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ANEXO 6. Directrices para la formulación de la legislación alimentaria nacional

La edición original de Directrices para el establecimiento de un eficaz sistema nacional de inspección de los alimentos (FAO/OMS, 1976) contenía un modelo de legislación alimentaria que se ha utilizado en muchos países. Por desgracia, este modelo no ha sido siempre el más adecuado, ya que sus indicaciones no están en armonía con todos los sistemas jurídicos. Muchos conceptos y cuestiones de la legislación alimentaria han evolucionado a lo largo del tiempo, y esta evolución no se ha reflejado en dicho modelo. Además, el cumplimiento estricto de sus términos obligaba a muchos países a abandonar disposiciones, conceptos y normas exigidas por sus circunstancias, estructuras administrativas y marcos jurídicos individuales.

En el presente documento se ha preparado un conjunto de principios orientadores. Estos principios describen un planteamiento general para la formulación de la legislación alimentaria, y en cuanto tales deberían ser aplicables a diferentes sistemas jurídicos. No obstante, no pueden sustituir en ningún caso a un análisis a fondo del marco jurídico y del contexto institucional que regula directa o indirectamente la producción, importación, exportación, distribución, manipulación y venta de los alimentos en un país concreto. Sólo de esa manera se pueden atender las necesidades particulares y singulares de cada país.

Además de la legislación, los gobiernos necesitan normas alimentarias actualizadas e internacionalmente aceptadas. En los últimos años, muchas normas de carácter claramente prescriptivo se han sustituido por normas horizontales sobre temas generales relacionados con el logro de los objetivos de la inocuidad y calidad de los alimentos. Si bien las normas horizontales son un planteamiento viable para la consecución de los objetivos de la inocuidad de los alimentos, requieren una cadena alimentaria fuertemente controlada y abundante información sobre los riesgos para la inocuidad de los posibles y las estrategias de gestión de riesgos, lo que significa que quizá no sean viables para muchos países en desarrollo.

Al preparar los reglamentos y normas alimentarias, los países deben aprovechar al máximo las normas del Codex y las enseñanzas sobre inocuidad y calidad de los alimentos aprendidas en otros países. La consideración de las experiencias ajenas y la adaptación de las informaciones, conceptos y requisitos al contexto nacional es la única forma segura de establecer un marco de reglamentación moderno que responda tanto a las necesidades nacionales como a los requisitos del Acuerdo MSF, del Acuerdo OTC y de los interlocutores comerciales.

Forma y contenido de la legislación alimentaria

Las disposiciones legales relativas a los alimentos regulan actividades específicas, a saber, la producción, elaboración y venta de los alimentos. Estas disposiciones se han concebido con objetivos concretos, como la protección de la salud y/o la promoción del comercio equitativo de productos alimenticios. En la mayoría de los casos, están contenidas en una ley general que abarca todos los productos alimenticios. En dicha ley se consideran los aspectos específicos de la inocuidad de los alimentos, la adulteración, la calidad y el control de los alimentos, por ejemplo la inspección, la utilización de aditivos, la prevención de la contaminación alimentaria, el etiquetado y los controles de las importaciones.

La mayor parte de la legislación alimentaria moderna consiste en una ley básica que sirve de sustento para todos los demás instrumentos reguladores. No obstante, varios países han promulgado, en paralelo con esta ley básica sobre los alimentos en general, otras leyes que regulan un sector concreto de la legislación alimentaria, determinados tipos de elaboración de alimentos o aspectos jurídicos específicos de la producción o comercio de alimentos.

La forma general de la legislación básica depende de las tradiciones legislativas de cada país. Una práctica habitual en los países muy industrializados donde está vigente el common law es promulgar textos completos y detallados en que se integran prácticamente todas las disposiciones generales que pueden estar relacionadas con los alimentos. En estos casos se deja poco margen de acción para las autoridades administrativas, fuera de la prescripción de los procedimientos técnicos para el cumplimiento y de disposiciones detalladas en relación con alimentos concretos.

Otro posible planteamiento es limitar el contenido de la ley básica a las disposiciones habilitantes (es decir, las que establecen las estructuras administrativas para el cumplimiento de la ley), junto con algunos principios de carácter muy general. Este planteamiento se encuentra en países menos desarrollados, así como en muchos otros donde rige el derecho romano, alemán o escandinavo. Este sistema ofrece una gran flexibilidad ya que, dentro del marco general establecido por la ley, se delegan las facultades necesarias a la autoridad competente para que formule las normas que regulan la administración de la ley, y establezca reglamentos y normas técnicas para alimentos específicos.

Otra ventaja de este segundo planteamiento, en todos los sistemas jurídicos, es que, dado que se trata de una ley básica y que todos los detalles se especifican en los reglamentos y normas, los cambios pueden hacerse con mayor facilidad y rapidez. Por ejemplo, quizá haya que cambiar los reglamentos y normas en respuesta a los avances de la ciencia y, en vez de pedir al Parlamento que enmiende la ley, el ministro o ministros competentes tienen normalmente facultades para aprobar los reglamentos o planes adecuados y, por lo tanto, pueden adoptar las medidas necesarias para adaptarse a la nueva situación.

En principio, hay ocho categorías de disposiciones que pueden encontrarse en una ley alimentaria básica.

a) Alcance y definiciones

La primera categoría describe el ámbito de la ley y establece los instrumentos para su interpretación. Obviamente, antes de todas las demás disposiciones de la ley alimentaria debe incluirse una en la que se especifiquen su finalidad, objetivos y/o alcance. Ésta quizá no tenga ningún efecto jurídico real, pero sirve como una especie de declaración normativa en la que se explica por qué se ha promulgado la ley y qué es lo que se pretende con ella. También permite especificar las áreas incluidas dentro de la ley.

Los países incluyen con frecuencia una lista de definiciones de los principales términos empleados. Al formular las definiciones, deberían consultarse las fuentes internacionalmente aceptadas, así como otras medidas legislativas de alcance nacional sobre temas conexos. Conviene señalar que la lista de definiciones no es un glosario de términos de control de los alimentos en general. Las definiciones que se incluyan deben ser únicamente las que aparezcan en el texto de la ley. No deben ser excesivamente detalladas, y deben concebirse con el objetivo único de la aplicación e interpretación de la ley en cuestión. En particular, las definiciones deben redactarse teniendo en cuenta quién podría impugnar la ley en el futuro. Por ejemplo, si la ley contiene una definición del término “vender” en la que se especifique que vender significa intercambiar por dinero, y si la ley prohíbe la venta de alimentos adulterados, al acusado de violar la ley podría ocultar la prueba de la venta y tratar de argumentar que, como el alimento en cuestión se había dado de forma gratuita (y no a cambio de dinero), no se había infringido la ley.

b) Principios generales

En algunos sistemas jurídicos, la ley alimentaria básica contiene un grupo de disposiciones en las que se especifican los principios generales que regularán el sistema de control de los alimentos. Por ejemplo, en la ley se puede establecer que todos los alimentos en circulación en el país deben ser inocuos para el consumo humano, o la ley puede prohibir la adulteración de los alimentos. Otras disposiciones pueden establecer las normas básicas que deben observar todas las personas dedicadas a la producción, elaboración o venta de los alimentos. No obstante, conviene tener en cuenta que existen muchas diferencias de unos países a otros. Algunos de ellos tienen una detallada declaración de principios en la ley básica, mientras que otros dejan que estos principios se establezcan en los reglamentos generales de aplicación, y finalmente otros incluyen únicamente una declaración de objetivos y finalidades (como se indica más arriba), sin intentar una enumeración pormenorizada de los principios.

c) Disposiciones habilitantes

Toda ley debe definir la naturaleza y límites de las facultades que se deben ejercer en virtud de ella y debe designar las autoridades públicas sobre las que recaen esas facultades. Hay dos categorías de facultades, a saber, la formulación y el control, que normalmente no se delegan a la misma autoridad y que no se ejercen necesariamente en el mismo nivel jerárquico. Naturalmente, la ley debe establecer también directrices y limitaciones sobre el ejercicio de esas facultades. Estas disposiciones establecen la legalidad de las normas de aplicación dictadas por la autoridad ejecutiva y protegen también a los particulares frente al uso arbitrario o excesivo de sus facultades por parte de la autoridad.

Las facultades otorgadas al gobierno o a la autoridad ejecutiva en virtud de estas disposiciones habilitantes hacen referencia a la formulación de normas para la aplicación de la ley y para la intervención de la autoridad con el fin de garantizar que se observen las leyes y sus reglamentos correspondientes.

d) Disposiciones administrativas

La mayor parte de las leyes alimentarias contienen una categoría de disposiciones que establecen estructuras administrativas particulares que permiten realizar las actividades necesarias para la observancia de la ley. Por ejemplo, la ley puede establecer un Organismo de Control de los Alimentos, que agrupe a los numerosos agentes oficiales de distintos ministerios que intervienen en el control de los alimentos en el país. La ley normalmente no especifica con gran detalle el funcionamiento de ese Organismo, y se limita más bien a describir su mandato, definir su composición, esbozar algunas normas básicas referentes al nombramiento y organizar los servicios de la Secretaría, si la hubiere. La ley puede disponer que todos los demás detalles se establecerán mediante reglamento o decreto dictado por el mismo Organismo. Otras estructuras administrativas que pueden crearse o definirse en la ley alimentaria son un servicio de inspección y un organismo de concesión de licencias (por ejemplo, para otorgar licencias a los fabricantes o importadores de alimentos). La ley puede facultar también al Organismo a delegar o conceder en licencia a diferentes organismos gubernamentales determinados tipos de actividades de cumplimiento.

e) Disposiciones relativas a la observancia

Como no es posible imponer ninguna sanción si no es en virtud de una autoridad jurídica, las leyes alimentarias contienen disposiciones que delegan a un organismo ejecutivo la facultad de imponer sanciones así como de adoptar medidas preventivas en defensa del bien público. Ni qué decir tiene que los límites y condiciones que regulan su ejercicio deben establecerse con precisión en la legislación básica. Deben definirse las infracciones, así como la naturaleza y límites de la sanciones que se pueden imponer, junto con los procedimientos para ello una vez que se ha establecido debidamente la existencia de una infracción. La ley puede esbozar también otras medidas necesarias para la protección del público, como el embargo y confiscación de los alimentos sospechosos o la retirada de los productos. No obstante, conviene señalar que, en algunos países, no se especifican infracciones ni sanciones concretas, la legislación alimentaria se limita a hacer referencia a las disposiciones generales del Código Penal y el Código de Procedimiento Penal.

Dada la tendencia a abandonar el planteamiento basado en la observancia, algunos países han incorporado en sus leyes alimentarias conceptos procedentes del control de alimentos, como el HACCP. En general, ello puede realizarse mediante reglamentos complementarios, más que a través de la legislación, ya que los reglamentos pueden contener elementos, como directrices relativas al servicio de inspección. En un planteamiento exclusivamente orientado a la observancia, las actividades (envasado, transporte, etc.) inadecuadas se describirían en la ley, y toda infracción sería determinada por un inspector encargado de ello en virtud de la ley, que se ocuparía también de adoptar las medidas pertinentes. Con un planteamiento más basado en la colaboración y la prevención, los inspectores podrían quizá encargarse simplemente de controlar el hecho de que una empresa alimentaria está ejerciendo sus propios controles sobre los sistemas de producción.

f) Disposiciones sustantivas

La legislación alimentaria contendrá numerosas disposiciones sustantivas relativas al control, producción, importación, exportación, transporte, distribución y venta de los alimentos. Estas disposiciones pueden ser muy básicas (“todos los alimentos deben ser aptos para el consumo humano”), o más detalladas, en cuyo caso es probable que el contenido más específico se registre en una legislación subsidiaria. Por ejemplo, en los reglamentos promulgados en virtud de la ley alimentaria podría especificarse con precisión la información que deben contener las etiquetas de los alimentos (peso, nombre del fabricante, fecha de venta, etc.) y pueden contener incluso modelos de etiquetas con un formato específico, que deberían adoptarse en todo el país.

g) Reglamentos

En la mayor parte de los sistemas jurídicos, la legislación alimentaria contiene una o varias disposiciones en las que se especifican las numerosas materias que el Ministro puede ordenar mediante reglamentos con el fin de conseguir los objetivos de la ley. La principal ventaja de los reglamentos es que pueden cambiarse fácilmente. La lista de reglamentos puede ser sumamente detallada o quizá presentar únicamente directrices generales sobre los temas de que puede ocuparse el Ministro. En cualquier caso, las facultades de éste no suelen limitarse, ya que en casi todos los casos la legislación alimentaria contiene una declaración general en el sentido de que el Ministro “podrá promulgar todos los reglamentos que considere necesarios para hacer realidad los objetivos de esta ley”.

h) Anulación y conservación

Cuando una nueva ley alimentaria introduzca cambios significativos en el sistema de control de los alimentos, quizá haya que enmendar o anular las leyes y reglamentos existentes. En tales casos, la legislación alimentaria deberá indicar qué disposiciones de qué otras leyes deben anularse o modificarse. No obstante, con el fin de no desmantelar completamente el sistema de control de los alimentos, muchas leyes contienen unas disposiciones en las que se indican que todos los reglamentos aprobados en virtud de una disposición anulada por la nueva ley continúan en vigor, lo mismo que si se hubieran promulgado a tenor de ésta.

Forma y contenido de los reglamentos alimentarios

Como ya se ha observado, los temas que pueden abordarse en los reglamentos formulados por la autoridad ejecutiva en virtud de la ley básica pueden ser muy amplios. En general, se incluyen en una de las cuatro categorías siguientes:

a) Reglamentos relativos a los productos alimenticios en general

Normalmente, el objetivo de esta categoría de reglamentos es establecer normas generales que regulan el contenido, manipulación, envasado y etiquetado de los productos alimenticios. Estos reglamentos son de especial importancia en los países que no incluyen en la ley básica normas relativas a la fabricación, elaboración y venta de los alimentos, confiando estas materias a los reglamentos detallados adoptados por los ministros. No obstante, independientemente de que la legislación básica contenga o no principios generales, de una u otra forma, una autoridad gubernamental debe tener facultades para su aplicación en el plano técnico.

b) Reglamentos relativos a productos alimentarios concretos

En muchos países las disposiciones específicas relativas a cada alimento pueden constituir reglamentos diferentes (por ejemplo, sobre alimentos nuevos, alimentos para lactantes, alimentos para regímenes especiales, etc.). No obstante, algunos países han adoptado la práctica de agrupar dichas disposiciones, desglosadas por diferentes apartados, en un conjunto general de reglamentos relativos a los alimentos. En este caso, las tradiciones legislativas pueden variar notablemente de un país a otro.

c) Reglamentos para actividades de organización o coordinación

Aunque el bloque principal de los reglamentos que instrumentan la ley alimentaria pertenezca a una de las categorías anteriores, hay un gran número de reglamentos internos o “normas de la casa” que no son de interés directo para el público pero que son necesarios para el funcionamiento eficiente de las dependencias administrativas creadas o potenciadas en virtud de la nueva ley. Por ejemplo, los reglamentos pueden ocuparse del funcionamiento del Organismo de Control de los Alimentos, si lo hubiere, de la realización de los servicios de inspección y análisis, etc.

d) Anexos

Muchos países incluyen anexos detallados entre la legislación auxiliar de la ley alimentaria básica. Estos contienen, por ejemplo, listas de las tasas de inspección y de muestreo/análisis, modelos para los formularios de solicitud o certificados utilizados en virtud de la ley, y otras cuestiones concretas.


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