Extracto del
Informes de la Consulta de Expertos sobre Sistemas de Observación, Control y Vigilancia para la Ordenación de la Pesca
Roma, 27-30 de abril de 1981
Objetivos
Los objetivos generales de las actividades de observación, control y vigilancia han de decidirse y evaluarse atentamente teniendo presente la situación particular de cada Estado. Los Estados han de determinar la importancia relativa que tiene para ellos la observación, el control y la vigilancia con objeto de: (a) maximizar los beneficios netos de los recursos pesqueros de sus zonas, desde el punto de vista de la pesca nacional y/o extranjera; (b) maximizar los beneficios netos de otros recursos y usos de las mismas zonas (por ejemplo, explotación minera); (c) aplicar los reglamentos de aduana y cuarentena; (d) obtener información sobre la cantidad y valor de los recursos; (e) atender las demandas de los pescadores del país (sean o no realistas), que piden que se les proteja contra los pescadores extranjeros; (f) ejercer la soberanía nacional; (g) fomentar los servicios de navegación, búsqueda y rescate; (h) proteger el medio marino; e (i) otras finalidades. La evaluación de la importancia de estos objetivos ayudara a determinar cuales son los tipos óptimos de observación, control y vigilancia y los niveles de inversión más apropiados.
Beneficios y Costos
Para estimar los niveles apropiados de inversión para las actividades de observación, control y vigilancia es preciso recurrir a un análisis de costos/beneficios (definido y aplicado en términos generales). Dado que los Estados suelen disponer de fondos limitados para esas inversiones y generalmente es imposible conseguir que las disposiciones se cumplan al 100 %, es necesario determinar con qué inversión se conseguirán efectos óptimos. En teoría, ello se producirá cuando los costos marginales y los beneficios sean iguales, es decir, cuando el costo de la ultima unidad adicional de inversiones para actividades de observación, control y vigilancia sea igual a los beneficios que produce.
En la práctica ello es difícil de medir, especialmente si se tiene en cuenta los efectos a largo plazo. Por ejemplo, en el análisis ha de intentarse calcular cual será la probable actividad de pesca de barcos extranjeros en el futuro. Por un lado, el aumento de los precios de los productos pesqueros puede favorecer la continuación de la pesca de gran altura, pero, por otro lado, el aumento de los costos (en particular de los combustibles) puede reducir considerablemente las faenas de pesca de gran altura y, por tanto, la necesidad de actividades de observación, control y vigilancia de los extranjeros.
En el análisis de costos/beneficios se encuentran también problemas debido a la dificultad de cuantificar algunos de los beneficios, como, por ejemplo, los derivados de responder a las exigencias de los pescadores nacionales de que se les proteja contra los extranjeros.
A pesar de las dificultades, el esfuerzo por identificar y evaluar los costos y beneficios ayudara a determinar los niveles adecuados de inversión, aunque los resultados sean imprecisos y el análisis se haga con sistemas sencillos.
Relación entre los Costos para el Estado Ribereño y los Reglamentos
Los costos de observación, control y vigilancia que habrán de sostener los Estados ribereños dependerán de la naturaleza de los acuerdos y reglamentos vigentes tanto para los pescadores extranjeros como para los nacionales. Por ejemplo, la aplicación de las disposiciones resulta menos costosa en caso de que se impoga a los extranjeros el pago de una suma fija para concederles acceso que cuando se aplican impuestos sobre la captura. Estos últimos, sin embargo, permiten a los Estados ribereños obtener mayores ingresos y tener un mayor control de la explotación de los recursos. Los costos son también menores cuando se imponen temporadas de veda que cuando se regula la luz de malla o las capturas accidentales. Por tanto (a) es preciso tener presente la relación entre los gastos de observación, control y vigilancia y los beneficios que pueden obtenerse del reglamento o acuerdo, y (b) los responsables de adoptar los reglamentos y negociar los acuerdos han de trabajar en estrecha relación con los encargados de los trabajos de observación, control y vigilancia.
Relación entre los Costos para los Pescadores y los Reglamentos
La imposición de medidas de observación, control y vigilancia crea en general algunos costos para los pescadores (por ejemplo, inspecciones en puerto, provisiones para los observadores), que reducirán la cantidad que los pescadores extranjeros están dispuestos a pagar a cambio del privilegio de pescar o reducirá los beneficios netos de los pescadores nacionales. Esos efectos han de tenerse en cuenta a la hora de elegir los reglamentos y acuerdos.
Conciencia de los Riesgos que Conlleva el Incumplimiento
Los pescadores cumplirán con los reglamentos y acuerdos solo en la medida en que consideren que les beneficien o que no cumplirlos les resultara más costoso que cumplirlos. Su conciencia del riesgo dependerá de las posibilidades de ser observados y apresados de las probables sanciones que se les impongan y de la posibilidad de evitar dichas sanciones mediante soborno. Es preciso reforzar, desde todos los puntos de vista, la conciencia del riesgo que entraña el incumplimiento de las normas.
Relaciones entre las Distintas Fases de Ejecución
Un sistema eficaz de ejecución ha de incluir vigilancia, apresamiento, imposición de sanciones y comunicación de las sanciones impuestas. Mientras a los dos primeros elementos se les suele prestar gran atención, no siempre se tienen adecuadamente en cuenta los dos últimos. Si las multas impuestas son insuficientes, las actividades de vigilancia y apresamiento resultarán ineficaces. Si la comunicación de las sanciones no es adecuada, los pescadores no tendrán conciencia del riesgo que corren. Así pues, los responsables de la ejecución han de combinar sus actividades con los órganos judiciarios y recurrir a otros organismos (por ejemplo, ministerios de relaciones exteriores) para asegurar que las sanciones se impongan y se comuniquen. La imposición de sanciones puede facilitarse a veces concediendo poderes discrecionales a la administración y estableciendo tribunales especiales.
Medios Institucionales para Reducir los Costos
Los funcionarios responsables de la ejecución han de buscar métodos institucionales poco costosos para conseguir sus objetivos o para complementar las inversiones hechas en aparatos de observación, control y vigilancia. Pueden explorarse varias posibilidades. Una es contar con la "buena voluntad" y servirse de los canales diplomáticos para instar a los pescadores extranjeros a observar las normas. Muchos gobiernos estarán dispuestos a controlar a sus pescadores para mantener buenas relaciones con los países. Otro sistema consiste en hacer depender los privilegios concedidos a una flota del cumplimiento de las normas por parte de todas las embarcaciones. Un tercero puede ser exigir a los gobiernos extranjeros que mantengan un representante responsable en el Estado ribereño, para acelerar la comunicación de eventuales violaciones. Un cuarto sistema es exigir a los barcos extranjeros que depositen una fianza. Otra posibilidad es ofrecer incentivos a quienes cumplan las normas o adopten medidas que faciliten el control, como, por ejemplo, reducir los derechos aplicados al pescado descargado en puertos nacionales. En algunos casos, estos sistemas (y otros análogos) pueden resultar más rentables que la adquisición de equipo de vigilancia y en muchos casos contribuirán notablemente a aumentar la rentabilidad de este último.
Sencillez de las Normas y Acuerdos
Hay que intentar siempre que las normas y acuerdos sean lo más sencillos posible. De esa manera se reducirán los costos de observación, control y vigilancia para el Estado y para los pescadores (nacionales y extranjeros). Si en algunos casos se complican deliberadamente los reglamentos, ello no se hace con objeto de proteger los recursos sino con la finalidad (encubierta) de hacer que la pesca extranjera resulte antieconómica. Con ese sistema se reducen los ingresos potenciales del Estado ribereño y se aumentan los costos de las actividades de vigilancia. Para conseguir que los reglamentos y acuerdos sean sencillos, se pueden aumentar las facultades discrecionales de los funcionarios encargados de su ejecución (aunque es preciso hallar medios para asegurar que no abusen de esas facultades) (véase "apoyo a los órganos administrativos encargados de la observación, el control y la vigilancia").
Cooperación Regional y Soberanía Nacional
Los costos de observación, control y vigilancia pueden reducirse notablemente aumentando la cooperación regional y compartiendo la autoridad. Ello vale sobre todo en el caso de poblaciones compartidas, pero es también importante cuando una flota extranjera pesca en las zonas de países vecinos. No hace falta insistir en los beneficios que puede reportar la colaboración. Por otro lado, es esencial reconocer que los Estados son reacios a cooperar cuando la colaboración interfiere con su soberanía nacional. Es necesario hacer una evaluación realista de los obstáculos derivados de la soberanía nacional y hallar la manera de aumentar la cooperación dentro de esos límites.
Sobornos y Extorsiones
Los sobornos y las extorsiones pueden obstaculizar en forma significativa la aplicación de las normas. Los reglamentos y acuerdos han de formularse de manera que se reduzcan las posibilidades de soborno y extorsión. Por ejemplo, el uso de observadores a bordo puede completarse con comprobaciones al azar o inspecciones en puerto. Las autoridades que tengan facultades discrecionales habrán de ser objeto de controles, para evitar abusos.
Apoyo a los Organos Administrativos Encargados de la Observación, el Control y la Vigilancia
Las actividades de observación, control y vigilancia, en particular por lo que se refiere a los pescadores nacionales, no reciben en general mucho apoyo gubernamental o político. Cuando las medidas de ejecución tienen por objeto proteger los intereses de un grupo de pescadores (por ejemplo, pescadores artesanos) frente a las actividades de otro grupo (arrastreros), es posible que disminuya el apoyo político. Además, las actividades de desarrollo suelen ser más gratificantes para los responsables de la administración pesquera que los trabajos de simple administración. Es preciso esforzarse por convencer a los políticos y a los funcionarios estatales de alto nivel de sectores distintos del pesquero de la importancia que tienen los trabajos de observación, control y vigilancia. Para ello puede ser útil señalar las pérdidas de beneficios o los costos que pueden derivarse de la falta de un sistema de observación, control y vigilancia.
Incentivos que Despierten el Interés de los Pescadores por Cumplir las Disposiciones
La aplicación de las disposiciones resultara, sin duda alguna, mucho más eficaz si su cumplimiento va en interés de los pescadores mismos. El interés de los pescadores por cumplir con las disposiciones aumentara notablemente si se dan cuenta de que serán ellos los beneficiarios de la aplicación de las normas, cosa que les será más fácil apreciar si tienen derecho exclusivo, de una u otra forma, a los recursos. (En la agricultura, por citar un ejemplo, no suele ser necesario velar por la aplicación de las normas allí donde existe la propiedad privada.) La concesión de derechos exclusivos, como franquicias comunales a los pescadores artesanos o derechos exclusivos a grupos de pescadores, puede reducir significativamente los costos de las actividades de observación, control y vigilancia.
A falta de derechos exclusivos, los pescadores tendrán más interés por respetar las disposiciones si son conscientes de que son necesarias para conseguir beneficios en un próximo futuro. Ello quiere decir que la justificación científica de la imposición de controles ha de tener un grado elevado de credibilidad.
A la inversa, los costos de las actividades de observación, control y vigilancia serán grandes si los pescadores sienten que esos controles no les beneficiaran a ellos. Tal será el caso cuando el objeto de las disposiciones sea redistribuir la riqueza (como sucede con las prohibiciones del arrastre dentro de un límite de 3,7 o 12 millas). Lo mismo sucederá si los sacrificios que han de hacerse en el presente producirán en el futuro beneficios que podrán redundar en favor de los nuevos llegados a la pesquería.
Establecimiento de Controles Antes de que se Llegue a un Exceso de Inversiones
El establecimiento de un sistema de observación, control y vigilancia resultará más eficaz antes de que se llegue a un exceso de inversiones que después de haberse producido esa situación. Si las normas tienen por objeto reducir directa o indirectamente la mano de obra pesquera, por considerarla excesiva, los costos de su aplicación serán, con toda probabilidad, especialmente altos. Por otro lado, imponer normas antes de que los pescadores hayan aceptado su necesidad resulta extremadamente difícil. En los programas de desarrollo, pues, ha de buscarse establecer una base para el control antes de la creación de una nueva pesquería o la introducción de una nueva técnica.
Efecto de la Observación, el Control y la Vigilancia en la Exactitud de los Datos
Ciertos tipos de reglamentos y acuerdos (por ejemplo, los impuestos sobre la captura) constituyen un incentivo para que los pescadores comuniquen cifras de captura y/o esfuerzo inferiores a las reales. Hay que prever esa posibilidad y hallar la manera de asegurar que se comuniquen datos exactos o, si no es probable que ello pueda conseguirse, pensar en establecer reglamentaciones de otro tipo.
Tecnología Adecuada de Observación, Control y Vigilancia
La necesidad de disponer de tecnología apropiada es Can importante en las actividades de observación, control y vigilancia como en las faenas de pesca y ha de tenerse en cuenta a la hora de recomendar actividades de observación, control y vigilancia para países en desarrollo.
Comprobaciones y Verificaciones
Hay que evitar depender de una sola técnica para las actividades de observación, control y vigilancia. Siempre que sea posible han de utilizarse varias técnicas, para asegurar una mayor eficacia. Por ejemplo, la imposición de llevar registros de pesca ha de complementarse con otras técnicas, para verificar la exactitud de dichos registros.
Vigilancia para Determinar las Necesidades de Ejecución
Antes de invertir en medios de vigilancia y control, conviene que los Estados ribereños determinen el grado, tipo y estacionalidad de la pesca abusiva por parte de barcos extranjeros, cosa que puede conseguirse con algunas inversiones en trabajos de investigación. El resultado puede ser que las faenas furtivas son tan insignificantes que no están justificadas más inversiones. Si, en cambio, resultaran importantes, se puede determinar el tipo (arrastre, palangre, cerco, etc.), los lugares, la nacionalidad y la estacionalidad de esas faenas, para programar adecuadamente los medios de observación y control.
Reevaluación Periódica
Es importante reevaluar periódicamente los sistemas de ejecución, para asegurar su eficacia, y ensayar otras técnicas posibles.
Actitudes Frente a las Actividades de Observación, Control y Vigilancia
Las actividades de observación, control y vigilancia resultaran más eficaces si los pescadores las consideran positivamente que si lo hacen en forma negativa. Dichas actividades, pues, no han de limitarse a la captura de los trasgresores, más bien, las autoridades responsables han de ofrecer servicios útiles a los pescadores (por ejemplo, ayuda para la navegación, servicios de búsqueda y socorro, recogida y difusión de información) y respetar sus intereses legítimos (por ejemplo, esperar a que recojan las redes antes de subir a bordo).
