Evidentemente la cuestión más importante que plantea un estudio dedicado a los métodos para controlar el esfuerzo pesquero es: ¿Por qué tratan los administradores pesqueros de controlar el esfuerzo de pesca?
Ciertamente el control del esfuerzo de pesca no es un nuevo fenómeno. Pearse (1980) indica que la pesca al arrastre en Francia fue controlada ya en el siglo XVII y que la mayor parte de las naciones pesqueras industriales cuentan con un historial en el que figuran intentos para controlar el esfuerzo. Según sean las preferencias particulares, las razones para controlar el esfuerzo de pesca pueden tener justificación en teoría o en la práctica, o bien en ambas.
Michael Graham, en 1949, fue uno de los primeros en examinar las pruebas empíricas y las razones teóricas fundamentales, por las cuales era necesario el control del esfuerzo de pesca. Desde Graham, muchos otros, pero especialmente Hardin (1968), han estudiado la necesidad de controlar el acceso a lugares de propiedad común.
El desarrollo básico de las ideas económicas se debe a Gordon (1954). El análisis de Gordon se basa en la simple teoría económica y prevé, en efecto, que cuando una pesquería está sin controlar se producen las siguientes modalidades de actividad. En un principio, a medida que la pesca se desarrolla, los pescadores obtienen unos índices de captura altos en los recursos abundantes logrando beneficios considerables. Este fenómeno atrae a otros pescadores que se incorporan en la industria estimulando a aquéllos que ya participan en ella para que aumenten sus inversiones. Al aumentar la presión pesquera, se reducen las poblaciones ícticas y aumenta la competencia entre los pescadores para explotar unos recursos en decadencia. Así se reducen los índices de captura y, en consecuencia, los beneficios hasta alcanzar un nivel en donde las entradas meramente cubren los gastos de la mano de obra y capital empleados, o sea, en la terga económica, alcanzan un nivel en donde la rentabilidad económica (valor de las descargas menos los gastos de captura y entrega del pescado) es completamente inexistente.
El resultado de este “acceso libre” contrasta enormemente con lo que sucede cuando la pesca es de un solo propietario (Scott, 1955). En este caso, las posibilidades del único propietario de obtener una renta, crea un incentivo importante para la explotación racional de las problaciones ícticas, no sólo en el presente, sino también para el futuro. También permite la explotación del recurso con unos gastos insignificantes.
En teoría, la situación constante de una pesca de acceso libre puede estar, o no, en un nivel, en el cual la población íctica está por debajo del punto donde se produce su máximo rendimiento sostenido (MRS). Sin embargo, sucede muchas veces con los recursos ícticos de gran valor que este equilibrio bioeconómico se produce en un nivel de esfuerzo muy superior al del MRS, en un punto donde el recurso está muy agotado.
Esta simple imagen del equilibrio bioeconómico no debe interpretarse como descripción empírica exacta de los acontecimientos de la pesca. En determinada situación, varios factores alteran los detalles, cuando no la imagen general de la pesca de acceso libre. Hay que admitir que es muy importante que las poblaciones ícticas y las pesquerías que se fundamentan en ellas estén supeditadas a varios factores exógenos. Dichos factores alterarán y desplazarán los rendimientos, curvas de ingresos y gastos, ya que un verdadero equilibrio determinístico no esiste; indudablemente, el concepto de equilibrio puede ser examinado mejor en el mundo real y estocástico, como metáfora en la cual se describe el comportamiento medio a largo plazo del sistema.
Hay varias desventajas económicas en un equilibrio bioeconómico de esta especie. La primera y más evidente es que la industria pesquera funcionará a un nivel de gastos excesivos y, en consecuencia, la soceidad no podrá obtener los beneficios que se derivan de sus recursos ícticos. Otra consecuencia del análisis de Gordon ha sido destacada por Clark (1977). Clark observa que a medida que la industria tiende hacia el equilibrio, los pescadores más eficientes, con altos costos de oportunidad, es decir, la capacidad y oportunidad para trabajar en otros lugares, dejarán la industria. Los que permanezcan en ella serán los menos eficientes, los que tienen poca probabilidad de trabajar en otros lugares. Doucet (1984) documenta este problema con los pescadores de la Bahía de Fundy, y se pueden encontrar otros ejemplos en varios comunidades pesqueras aisladas.
Aparte de estas desventajas económicas, también se pueden producir importantes problemas de conservación. En determinadas pesquerías pelágicas, la tendencia de los índices de captura es a permanecer en altos niveles, incluso cuando se reduce la población íctica. Las consecuencias de este aumento del “grado de explotación” y la disminución del volumen de la población, son que puede producirse una grave y excesiva explotación de la población índica. Ejemplos espectaculares al respecto son las pesquerías de la anchoveta, frente a las costas del Perú, y las de arenque en el Atlántico norte (Saetersdal, 1980; Ulltang, 1977; Butterworth, 1983; Troadec, Clark y Gulland, 1980).
Conviene destacar que los problemas de conservación no se restringen a las especies pelágicas, ya que el fenómeno de la pesca excesiva, en un sentido biológico, existe en todas partes.
Para la mayoría de las especies se han producido importantes disminuciones de la productividad cuando el fenómeno de la reducción de la población reproductora se ha visto relacionado con un reclutamiento con detalle. Sin embargo, conviene destacar ciertos problemas. En primer lugar, el reclutamiento es muy variable (Hennemuth, Brown y Palmer, 1980) y aunque la variabilidad es muy distinta entre grupos (Beddington y Cooke, 1983), para la mayor parte de las poblaciones es muy imprevisible. Los diversos modelos de relaciones entre población-reclutamiento, desde Ricker (1958) hasta Shepperd (1982), aclaran las posibles características del reclutamiento pero no tienen utilidad a fines de pronóstico (Garrod, 1983). Lo importante es que a medida que las poblaciones se han visto reducidas, el reclutamiento tiende a disminuir, aunque esta disminución sea pequeña para niveles moderados de reducción de poblaciones. Sin embargo, es extremadamente difícil, debido a la naturaleza de los datos pesqueros, elegir un determinado nivel de población cuando se esperan cambios importantes. Por ello, la asignación arbitraria de un determinado nivel objetivo de escape (por debajo del cual nunca hay que reducir la población) parece ser el método más apropiado para que no se produzca un escaso reclutamiento.
Las ideas expuestas se aplican a poblaciones por separado pero, en algunos casos, puede reducirse la productividad de comunidades completas; por ejemplo, cuando la pesca al arrastre es capaz de capturar una selección completa de especies de la comunidad pesquera. Como ejemplos de estas pesquerías podemos citar las del golfo de Tailandia en aguas frente a las costas de Indonesia y Malasia (Pauly, 1979a; Majid, 1984).
Estas consideraciones parecen indicar que el principal problema es el de garantizar que la productividad biológica del recurso continúa siendo alta. No obstante, conviene destacar que un simple conjunto de reglamentos encaminados a procurar la conservación de las poblaciones biológicas, aún cuando tuvieran éxito, no resolverán todos los problemas económicos o sociales. En estos casos, aunque es menos probable que en el recurso se produzcan disminuciones catastróficas, a pesar de ello, el carácter de acceso libre de la pesca significa que la industria tenderá a alcanzar un nivel en el cual la renta económica se diluye y la captura se realiza a un nivel inversión donde los beneficios medios de la industria son bajos.
En cierto sentido, este documento puede considerarse como una advertencia. En diversos países desarrollados ya se han producido muchos de los problemas citados. Hay una considerable super-capacidad de la industria pensquera, en el sentido de que la porencia pesquera de las flotas sobrepasa con exceso a la necesaria para obtener niveles de captura típicos. Además, muchas poblaciones ícticas están explotadas excesivamente, ya que su capacidad para producir un rendimiento sostenido se ha reducido considerablemente.
Uno de los errores cometidos en algunos países ha sido afrontar estos problemas de la industria pesquera con subsidios. En un principio se pensó que era una forma simple y efectiva de paliar las dificultades de las comunidades con bajos ingresos. No se admitió que estos subsidios tienen un efecto perturbador sobre la posición del equilibrio bioeconómico. Cuando la industria se beneficia con los subsidios, se establece el equilibrio a niveles superiores de ineficiencia económica, ya que los subsidios frecuentemente significan que la capacidad permanece dentro de la industria en vez de abandonarla (Brochmann, 1984a).
Se sostiene algunas veces que antes de la adopción casi universal de las zonas económicas exclusivas (ZEE), las condiciones del acceso libre anteriores al derecho del mar tenían culpa de muchos de los problemas que plantean las poblaciones ícticas explotadas excesivamente a las industrias supercapitalizadas. En cierto modo es verdad, pero no se puede recalcar con demasiada insistencia que estas amenazas también pueden suceder dentro de las ZEE de determinadas naciones. Esta cuestión se vuelve a examinar más adelante, pero, es conveniente destacar el problema en esta introducción.
En el desarrollo de una pesquería hay un problema importante originado por la velocidad en que puede aumentar la capacidad pesquera. En el pasado, muchas veces este incremento de la capacidad ha superado la aptitud de la autoridad reguladora para instituir controles y la capacidad de la comunidad científica para evaluar las repercusiones en el recurso. Abundan ejemplos clásicos aunque la pesca de la anchoa en el Perú es probablemente el mejor conocido (Glantz y Thompson, 1981).
Con la adopción de las ZEE, muchos países has intentado desarrollar sus industrias pesqueras con ayuda de organismos de asistencia bilateral, bancos internacionales de desarrollo y otros organismos. En principio, esta ayuda se acoge con satisfacción y cuando se aplica apropiadamente, puede tener mucho éxito. No obstante, conviene observar que estos programas de desarrollo pueden agravar la tendencia de las inversiones a superar las posibilidades de vigilancia y control. Estas cuestiones se examinan con más detalle a continuación.
Un último problema que plantea el equilibrio bioeconómico, que se produce cuando no hay una reglamentación, está relacionado con la competencia entre distintos sectores de la comunidad pesquera. Cuando el acceso es libre sucede muchas veces que las embarcaciones que requieren mucha inversión de capital tienen ventajas competitivas, aunque el nivel global de la renta económica sea igual a cero. Con el acceso controlado a la pesca, las embarcaciones que requieren menos capital pueden muy bien ser más eficaces en relación con los costos (Tillio, 1984).
Estos problemas están planteados de una manera muy acentuada en la competencia entre las pesquerías industriales que explotan las aguas costeras con arrastreros y las pesquerías artesanales restringidas a una estrecha franja costera. Estos conflictos han dado lugar a unos reglamentos pesqueros muy tajantes: la prohibición de la pesca al arrastre en aquas de Indonesia es un reciente ejemplo (Sardjono, 1980).
Habiéndonos ocupado de todos los problemas que se producen cuando la pesca no está reglamentada es evidentemente razonable preguntarse: ¿cuáles son las soluciones? Se han intentado, con diverso éxito, varias técnicas para controlar el esfuerzo de pesca. En las restantes secciones de este informe se examinan y evalúan estas técnicas. Sin embargo, con objeto de evaluarlas, es necesario examinar, en primer lugar, los distintos criterios que deben ser satisfechos. De ello nos ocuparemos en la próxima sección.
Habiendo examinado las diversas técnicas y habiéndonos ocupado del problema de la evaluación del éxito o fracaso de distintos métodos, en la última sección analizamos las oportunidades para controlar el esfuerzo de pesca en varios tipos de pesquerías importantes.
