por
Dean Robb
Procurador
Agana, Guam
INTRODUCCION
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar concede a los Estados ribereños derecho de soberanía en zonas económicas exclusivas que se extienden hasta 200 mi de la costa. La gran mayoría de las pesquerías mundiales están incluidas en esas zonas. La Convención no parece imponer grandes restricciones a lo que el Estado ribereño puede hacer respecto a la pesca de extranjeros dentro de esa zona, en particular estableciendo condiciones de acceso (véase el documento de Burke). En los últimos cinco años, más o menos, la mayoría de los Estados ribereños, movidos por las disposiciones que se estaban discutiendo en la Conferencia sobre el Derecho del Mar, han establecido su jurisdición sobre la pesca en zonas de 200 mi, estableciendo condiciones para el acceso de pescadores extranjeros. La interacción de la pesca extranjera con los diversos regímenes de pesca vigentes dentro de las 200 mi y las condiciones correspondientes de acceso han madurado lo suficiente para que sea posible evaluar la experiencia acumulada hasta la fecha.
En este documento se examinan las condiciones de acceso desde el punto de vista de su relación positiva o negativa con el cumplimiento de las mismas por parte de los pesqueros extranjeros y de los intereses que subyacen al establecimiento de dichas condiciones. Por cumplimiento, en este contexto, se entiende la medida en que las actividades extranjeras de pesca se ajustan a lo que el Estado ribereño exige, o desea y espera, dentro de la zona de pesca de 200 mi. Bajo el nombre de actividades pesqueras extranjeras se incluyen los barcos de pesca extranjeros y los Estados del pabellón, las asociaciones industriales que están relacionadas con la pesca y, en algunos casos, también otros intereses relacionados con el sector pesquero.
Por condiciones de acceso se entienden tanto los procedimientos como el contenido de los que podrían denominarse "sistemas de acceso para actividades pesqueras extranjeras".
El proceso de acceso entraña en general una relación de gobierno a gobierno, de ordinario un acuerdo, en virtud del cual se concede al Estado del pabellón una asignación, en términos de esfuerzo o de captura o de ambos. Posteriormente, las embarcaciones han de solicitar individualmente permisos, recibirlos y pagar por ellos (o por los peces capturados, en algunos casos). Las condiciones de acceso están incorporadas, según los casos, en un acuerdo bilateral, en la legislación pesquera, en los reglamentos de pesca, en las condiciones de concesión de licencia o en las decisiones administrativas del Estado ribereño. Excepto en el caso de un acuerdo, las condiciones de acceso son prescritas unilateralmente por el Estado ribereño, al menos formalmente, aunque no siempre de hecho, y no constituyen de por sí objeto de negociación. En realidad, sin embargo, no solo los acuerdos, sino, también muchas de las condiciones impuestas unilateralmente son a menudo resultados de consultas, cuando no de negociaciones y acuerdos. La Convención sobre el Derecho del Mar (Artículo 62(5)) exige que se den a conocer esas condiciones. En la práctica, muchos países ofrecen también la posibilidad de consulta.
Tanto el Estado ribereño como los pescadores extranjeros tienen intereses y necesidades propias por lo que se refiere al acceso a la zona pesquera de 200 mi del Estado ribereño. Al examinar la relación entre las condiciones de acceso y su cumplimiento hay que tener en cuenta ambas series de necesidades e intereses. En particular, la eficacia con que un Estado ribereño administra su zona pesquera en relación con las actividades pesqueras extranjeras ha de evaluarse, ante todo, sobre la base de su elección de las condiciones de acceso y del grado de cumplimiento de las mismas por parte de los pescadores extranjeros.
Por otro lado, las necesidades e intereses de los pescadores extranjeros han de tenerse en cuenta no solo por sí mismas, sino, además porque, en muchas zonas de 200 mi, el proceso de cumplimiento de dichas condiciones por parte de los pescadores extranjeros depende, en medida importante, de la autoregulación que ellos se impongan o, a la inversa, la falta de cumplimiento depende en buena parte de la falta de esa autoregulación. Por autoregulación ha de entenderse tanto la que ejerce cada uno de los barcos individualmente como la impuesta por el Estado del pabellón a sus embarcaciones, y su importancia hace que en todo régimen de pesca sea necesario tener en cuenta las necesidades e intereses de los pescadores extranjeros. Ello es especialmente cierto cuando el Estado ribereño carece de medios efectivos de vigilancia y ejecución. Desde este punto de vista, el cumplimiento de las condiciones de pesca es similar al respeto de las normas fiscales por parte de los contribuyentes. La autorregulación entraña la necesidad de un sistema razonable, aplicable y compresible de condiciones de acceso, desde la perspectiva de los barcos extranjeros y del Estado del pabellón. Dicho sistema, además, habrá de ser creible y habrá de ser objeto de verificación y, al menos, de ejecución parcial.
Como se verá en este documento, la autoregulación resulta rentable y conveniente desde el punto de vista del Estado ribereño y se puede argüir que también lo es desde el punto de vista del Estado del pabellón. Lo mejor para conseguir la autoregulación es un acuerdo bilateral, en cuanto distinto de la prescripción unilateral de condiciones por parte del Estado ribereño. El acuerdo tiende a garantizar que se tengan en cuenta las necesidades de ambas partes, que se llegue a un arreglo y que el sistema de acceso sea razonable, aplicable y comprensible. Además, el acuerdo obliga directamente al Estado del pabellón a velar por que se cumpla lo pevisto en él, cosa que quizás no esté tan inclinado a hacer activamente en el caso de reglamentos impuestos unilateralmente por el Estado ribereño. Por otro lado, intentar llegar a un acuerdo sobre una cuestión entraña que el problema es de alguna manera negociable y es inevitable llegar a una serie de transacciones. Los Estados ribereños habrán de sopesar las ventajas del acuerdo, en cuanto distinto de la prescripción unilateral, que limita la posibilidad de transacciones y compromisos sobre la condición particular de que se trate, si no la impide en absoluto.
INTERESES DEL ESTADO RIBEREÑO Y DE LOS INTERESES DE PESCA EXTRANJEROS
(a) Objetivos del Acceso
Los objetivos que los intereses pesqueros extranjeros persiguen con la obtención de acceso a los recursos pesqueros en el marco de la jurisdicción ampliada de los Estados ribereños son en general sencillos y directos y no van más allá del mero deseo de asegurarse el acceso a suministros de pescado (bien sea para abastecer el mercado nacional, para utilizarlos en la industria elaboradora nacional o como fuente de divisas fuertes) y del deseo de evitar trastornos económicos en sectores que hasta entonces dependían de las faenas de pesca de gran altura. Los objetivos del Estado ribereño al permitir las actividades de pesca extranjeras en sus aguas, por otro lado, variarán considerablemente según su situación económica, su fase de desarrollo y los objetivos de su política de administración pesquera. Para muchos países en desarrollo con pocas industrias pesqueras locales o ninguna, el principal objetivo quizás sea conseguir ingresos y otros beneficios en especie, regogiendo al mismo tiempo información sobre los recursos pesqueros existentes en las aguas a las que ha extendido su jurisdicción y sobre la viabilidad de las faenas de pesca comercial para la explotación de esos recursos. Para otros países que cuentan con industrias pesqueras locales más desarrolladas, la utilización óptima de los recursos pesqueros en sus aguas costeras puede dejar poco espacio a la pesca extranjera, y se tenderá a insistir en aumentar las tasas de captura de las flotas locales, pero incluso en esos casos la intervención de pescadores extranjeros puede servir a menudo como una especie de amortiguador para la administración pesquera, dado que al Estado ribereño le resultará más fácil reducir el esfuerzo limitando el acceso de extranjeros que limitando las actividades de los pescadores del país. Los objetivos generales del Estado ribereño serán obviamente los que determinen la naturaleza y la severidad de las condiciones que ha de imponer para el acceso. En algunos casos, un control eficaz de las cantidades de pescado obtenidas en aguas del Estado ribereño puede ser esencial. En otros, quizás convenga insistir más en asegurar que no disminuyan las entradas.
(b) Intereses en lo Relativo a las Condiciones de Control del Cumplimiento
Por lo que se refiere en concreto a las condiciones de control del cumplimiento, el Estado ribereño y los intereses pesqueros extranjeros tienen intereses que son al mismo tiempo conflictivos y convergentes. Ambos están interesados en la buena y eficaz administración de la pesquería que explotan, dado que ello tiende a aumentar su valor. Con esa salvedad, y en la medida en que la pesca representa una actividad económica, tanto al Estado ribereño como los intereses pesqueros extranjeros están interesados en reducir al mínimo los costos de ejecución y administración de las condiciones de control del cumplimiento, para maximizar los beneficios económicos netos totales de la pesquería en su conjunto. Los conflictos de intereses surgen más bien sobre la forma en que han de dividirse esos beneficios. En este contexto, el Estado ribereño tiene interés legítimo en asegurar la rentabilidad y el control del cumplimiento de las condiciones impuestas en las faenas de pesca tanto autorizadas como no autorizadas, con objeto de poder verificar los ingresos (es decir, existencia de actividades de pesca extranjera, esfuerzo, captura y valor de la captura) y con fines administrativos. También le interesa disponer de una fuente fidedigna de información sobre las actividades que se realizan en sus aguas, que le sirva de base para administrar las pesquerías y para sus planes futuros de desarrollo de la pesca local. Los intereses de los pescadores extranjeros, por otro lado, consisten más bien en asegurarse un máximo de libertad de gravosos controles y disponer de mecanismos sencillos para obtener acceso a los recursos, que al mismo tiempo les garanticen al máximo la continuidad y les impongan las menores restricciones posibles en materia de ingresos y cuestiones análogas.
Incluso en este caso, sin embargo, los intereses, aunque divergentes, no son heterogéneos. El Estado ribereño, por ejemplo, no puede imponer a las flotas extranjeras condiciones extremamente gravosas si desea que permanezcan en sus aguas y que respeten voluntariamente las condiciones de acceso establecidas. Los pescadores extranjeros, por su parte, tendrán interés en promover una relación estable y mutuamente satisfactoria con el Estado ribereño, cosa que solo podrá hacerse sobre la base de un cumplimiento adecuado de las disposiciones.
Todo ello se puede resumir en dos consideraciones. Primero, cuanto más en cuenta se tengan en el sistema de acceso las necesidades legítimas de los intereses de pesca extranjeros, más probable es que estos y el Estado del pabellón participen en la autorregulación, con lo que se reducirá la necesidad de emplear costosos medios de "ejecución forzosa". Segundo, cuanto más divergentes sean los intereses del Estado ribereño y del Estado al que pertenecen los pescadores extranjeros (por ejemplo, proteger los intereses pesqueros nacionales competidores o exigir elevados derechos de pesca) menos probable es que el sistema pueda llevarse adelante por autorregulación: y mayor será la necesidad de aplicarlo por medios coercitivos.
EXAMEN DE LAS CONDICIONES DE ACCESO EN RELACION CON EL CUMPLIMIENTO
En esta parte del presente documento se examinan las condiciones de acceso y la medidas asociadas (por ejemplo, sanciones) teniendo en cuenta la necesidad de conseguir que los pescadores extranjeros las respeten. Se examinará hasta que punto una condición determinada puede tener relación positiva o negativa con el cumplimiento de la misma y los costos que de ello se derivan para el Estado ribereño y para los intereses extranjeros de pesca. Se insistirá sobre todo en aquellas medidas que tienden a reducir la necesidad de utilizar medios coercitivos y, en la medida en que ello constituye la base para una mayor autorregulación , se tendrán en cuenta los intereses tanto del Estado ribereño como de los pescadores extranjeros en lo que se refiere al acceso. Cuando parezca oportuno se sugerirán recomendaciones, especialmente en lo que se refiere a la conveniencia de imponer determinadas condiciones habida cuenta de sus costos y de su posible impacto positivo o negativo en el cumplimiento de las disposiciones en general. Es preciso tener presente que, en general, cuanto mayores son los costos para el Estado ribereño o para los pescadores extranjeros de una condición de acceso, más probable es que las entradas netas del Estado ribereño disminuyan. Aunque solo sea por esa razón, es claro que las condiciones de acceso han de fijarse de manera que tengan una utilidad demostrable para el Estado ribereño.
Para facilitar el estudio de la cuestión, se ha dividido en cinco puntos:
1. Control de la pesca no autorizada
2. Obtención de información
3. Condiciones relativas a las operaciones
4. Condiciones jurídicas/financieras
5. Sanciones
1. Control de la Pesca no Autorizada
Lo primero que hay que asegurar, cuando se trata del cumplimiento de las condiciones impuestas, es que solo se dediquen a la pesca los barcos debidamente autorizados. Aunque ello solo puede lograrse en buena parte con medios físicos de vigilancia, la imposición de algunas exigencias puede resultar útil. Por otro lado, las exigencias impuestas a los barcos no autorizados pueden interferir con su derecho de navegar libremente por las zonas económicas exclusivas, previsto en el Artículo 58(1) de la Convención sobre el Derecho del Mar. Además, se puede argüir, y así se ha hecho, que algunas exigencias, como el estibado de los artes y la comunicación de la entrada y la salida no niegan la libertad de navegación ni interfieren con ella y constituyen un medio legítimo y necesario de ejercicio del derecho de soberanía del Estado ribereño para proteger sus intereses económicos en la zona. Es está una cuestión delicada, que cae fuera del ámbito del presente estudio. Para apreciar la sensibilidad que existe en los Estados Unidos respecto a este problema, baste decir que la necesidad de comunicar la entrada y la salida no solo no se impone a los barcos sin licencia sino tampoco a los barcos que la tienen (estos últimos se limitan a comunicar la fecha en que comienzan y cesan sus faenas de pesca).
Varios Estados ribereños exigen que los barcos comuniquen su paso por áreas dentro de la zona en las que no están autorizados a pescar. Además, ocasional y/o potencialmente se exige a los barcos sin licencias que atraviesen una zona de pesca que comuniquen su entrada y su salida en el momento mismo o con antelación. A menudo la antelación exigida es de al menos 24 horas. En algunos casos la comunicación ha de incluir la cantidad de capturas a bordo en el momento de la entrada y de la salida. Otras obligaciones impuestas a los barcos en tránsito incluyen el estibado del equipo de pesca y el mentenimiento de una marcha expedita mientras atraviesen la zona. Esas condiciones pueden complementarse con la definición de pesca adoptada por el Estado ribereño. En particular, algunos Estados han definido el acto de pesca en forma tan amplia que si los artes no están estibados o el barco realiza actividades que puedan considerarse aunque solo sea como una exploración en busca de peces (por ejemplo, con un curso sinuoso o haciendo reconocimientos), se considera que el barco en cuestión está "pescando".
Estas condiciones son muy útiles para eliminar la posibilidad de que un barco sin licencia se defienda diciendo que estaba meramente en tránsito y no pescando. La necesidad de comunicar la entrada y la salida son también útiles, porque reducen el campo de vigilancia de las autoridades encargadas de la aplicación de las disposiciones. La comunicación que han de hacer los barcos en tránsito, unida a la comunicación de su posición que han de hacer los barcos con licencia, permitirá a las autoridades saber cuántos barcos de pesca están dentro de la zona en cualquier momento dado. Por otro lado, la utilidad de esa información es cuestionable si no existen medios significativos de vigilancia.
Otro aspecto del control de la pesca no autorizada se encuentra en algunos acuerdos de pesca, en virtud de los cuales se exige a veces al Estado del pabellón que designe un agente legal, de manera que a través de él se tenga jurisdicción legal in absentia sobre todos los barcos de ese país, independientemente de que tengan licencia o no. Además, según ese acuerdo, el Estado del pabellón puede estar obligado a asegurar que todos los barcos que enarbolen su bandera, tengan o no licencia, cumplan las diposiciones del Estado ribereño, que colaborara en el control de la pesca sin licencia.
Los costos que la comunicación del tránsito representan para el Estado ribereño son la posible sobrecarga de sus medios de comunicación y la elaboración de la información recibida. Por otro lado, si no existen medios eficaces de vigilancia, es probable que las comunicaciones de tránsito tengan poco valor real. Naturalmente, si la imposición de esa exigencia interfiere con la libertad de navegación, el Estado ribereño puede verse expuesto a acusaciones de haber violado el derecho internacional.
Los costos de todo ello para los barcos en tránsito pueden ser substanciales. La necesidad de comunicar el tránsito puede ser más o menos gravosa según los medios utilizados y la información exigida. La imposición de que las comunicaciones se hagan con 24 horas, o más, de antelación, puede resultar especialmente problemática en el caso de barcos que tengan que atraversar varias zonas pequeñas o que a mitad de viaje decidan desplazarse a otros caladeros (en 24 horas, un pesquero puede recorrer unas 250 mi).
En algunos tipos de pesqueros, un estibado de los artes que excluya la posibilidad de pesca resulta imposible o sumamente inconveniente y, por tanto, interfiere con la libertad de navegación. Por ejemplo, un atunero dedicado a la pesca con cana y línea no puede, según parece, estibar sus artes de manera que le resulte imposible iniciar las faenas en breve tiempo y lo mismo vale para los barcos que pescan a cerco o con curricanes. En cambio, los arrastreros y otras embarcaciones de pesca pueden estibar convenientemente su equipo. En todo caso, no siempre es claro que ha de entenderse en realidad por "estibado de los artes de pesca": quizás que los artes se lleven o se coloquen de manera que no sea fácil desplegarlos para la pesca. En la medida en que los barcos que no lleven los artes "estibados" puedan estar expuestos a sanciones jurídicas importantes, razón por la cual han de tener la oportunidad de poder cumplir ese requisito, es oportuno que se establezcan criterios sobre que se entiende por "estibado de los artes" en distintos tipos de barcos de pesca.
2. Obtención de Información
Casi todos los Estados ribereños exigen que los pesqueros extranjeros cumuniquen información sobre el barco, la posición, la captura y la forma de actividad. Dicha información es útil para numerosas actividades de administración y a menudo lo es también para conseguir que se cumplan las disposiciones vigentes.
Antes de concederles el permiso o licencia, se suele pedir a los pesqueros extranjeros que presenten una solicitud, en la que se pide información sobre el barco, sus dimensiones, su equipo y otros detalles (a veces se pide una fotografía), nombre y dirección de los oficiales y de los tripulantes y, ocasionalmente, y con mayor o menos detalles, información sobre los armadores del barco y otros intereses económicos que tengan participación en él.
La información relativa al barco es evidentemente útil para las medidas de ejecución y cumplimiento. Si el barco ha cometido ya infracciones, es posible que se le niegue la licencia. Esa información es además útil para identificar a un barco desde un punto de observación y comprobar su probable actividad mientras se encuentra dentro de la zona. En ocasiones, el formulario de solicitud puede ser complicado y difícil de rellenar para los pescadores, lo que puede dar lugar a inexactitudes. En los casos en que los mismos barcos pesquen en varias zonas ribereñas vecinas, sería útil para todos utilizar procedimientos similares de solicitud, tanto en lo relativo al formato como al contenido.
La información sobre el armador y otros intereses económicos es valiosa para el Estado ribereño, porque le permite saber con quién ha de ponerse en contacto en caso de apresamiento o incautación del barco, o cuando se le imponga una multa. Esa información consiente además al Estado ribereño disponer de un panorama más completo de los intereses que actual o potencialmente se benefician de las actividades de un barco concreto o resultan económicamente afectados por dichas actividades. Cuando haya que resolver una controversia o sea probable la incautación del barco, es oportuno, e incluso sumamente conveniente, ponerse directamente en contacto con el armador y el acreedor hipotecario. También conviene contactarlos cuando haya noticias de transgresiones u otros incidentes de incumplimiento por parte de una embarcación. Los armadores y los acreedores (por ejemplo, los bancos) suelen estar en general muy interesados en conocer cualquier circunstancia que pueda amenazar sus intereses financieros o la seguridad de su inversión. La comunicación de eventuales incumplimientos - o la simple amenaza de hacerlo - suele mover al capitán a cumplir con más cuidado la legislación del Estado ribereño y los acuerdos de pesca.
Determinar la naturaleza y el ámbito de la participación económica puede ser difícil. Por ejemplo, si el barco es de propiedad de una corporación grande, ¿es necesario que el Estado ribereño exija los nombres, nacionalidad y cuantía de las inversiones de cada uno de los accionistas? Ello podría resultar muy laborioso para todos los interesados. ¿Han de pedirse los nombres, nacionalidad, grado y naturaleza de financiación de los diversos acreedores de un barco, y quizás de los acreedores de la corporación armadora? Es preciso poner un límite a la información que ha de exigirse sobre los intereses económicos que intervienen en un barco determinado, pero disponer de algunos datos sobre los intereses económicos más directamente afectados puede ser muy útil para el Estado ribereño (por ejemplo, el nombre del armador y, si es una corporación, algunos datos básicos sobre la división de las acciones y el nombre de los principales acreedores del barco).
La información sobre la participación económica en un barco puede considerarse delicada y quizás confidencial y su comunicación puede representar un gravamen considerable e incluso intolerable para los pesqueros extranjeros. En algunos países es posible que existan leyes que prohiban la revelación de ciertos tipos de participación económica y el hecho de que el Estado ribereño exija esos datos puede obligar a los barcos de ese país a pescar ilegalmente o a renunciar a la pesca. Por otro lado, la forma en que ha de hacerse esa comunicación y su contenido pueden resultar complicados y a veces puede ser difícil mantener la información actualizada. Probablemente el Estado ribereño hará bien en no exigir, como medida unilateral, amplia información financiera y sobre los armadores, a menos que disponga de medios para digerir y utilizar esa información. Por otro lado, quizás desee reservarse ese derecho y explorar la cuestión con los intereses extranjeros de pesca.
Varios Estados ribereños exigen que se presente el plan de pesca propuesto. Dicho plan puede presentarse por separado, oficial u oficiosamente, o incluirse en la solicitud misma. El grado en que los Estados ribereños exigen que se respete estrictamente el plan presentado varía de uno a otro. Constituye un medio útil para vigilar las actividades de un barco determinado y permite al Estado ribereño prever esas actividades y deplegar en consecuencia sus medios de vigilancia. Como es natural, ese plan puede también ser útil para otros aspectos de la administración, cosa que vale también para la mayoría de las condiciones que se examinan en este documento.
Exigir a un pesquero extranjero que prepare de antemano y respete un plan en que se especifique a dónde irá, qué hará y qué capturará puede representar una carga importante, especialmente en pesquerías donde es prácticamente imposible predecir cuál será la propia actividad de pesca. El inconveniente fundamental, aparte de los gastos administrativos necesarios para preparar el plan y presentarlo, es que la flexibilidad del barco de proseguir sus faenas si varían las circunstancias puede resultar limitada en forma importante y artificial. Para obviar a ello, se puede prever la posibilidad de modificar el plan de pesca, a condición de que se comunique de antemano, pero también ello representa nuevos costos para los pescadores extranjeros, debido al mayor número de comunicaciones y a los posibles trastornos de sus operaciones. En algunas pesquerías, la exigencia de presentar un plan de pesca puede cumplirse fácilmente; en otras, como las pesquerías de cerco para el atún, puede resultar imposible o extremamente difícil detallar el curso previsto de las operaciones. En todo caso, el Estado ribereño, al exigir que se presente un plan de pesca, ha de tener en cuenta la pesquería concreta de que se trate y permitir cierta flexibilidad; si no hace así, es muy posible que no haga más que fomentar el incumplimiento de las disposiciones o incluso obligar a no cumplirlas.
Otro tipo de información que es útil desde el punto de vista del cumplimiento de las disposiciones es la comunicación de la posición de los barcos de pesca. Dicha comunicación constituye la base del proceso de autoregulación; en general, además de pedir a los barcos que comuniquen su posición, se hacen algunas comprobaciones al azar - o, en algunos sistemas, no tan al azar - para ver si la comunicación hecha es exacta.
De ordinario se pide a los barcos que comunique, a intervalos diversos (por ejemplo, todos los días, cada tercer día o semanalmente), su posición y la hora. Esa información es útil para vigilar los movimientos de la embarcación y distribuir los medios de vigilancia. Sin embargo, según la frecuencia y la naturaleza de dichas comunicaciones, pueden determinar importantes gastos administrativos, sobrecargar los sistemas de comunicación y dar lugar a la acumulación de información detallada que tal vez sea innecesaria. De hecho, es cuestionable la utilidad de la comunicación de la posición y la hora para asegurar el cumplimiento de las disposiciones, a menos que el Estado ribereño disponga de medios suficientes para absorber y utilizar esa información. En particular, si el Estado ribereño no cuenta con medios propios de vigilancia, o sólo dipone de medios limitados, la comunicación de la posición por parte de los barcos no resulta útil, al menos a breve plazo, a efectos del cumplimiento.
También en este caso, quizás sea mejor, en el caso de muchos Estados ribereños, reservarse en la legislación y en los reglamentos el derecho de exigir comunicaciones de la situación, pero no exigir que se hagan de hecho esas comunicaciones, evitando así los costos que ello entraña y la posible disminución de las entradas, hasta que resulte claramente útil hacerlo. Las comunicaciones de la posición pueden ser útiles para apreciar las pautas de pesca y los movimientos a medio y largo plazo, pero esa información puede obtenerse también de los registros de captura (véase más adelante).
Para los países que exigen que se presente y respete un plan de pesca, la comunicación de la posición y la hora no es tan necesaria, y quizás no lo sea en absoluto, A este propósito, algunos países solo exigen que se comunique la posición y la hora cuando se producen cambios importantes en las operaciones de pesca, es decir, al dejar un caladero para desplazarse a otro, etc. Algunos Estados exigen también que cuando se comunique la posición y la hora el barco comunique la presencia de otros pesqueros extranjeros, con licencia o sin ella, de que tenga noticia. Se trata evidentemente, de información útil para el Estado ribereño, pero puede colocar al barco de pesca en la desagradable situación del delator, papel que quizás no desee asumir.
Muchos países, como ya se ha indicado, exigen que tanto los barcos con licencia como, en algunas ocasiones, los barcos sin ella comuniquen de antemano su entrada en la zona y su salida de ella. Las mismas consideraciones mencionadas antes a propósito de los barcos sin licencia valen para los barcos con ella. En particular, la carga que representa comunicar la entrada y la salida con 24 o más horas de antelación, especialmente en el caso de varias zonas de pesca adyacentes, puede resultar excesivamente complicada y tal vez imposible, especialmente si se trata de un barco muy móvil y en tránsito. En algunos casos, los Estados ribereños han intentado resolver este problema para los barcos con licencia distinguiendo dos categorías de comunicaciones de entrada y salida: una para la entrada inicial y la salida final, y otra, que no es necesario hacer con antelación, en el caso de los barcos de pesca que se limiten a atravesar los límites durante el curso de su actividad de pesca. Probablemente esos datos facilitan la vigilancia de las embarcaciones en cuestión, pero desde el punto de vista práctico no parece que tengan mucha utilidad inmediata para muchos Estados ribereños. Sin embargo, como en el caso de la comunicación de la posición, esa información puede servir a largo plazo para determinar las pautas de pesca y los movimientos y para comprobar las actividades comunicadas de captura.
A menudo se pide a los barcos de pesca extranjeros que, al mismo tiempo que comunican la entrada y la salida, informen de las capturas que llevan a bordo. Esos datos pueden servir para establecer más tarde si ha habido violación de las disposiciones sobre captura. También en este caso, sin embargo, si el Estado ribereño solo cuenta con medios limitados para inspeccionar físicamente las capturas a bordo, dicha información no resultará muy útil. De todas maneras, se puede decir que la comunicación de la entrada y la salida, y de las capturas existentes a bordo, e incluso un sistema razonable de comunicación de la posición y la hora mientras el barco se halle dentro de la zona, puede fomentar un comportamiento más disciplinado de los pesqueros extranjeros en relación con el régimen de pesca del Estado ribereño y, en esa medida, pueden resultar útiles de medio a largo plazo. Pero si esas exigencias resultan demasiado molestas, se fomentará su incumplimiento. Por otro lado, si son muchos los barcos que ignoran esas exigencias y el Estado ribereño es incapaz de velar por su ejecución, la credibilidad de todo el sistema de acceso tenderá a deteriorarse. Los pesqueros han de evaluar los riesgos de (1) poder o querer respetar solo parcialmente el régimen de pesca impuesto, exponiéndose así a sanciones que se aplicarán más fácilmente a los barcos con licencia que pesquen en virtud de un acuerdo de pesca y, por tanto, estén más sometidos a la autoridad del Estado ribereño, o (2) pescar sin licencia, no someterse a la autoridad del Estado ribereño, evitar exponerse a sanciones fáciles de aplicar y aceptar el riesgo comparativamente menor de ser detectado y apresado por el Estado ribereño.
Además de la comunicación de la posición y la hora, prácticamente todos los Estados ribereños exigen que se presenten informes de captura y esfuerzo, en una u otra forma. De ordinario, los Estados ribereños piden que la información sobre captura y esfuerzo se anote regularmente en un registro de formato prescrito que el barco ha de llevar a bordo. Algunos Estados, además, exigen que, mientras esté pescando, el barco comunique periódicamente por radio o con otros medios electrónicos los datos de captura y esfuerzo.
Los registros de captura y esfuerzo han de tenerse al día y llevarse a bordo, para poder presentarlos cuando se soliciten, cosa que sucederá de ordinario durante las inspecciones a bordo o al entrar a un puerto. Además, la mayoría de los Estados, aunque no todos, por sorprendente que parezca, exigen la presentación de esos registros una vez terminado el viaje. La exigencia de mantener los registros de captura y esfuerzo actualizados y de llevarlos a bordo tiene por objeto facilitar los trabajos de inspección y evitar la posibilidad de que el barco de pesca anote las capturas a su regreso al puerto de origen. Permitir que el operador del barco de pesca, o cualquier otra persona, anote los datos correspondientes en el registro una vez terminado el viaje ofrecería mayores oportunidades de manipular la información a nivel de toda la flota o a otras escalas. De todas maneras, si el Estado ribereño no dispone de medios eficaces para exigir la presentación de ese registro durante las operaciones de pesca, no hay seguridad alguna de que se mantenga al día o que los datos no se anoten o ajusten posteriormente.
Puede ser útil para el Estado ribereño establecer que el formato del registro de captura se ajuste al sistema o formato exigido a los pescadores extranjeros por sus propias autoridades. De esa manera se aliviará la carga administrativa de los pescadores extranjeros y se evitarán posibles confusiones, lo que hará más fácil que los datos comunicados sean exactos. Además, si varios Estados ribereños vecinos establecen normas para un mismo grupo de barcos de pesca, sería aconsejable que coordinaran incluso uniformaran todas las exigencias de comunicación de datos, incluido el formato de los registros de captura; con ello mejoraría la probabilidad de que los datos fueran exactos y útiles para los trabajos de administración y se evitarían cargas innecesarias o fuentes de confusión para los pesqueros extranjeros. En todo caso, el registro no ha de ser excesivamente complicado o detallado, de modo que los pescadores puedan rellenarlo a bordo sin dificultades excesivas, y la información necesaria ha de limitarse a los datos que realísticamente necesite el Estado ribereño en cuestión para sus necesidades de administración. Desde el punto de vista de su utilidad para el cumplimiento de las disposiciones, el uso de un registro escrito, además de ser útil para determinar qué es lo que se ha capturado, puede servir en los tribunales como una confesión, en caso de que el registro revele actividades ilegales. La información obtenida de esos registros puede compilarse para obtener un cuadro de las pautas de pesca en el pasado, que pueda resultar útil para distintas finalidades. Conviene exigir que se lleven esos registros; no son costosos para nadie, constituyen una buena fuente de información y no hay probabilidades de que sean más inexactos que la comunicación de datos por radio, si no hay posibilidad de vigilancia aérea.
La exigencia de que, además de llevar registros a bordo, se comuniquen datos de captura periódicamente, por radio u otros medios electrónicos, tiene por finalidad de ordinario vigilar la situación de los cupos y/o establecer una base actualizada para la imposición de derechos de pesca. Se puede exigir que esos informes se presenten diariamente, dos veces por semana, semanalmente o con cualquier otro intervalo. Si el Estado ribereño no aplica un sistema estricto de regulación, mediante cupos o límites de captura para las distintas especies, no parece que sea necesario exigir la trasmisión inmediata de esa información; la presentación a posteriori de los registros de captura debería ser suficiente. Por otro lado, esos informes pueden ser útiles para verificar los registros de pesca presentados posteriormente, por el hecho de que, si el operador del barco tiene intención de manipular la información, es más difícil que pueda hacerlo y más probable que se le descubra si ha de presentar esa información en dos o más formatos (por ejemplo, informes por radio y registros de pesca) en momentos diversos. La comunicación de esos datos por medios electrónicos puede sobrecargar los medios de comunicación disponibles del barco y del Estado ribereño y puede representar una carga importante para el barco de pesca, especialmente si el formato exigido es complicado y excesivamente detallado. Probablemente los Estados ribereños harán bien en no exigir la comunicación telegráfica o por radio de las capturas a menos que ello sirva a necesidades reales e inmediatas de administración o pueda ser útil como medio de verificación.
Dado que son los pescadores mismos quienes comunican esos datos sobre las capturas, han de considerarse sospechosos, a menos que se verifiquen. La cosa es tanto más probable cuanto que esa información puede utilizarse, y casi seguramente se utilizará, en detrimento de los intereses de los pescadores extranjeros. En otras palabras, si al pescador extranjero se le ha asignado una cantidad de capturas, cuanto más capturas comunique tanto más rápidamente alcanzará su cupo y habrá de interrumpir las operaciones. Además, en uno u otro momento y de una u otra forma el Estado ribereño utilizará los datos sobre captura y esfuerzo como base para determinar los derechos de pesca. Así pues, cuanto mayores sean las capturas comunicadas por los pescadores extranjeros, mayores serán los derechos que habrá de pagar en un momento u otro. (Esta relación es más directa cuando los derechos se imponen como porcentaje de las capturas actuales, y menos directa con otros sistemas. Quizás se pueda decir que cuanto menos directa sea la relación tanto más probable es que la información sobre la captura no esté afectada por sus posibles consecuencias económicas.) Por todo ello, pues, los pescadores extranjeros tienen motivos suficientes para comunicar, en la medida de lo posible, capturas inferiores a las reales. De hecho, se ha observado a menudo que la exactitud de los datos sobre captura y esfuerzo en buena parte del mundo ha empeorado significativamente después de la extensión de la jurisdicción de los Estados ribereños, debido a que esa ampliación favorece la tendencia mencionada. La única forma de combatir esa tendencia es poder verificar los informes, cosa que en el mejor de los casos resulta difícil, es costosa (observadores, inspecciones) y raramente es completa.
El medio más conveniente, rentable, verificable y exacto de comprobar la información sobre captura y esfuerzo es exigir un informe completo del viaje (es decir, que no se limite al tiempo transcurrido dentro de una zona concreta), con la presentación de un registro apoyado por documentación autenticada de las capturas desembarcadas en los puntos de descarga. Si los Estados ribereños adoptaran una orientación regional y exigieran uniformemente esa información, en un formato estándar, se eliminaría en buena parte la necesidad de comunicar las capturs por radio (al menos para muchos Estados), se reduciría considerablemente la carga administrativa de los pescadores extranjeros, la exactitud y valor de la información aumentarían considerablemente y está ultima podría ser objeto de verificaciones más eficaces.
3. Condiciones Relativas a las Operaciones
Las condiciones de acceso relativas a las operaciones de los pesqueros extranjeros puede dividirse en tres categorías:
(a) Condiciones pasivas
(b) Condiciones que exigen una respuesta del pesquero extranjero en determinadas circunstancias
(c) Condiciones que limitan algunos aspectos de las operaciones o actividades de los barcos de pesca.
Entre las condiciones que por su naturaleza pueden considerarse pasivas figuran la exigencia de que los barcos de pesca expongan ciertas marcas o símbolos de identificación, enarbolen el pabellón del país de matrícula, lleven a bordo determinado equipo de comunicaciones y de determinación de la posición, tengan licencia y lleven a bordo un registro de pesca actualizado.
Varios Estados ribereños exigen que los pesqueros expongan su distintivo internacional de llamada en ambos costados y, en algunas ocasiones, en la parte alta del barco. De ordinario se exige que los números y letras del distintivo estén pintados en colores que contrasten con el fondo y tengan determinadas dimensiones (con frecuencia un metro de altura). Con ello, unido a la exigencia de enarbolar el pabellón, los medios de vigilancia aérea o de superficie pueden identificar la embarcación con facilidad. La ventaja de exigir que se exponga el distintivo internacional de llamada es que la mayor parte de los barcos de pesca tiene un distintivo individual, por el que resulta fácil identificarlos para muchos de los objetivos que persigue el Estado ribereño. Algunos Estados ribereños, sin embargo, exigen formas más individualizadas de identificación, incluido el número del permiso por ellos concedido a la embarcación. Esa exigencia parece innecesaria, ya que no es difícil poner en relación un distintivo determinado, o una identificación internacional equivalente, con el número del permiso del barco en cuestión, reduciendo así los problemas del barco, que tiene que utilizar marcas individualizadas para una zona de pesca y quizás haya de cambiarlas al pasar a otras zonas. Si el barco de pesca es pequeño, puede resultarle difícil cumplir con la exigencia de que los símbolos de identificación tengan ciertas dimensiones, por lo que es posible que el Estado ribereño tenga que actuar con cierta flexibilidad para tener en cuenta las dimensiones de los barcos. La exigencia de exponer las marcas de identificación del barco también en la cubierta plantea a veces problemas, según la naturaleza del barco y de su cubierta. Por otro lado, esa medida es muy útil al Estado ribereño para facilitar la vigilancia aérea, por lo que, a menos que el barco sea pequeño y no disponga de ninguna superficie adecuada en la cubierta o encima del puente, esa exigencia es productiva y razonable. Las marcas de identificación exigidas por los Estados ribereños deberían uniformarse y basarse en el dispositivo internacional de llamada u otra señal equivalente.
La exigencia de que el barco lleve su licencia a bordo tiene por objeto ayudar a los oficiales de vigilancia a verificar si el barco está autorizado y las condiciones de dicha autorización, suponiendo que estén contenidas en la licencia. La única posible dificultad que los pescadores extranjeros pueden tener para llevar la licencia a bordo es la forma de hacer llegar prácticamente un pedazo de papel del Estado ribereño a bordo del barco, dificultad que no ha de subestimarse, especialmente cuando las licencias de pesca se conceden para períodos relativamente cortos, que obligan al pesquero a pasar repetidas veces por el proceso de adquisición material de la licencia. Algunos Estados ribereños envían una cantidad especificada de licencias al Estado del pabellón de la flota extranjera, para que éste las distribuya luego a los barcos mientras se hallan en el puerto de origen. Si se sigue este sistema, es preciso cierta tolerancia para dar a los barcos que se hallen en la mar la oportunidad de recoger sus licencias en su próxima entrada al puerto de origen. Otros Estados ribereños exigen que los barcos o un barco de la flota venga al puerto y recoja las licencias, para distribuirlas luego a los demás miembros de la flota en alta mar. Varios Estados ribereños no exigen que los permisos se lleven a bordo o, cuando lo exigen, no insisten en la aplicación de esa norma. Para determinar qué barcos tienen licencia, se basan en la información contenida en sus propios registros. Este sistema parece ser satisfactorio desde el punto de vista del Estado ribereño, ya que le debería ser fácil verificar, en sus registros, si un barco concreto ha obtenido licencia o no, sin necesidad de exigir que el barco lleve la licencia a bordo. Es posible, sin embargo, que algunos Estados no tengan los medios necesarios para obtener esa información fácilmente y deseen tener la absoluta certeza de que el barco tenga licencia, exigiendo por tanto que el documento se halle a bordo.
Algunos Estados ribereños se sirven de la licencia para dar instrucciones muy específicas al barco sobre lo que puede o no puede hacer y, por ello, es importante que el operador del barco tenga la licencia a bordo, para poder consultarla fácilmente. Varios Estados ribereños, además, se sirven de ese requisito de exigir que la licencia se lleve a bordo para anotar en ella eventuales advertencias o inspecciones. En la medida en que las instrucciones contenidas en la licencia sean de carácter individual, parece necesario que cada embarcación la lleve a bordo. En cambio, si se trata de instrucciones de carácter general, parece posible que el Estado ribereño envíe esas instrucciones en bloque al Estado extranjero, para que las distribuya a sus barcos.
La razón por la que se exige a los barcos que lleven a bordo determinados tipos de equipo para determinar la posición es tener en cuenta la posibilidad de exigirles que instalen equipos electrónicos de transmisión que puedan utilizarse, mediante satélite, o por otro procedimiento, para comunicar la posición y la hora. Ningún Estado ribereño, que se sepa, impone actualmente esa condición a los barcos de pesca, pero se reservan el derecho a hacerlo. Si la tecnología permitiera utilizar este método de vigilancia y acopio de información, parecería posible eliminar gran parte de los requisitos de comunicación actualmente impuestos a los barcos de pesca y, al mismo tiempo, aumentar cuantitativa y cualitativamente la información recogida por el Estado ribereño sobre las actividades de los barcos de pesca. Dado que, según parece, ningún Estado ribereño exige la instalación de equipo de transmisión de ese tipo, no entraremos en más detalles. Conviene mencionar, sin embargo, que muchos pesqueros llevan ya aparatos de navegación por satélite que permiten imprimir una serie continua de las posiciones del barco, con lo que es posible establecer el lugar donde se encuentra un barco determinado y su rumbo. En la medida en que esos datos sean auténticos y no estén sujetos a manipulaciones, esa información podría ser muy valiosa para el Estado ribereño, por ejemplo, cuando surja una controversia sobre el rumbo seguido por la embarcación o el lugar en que se encontraba. Pero hay que repetir, una vez más, que, por lo que se sabe, ningún Estado ribereño exige actualmente que se instale a bordo equipo de navegación por satélite ni que se entreguen copias de los listados preparados por dichos aparatos.
Cuando los Estados ribereños exigen que se instale un equipo determinado de comunicación, lo que probablemente requieren es equipo de radio o radiotelegrafía. La relación que está exigencia tiene con el cumplimiento de las disposiciones es evidente, dado que de esa manera es posible comunicar con el barco directamente para darle instrucciones o recibir informes y, en general, mantener la comunicación con las autoridades del Estado ribereño. Si bien se trata, evidentemente, de un instrumento útil para el Estado ribereño, puede plantear algunos problemas para el pesquero extranjero. En particular, el idioma constituye a menudo un problema, aunque esa dificultad puede superarse exigiendo, por ejemplo, que haya un intérprete a bordo. Algunos Estados exigen ya la presencia de un intérprete, pero, en muchas pesquerías, y quizás en todas, no parece que se trate de una solución práctica o razonable que pueda aplicarse sin más.
Además, es posible que algunos equipos de comunicación no correspondan al equipo del Estado ribereño y puede suceder que algunos barcos de pesca no dispongan de posibilidades adecuadas de comunicación por radio ni tengan realísticamente la posibilidad de adquirirlas (Taiwán). Pero incluso los barcos que disponen de equipo adecuado de comunicación necesitan tener un operador internacional calificado para comunicarse con los ciudadanos de otro Estado. Algunos barcos no pueden permitirse ese personal especializado o, simplemente, no lo tienen. En general, aunque las comunicaciones por radio son a veces difíciles por problemas de idioma o equipo, debería ser posible comunicar directamente, en forma generalmente satisfactoria, con un pesquero extranjero utilizando la radiotelegrafía u otras formas de comunicación internacional, como banderas de señales o determinados movimientos. Por lo que se refiere a los informes por radio, pueden hacerse llegar a través del Estado del pabellón o de un representante local, con lo que se reducirían las dificultades de idioma/equipo, aunque aumentarían algo los costos.
En algunas ocasiones, los Estados ribereños utilizan el sistema de "lanzar un mensaje" para realizar la inspección de un barco o facilitar su apresamiento. Por lanzar un mensaje se entiende sencillamente que cuando una aeronave (u otro medio de observación) localiza a una embarcación, le lanza literalmente un mensaje, dentro de un recipiente adecuado, o comunica directamente con ella a través del equipo de radio para ordenarle que se dirija hacia un puerco determinado, para proceder a la inspección. Con este sistema se elimina la necesidad de tener que interceptar físicamente a una embarcación de pesca en alta mar con un barco de patrulla. Naturalmente, es mucho más probable que la embarcación haga lo que se le ordena si hay en las proximidades un barco de patrulla. De todas manera, la conciencia de la posibilidad de incurrir en determinadas sanciones aplicadas por el Estado ribereño si la embarcación se rehusara a hacer lo que se le ordena, hace que muchos barcos respondan positivamente a ese tipo de "mensaje". A la hora de utilizar ese sistema, el Estado ribereño ha de ser consciente de que desviar a un barco hacia el puerto más próximo de inspección, a menudo situado a gran distancia, puede resultar extremamente costoso para el barco en cuestión y representa ya una sanción. Por ello, antes de dar la orden a un barco que se dirija a puerto, ha de haber una razonable probabilidad de que haya violado de hecho alguna disposición de la legislación pesquera. Por otro lado, en la comunicación oral pueden producirse confusiones o malentendidos e incluso problemas de identificación de la autoridad que da las órdenes, cosas todas ellas que han de tenerse en cuenta.
Un segundo tipo de condiciones relativas a las operaciones son aquellas que exigen una respuesta, en determinadas circunstancias, del barco de pesca extranjero. Entre ellas figuran: la obligación de cumplir las instrucciones de los funcionarios del Estado ribereño, aceptar la subida a bordo, permitir y no impedir las inspecciones de funcionarios, aceptar y alojar a bordo observadores, y designar un representante del país o de la flota para que actué como enlace con el Estado ribereño.
El requisito general de cumplir las instrucciones de los funcionarios del Estado ribereño es evidente y de aplicación casi universal. De la orden de dirigirse a un puerto, mediante un mensaje o por otro sistema, se ha tratado ya. La exigencia de recibir a bordo grupos de visita e inspección puede plantear un problema para el barco extranjero si no es posible identificar o reconocer claramente a los funcionarios que desean subir a bordo y hacer la inspección como representantes autorizados del Estado ribereño. En muchas partes del mundo, los barcos de pesca son muy reacios, comprensiblemente, a permitir que suban a bordo grupos desconocidos o no bien identificados. Los Estados ribereños han de tener en cuenta ese hecho y es preciso un acuerdo entre el Estado ribereño y los intereses pesqueros extranjeros sobre los medios de identificación y los procedimientos que han de seguirse. En muchos casos, el Estado ribereño hará bien en asegurar que los funcionarios de inspección estén adecuadamente preparados y sigan los procedimientos establecidos, para evitar confrontaciones potencialmente graves. Los trasbordos en alta mar son frecuentemente peligrosos, tanto desde el punto de vista físico como por los procedimientos, y es preciso prever las dificultades y afrontarlas.
Muchos Estados ribereños exigen que los pesqueros extranjeros lleven observadores a bordo. En los Estados Unidos, la legislación exige que el 100 por ciento de las actividades pesqueras estén cubiertas por observadores. El costo de éstos, incluidos su mantenimiento y sus salarios, se carga a veces, aunque no siempre, a los intereses de pesca extranjeros. Si los observadores están bien capacitados, constituyen un medio eficacísimo para vigilar y verificar las actividades de los pesqueros extranjeros. En cambio, pueden surgir numerosas dificultades si los observadores no están bien preparados o el barco de pesca no coopera facilitándoles la realización de sus funciones. Es necesario, pues, aclarar bien la función del observador. Sobre todo, hay que definir si se trata de un funcionario ejecutivo, de un científico que recoge información o de un vigilante/informador. Si la función del observador incluye la de oficial ejecutivo, puede encontrar grandes dificultades para realizarla y quizás las funciones de tipo no ejecutivo resulten comprometidas.
Las dificultades logísticas de un programa de observadores a bordo son manifiestas. La posibilidad de que funcione bien dependerá a menudo de la naturaleza de la pesquería, de las circunstancias de la zona costera y del Estado ribereño de que se trate. Por ejemplo, en una pesquería de bajura, geográficamente definida, en la que intervengan grandes barcos de pesca, no será tan difícil llevar a la práctica un programa de observadores. En cambio, en una pesquería dispersa y muy amplia, en la que intervengan muchas embarcaciones de pequeñas dimensiones que no entren en puertos locales, un programa de ese tipo planteará dificultades y costos considerables, especialmente si se quiere que sea completo. Los problemas de cómo y dónde embarcar y desembarcar a los observadores, qué alojamiento ha de dárseles, qué medios de comunicación han de concedérseles, etc., pueden representar otros tantos inconvenientes para el programa de observadores a bordo. Conviene señalar, además, que un observador se encuentra a veces muy aislado en un ambiente potencialmente hostil, y puede estar expuesto a algunos peligros. Además, especialmente si tiene también facultades ejecutivas, está muy expuesto a influencias indeseables o, incluso, coacciones.
Aparte de que resulte posible o práctico colocar observadores a bordo, la utilidad que ello tiene para el Estado ribereño desde el punto de vista del cumplimiento de las disposiciones es considerable. Los observadores, además de poder comunicar y confirmar exactamente lo que sucede a bordo del barco en que se hallan, pueden informar de las actividades de otros barcos que se encuentren en las proximidades. Además, sus informes pueden permitir hacer extrapolaciones para conocer las actividades e incluso las tasas de captura, de otros pesqueros extranjeros que se hallen en lugares análogos. (Para los Estados en desarrollo, el programa de observadores puede resultar valioso además por el hecho de que permite a estos familiarizarse con la tecnología y los métodos utilizados por los barcos extranjeros y, además, porque, dado que los costos son sostenidos por los pescadores extranjeros, se crean nuevas posibilidades de empleo.)
En cambio, desde el punto de vista de los pescadores extranjeros, es claro que la exigencia de aceptar observadores a bordo constituye una carga considerable, tanto desde el punto de vista operativo COBO por los costos importantes que ello puede entrañar. De hecho, en algunas zonas costeras los pescadores extranjeros no piden licencias precisamente por la necesidad de llevar un observador a bordo. A este propósito, si esa obligación resulta excesivamente gravosa para los barcos extranjeros, especialmente cuando son pequeños y están mal equipados para alojar a otra persona y cuando dependen de una pesquería muy vasta o muy dispersa, la imposición de un programa obligatorio de observadores puede mover a algunas embarcaciones a pescar sin pedir licencia. Por esa razón, si no por otra, el Estado ribereño hará bien en intentar apreciar las posibles dificultades que encuentren los pescadores extranjeros para aceptar la presencia de observadores e intentar darles solución.
Muchos Estados ribereños exigen que los intereses de pesca extranjeros designen un representante local que actué de enlace en nombre de las embarcaciones. Ese sistema puede ser útil y conveniente para facilitar las transacciones y las comunicaciones entre el Estado reibereño y los pesqueros extranjeros, contribuyendo así a un mejor cumplimiento de las disposiciones sin costos excesivos. La responsabilidad de tratar con los barcos de pesca extranjeros para todo lo relativo a informes, distribución de licencias y otros detalles administrativos, pasa así del Estado ribereño al representante local (véanse, por ejemplo, los requisitos en materia de representación local en Nueva Zelandia y Canadá).
De esa manera, además, los pescadores extranjeros están obligados a organizar y coordinar sus actividades dentro de una zona pesquera, tratando con su representante en forma colectiva. Pero en los casos en que los pesqueros extranjeros solo pesquen esporádicamente, o en medida muy limitada, en la zona de un Estado ribereño concreto, quizás porque ésta sea muy pequeña o las oportunidades de pesca sean limitadas, puede no ser realista esperar que los pescadores designen un agente. En esas circunstancias, exigir que nombren un representante puede equivaler a alentarles a no cumplir con las disposiciones, es decir, a pescar sin licencia. Sería posible, y sin duda alguna conveniente, que los Estados ribereños en situación similar exigieran la designación de un representante regional de los pescadores extranjeros que pesquen esporádicamente o en medida limitada dentro de varias zonas próximas.
Los costos que entrañará para los intereses pesqueros extranjeros la designación de un representante local, aunque no imposibles de sostener, pueden ser importantes, según el ámbito de sus funciones. Por otro lado, alguien tendría que encargarse, en cualquier caso, de hacer esas cosas y un representante local puede servir a los intereses tanto de los pescadores extranjeros como del Estado ribereño.
La última categoría de condiciones relativas a las operaciones incluye las restricciones del esfuerzo, las restricciones de la descarga y trasbordo de pescado, el estibado de los artes y las entradas en puerto. Del estibado de los artes y de la entrada a puerto cuando así se ordene se ha tratado ya en párrafos anteriores y no es necesario volver aquí sobre la cuestión, salvo para observar que se trata claramente de restricciones, en algunos casos muy graves, de las operaciones de los barcos de pesca y que son además muy útiles para asegurar el cumplimiento de las diposiciones.
Los Estados ribereños imponen a menudo restricciones a varios aspectos de esfuerzo de pesca extranjero (hecho éste al que se alude a veces con los términos de "ventanillas" y "casillas"). Esas restricciones, como la mayoría de los condiciones de acceso, tienen finalidades distintas del mero cumplimiento. En particular, los Estados ribereños pueden limitar el número, o el tipo de los barcos de pesca y el área y el momento en que pueden faenar, reduciendo así el ámbito de actividad que ha de vigilar el Estado ribereño y permitiendo una utilización más eficiente de los medios de vigilancia. Es evidente que las restricciones relativas a área, tiempo, número de barcos o incluso artes con el solo fin de reducir las responsabilidades de ejecución del Estato ribereño pueden representar para los pescadores extranjeros una carta muy gravosa. Por tanto, esas restricciones han de servir también, y de ordinario sirven, para otros fines y, en todo caso, han de concebirse razonablemente, para tener en cuenta los intereses legítimos de los pescadores extranjeros de realizar sus operaciones de pesca con rapidez y eficiencia. Por ejemplo, no sería razonable y fomentaría el no cumplimiento de las disposiciones, que un Estado ribereño limitara una pesquería de atún a una pequeña zona geográfica aislada. Si es posible conseguir un equilibrio, la imposición de algunas limitaciones de área y tiempo puede servir para facilitar el cumplimiento de las disposiciones, pero al mismo tiempo se reducirán los ingresos que el Estado ribereño podría obtener de las actividades de pesca extranjeras.
Otra restricción muy importante del esfuerzo es limitar la calidad y/o especies de peces que pueden capturarse. Pero no se puede considerar que esas limitaciones directas de la captura faciliten el cumplimiento de las disposiciones; más bien, añaden nuevas dificultades para el Estado ribereño y para los intereses extranjeros de pesca. Una cosa es buscar conseguir un mejor cumplimiento exigiendo licencias e informes e imponiendo el pago de derechos, y otra cosa limitar el número y la especie de los peces explotados.
Algunos Estados ribereños exigen - o se reservan el derecho de exigir - que un porcentaje de las capturas se descarguen en el país, y, aunque esa disposición se hace de ordinario con otros fines, contribuye también al cumplimiento de las normas vigentes, de la misma manera que las entradas obligatorias en puerto, dado que el barco debe atracar para descargar y puede aprovecharse la ocasión para inspeccionarlo. Por otro lado, no sería razonable que un Estado ribereño exigiera que se descargaran algunas capturas en el país con el solo objetivo de asegurar el cumplimiento de las disposiciones. Exigir que ningún barco de pesca trasborde sus capturas a menos que haya sido autorizado previamente para ello facilita también el cumplimiento de las normas, dado que ayuda al Estado ribereño a vigilar y controlar las capturas de las embarcaciones de pesca mientras se hallan dentro de su zona.
En ocasiones se exige que los barcos de pesca atraquen en un puerto, para inspección, cuando entran a la zona de pesca o antes de salir de ella. Si bien se trata indudablemente de un método utilísimo y poco costoso (para el Estado ribereño) de asegurar el cumplimiento de las normas, la carga que así se impone a los pesqueros extranjeros es considerable. A menudo las zonas son muy extensas y la distancia desde la pesquería que se desea explotar al puerto más próximo puede ser grande, de manera que los gastos correspondientes en combustible y tiempo serán substanciales. Tal será el caso de la pesca de atún con palangre cuando las operaciones se realicen solo en el extremo más distante de la zona de 200 mi. Los incentivos para no respetar esa exigencia, especialmente si la vigilancia es débil, serán muy altos. En cualquier caso, para algunas pesquerías de media altura, la entrada de los barcos en puerto puede representar el mejor sistema para comprobar y verificar si la información sobre las capturas ha sido exacta y para controlar los barcos en general.
4. Condiciones Financieras/Jurídicas
Exigiendo a los pesqueros extranjeros que respeten determinadas condiciones financieras y jurídicas, los Estados ribereños crean una situación que es útil para asegurar el cumplimiento de las disposiciones. Por ejemplo, algunos Estados declaran su intención de exigir que los barcos de pesca extranjeros depositen una fianza que garantice que su comportamiento será satisfactorio. Aunque se trata de un método útil y poco costoso para fomentar el cumplimiento de las disposiciones, que al mismo tiempo ofrece al Estado ribereño un medio fácil de cobrar las multas que se impongan, puede resultar costoso para los pesqueros extranjeros, especialmente si faenan en varias zonas y en cada una de ellas exige una fianza. Al mismo tiempo, puede hacer disminuir los ingresos de los Estados ribereños. Exigir una fianza para cada zona de pesca, sea grande o pequeña, no es una solución viable. Pero si un grupo de Estados coordinan la administración de sus zonas a nivel regional, o un Estado ribereño controla una pesquería importante, la imposición de una fianza parecería una solución más prometedora. Los gastos que significan el depósito de una fianza para los pesqueros extranjeros no son insignificantes y, por tanto, querrán estar seguros de que existen salvaguardias adecuadas para impedir la incautación arbitraria, parcial o total, del dinero que han depositado como fianza.
Los Estados Unidos exigen que el representante local tenga en su poder una carta de crédito para pagar los derechos estimados de pesca. Ese concepto podría utilizarse también como un medio eficaz de ejecución, por ejemplo si, en caso de que haya una sentencia de un tribunal, los términos de la carta de crédito hacen obligatorio el pago. Por lo que se refiere a la opinión de los pescadores extranjeros, valen las mismas consideraciones que se han hecho a propósito del depósito de finanzas. Según parece, ningún otro Estado ribereño exige una carta de crédito y este sistema no se utiliza actualmente como método para asegurar el cumplimiento de las normas.
Sin imponer fianza alguna, algunos Estados ribereños exigen que el Estado del pabellón, o una asociación de pesca, garanticen, en medidas diversas, las actividades de sus barcos. Por ejemplo, si se emite sentencia por una violación (pesca sin licencia o infracciones cometidas por un barco con ella), se puede pedir al Estado del pabellón que asegure el pago de la multa o que haga cuanto esté en sus manos para ello. Según la responsabilidad y la capacidad del fiador, está solución constituye un método muy beneficioso y poco costoso para asegurar el cumplimiento de las normas. Es poco costoso porque, al igual que la fianza, evita al Estado ribereño la necesidad de tener que apresar físicamente a una embarcación: si es posible establecer independientemente que ha habido una infracción, se puede proceder contra el barco in absentia, en virtud de la legislación del Estado ribereño.
La necesidad de actuar como fiador representa una obligación considerable, y quizás costos importantes, para el Estado del pabellón o la asociación de pesca. Algunos Estados del pabellón pueden controlar mucho más las actividades de sus barcos pesqueros que otros. Si el Estado del pabellón no está en condiciones de obligar a sus barcos a que paguen las eventuales multas, será él quien tenga que sostener los costos. Por otro lado, la mayoría de las actividades pesqueras se realizan en virtud de un acuerdo, y un acuerdo entraña obligaciones y la capacidad y la intención de cumplir con ellas. Si se puede llegar a un acuerdo sobre una garantía o fianza, o incluso sobre la liquidación de daños, el método de control del cumplimiento resultará viable, y funcionará bien, porque el Estado del pabellón, sin duda alguna, se sentirá más obligado a cumplir los términos que se han establecido de común acuerdo que condiciones establecidas unilaterlamente por el Estado ribereño. Esta es una de las principales razones por las que los Estados han de pensar en la posibilidad de estipular acuerdos como medio para el establecimiento de las condiciones de acceso. Algunos Estados ribereños han conseguido establecer acuerdos sobre indemnizaciones directas de uno u otro tipo por parte de las partes responsables de la pesca extranjera (véase Australia, Taiwán) y otros muchos exigen, en virtud de acuerdos, que el Estado del pabellón sostenga parte de la carga que supone la vigilancia (sin embargo, la tarea de detectar las violaciones sigue recayendo exclusivamente sobre el Estado ribereño).
De igual modo que el método y el contenido de las restricciones del esfuerzo pueden influir en el cumplimiento, puede hacerlo el método de aplicación de derechos de pesca. Por ejemplo, si se impone una suma global a toda la flota y se deja a su discreción distribuirla entre todos los barcos que la componen y asegurar que cada uno pague la parte que le corresponde, en caso de que algún barco no pague, o no pague la parte que le corresponda, el afectado no será tanto el Estado ribereño cuanto los demás miembros de la flota que se han asumido la obligación de pagar la suma global. Ello hará que toda la flota haga presión sobre cada uno de sus miembros para que cumplan con lo dispuesto y paguen los derechos de licencia. En cambio, si es cada barco, individualmente, el que ha de solicitar la licencia y pagar por ella, el grupo o asociación tendrá menos incentivos, o ninguno, para hacer presión sobre los individuos para que paguen. En ese caso, pues, será el Estado ribereño el que haya de sostener la carga de asegurar que todos los barcos paguen sus derechos de licencia. Hay, desde luego, otras razones que pueden oponerse a que se imponga una suma global fija, pero no parece que el cumplimiento de las disposiciones sea una de ellas.
El requisito de que se designe a un agente legal que asegure la jurisdicción del Estado ribereño y comparezca ante los tribunales en nombre de los pesqueros extranjeros constituye un medio útil y poco costoso de conseguir que se cumplan las disposiciones. A veces, aunque no es necesario que así sea, el agente legal es la misma persona que el representante local ya mencionado. El agente legal es meramente un medio que sirve al Estado ribereño para proceder legalmente ante los tribunales contra un pesquero que haya cometido una transgresión, aun cuando éste haya sido meramente detectado por los servicios de vigilancia aérea o de otro tipo y no haya conseguido apresar o arrestar físicamente la embarcación. En otras palabras, la existencia de un agente legal permite ante codo ejercer la jurisdicción de los tribunales sobre el barco al que representa, y además, entregando la demanda al agente, es como si el Estado ribereño la hubiera entregado al barco de pesca. Se considera, pues, que el barco tiene una oportunidad adecuada de comparecer ante los tribunales y defenderse. Si opta por no hacerlo, será posible procesarlo in absentia. La sentencia podrá luego ejecutarse recurriendo a la fianza, indemnidad o garantía equivalente que se haya establecido en el acuerdo con el Estado del pabellón. También en este caso, es conveniente, aunque no sea necesario jurídicamente, que la designación del agente y la responsabilidad del fiador se hayan establecido mediante un acuerdo y no meramente por prescripción unilateral. Normalmente el agente no tiene que responder legalmente por las actividades de aquellos a quienes representa. Este médoto, utilizado junto con una indemnización, una fianza o una garantía, puede facilitar la imposición de sanciones o multas, obviando al mismo tiempo en buena parte a la necesidad de interceptar a la embarcación trasgresora y escoltarla hasta el puerto (pero no elimina ni debe eliminar la necesidad de establecer objetivamente y en forma convincente que ha habido una transgresión).
Cuando exija la designación de un agente legal local, el Estado ribereño ha de tener cuidado en asegurar que el designante, que de ordinario será el Estado del pabellón o una asociación de pesca, designe a esa persona en nombre de todos sus miembros, incluidos los barcos con licencia y sin ella, y con carácter individual. Así pues, los términos de la designación habrán de formularse con gran cuidado.
El nombramiento de un agente legal puede resultar muy eficaz para el Estado ribereño, en términos de costos y otros factores. Para los intereses de pesca extranjeros, los costos derivados no son grandes, aparte de la mayor facilidad potencial de ejecución y de la posibilidad de que se abuse del proceso jurídico si no existen suficientes salvaguardias procesales. Por ejemplo, el Estado ribereño puede presentar una denuncia sin las pruebas necesarias y obligar al barco de pesca extranjero a llegar a un arreglo para evitar los costos necesarios para desplazarse al Estado ribereño y defenderse ante los tribunales, que pueden ser importantes. Los pesqueros extranjeros tienen interés legítimo en asegurar que todos los procedimientos judiciales contra ellos sean justos y gocen de las necesarias salvaguardias procesales y jurídicas.
Conviene observar que al menos un Estado ribereño exige que el representante o agente local sea financiera y jurídicamente responsable del barco de pesca extranjero. No es claro si eso significa que el agente puede ser considerado jurídica y financieramente responsable de las acciones de los barcos extranjeros (es decir, si ha de pagar la multa con sus propios fondos) o no. Si es así, la función del agente es análoga a la del fiador y los costos de ejecución del Estado ribereño podrían reducirse en forma importante, aunque el agente correría riesgos considerables si se le considerara responsable a título personal.
En general, la ley impone a los pesqueros extranjeros que acepten la subida a bordo, la inspección y los registros, aun en el caso de que se realicen sin un mandato judicial. En el sistema estadounidense, está cláusula jurídica ha hecho imposibles, hasta la fecha, algunas defensas procesales que hubieran sido posibles cuando pesqueros extranjeros habian sido registrados y apresados sin mandato, con lo que ha facilitado la ejecución de las normas vigentes. (Nota: de todas maneras, la legislación de los Estados Unidos exige que el funcionario tenga una sospecha razonable de que ha habido una infracción, por lo que el proceso no es totalmente arbitrario.)
A menudo, los Estados ribereños crean algunos supuestos jurídicos para facilitar la ejecución. Por ejemplo, a efectos de incautación, se supone que, salvo prueba en contrario, los peces hallados a bordo han sido capturados dentro de la zona. (Nota: si el barco está en tránsito, algunos Estados exigen un informe de las capturas en el momento de entrada y, si no se hace ese informe, se supone que el pescado que se halla a bordo se ha obtenido dentro de la zona.) Como ya se ha indicado, la necesidad que se impone a los barcos de comunicar su tránsito por la zona hace que, si no lo comunican, se cree el supuesto legal de que han pescado ilegítimamente o, al menos, echa sobre ellos la carga de la prueba. Como, generalmente, lo que es ilegal es "pescar", la definición que el Estado ribereño dé de "pesca" es también útil para la ejecución de las disposiciones. Por ejemplo, según la ley de los Estados Unidos, por "pesca" se entiende, además de una vasta gama de actividades, cualquier tarea de la que pueda esperarse razonablemente que resulte en la captura de peces, incluido, en el caso extremo, la búsqueda de peces por medios electrónicos o visuales. Según eso, pues, todas esas actividades son ilegales, a menos que se hagan con licencia. Esta definición está también relacionada con las exigencias ya mencionadas de estibado de los artes; si los artes no están "estibados" o no están colocados de manera que no sea fácil utilizarlos para la pesca, puede haber presunción de pesca ilegal, aparte de tratarse de una infracción directa.
Es posible exigir a los Estados del pabellón, generalmente mediante un acuerdo, que apliquen medidas jurídicas para asegurar que sus barcos pesquen legalmente. En dos casos, al menos, los Estados del pabellón han doptado medidas jurídicas para que sus barcos de pesca respeten la legislación pesquera de otro Estado ribereño (España y Taiwán). España exige que todos sus barcos que pesquen en la zona de otro Estado lleven además una licencia de pesca española, cuya concesión depende de que se pruebe que el Estado ribereño en cuestión ha concedido licencia. Taiwán ha establecido penas propias para los pescadores taiwaneses que violen la legislación de otros Estados ribereños. Aun en el caso en que los Estados del pabellón no hayan adoptado medidas jurídicas con tal fin, son muchos los casos en que toman medidas punitivas contra sus barcos o ciudadanos respondiendo a las quejas de un Estado ribereño.
En general, el Estado del pabellón está en situación mucho mejor para imponer penas y controlar a sus ciudadanos y embarcaciones, aunque sigue siendo el Estado ribereño el que ha de determinar que ha habido una infracción. Tomar medidas para obligar a sus barcos a cumplir con las disposiciones vigentes va en interés del Estado del pabellón, especialmente si ha sido consultado sobre el contenido de algunas o todas las condiciones de acceso y ha acordado respetarlas. Por otro lado, el Estado ribereño no puede descargar todo el peso del cumplimiento sobre el Estado del pabellón y, en la medida en que lo haga, ha de ser consciente de que este último intervendrá solo en la medida en que cuanto se exija y aplique, incluido el proceso de determinación de infracciones, se considere razonable y convincente desde su punto de vista general y desde el punto de vista de su legislación.
5. Sanciones
Aunque las sanciones no constituyen necesariamente condiciones de acceso, el examen de los efectos que esas condiciones tienen en el cumplimiento hace necesario estudiar toda la vasta gama de sanciones a que puede recurrir el Estado ribereño. Las sanciones pueden ir desde multas directas e incautaciones en caso de apresamiento de una embarcación infractora, hasta sanciones económicas, políticas o legales a toda la flota a causa de las infracciones de uno de sus miembros. El valor de las sanciones para promover el cumplimiento de las disposiciones depende, en gran media, no tanto de las penas directas que se impongan cuanto de los daños posibles, aunque remotos, que puedan seguirse del incumplimiento. Al examinar las sanciones, conviene dividirlas en dos categorías generales: las que se imponen directamente al barco infractor y las de carácter más indirecto.
La mayoría de las legislaciones pesqueras prevén una lista de multas para diversas infracciones. De ordinario las multas estarán en relación con la gravedad de la infracción y no serán iguales, por ejemplo, para la pesca ilegal que para la comunicación tardía de la salida de la zona. Pero el Estado ribereño ha de tener presente también el valor disuasivo de las multas. En muchas circunstancias, los beneficios económicos derivados de la violación (por ejemplo, sobrepesca) pueden ser superiores a los costos de la multa. En ese caso, la multa no será disuasor suficiente, porque el riesgo está económicamente justificado. En muchos casos, el tiempo que transcurre desde el momento de la infracción hasta el pago final de la multa es de un año o más, debido a los procesos judiciales y a otras razones. En esas circunstancias, el valor disuasivo de la multa se reduce también, especialmente si el barco puede seguir pescando entretanto. Además, raramente la multa compensa al Estado ribereño por los costos en que ha incurrido para detectar la infracción y apresar al barco. Por otro lado, si la multa es suficientemente grande, puede suceder que los pescadores no estén en condiciones de pagarla.
Quizás por esas razones, y por otras, muchos Estados prevén que los tribunales puedan ordenar la incautación de las capturas, los artes y/o el barco. Algunos Estados, incluso, no permiten facultades discrecionales a ese propósito sino que exigen la incautación automática cuando hay evidencia de pesca ilegal. La incautación de un barco tienen gran impacto sicológico y constituye, para el barco en cuestión, una disuasión decisiva contra infracciones futuras. Además, los costos, a menudo enormes, que se derivan para el armador de la incautación de su embarcación representan ya por sí solos una sanción y facilitan la pronta liquidación. Por otro lado, el apresamiento y detención de un barco en caso de infracciones menores o dudosas puede dar lugar a abusos, en la medida en que se obligue a la embarcación a liquidar lo que se pide para evitar ulteriores costos derivados de la inactividad del barco y de las acciones judiciales que serían necesarias, lejos del puerto de origen, para defenderse de la acusación. La mayoría de los Estados, y la Convención sobre el Derecho del Mar, prevén la liberación "con prontitud" previo pago de una fianza, pero por "pronta" que sea la liberación de un barco apresado no será nunca suficientemente rápida y los costos de la fianza pueden ser considerables.
La incautación plantea también algunos problemas para el Estado ribereño. En primer lugar, según la naturaleza del barco y de sus capturas y las necesidades del Estado ribereño, puede suceder que las capturas y el barco tengan poco valor y sea incluso un problema deshacerse de ellos. Se sabe de un Caso en que un Estado se incauto de un buque fletado, lo sacó a subasta y solo recibió una oferta: la del fletador, que había sido el transgresor, que acabó comprando el barco por una nimiedad y se ahorró una enorme suma de derechos de flete (como se ve, es posible beneficiarse del propio malobrar). Este caso indica también la posibilidad de que la incautación no castigue siempre al transgresor sino a otros intereses económicos, a veces distantes y que nada tienen que ver con la infracción (naturalmente, la incautación puede hacer que esos intereses se vean obligados a intervenir en la operación y en asegurar el cumplimiento de las normas por parte de la embarcación, como ya se ha indicado).
La incautación puede resultar costosa para el Estado ribereño. La tripulación, privada de su barco, no tienen medios de transporte y quizás tampoco pueda proveer a si misma. Los costos y la responsabilidad del transporte y de proveer el mantenimiento de la tripulación recaen en muchos casos en la autoridad que ha procedido a su apresamiento y a menudo, además de ser considerables, son fuentes de problemas. La venta de la embarcación y de las capturas, por subasta o por otro procedimiento, puede resultar problemática, especialmente si no existe mercado, y casi siempre entraña costos considerables y dificultades inesperadas. Por estas y otras razones, la incautación obligatoria puede ser contraproducente. Algunos Estados se han visto obligados por su propia ley a ordenar incautaciones incluso cuando sus intereses diplomáticos y económicos indicaban claramnete que la incautación no era conveniente.
En general, la incautación ha de dejarse a la discreción de los tribunales. Puede ser además conveniente, como algunos Estados han hecho, prever solo la incautación de una parte del barco estableciendo un valor monetario equivalente aparte del valor de la embarcación o a todo él. Algunos Estados, además, debido a las frecuentes dificultades encontradas para la venta, prevén la incautación del valor monetario de las capturas a bordo, más que de las capturas mismas. Con esos sistemas se mitigan los inconvenientes de tener que apoderarse físicamente de la embarcación y de las capturas y venderlos.
Para asegurar el castigo de la persona que ha cometido la infracción, algunos Estados le imponen penas directamente o, cosa que tiene más efecto, le prohiben la entrada en la pesquería en el futuro. En algunos casos, la exclusión de una pesquería importante excluye de hecho a la persona en cuestión de todo empleo futuro como pescador. Se trata como es claro, de un medio disuasivo importante, sobre todo para aquéllos que están en mejores condiciones para evitar las infracciones. Aunque a veces se prevén penas privativas de la libertad, son contrarias a las disposiciones del Artículo 73(3) de la Convención sobre el Derecho del Mar, salvo acuerdo en contrario.
Algunos Estados han descubierto, con gran sorpresa de su parte, que las sanciones que efectan a los permisos (por ejemplo, no conceder permiso alguno por un período determinado de tiempo) constituyen medios disuasivos más eficaces que las multas monetarias directas. Una licencia de pesca constituye un privilegio, no un derecho, que puede retirarse a discreción del Estado ribereño. Sin embargo, algunos sistemas jurídicos no permiten fácilmente la retirada de una licencia ya emitida y pagada. De todas maneras, si el permiso legal para pescar en una zona particular tiene cierto valor, la amenaza de retirarlo puede constituir una sanción poderosa. Naturalmente, una sanción de este tipo no tiene más valor que el del derecho legal de acceso a esa zona particular. Por ello, en una pesquería relativamente poco importante, o en una en la que no se ejerzan actividades de vigilancia, una multa monetaria será una sanción más grave que la pérdida de futuros derechos de pesca. Además, si el Estado ribereño tiene pocas posibilidades de ejecución, denegar un permiso puede equivaler sencillamente a obligar a pescar sin licencia. Las sanciones que consisten en retirar totalmente el permiso o reducir el esfuerzo de pesca asignado, puede extenderse a toda la flota de un país en caso de repetidas transgresiones de los miembros que la componen. Se trata de una medida dura, que trasfiere a la flota la responsabilidad de controlar a sus miembros. Es claro que no siempre el Estado del pabellón o una asociación pueden controlar las actividades de sus miembros. En ese caso, imponer sanciones a toda la flota puede equivaler a exigir lo imposible, con la consecuencia de pasar del incumplimiento de una embarcación al incumplimiento de toda la flota. Una medida prudente es ponerse en contacto con el Estado del pabellón y pedirle que, dentro de un plazo determinado, tome medidas para controlar a sus ciudadanos, advirtiéndole., que, si no hace así, se adoptarán sanciones que afectarán a los permisos de toda la flota.
Con un sistema análogo a la imposición de sanciones a coda la flota (anulando los permisos) y la reducción del esfuerzo de pesca permitido, varios de los Estados ribereños más desarrollados recurren a la amenza de reducir parcial o totalmente las asignaciones de captura concedidas a un país, para conseguir que los barcos respeten las disposiciones vigentes. Hay incluso un Estado que, además de distribuir las asignaciones a lo largo del año, de manera que solo concede la cuota siguiente si se han cumplido satisfactoriamente las disposiciones por él impuestas, retiene además una parte de la asignación, como una especie de fianza para asegurar el cumplimiento; si este último es satisfactorio, se permite hacer uso de toda la asignación. Si bien este enfoque puede fomentar el cumplimiento, también contribuye a que se comuniquen cifras de captura inferiores a las reales. Los pescadores, como todo hombre de negocios con acreedores, debe tener una idea suficientemente clara de lo que puede producir, para poder continuar en su actividad. La pesca es, en el mejor de los casos, una actividad incierta y si la administración de un Estado aumenta los riesgos hasta un nivel económico inaceptable, los pescadores se ven obligados a buscar la manera de rehuir las exigencias que se les imponen, para poder sobrevivir económicamente.
Como ya se ha indicado, un Estado ribereño puede tomar medidas legales contra un barco transgresor que no haya sido apresado dirigiéndose a su agente legal local. Sin embargo, ese proceso por sí solo no garantiza una solución cuando el barco está físicamente fuera del alcance de los tribunales. Si se ha exigido una fianza o el Estado del pabellón o alguna organización se ha asumido la responsabilidad de fiador, puede existir una manera de cobrar la multa. A falta de garantías satisfactorias, el Estado ribereño puede hacer presión sobre toda la flota (reduciendo el esfuerzo, cerrando los puertos, reduciendo los cupos, etc.) para obligar al barco transgresor a presentarse y dar cumplimiento a la sentencia.
Algunos Estados ribereños pequeños aplican colectivamente, a nivel regional, las medidas encaminadas a asegurar el cumplimiento de las disposiciones, para tener así mayor autoridad frente a los pescadores extranjeros. Un aspecto de este enfoque regional es exigir, como condición previa para la concesión de licencias, que el futuro usuario se inscriba en un registro. Dicho registro, además de contener toda la información exigida normalmente en las solicitudes (con lo que se facilitara el proceso de suministrar esa información a cada uno de los Estados ribereños y se reducirán los costos correspondientes), incluirá datos sobre la medida en que cada barco ha cumplido con las disposiciones en toda la región. De esa manera, cada uno de los Estados que piensen en conceder licencias tendrá a su disposición esa información, que podrá serle útil en general y sobre todo a la hora de considerar las solicitudes individuales de licencia. Las consecuencias de dar publicidad a las infracciones de un barco en toda la región, si en ella hay pesquerías importantes, pueden ser suficientes para asegurar que el barco en cuestión, o quienes lo sostienen financieramente, tomen medidas apropiadas para resolver eventuales alegaciones pendientes. Además, con el respeto de ciertas salvaguardias procesales necesarias, se podrá excluir del registro a quienes cometan infracciones graves o repetidas, impidiéndoles así la consecución de licencias en toda la región.
La aplicación de sanciones que afecten a toda la flota, y de sanciones que se extiendan a toda la región, pueden suscitar preocupación entre los intereses de pesca extranjeros, por el temor de que se abuse de esos procedimientos o se apliquen arbitrariamente sobre la base de alegaciones no probadas o de transgresiones relativamente secundarias. Por otro lado, la aplicación de sanciones a toda la flota y el establecimiento de un registro regional pueden servir a los Estados ribereños, si los utilizan constructivamente y con juicio, para obligar a los transgresores a afrontar las cuestiones controvertidas. Ello es particularmente importante para los Estados ribereños que carecen de los medios físicos necesarios para controlar la pesca extranjera (es decir, para apresar a los barcos transgresores). Como es natural, persiste la necesidad de detectar y determinar las transgresiones, pero el efecto de esas medidas de ejecución puede potenciarse considerablemente gracias a la eficacia de las sanciones impuestas a toda la flota o extendidas a toda la región.
CONCLUSION
El cumplimiento de un régimen de pesca es inseparable del contenido de dicho régimen, es decir, de las condiciones de acceso. Algunas condiciones constituyen evidentemente medios eficaces, habida cuenta de los costos, para facilitar el cumplimiento de las normas; otras, según la naturaleza de la pesquería y la capacidad del Estado ribereño, no solo no son útiles ni rentables, sino que son incluso contraproducentes por lo que se refiere a conseguir dicho cumplimiento.
En las recomendaciones que siguen se sugieren algunos principios generales que deberían ser útiles para promover el cumplimiento de las condiciones de acceso.
1. Razonabilidad, Acuerdo y Control del Estado del Pabellón
Para muchos Estados ribereños, la posibilidad de una ejecución directa y completa de la legislación pesquera no es viable. Por ello, el control del cumplimiento de las disposiciones ha de basarse en buena parte en la autoregulación y en el control del Estado del pabellón, cosa que, a su vez, impone la necesidad de llegar a un acuerdo o al menos a un entendimiento entre ambas partes por lo que se refiere a las condiciones de acceso. A menos que al imponer exigencias a los pescadores extranjeros se tengan en consideración, en la medida de lo posible, sus necesidades e intereses legítimos y que dichas exigencias sean razonables, la colaboración de los pescadores en su cumplimiento será mínima. La colaboración y el control del Estado del pabellón son esenciales para conseguir que se cumplan las disposiciones. Por otro lado, un acuerdo es en general fruto de un compromiso y, por tanto, algunas condiciones esenciales habrán de imponerse unilateralmente, si no se quiere que pierdan fuerza.
2. Utilidad
Ningún Estado ribereño debe imponer condiciones que no tengan utilidad demostrable para sus necesidades actuales de ordenación. ¿Es posible digerir y aprovechar la información exigida? Una condición determinada de acceso, ¿responde a una necesidad real e inmediata? Con frecuencia, la legislación pesquera afronta los problemas de ese tipo estableciendo que las autoridades tienen la posibilidad, más que la obligación, de imponer una condición particular, lo que permite al Estado ribereño ampliar su régimen de pesca a medida que surge la necesidad sin ponerle en dilemas en lo que se refiere al cumplimiento por parte de los barcos extranjeros de pesca.
3. Credibilidad
No es difícil preparar una legislación y reglamentos de pesca completos sobre el modelo de un Estado ribereño desarrollado y moderno. Pero formular exigencias sobre el papel y tener la capacidad de asegurar que se cumplan son dos cosas muy diversas. A falta de autoridad de ejecución, la ley no es más que letra muerta; la ejecución es el "crisol de la ley, la prueba de su realidad" (V. Michael Reisman, "Sanctions and Enforcement", en Cyril E. Black y Richard A. Falk, Eds, The Future of the International Order: Conflict Management, Vol. 3. Princeton, N.J., Princeton University Press, 1971, p. 275). Si los intereses de pesca extranjeros perciben que la aplicación de un régimen complicado y complejo es esporádica y se caracteriza por excepciones a la norma (por necesidad o por otras razones), el cumplimiento y, en consecuencia, el régimen mismo, se deterioraran, a expensas de la credibilidad. Si los costos de asegurar el cumplimiento son superiores a los costos, o a los riesgos, del incumplimiento, es clara cuál será la opción de los pescadores, que tienden a ser osados y amantes del riesgo en cualquier circunstancia. Por ello, la máxima ha de ser no imponer obligaciones si no se tiene cierta seguridad de que serán respetadas o a menos que puedan verificarse, bien por medidas directas de ejecución o en colaboración con los intereses de pesca extranjeros. Algunas condiciones son más susceptibles de verificación que otras. Es mejor conseguir un cumplimiento pleno de las disposiciones con un régimen modesto que un cumplimiento parcial, o un incumplimiento total, con un sistema complejo de acceso.
4. Relación Costo/Eficacia
No es raro que un Estado ribereño halle que los costos de administración y ejecución de un régimen pesquero son superiores a los beneficios que obtiene con sus esfuerzos. Antes el Estado ribereño no tenía jurisdicción sobre esos recursos; ahora, cuando se trata de ejercer esa jurisdicción, debe preguntarse si el ejercicio de la misma se traduce en beneficios netos para el país en conjunto o no. Además, toda condición de acceso que represente un costo para las actividades extranjeras de pesca, de una u otra forma, reduce en teoría los beneficios netos que pueden obtenerse en general de esa pesquería y quizás las entradas netas que el Estado ribereño podría obtener con otros sistemas. Tanto el Estado ribereño como los intereses de pesca de gran altura están interesados en maximizar los beneficios netos obtenibles de una pesquería reduciendo al mínimo los costos de administración y ejecución de las condiciones de acceso.
5. Enfoque Regional y Armonización
Cuando sea posible, los Estados que intervienen en pesquerías semejantes o comunes han de intentar armonizar el proceso y el contenido de las condiciones de acceso. Aparte de la mayor rentabilidad que eso supone y de la mayor presión que se puede ejercer para conseguir el cumplimiento de las disposiciones, ello resulta también beneficioso para las actividades de pesca extranjeras. Si las transgresiones de las condiciones impuestas pueden tener consecuencias en toda la región, es de esperar que los pescadores extranjeros hagan mayores esfuerzos para respetarlas. Si las condiciones son uniformes en toda la región, el cumplimiento por parte de los pescadores extranjeros resultará notablemente facilitado y los costos serán menores, incluso para ellos. Por ejemplo, todos los requisitos relativos a señalización, comunicación de datos, registros de bordo, representantes locales, etc., han de uniformarse en la medida de lo posible.
6. Sanciones
Si el Estado ribereño puede verificar el cumplimiento y, sobre todo, el incumplimiento, hay que insistir en la imposición de sanciones que se extiendan a toda la región y/o a toda la flota, para obligar a los transgresores a responder de sus infracciones. Ha de recurrirse además a procesos judiciales in absentia, acompañados de fianzas o garantías análogas. Se debe evitar recurrir exclusivamente a los medios de vigilancia física y, especialmente, al apresamiento de los barcos, aunque en algunos casos esas intervenciones sean necesarias para mantener la credibilidad.
