por
Juan Prat y Coll
Director General de Pesca Internacional
España
El desarrollo de la industria pesquera española se puede hacer remontar a una fecha bien concreta, hace más de 20 anos. El 8 de septiembre de 1961, el arrastrero congelador LEMOS zarpó de Vigo para pescar frente a las costas de Argentina. A este pionero de Europa en aguas del hemisferio austral le siguió un mes más tarde el ANDRADE, que se dirigió hacia las costas del Africa austral. Fueron éstos los dos primeros arrastreros de gran radió de acción de la flota, que, equipados con túneles de congelación, capaces de conservar todas sus capturas, permitieron a los consumidores españoles el acceso a pescado procedente de esas aguas con sus propiedades nutritivas y su sabor intactos.
El salto hacia adelante que ese acontecimiento representó en los anales de la expansión de la flota pesquera española es tanto más digno de nota si se tiene en cuenta que hasta entonces, exceptuadas las actividades balleneras, las operaciones de pesca de Europa occidental se habían centrado en el norte del Atlántico, desde el mar de Barents hasta Senegal. Parecía en aquel momento que ni siquiera los bajos rendimientos que se obtenían con el arrastre de fondo en los caladeros tradicionales, algunos ya excesivamente explotados, bastarían para determinar un cambio de actitud en los armadores interesados o para modificar la perspectiva de sus planes de acción. Debido a ello, las áreas pesqueras del hemisferio austral - tanto las alimentadas por la Corriente de las Malvinas como las alimentadas por la Corriente de Benguela - estaban en la práctica cerradas a las flotas con base en puertos situados desde Spitzberg a Las Palmas, que no se arriesgaban a provar suerte por debajo del Ecuador.
El evento mencionado fue importante no solo porque entrañó la apertura de una pesquería completamente nueva, por lo que se refiere al emplazamiento geográfico de los bancos de pesca, sino, además, porque dio lugar a la puesta en marcha de un nuevo proceso industrial que aseguro la eficacia y el éxito de está novedad y trazo el camino para que otros siguieran trabajando a lo largo de los años .
A principios de los años sesenta, España no era aún un país industrialmente desarrollado, pero contaba con una arraigada tradición de pesca de gran altura. En la segunda mitad de los años veinte se produjo un resurgimiento de la pesquería de bacalao, a pesar de que nuestros pescadores faenaban ya desde el siglo XVI, como cosa natural, en aguas de Terranova. Esta pesquería se afianzo después de la Segunda Guerra Mundial y en 1951 la flota española que faenaba en los bancos de Terranova, Nueva Escocia, Labrador y Groenlandia estaba compuesta por 21 arrastreros de puertas y 57 unidades de arrastre de pareja, con un total de 135 embarcaciones y un tonelaje bruto total de cerca de 47 000 t.
Como ya se ha mencionado, a esa era del bacalao salado siguió la era de la refrigeración industrial, primero utilizando hielo triturado, luego técnicas de congelación lenta y, más recientemente, métodos de congelación rápida y ultrarápida, que han tenido claras y directas repercusiones en la expansión geográfica de la pesca en todo el mundo. Se puede afirmar, pues, sin temor a equivocarse, que la introducción en la economía pesquera de la tecnología industrial de congelación, para conservar las capturas en perfectas condiciones por tiempo más que suficiente para permitir su consumo en fecha posterior, ha sido la clave del crecimiento más espectacular registrado hasta la fecha en la historia de la pesca.
La iniciativa privada, sin lugar a dudas, ha marchado a la avanguardia en este proceso.
Pero no basta el panorama apenas esbozado para explicar plenamente la vigorosa oleada de progreso técnico y especialización que sacudió a la flota pesquera española desde principios de los años sesenta. Esa nueva situación fue consecuencia, fundamentalmente, de dos defectos estructurales: la reducida capacidad del sector privado y de los círculos financieros privados, que no fueron capaces de discernir, entre las muchas opciones que tenían ante sí, el verdadero potencial de desarrollo del sector pesquero, y el hecho de que las características especiales intrínsecas de este sector se ajustaban mal al sistema existente de crédito.
En esa situación, la asistencia estatal resultó decisiva. Dicha asistencia se encarno en un acto legislativo que tuvo enorme importancia para el desarrollo posterior del sector pesquero, que en gran medida debe su estructura actual a la Ley sobre Renovación y Protección de la Flota Pesquera, promulgada el 23 de diciembre de 1961, apenas dos semanas después del regreso a Vigo del arrastrero LEMOS antes mencionado tras su primera expedición a los caladeros del sur del Atlántico.
Fue esa ley la que colocó decididamente a la administración pesquera en la vía de la asistencia directa al sector privado, con el objetivo bien definido de conseguir un desarrollo global. Con tal fin, se lanzo a facilitar, en condiciones financieras y económicas extremamente favorables, los recursos necesarios para la expansión de la flota pesquera directamente a los beneficiarios (los armadores actuales o potenciales), de manera que los efectos de esa política se hicieran sentir más allá del limitado ámbito del sólo sector pesquero. De esa manera, en un momento en que la economía española atravesaba una fase bien definida de reactivación, la pesca contribuía también al desarrollo de algunos otros sectores de la economía.
Diez años después de haberse iniciado la política financiera cuyas características principales se acaban de delinear, su consecuencia más directa y evidente había sido, sin duda alguna, la creación de una flota de congeladores de gran radio de acción, bien equipados y capaces de alcanzar un elevado nivel de productividad. A finales de 1971 la flota estaba compuesta por 261 unidades de pesca: 236 arrastreros dedicados preferentemente a la captura de pescado blanco, cefalópodos y crustáceos, y 25 cerqueros destinados a la pesca de atún y especies análogas, con un total de 141 000 TRB. A ellos hay que añadir 40 buques factoría o barcos refrigerados de transporte, capaces de manipular pescado congelado, con un total de otras 72 000 TRB.
Pero este nuevo componente de la producción pesquera española no es el único reflejo de la política pesquera iniciada en 1961, cuando por primera vez en su historia las capturas españolas alcanzaron la cifra de un millón de toneladas (mas exactamente: 1 058 794 t). A partir de entonces, el índice de crecimiento experimento una rápida expansión. Apenas diez años más tarde, el volumen total de las capturas había aumentado en más de medio millón de toneladas, colocando a España en séptimo lugar entre los países pesqueros del mundo (con exclusión de la pesca continental), en quinto lugar desde el punto de vista de los ingresos primarios derivados de productos pesqueros, y en quinto lugar en lo que se refiere al consumo de pescado per caput.
Los reglamentos derivados de la Lay No 147/1961 de 23 de diciembre (Ley sobre Renovación y Protección de la Flota Pesquera) tuvieron un efecto continuado en otros sectores económicos, además del sector pesquero, llegando incluso a tomar medidas específicas que afectaban directamente a esos otros sectores. Así sucedió, por ejemplo, con la construcción de buques, de la que ya se ha hablado, cuando en 1966 se adopto un nuevo enfoque para la financiación de la flota pesquera. A partir de ese ano, de acuerdo con los reglamentos antes examinados, tanto los bancos privados como el Banco de Crédito a la Construcción podían conceder prestamos no sólo a armadores sino también a astilleros, permitiéndoles así financiar las ventas de barcos a largo plazo. Conviene observar que esto, a su vez, dio lugar a considerables problemas de control para la administración pesquera, que a veces hicieron difícil obtener un panorama del desarrollo del sector y de la situación existente en un momento dado.
Otros sectores económicos implicados directamente en este proceso fueron la industria, de refrigeración y congelación y otras ramas de actividad que pueden clasificarse, en conjunto, en el grupo de industrias auxiliares. Sin olvidar, naturalmente, a las llamadas "industrias afines", cuya amplia variedad pone de relieve las numerosas y diferentes maneras de elaboración de productos pesqueros: la industria ballenera, la industria conservera (la rama más importante, con varias líneas diferentes de producción), el curado de pescado, el congelado en tierra y la industria de fabricación de harina de pescado.
En todo caso, el desarrollo de la industria pesquera no se limito a afectar a los sectores afines o relacionados. Por encima de los limitados confines del sistema de producción, tuvo, con el pasar de los anos, repercusiones significativas en dos variables macroeconómicas: el consumo interior y el comercio exterior.
Es preciso señalar un fenómeno que, sin ser nuevo, ha alcanzado, con el correr de los anos, una nueva dimensión, tanto cuantitativa como cualitativa. Nos referimos a la creciente presencia de barcos españoles en caladeros internacionales o en aguas de otros países. Ello ha sido consecuencia, claramente, de la política iniciada en los años sesenta, que ha cumplido, por tanto, uno de sus principales objetivos: conseguir acceso a pesquerías situadas más y más lejos, para reducir así la dependencia del consumo interior de pescado de los recursos de una plataforma continental estrecha y ya sometida a intensa explotación. Pero dos acontecimientos independientes de la voluntad de la administración española y en los que ella no ha podido influir han determinado un cambio dramático en la situación de las pesquerías mundiales. Se trata de acontecimientos especialmente importantes en el caso de España, porque han modificado radicalmente el contexto en el que se realizaban sus actividades pesqueras. Nos referimos, naturalmente, a la crisis petrolífera y a la extensión generalizada de la zona económica exclusiva, por parte de los Estados ribereños, a 200 millas náuticas.
Para colocar este problema en su justa perspectiva es necesario percibir sus dos aspectos. Por un lado, esos acontecimientos afectaron directamente a la situación vigente, que vino a hallarse en conflicto, fundamentalmente, con la nueva serie de circunstancias; y, por otro lado, ponían en causa los objetivos y directrices que habían conformado hasta entonces el desarrollo de la flota pesquera española, en el momento en que entraba en su segunda fase de reorganización, encaminada principalmente a modernizarla y mejorarla tecnológicamente, en función de los diferentes tipos de pesquerías y de las distintas situaciones de los recursos en los diferentes caladeros.
La crisis petrolífera ha puesto de manifiesto que el modelo descrito para la reorganización de la flota ya no es apropiado hoy día, sencillamente porque el costo del combustible es un factor que los armadores no pueden ignorar a la hora de decidir el tipo de inversiones que han de hacer, ante todo por lo que se refiere a la relación entre la potencia de los barcos y el nivel de productividad proyectado. Y lo mismo vale para la administración, a la hora de trazar directrices de política pesquera.
Por lo que se refiere al segundo de los acontecimientos mencionados, la extensión generalizada de las ZEE a 200 millas, conviene, ante todo, a modo de introducción, destacar tres puntos:
(a) Esa extensión se produjo en abierta oposición al concepto histórico de libertad de los mares, sostenido por las potencias marítimas tradicionales como herencia común, concepto que iba de la mano con el de un océano inviolable que, en palabras de Hugo Grocio, jurista, teólogo e historiador del siglo XVII, incansable defensor del principio de la libertad de los mares, "no puede ni poseerse ni encerrarse", ya que son "los mares los que poseen la cierra", y no viceversa.(b) La controversia comenzó después de la declaración de Santiago de Chile de 1952 y fue abarcando, más tarde, toda una serie de problemas entrelazados: la navegación en las aguas territoriales y en los estrechos estratégicos, las pesquerías marítimas, los recursos petrolíferos y minerales de los fondos marinos y su subsuelo, la explotación de la plataforma continental, el establecimiento de zonas económicas exclusivas y los problemas relativos a la defensa contra la contaminación de los mares.
(c) La disparidad de intereses entre los distintos Estados es enorme, pero la ampliación de las ZEE constituye también un problema interno, que dio lugar a graves tensiones incluso dentro de las delegaciones de un mismo país en la Tercera Conferencia sobre el Derecho del Mar, en la que los intereses militares entraron en conflictos con los económicos, los mineros con los pesqueros, los estratégicos con los científicos, etc.
El hecho es que, desde el punto de vista pesquero, la situación que se ha creado a causa de la revolución del derecho del mar tiene repercusiones menos directas que la crisis petrolífera, pero, sin lugar a duda, sus consecuencias son mucho mayores. La limitación del acceso a los caladeros tradicionales ha puesto en marcha un proceso de selección para determinar a qué embarcaciones se concederá el derecho de faenar. Y este proceso se extiende no sólo a los barcos mismos, sino también a los caladeros e incluso a diferentes tipos de pesquerías.
La cuestión, pues, es extremamente compleja, y más aun sí se tiene en cuenta que los objetivos que han de conseguirse con el proceso de selección no son siempre compatibles. Por ejemplo ¿a qué ha de concederse prioridad? ¿A agilizar la flota, para obtener un máximo de rendimiento económico por unidad, o a mantener un máximo nivel de empleo? En otras palabras ¿la mejor flota posible o la más grande?
La situación es aun más acuciante por el hecho de que la respuesta a estas cuestiones afectara a gran número de regiones ribereñas cuya existencia económica y social depende en medida importante de la pesca. Ello introduce obviamente un factor nuevo, que obliga a reconsiderar todo el problema.
Es evidente que las circunstancias son totalmente diversas de la situación considerada al principio, cuando reestructurar la flota significaba fundamentalmente mejorar su nivel tecnológico, conseguir mayores rendimientos y elevar el nivel de vida de los pescadores.
En otras palabras, no basta hoy con reconocer simplemente que la declaración generalizada de zonas económicas exclusivas ha puesto en grave crisis el derecho tradicional a la pesca en las que eran hasta entonces aguas internacionales y ha desencadenado inmediatamente una oleada de negociaciones entre países para establecer, lo más rápidamente posible, los cimientos de relaciones bilaterales de pesca, especialmente en lo relativo a cupos, licencias, explotación conjunta de caladeros, comercio exterior, etc.
Este nuevo problema, que ha venido a sumarse a los ya existentes, a parte de contener elementos coyunturales, incluye un aspecto estructural más profundo. Los elementos coyunturales podrán afrontarse con mayor o menor éxito con medidas de emergencia. Pero el aspecto estructural del problema es el más grave, con mucho, porque exige una transformación profunda del sector pesquero, para adaptarlo a las nuevas condiciones.
En el caso de España, esas transformaciones se han hecho sentir incluso en la estructura organizativa y operativa de la administración pesquera misma, con objeto de ajustaría a la complejidad de los problemas que tiene que afrontar el sector. Y subrayamos el término complejidad, porque no se trata de problemas separados e inconexos que, una vez clasificados en orden de prioridad, puedan abordarse uno por uno. Muy al contrario, nos encontramos con una serie de cuestiones interdependientes que, si se consideran fuera del contexto en que han surgido, llevaran sin duda alguna a conclusiones erróneas y soluciones inadecuadas.
Es evidente, por ejemplo, que gran parte de los problemas encontrados a nivel de producción y de comercialización son una proyección de defectos estructurales de las empresas pesqueras, sobre todo las dedicadas a determinados tipos de explotación. Hoy día es preciso añadir además que, ante el problema de las zonas de 200 millas, esa cuestión constituye en muchos países un nuevo obstáculo, particularmente importante, en la vía de una política eficaz de pesca exterior.
Consideradas desde está perspectiva, las políticas pesqueras actuales son un intento de afrontar las graves dificultades que tiene planteado el sector, sin limitarse a un enfoque temporal o coyuntural, sino buscando soluciones coherentes a largo plazo que puedan servir de base para un desarrollo futuro de orden cualitativo más bien que cuantitativo.
Los objetivos de está política en España pueden resumirse en los seis puntos siguientes:
- ordenación de la pesca en nuestros propios caladeros;- reorganización de la flota según los diferentes tipos de pesquerías en aguas extranjeras e internacionales;
- mejora del sistema interior de mercadeo de pescado;
- política de comercio exterior para los productos pesqueros;
- política de pesca exterior, tanto multilateral como bilateral;
- expansión de la administración pesquera para adaptarla a las necesidades de las nuevas circunstancias.
Dentro de este contexto es digno de nota el Real Decreto No 681/1980, de 28 de marzo, relativo a la administración nacional de la pesca, que constituye el punto de partida para establecer gradualmente programas de ordenación que hagan posible en último término reestructurar nuestras flotas fundiendo en una sola unidad dos objetivos fundamentales: la regulación de la capacidad de pesca y la adaptación de los barcos a los caladeros.
Para conseguir esos fines se ha adoptado el principio fundamental y claramente definido de prohibir todo aumento de la presión de pesca que grava sobre los recursos pesqueros. El objetivo fundamental será optimizar el nivel técnico de las flotas destinadas a cada pesquería, para mejorar los resultados económicos obtenidos. Ello significa que las mejoras tecnológicas habrán de contrarrestarse con una reducción, al menos equivalente, de la capacidad de pesca. Al mismo tiempo, para conseguir el estado óptimo estimado de equilibrio será necesario tener en cuenta la interacción de los diferentes tipos de actividades pesqueras que se realicen simultáneamente en los caladeros.
En resumen, una vez que se ha reconocido que los recursos pesqueros no son ilimitados y que se necesitan medidas rigurosas de conservación, la consecuencia lógica es que una estricta administración y control de nuestras pesquerías es requisito sine qua non para la reestructuración de la flota, que sólo será posible una vez que se hayan establecido los límites de nuestros recursos pesqueros, tanto nacionales como internacionales.
Por lo que se refiere a la flota española que faena en aguas de otros países, el sector privado se ha visto obligado a reconocer en algunos casos la existencia de un exceso de capacidad, fenómeno éste que, como es natural, varía según las pesquerías. Ello significa que, sobre la base de factores condicionantes totalmente nuevos y diferentes y como consecuencia directa del límite de 200 mi, la política pesquera ha tenido que concebir un programa de reestructuración de las flotas que va más alia del proceso normal de modernización. Un programa de ese tipo no es fácil de concebir, porque, debido a la dispersión geográfica de las pesquerías y a los diferentes niveles operativos y técnicos de las flotas correspondientes, hay que tener en cuenta la posibilidad de acceso a diferentes caladeros. En otras palabras, hay que analizar el grado de "movilidad" de las embarcaciones y pensar en tipos de artes que puedan utilizarse en formas diferentes.
La respuesta más original y eficaz de España, puesta en práctica con rapidez después del establecimiento de las zonas de 200 mi, ha sido la creación de empresas conjuntas de pesca, autorizada por el Real Decreto de 8 de octubre de 1976, que ha permitido mantener a los barcos de pesca activos en la ZEE de aquellos países que no estaban dispuestos a seguir permitiendo las faenas de pabellones extranjeros y, al mismo tiempo, no podían aun substituirlos con barcos y tripulaciones propios.
En el Artículo 1 de dicho decreto se definen las empresas pesqueras conjuntas como aquéllas formadas en un país extranjero, conforme a su legislación, por empresas pesqueras españolas definidas como Cales con arreglo a la Ley N° 147/1961 (Ley de Renovación y Protección de la Flota Pesquera), en asociación con personas físicas o jurídicas de dicho país y, en su caso, de otros países, con la finalidad de aprovechar conjuntamente los recursos pesqueros del mar.
Para conseguir esa finalidad y responder a la necesidad de asegurar abastecimientos suficientes de pescado para el mercado interior, que se veían amenazados por la nueva situación internacional, el Real Decreto mencionado estableció normas para:
(a) regular los efectos de las inversiones de capital español en países pesqueros mediante empresas conjuntas;(b) regular la transferencia y venta de barcos españoles a empresas conjuntas;
(c) regular la importación en España de las capturas de esas empresas.
A las compañías españolas que participaran en empresas conjuntas se les concedieron los incentivos usuales previstos en el caso de la exportación: exenciones fiscales, créditos, créditos especiales a los compradores, cobertura de riesgos no comerciales, etc.
Dado el carácter especial de este tipo de actividad y las circunstancias particulares del momento, se concedieron además otros incentivos, entre ellos la posibilidad de importar sin tener que pagar impuestos, derechos de compensación u otros gravámenes, parte de las capturas hechas por barcos españoles y transferida o vendida por compañías pesqueras españolas a empresas conjuntas.
De esa manera, la administración pesquera, tras estimar la producción esperada de cada una de las empresas conjuntas, establece para cada semestre un cupo global total de importaciones autorizadas en franquicia, en función de la demanda interior y las capturas estimadas de la flota nacional.
El sector pesquero privado respondió muy favorablemente a está iniciativa. Ya hemos indicado anteriormente la elevada dependencia de la flota española de una serie de caladeros que repentinamente vinieron a encontrarse bajo la jurisdicción de otros países. Apenas dos años después de la publicación del Decreto, 80 unidades de pesca de dicha flota operaban ya en aguas de Marruecos, Sudáfrica, Chile, Argentina, Uruguay, Haití y México, bajo las respectivas banderas de esos países. Conviene hacer notar, además, que los barcos en cuestión eran en general grandes, con un promedio de unas 900 TRB, 1 700 caballos al freno y una tripulación de 30 personas. En la actualidad, son 182 los barcos que participan en empresas conjuntas en 14 países, con un TRB total de 95 748 t.
Un beneficio adicional de esas empresas conjuntas es que han permitido sacar un número cada vez mayor de barcos de gran capacidad de los caladeros tradicionales, sujetos actualmente a graves restricciones, favoreciendo así el reajuste de la flota a la nueva situación.
Posteriormente, el Real Decreto N° 2 209/1981, de 20 de agosto, publicó normas complementarias eliminando las restricciones sobre fechas de construcción para los barcos que puedieran transferirse, lo que, unido a algunas imposiciones de desguace, facilito ulteriormente la remoción de unidades obsoletas, promoviendo al mismo tiempo la construcción naval.
A fin de cuentas, las empresas conjuntas representan una modalidad especial de inversiones exteriores, que dan resultados inmediatos, asegurando una substitución de los suministros de pescado cubiertos antes con fuentes "interiores" que ya no están disponibles en la misma medida.
A breve y medio plazo, la legislación española sobre empresas conjuntas se traduce de hecho en una asistencia indirecta a la exportación de tecnología pesquera. Ello contribuye al desarrollo pesquero de los países que carecen de experiencia, infraestructura técnica y sistemas de distribución, y constituye así una parte importante de la política española de colaboración con esos países.
Por último, los efectos económicos de las disposiciones jurídicas españolas sobre empresas conjuntas han sido también importantes para la política de empleo, permitiendo a las tripulaciones conservar sus puestos de trabajo.
Mientras en los años sesenta, de acuerdo con la situación económica y política mundial, la legislación española era expansionista, en la segunda mitad de los años setenta se hizo más cauta hasta que, en los últimos años, siguiendo la tendencia general, España ha iniciado una política de adaptación estructural a las nuevas circunstancias.
Dicha adaptación se orienta hacia una reducción de la flota de arrastreros de radio medio de acción que descargan pescado fresco, en beneficio de la reestructuración de las flotas de arrastreros y cerqueros congeladores de gran altura, cuyo futuro permite aun cierta expansión limitada y que será necesario transformar de algún modo para adaptarlas a los mayores costos de explotación.
