considerarse óptimo a priori. Sin embargo, si se definen los objetivos nacionales y se establece un equilibrio entre ellos, es posible, en principio, establecer el modelo de pesca que mejor responde a esos objetivos, modelo que muy bien podría cambiar con el paso de los anos, a medida que varíen las políticas nacionales u otros factores (por ejemplo, los precios del combustible). En cualquier año dado, ese modelo óptimo (cantidad de pesca, talla de los peces capturados, etc.) producirá una captura determinada. Dicha captura debería permitir obtener un máximo de beneficios (incluidos los beneficios futuros, adecuadamente actualizados) y podría considerarse como captura permisible en el sentido en que se usa ese termino en la Convención sobre el Derecho del Mar.
La dificultad más grave de este sencillo procedimiento de establecer un "excedente" es la suposición que se hace en el cuarto paso ((d) anterior) de que sí las capturas del Estado ribereño, con su capacidad actual, son inferiores a la captura permisible, la diferencia entre ambas - "excedente"-puede explotarse sin que ello afecte a la pesquería ya existente en el Estado ribereño. Pero raras veces sucede así1/ . Toda actividad pesquera de barcos extranjeros que venga a sumarse a la pesca de la misma población por parte del Estado ribereño reducirá la abundancia de ésta, cosa que hará disminuir las capturas del Estado ribereño o le obligará a aumentar la intensidad de la explotación (y, por tanto, los costos) si quiere mantener sus capturas. En cualquier caso, los beneficios que el Estado ribereño obtendrá de los recursos que se encuentran frente a sus costas serán menores. Sobre la base de los argumentos expuestos en los párrafos anteriores, pues, esa modalidad de pesca no será la óptima, al menos para el Estado ribereño y, por tanto, no existirá un excedente.
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Hay naturalmente excepciones. La más común es cuando la especie que pesca la flota extranjera no es explotada por los pescadores locales. En esos casos, en general, las repercusiones en las capturas locales son pocas o ninguna, pero si existe una interacción con las especies que se capturan localmente, pueden hacerse sentir algunos efectos, que pueden incluso ser beneficiosos, por ejemplo si la especie capturada por embarcaciones extranjeras se alimenta de la especie capturada localmente
Pero en este argumento no se tienen en cuenta los posibles beneficios que el Estado ribereño puede obtener de una pesquería extranjera. Hoy día es usual que el Estado ribereño derive beneficios, de uno u otro tipo, de las flotas extranjeras que pescan frente a sus costas. Dichos beneficios incluyen el pago directo de derechos de licencia, el suministro de una determinada proporción de las capturas a los mercados locales, la asistencia del país extranjero en materia de capacitación, etc. Si esos beneficios directos son superiores a los costos y a la reducción de beneficios de los pescadores locales, los beneficios totales que el Estado ribereño obtendrá de sus recursos aumentarán. En ese caso, el "excedente" podría definirse como la cantidad capturada por los barcos extranjeros cuando los beneficios totales para el Estado ribereño (se midan como se midan) alcanzan su punto máximo.
Tanto los beneficios como los costos del Estado ribereño resultaran afectados por las condiciones de acceso (por ejemplo, cuantía de los derechos de licencia, emplazamiento de la pesquería extranjera en relación con las pesquerías locales, etc.). Así pues, el cálculo del excedente y la determinación de las condiciones de acceso no son procesos independientes. La magnitud, y la existencia misma de un "excedente", en el sentido en que aquí se utiliza la palabra, dependen del grado en que el Estado ribereño pueda establecer condiciones que incrementen sus beneficios netos, bien limitando los costos o aumentando los beneficios brutos.
Se puede argumentar que, al determinar el nivel óptimo de explotación, lo que ha de buscarse es elevar al máximo los beneficios totales netos de la comunidad mundial, incluidos tanto los del Estado ribereño como los de otros Estados a cuyos pescadores se conceda acceso. El resultado de ese enfoque sería probablemente un modelo de pesca diferente, y algo más intenso que el necesario para elevar al máximo los beneficios netos del solo Estado ribereño. Sin embargo, en la práctica es posible que la diferencia no sea grande. Es claro que sería poco razonable que el Estado ribereño aceptara una situación en la que los pescadores de gran altura percibieran considerables beneficios mientras para el Estado ribereño las cosas fueran peor que si no existiera una pesquería extranjera (sobre todo, si el Estado ribereño fuera un país en desarrollo y los buques de gran altura procedieran de un país rico desarrollado). Así pues, para ser viable, el modelo de pesca ha de tener en cuenta los costos y beneficios del Estado ribereño. Y a la inversa, un modelo de pesca que se proponga elevar al máximo los beneficios del Estado ribereño y entrañe actividades de embarcaciones no locales solo será realista si también los barcos no locales pueden conseguir beneficios suficientes.
3. COSTOS
3.1 Pérdidas de las Pesquerías Existentes
Los costos más importantes derivados de una pesquería extranjera se deberán, probablemente, a su impacto en las pesquerías locales, en particular, aunque no exclusivamente, a causa de la reducción de la abundancia de las poblaciones. Pero hay también otros costos importantes. El proyecto de Convención sobre el Derecho del Mar concede al Estado ribereño tanto obligaciones como privilegios, y entre las primeras figura la de velar por la administración y conservación de los recursos. Dicha obligación llevara consigo costos de investigación y probablemente de ejecución y control de las eventuales medidas de administración.
Los costos que impone a una pesquería local la adición de una flota extranjera se ilustran en la Figura 1, que muestra una curva típica de rendimiento que pone en relación la intensidad de pesca (esfuerzo de pesca) con el rendimiento medio que se obtendría si dicho esfuerzo se mantuviera durante un determinado período de tiempo. La pesquería local actual se indica con el punto A, que corresponde a un rendimiento anual medio de 50 000 t. Dado que el rendimiento máximo es muy superior a 100 000 t, parecería razonable conceder acceso a flotas extranjeras para la captura de 50 000 t.
Lo que sucederá en ese caso dependerá de la reacción de las flotas locales y de las condiciones de acceso (independientemente de que se midan en capturas o en esfuerzo). Lo más probable es que la flota local siga capturando 50 000 t y la flota extranjera obtenga la misma cantidad. Esa duplicación de la captura total, que llegará a 100 000 t (es decir, al punto A2), exigirá un aumento del esfuerzo que habrá de ser mucho mayor del doble (de F1 a F2, es decir de 32 a 120 unidades), si ello sucediera y la flota local tuviera que mantener su captura en 50 000 t, tendría que aumentar su esfuerzo de 32 a 60 unidades (es decir, la mitad del aumento del esfuerzo total), cosa que parece poco probable, dado que uno de los supuestos fundamentales es que la capacidad de la pesquería local es limitada. En todo caso, ese aumento del esfuerzo conllevaría un aumento de los costos.
Lo que es mucho más probable que suceda es que la flota extranjera capture 50 000 t y la flota local mantenga su esfuerzo en 32 unidades. Con ello se aumentaría el esfuerzo total (a F3) y la captura total (a A3), pero debido a la disminución de las capturas por unidad de esfuerzo, las de la flota local se reducirían (a C). En el ejemplo ilustrado, ello significaría un descenso de 50 000 t a unas 35 000, lo que quiere decir que la pérdida que sufriría la pesquería local como consecuencia de conceder acceso a flotas extranjeras sería de unas 15 000 t.
En el caso más sencillo, representado en el ejemplo anterior, en que dos flotas faenan sobre la misma población y capturan peces de la misma talla y estado, el impacto de la pesca extranjera podrá apreciarse directamente por la eficiciencia marginal, en el sentido en que la entiende Gulland (1968), es decir la proporción de la captura obtenida por un esfuerzo adicional de pesca (en este caso la flota extranjera) que representa una adición real a la captura total, más bien que por la disminución de las capturas de los barcos existentes. La Figura 2 muestra como esa eficiencia marginal disminuye a medida que aumenta la captura total (expresada en porcentaje de "RMS"). Las curvas corresponden a diferentes supuestos sobre las características biológicas de las poblaciones y a la naturaleza del modelo utilizado para evaluar el estado de la población. No ha de concederse demasiada atención a los detalles de las curvas, pero conviene insistir en que, incluso en la curva más alta (mas favorable), la eficiencia marginal disminuye significativamente por debajo del 100 % cuando la explotación de la población es aún relativamente ligera. Por ejemplo, disminuye el 90 % cuando las capturas son entre el 10 % y el 30 % del máximo, lo que significa que, a niveles tan bajos de explotación, la reducción de las capturas de las flotas existentes es un 10 %, de las capturas hechas por los barcos que han venido a sumarse a la pesquería.
En la práctica sucederá a menudo que los barcos extranjeros no exploten el mismo segmento de los recursos que las embarcaciones locales. Normalmente trabajaran a mayor distancia de la costa y en aguas más profundas. Probablemente, pues, explotarán especies ligeramente diferentes y de ordinario capturaran individuos de mayor talla y más edad, si se trata de la misma especie. Un ejemplo evidente, aunque quizás no totalmente característico es el de la mayoría de los camarones peneidos. Las formas juveniles se encuentran en la lagunas y en otras aguas costeras, y son capturados sobre todo por pescadores a pequeña escala que utilizan artes tradicionales, mientras los adultos se encuentran a cierta distancia de la costa y son explotados por arrastreros comerciales (de puertos locales o de países extranjeros). En esos casos, si solo se tiene en cuenta lo que sucede durante una generación de peces o camarones, no se observarán efectos directos de la pesquería de media altura en las capturas de bajura. Sin embargo, si la intensidad de la explotación afecta al reclutamiento de juveniles, la pesquería de media altura puede influir en la de juveniles. En la medida en que las repercusiones más graves de una explotación demasiado intensa son las que afectan al reclutamiento y teniendo en cuenta que el volumen final de la población de desovadores dependerá de la pesquería que explota a los adultos, el efecto puede ser importante. Sin embargo, es difícil determinarlo y de ordinario solo es posible obtener pruebas concluyentes de que ha habido una "sobrepesca de reclutamiento" cuando la población en cuestión se ha agotado ya.
Si una nueva pesquería explota especies totalmente diferentes de las de las pesquerías existentes, no se observaran repercusiones inmediatas. Pero no es corriente que no haya ninguna superposición. En las pesquerías de arrastre, en particular, se tiende a capturar incidentalmente gran número de especies (las llamadas capturas accidentales), aunque se orienten sobre todo a la explotación de una o dos especies principales. Esa situación puede causar perdidas, cuando existe una pesquería local que se especializa en una de esas especies capturadas accidentalmente. En el nordeste del Pacífico, por ejemplo, una de las especies demersales más valiosas de las pesquerías norteamericanas es el hipogloso. Las capturas incidentales de hipoglosos pequeños por parte de las flotas de arrastre de Asia, que se orientaban a la explotación de peces demersales, más abundantes pero de menor precio (peces planos, peces de roca y colín de Alaska), planteo considerables problemas (sobre todo antes de la introducción del límite de 200 millas).
Incluso cuando no existe ninguna superposición, no es posible suponer que no habrá interacción alguna. La experiencia en áreas tan diversas como el mar del Norte, el golfo de Tailandia y las zonas de afloramientos frente a California y Chile/Perú han mostrado que la abundancia relativa de especies diferentes puede cambiar radicalmente y que el aumento o disminución de una especie puede depender del grado de explotación de otras. Las interacciones pueden actuar en diferentes direcciones. La abundancia (y, por tanto, las capturas) de un depredador tenderán a disminuir si se explotan intensamente las especies que le sirven de presa. En cambio, las capturas de estas ultimas tenderán a beneficiarse de una explotación intensa de sus depredadores o de otras especies competidoras.
Evaluar con precisión hasta qué punto se reducirán las capturas de la pesquería existente como consecuencia de la concesión de acceso a embarcaciones extranjeras será probablemente difícil. De todas maneras, siempre es posible hacer algunos cálculos aproximados, que mostraran al menos el orden probable de magnitud de las pérdidas potenciales de la pesquería existente, que podrán luego compararse con los beneficios potenciales. Como mínimo, pueden establecerse curvas de rendimiento (o al menos curvas de rendimiento por recluta), del tipo indicado en la Figura 1. Dichas curvas tenderán a indicar un límite máximo de las pérdidas, suponiendo una superposición total de la explotación.
Pero la evaluación del probable impacto de la pesca extranjera no ha de limitarse, en la mayoría de los casos, a hacer la mejor estimación o una estimación prudencial, si no que ha de tener en cuenta como podrían modificarse esos efectos según la naturaleza del acceso concedido a los extranjeros y el grado en que es posible controlarlo. Por ejemplo, se podría pensar en una pesquería extranjera que faenara a buena distancia de la costa, para explotar en parte especies no capturadas por la flota local de bajura y en parte individuos de más edad de la especie capturada por la flota local. En cualquiera de esos casos, las repercusiones directas de la pesquería de media altura habrían de ser pequeñas. En cambio, las embarcaciones extranjeras podrían obtener mejores tasas de captura más cerca de la costa, en cuyo caso habría mayor superposición con las pesquerías locales en las especies y tallas de los peces capturados, con repercusiones consiguientemente mayores. En la evaluación de las perdidas potenciales, pues, ha de tenerse en cuenta no solo el volumen bruto de las eventuales capturas extranjeras sino también la talla y las especies de los peces capturados. La medida en que sea posible especificar de antemano esas características de la pesquería extranjera e incluirlas en el acuerdo de acceso (velando por su aplicación) constituye también, evidentemente, una parte importante de toda evaluación.
3.2 Costos de Vigilancia y Control
La responsabilidad que el nuevo derecho del mar impone al Estado ribereño por la conservación y utilización racional de los recursos de su ZEE (por ejemplo, para determinar la captura permisible, etc.) conlleva costos para el Estado ribereño. El pleno desempeño de esa responsabilidad parece implicar la recolección y compilación de todos los datos pertinentes (incluida información estadística de las flotas pesqueras); el análisis de esos datos, para determinar la situación de las poblaciones; la determinación y aplicación de medidas adecuadas de ordenación, y la adopción de normas para asegurar que se cumplan los reglamentos establecidos. Todos estos costos tienden a aumentar cuando en la pesquería participan barcos extranjeros.
Los más evidentes de estos costos son quizás los de la ultima fase: control y ejecución. Ambos aspectos han sido considerados en varias consultas de la FAO y no se volverá aquí sobre ellos, dado que la presente nota se ocupa fundamentalmente de los aspectos relativos a los recursos.
Los demás costos, particularmente los relativos a recogida de datos e investigación, no son insignificantes, y tienden a aumentar con la presencia de barcos extranjeros y los cambios introducidos en el derecho del mar. El primer punto es evidente: si la pesca se limita a las flotas locales, y quizás solo a las poblaciones próximas a la costa, el volumen y los costos de las investigaciones necesarias para vigilar las poblaciones serán claramente menores que cuando en la pesquería intervienen grandes flotas y la vigilancia de los recursos ha de extenderse a sus actividades y a las áreas de media altura que explotan. El segundo necesita algunas explicaciones. Cuando los límites eran de 3 o 12 millas y todos los países tenían, al menos teóricamente, igual acceso a las poblaciones de la alta mar, existía ya la tradición - desarrollada sobre todo en los debates del CIEM y la CIPAN - de la puesta en común de los datos básicos (por ejemplo, estadísticas de captura) y el libre intercambio de ellos entre todos los científicos. Cualquier país podía tener acceso a datos relativamente completos y fidedignos sobre cualquier población, con poco más esfuerzo que participar en los debates de esos organismos o en uno de sus grupos de trabajo. Aunque la situación no ha cambiado completamente, los debates científicos sienten hoy mucho más la influencia de los conflictos de intereses entre los diferentes países, intereses que, debido a los cambios de jurisdicción, se han polarizado cada vez más entre los Estados ribereños y los países con flotas pesqueras de gran altura. En particular, por lo que se refiere a la concesión de acceso a un posible "excedente", va claramente en interés de éstos últimos mostrar que las poblaciones son grandes y están subexplotadas. El Estado ribereño, en cambio, preferiría una interpretación más prudente.
Estando así las cosas, no sería razonable que un Estado ribereño dependiera totalmente de la investigación y la interpretación facilitada por países con flotas de gran altura. Necesitará disponer por sí mismo de esfuerzo de investigación y experiencia científica suficiente para al menos verificar los sistemas de recogida de datos y los métodos de análisis utilizados. Los problemas que eso plantea no se reducen meramente a los costos; muchos Estados ribereños disponen de personal científico limitado y el disponible está expuesto a fuertes demandas para otras tareas urgentes. Hay pues, en este campo, una clara oportunidad para aportaciones independientes, de las que pueden servir de ejemplo los órganos regionales de pesca de la FAO y, en particular, la función de está Organización y de otros expertos independientes de cualquier país en las actividades técnicas (grupos de trabajo sobre evaluación, etc.) de dichos organismos.
Nota:
Deseo dar las gracias al Prof. Burke por haber señalado a mi atención la cuestión de qué datos ha de tener en cuenta el Estado ribereño en virtud de la Convención. Se trata de una cuestión jurídica a la que no tengo competencia para responder. El punto de que aquí se trata es qué datos necesitara un Estado ribereño en su propio interés, para establecer controles apropiados. Es evidente que necesitará más datos y que su recogida y análisis serán más costosos si en la pesca participan flotas extranjeras
3.3 Efectos Indirectos
Además de los efectos indirectos indicados, la concesión de acceso a barcos extranjeros afectara a menudo indirectamente de diversas formas al desarrollo de las pesquerías nacionales del Estado ribereño. Dichos efectos pueden ser beneficiosos, porque los pescadores extranjeros pueden indicar donde hay peces y como pueden capturarse y abrir mercados (en el país extranjero, en el Estado ribereño o en un tercer país). Todo ello puede ayudar al Estado ribereño a desarrollar su propia pesquería y, en muchos casos, a substituir en último término a la pesquería extranjera. Sin embargo, es muy posible que esos efectos no sean tan beneficiosos como parecen. En esos casos, la pesquería local tiende obviamente a desarrollarse en forma similar a la pesquería de gran altura, lo que de ordinario entraña la adquisición de barcos grandes y complejos, con elevados costos de capital y funcionamientos y costos de mano de obra relativamente bajos. Es muy posible que esa no sea la forma más adecuada de desarrollo para el Estado ribereño. Como ya se ha puesto de relieve en otras partes (incluidos algunos documentos para otras reuniones preparatorias de la Conferencia Mundial de la FAO, por ejemplo sobre control del esfuerzo y estrategias de desarrollo), son muchos los objetivos (alimentos, empleo, rendimiento económico, etc.) que un país puede perseguir, y la opción y equilibrio entre dichos objetivos dependerá en gran medida de las políticas del país. En particular, es probable que los objetivos nacionales y otros factores no pesqueros (disponibilidad de capital o de mano de obra calificada o no calificada) del Estado ribereño difieran de los del país que pesca en sus aguas. Es posible, pues, que el Estado ribereño encuentre que sería totalmente inadecuado guiarse por este último país para desarrollar su propia pesquería.
Se puede observar de pasada que, incluso en países desarrollados, los grandes arrastreros de gran altura raras veces constituyen la unidad más eficiente desde el punto de vista económico. Los países en desarrollo pueden ser llevados a pensar, erróneamente, que el uso de grandes arrastreros complejos equivale a utilizar sistemas modernos de pesca (y es, por tanto, el tipo de pesca a que deben aspirar), mientras a menudo las pesquerías más fructíferas de los países desarrollados se basan en barcos pequeños, de propiedad familiar, de tipo no muy diverso del que convendría a los países en desarrollo.
Observaciones similares pueden hacerse a propósito de algunos de los "beneficios" - capacitación, investigación, asistencia técnica, etc. - que los países con flotas de gran altura pueden ofrecer a cambio del acceso que se les concede. Es indudable que todo ello puede ser extremadamente útil al Estado ribereño si responde a sus condiciones. Con demasiada frecuencia, sin embargo, la naturaleza de la capacitación, etc., responde a la situación de una pesquería de gran altura (por ejemplo, capacitación en el funcionamiento de grandes arrastreros-factoría) y en el mejor de los casos puede resultar inútil para el Estado ribereño o incluso positivamente dañosa, si fomenta un tipo equivocado de desarrollo local. Valga otro ejemplo: la construcción (incluso sin costo algunos para el Estado ribereño) de un gran laboratorio científico bien equilibrado o de un buque de investigación puede tener poco valor si el Estado ribereño no dispone de personal y recursos para aprovechar adecuadamente la institución o barco en cuestión, y sería incluso perjudicial si apartara recursos científicos de otros trabajos.
4. CONCLUSION
En las secciones precedentes de este documento se han examinado brevemente el concepto de "excedentes" en la ZEE de un país, al que se puede conceder acceso a flotas extranjeras, y los costos, directos o indirectos, que el Estado ribereño puede tener que sostener como consecuencia de la concesión de dicho acceso. Es evidente que el concepto de "excedente" es ambiguo y está sujeto a varias interpretaciones. Según algunas interpretaciones plausibles, existe un "excedente" y ha de concederse acceso a él solo si los beneficios que podrían obtenerse superan a los costos posibles, directos o indirectos, que habrá de sostener el Estado ribereño. Dichos costos incluyen la reducción de las capturas de las pesquerías locales existentes, los costos de investigación, vigilancia y aplicación de las disposiciones, y las posibles distorsiones del desarrollo futuro de las pesquerías costeras.
No será fácil evaluar con precisión esos factores, pero sí es posible hacer estimaciones aproximadas, y han de hacerse siempre. En dichas evaluaciones ha de tenerse en cuenta también en qué manera las diferentes condiciones de acceso a un "excedente" dado (por ejemplo, en términos de temporada o lugar de pesca, o tallas o especies que pueden capturarse) pueden influir en las perdidas. En muchos casos, especialmente si la misma población va a ser explotada por las flotas locales y las extranjeras, las pérdidas podrían ser considerables. En ese caso, no existiría un "excedente", según la interpretación aquí utilizada, aun en el caso de que las capturas reales fueran muy inferiores a un nivel teórico de RMS. Conviene, pues, a los Estados ribereños adoptar una actitud cauta ante la concesión de acceso, aunque es preciso insistir en que, en algunas circunstancias los beneficios potenciales pueden ser grandes (si bien el valor real de algunos de esos "beneficios" ha de evaluarse atentamente) y, previa una evaluación de los posibles costos, el acceso de flotas extranjeras en esos casos habría de ser bienvenido.
Figura 2
