La proyección de cualquier programa de ordenación pesquera cuenta con una enorme ayuda cuando existe una clara comprensión de los objectivos del programa. En algunos países, estos objectivos se especifican anticipadamente con claridad, así como los criterios mediante los cuales se juzgarán las alternativas de ordenación. En otros, aunque cada persona que participa en los debates puede tener percepciones privadas de los objectivos subyacentes, el debate público se refiere sólo a las estrategias utilizadas para abordar los distintos objectivos. Estén los objectivos manifestados explícitamente o implícitos en los debates normativos, frecuentemente son abundantes, diversos y conflictivos, y necesitan un examen de las ventajas e inconvenientes. Los objectivos precisos que han de formar parte de un debate sobre ordenación serán distintos de un lugar a otro y en determinadas épocas, y cambiarán a medida que lo hagan las circunstancias externas. No obstante, muchas veces se han identificado cinco amplios critierios definidos: conservación, rendimiento económico, valores sociales (especialmente equidad), viabilidad administrativa y aceptabilidad política. Como en este documento nos ocupamos de la regulación de la mortalidad íctica, con respecto a estos criterios, trataremos brevemente cada uno de ellos.
La razón más comunmente reconocida para regular el esfuerzo de pesca es la necesidad de conservar las poblaciones ícticas. Indudablemente ésta fue una de las principales razones para pedir un reexamen completo del derecho del mar hace un decenio aproximadamente.
El criterio básico para la conservación de una población es que debe proporcionar un rendimiento sostenido. Las poblaciones cuando se han reducido considerablemente tienden a producir fallos en el reclutamiento que, durante cierto tiempo, reduce su capacidad para producir un rendimiento sostenido. Aunque se admita de manera generalizada, con ello se plantea un problema importante, ya que el reclutamiento en muchas poblaciones es muy variable, y el nivel de reducción del volumen de la población, en el cual se prevé que disminuya el reclutamiento, no puede ser fácilmente comprobado.
Este problema se complica como consecuencia de que los datos se acumulan típicamente en una escala cronológica muy lenta y las técnicas para analizar las poblaciones, como es el caso del análisis virtual de población (AVP), no están en condiciones de prever con éxito el futuro (Gulland, 1977; Pope, 1979; Pope y Shepherd, 1982).
Muchas veces los datos sobre reclutamiento y volumen de la población obtenidos con el AVP no indican un grado suficiente de pruebas que justifiquen la reducción de la cantidad de pesca hasta que el proceso está muy adelantado. En consecuencia, ha habido una tendencia a que la explotación continúe hasta que la población esté muy depauperada y se haya introducido una importante reducción o una veda completa de la pesca. Abundan los ejemplos típicos al respecto: el arenque del mar del Norte y del Atlántico escandinavo, la anchoveta, la sardina de California, etc. La historia de muchas pesquerías es objeto de examen por parte de Saetersdal (1980).
Cuando el reclutamiento ha experimentado una importante disminución, poco se sabe respecto a los procesos implicados para que los científicos puedan predecir el índice de recuperación cuando la pesca se ha reducido o paralizado. Parece ser que alqunas especies continúan a bajos niveles durante largos períodos cuando no se explotan. Como ejemplos bien conocidos podemos citar a la sardina de California (MacCall, 1980), el arenque del banco George (Anthony y Waring, 1980) y la sardina frente a las costas japonesas (Kondo, 1980). Un caso típico al respecto es el arenque del Mar del Norte (Anon, 1982). La recuperación de las poblaciones ícticas en el Atlántico norte, después de las guerras de 1914–18 y 1939–45, se cita con frecuencia como una importante recuperación previsible de poblaciones ícticas. Sin embargo, esta recuperación se inició principalmente a partir de una situación de excesiva pesca y no de fallos de reclutamiento.
Cuando una especie se sitúa en un nivel inferior, como consecuencia de una explotación excesiva, se producen frecuentemente cambios correlacionados con la abundancia de otras especies. Los más notables son las oscilaciones intercorrelacionadas de la abundancia de anchoa, sardina y escombros en el Perú y Chile, California y sudoeste de Africa. La teoría ecológica se inclinaría a efectuar sustituciones con especies similares, pero la naturaleza de los datos pesqueros excluye una cuantificación de estos fenómenos. Daan (1980) hace un examen de los principales ejemplos y argumenta que la “sustitución” es raras veces exacta o simple.
Si bien la sustitución de las especies podría tener un mayor valor unitario, no hay forma de predecir exactamente qué especies, caso de haber alguna, se beneficiarían de la reducción de la especie explotada intencionalmente. Por ello, en general, hay tendencia a examinar todos los fallos del reclutamiento como fenómenos que deben evitarse. Indudablemente, aun cuando la recuperación tenga lugar después de haber cesado o haber sido reducida la pesca, el trastorno económico para la industria pesquera y los sectores comerciales que dependen de ella pueden ser graves (McSween, 1984).
Teóricamente se ha examinado otra complicación originada por los cambios en la estructura comunitaria y modalidad de pesca (May et al., 1979; Andersen y Ursin, 1977). Esto sucede cuando la pesca se concentra, en primer lugar, en una especie depredadora y luego, a medida que ésta se reduce, se dirige su atención a la presa. Así, los rendimientos sostenidos de los depredadores están amenazados tanto por el fracaso del reclutamiento potencial como por la reducción de su suministro alimentario.
Estas consideraciones han desempeñado una función importante en la elaboración de leyes que consideran importantes a los mamíferos marinos como depredadores superiores. Los artículos de la Convención para la Conservación de los Recursos Marinos Vivos del Antártico (CCAMLR) vincula explícitamente el índice de explotación de la principal presa, el krill, a la capacidad de los depredadores para alimentarse suficientemente en los recursos de krill. Estas consideraciones también se reconocen en la ordenación de las poblaciones de anchoa californiana, donde el plan de ordenación pone aparte una determinada “reserva de forraje” para consumo de depredadores (McInnis, 1984).
En las pesquerías tropicales al arrastre de múltiples especies, surge un problema distinto. En este caso, es necesario regular la totalidad del esfuerzo de pesca aplicado a la comunidad, con objeto de que no se produzcan cambios en la composición de especies, lo cual es, o irreversible, o perjudicial, desde el punto de vista económico.
En Tailandia, Indonesia y Malasia la tendencia ha sido aumentar la proporción de morralla que se acumula a medida que progresa la pesca. En efecto, la pesca produce un rendimiento relativamente constante de la comunidad, pero la composición de especies subyacentes de ésta cambia la tendencia hacia ejemplares más pequeños y, por regla general, de menos valor.
Aunque se conoce poco relativamente sobre las interacciones dinámicas de estas comunidades pesqueras (véase Pauly, 1981), hay posibilidades de alterar las características de la mortalidad íctica impuestas, con objeto de que no se produzcan los cambios de especies ya observados, o que tengan lugar en menor grado.
En parte, esta tendencia tiene su origen en los fenómenos que se producen con todas las poblaciones ícticas explotadas, donde la composición de edad de la captura, a medida que progresa la pesca, se dirige hacia los peces más jóvenes. Sin embargo, en estos sistemas tropicales, esta tendencia también va acompañas más abundantes. Por regla general, estas especies tiene altos índices de mortalidad y reclutamiento y son capaces de sustituir a las especies de crecimiento más lento, pero incialmente más abundantes. Se han propuesto varias interpretaciones, teniendo en cuenta estas directrices ecológicas (por ejemplo, Gulland, 1977; Pauly, 1979a; Caddy, 1984a). Se trata de explicaciones que son algo más que metáfores, pero que destacan los problemas que plantean estas pesquerías.
Es necesario que estas comunidades examinen qué objectivo es apropiado para una pesca de esta naturaleza. Este examen podría elaborarse en función biológica: por ejemplo, un rendimiento máximo sostenido de peces superiores a un determinado tamaño, con lo cual se podría también producir un alto rendimiento económico; sin embargo, hay complicaciones, por ejemplo, los camarones son pequeños y de gran valor.
Evidentemente, al formular determinados criterios de conservación para poblaciones o comunidades se plantean varios problemas interrelacionados. En su mayor parte dependen de las posibilidades del recurso de continuar proporcionando rendimientos. Cuando los reglamentos no pueden restringir la presca y, en consecuencia, se reducen las posibilidades durante un período considerable de tiempo, se puede pensar que han fracasado. En efecto, esto significa que los criterios biológicos para la conservación pueden ser incorporados en la simple idea de que los cambios que se producen en la comunidad o abundancia de especies explotadas intencionalmente pueden ser invertidos en algunas escalas cronológicas razonables. Es interesante comprobar que una relación de este tipo ya forma parte del texto de la CALMR.
Cuando la pesca está sin reglamentar, el criterio que se aplica al equilibrio bioeconómico va acompañado por una ineficiencia económica cada vez mayor. Amedida que se desarrolla la pesca puede producirse una tendencia inicial descendente para los costos, ya que cuando mejoran los conocimientos sobre el emplazamiento de recursos más abundantes, se incrementa la eficacia. No obstante, como las actividades pesqueras exigen un mayor esfuerzo y las poblaciones se reducen, los costos aumentan y los ingresos por esfuerzo unitario disminuyen. Estos cambios se producen generalmente cuando los caladeros han llegado a un punto cercano a la superexplotación o bien cuando están muy explotados, por lo que hay que faenar en otras zonas menos atractivas.
En teoría, el equilibrio bioeconómico se alcanza cuando la falta de ingresos no estimula más participaciones. Muchas veces en la práctica existe una variedad de factores, entre ellos, la falta de información sobre las consecuencias de la participación, que dan por resultado unos costos medios que son superiores en realidad a los ingresos medios. Las repercusiones en los niveles de ingresos de estas pesquerías es correspondientemente grave. En muchos casos, cuando los pescadores adquieren determinadas técnicas y las embarcaciones son de un tipo especial, es dificil retirarse de la pesquería. En consecuencia, hay una tendencia en las pesquerías de acceso libre extremadamente explotadas de contar con flotas pesqueras compuestas por embarcaciones relativamente viejas tripuladas por los pescadores de mayor edad.
Si bien la motivación inicial para la ejecución de las requlaciones de pesca podría ser la conservación, muchas veces existe un importante motivo relacionado con los escasos ingresos existentes en la pesca. Por lo tanto, un importante conjunto de criterios para la reglamentación pesquera está relacionado con el mejoramiento del rendimiento económico de la pesca. Evidentemente todo ello puede hacerse aumentando los ingresos económicos medios, bien mediante el incremento de los beneficios nedios, bien disminuyendo los gastos medios.
La generación de unos ingresos económicos máximos procedentes de la pesca es raras veces el principal objetivo de la ordenación pesquera (Bain, 1984). Sin embargo, es necesario prestar mucha atención a los gastos y beneficios debidos a la reglamentación cuando la pesca supone una fuente de valor y no un problema para el país. Esto es cierto en función de las repercusiones en los ingresos y pérdidas de la industria pesquera y también en función de los ingresos públicos ocasionados y los gastos públicos causados por la reglamentación, como consecuencia de un incremento en el acopio de datos, investigaciones, administración y ejecución.
Una cuestión afin que tiene gran importancia en muchos países es la de si los cambios de la reglamentación pesquera permiten un aumento de divisas (quizás mediante el reforzamiento de la exportación de productos ícticos) o constituyen una sangría de dichos fondos.
Muy pocas veces los políticos y los administradores públicos se refieren al concepto de la eficacia económica. A su vez manifiestan preocupación por los altos índices de desempleo, bancarrotas, niveles de ingresos paralizados o en disminución, falta de demanda de productos pesqueros, así como una disminución de la disponibilidad de pescado. Como los pescadores participan en una pesquería con mucha más facilidad cuando los precios están en alza o el recurso íctico es cada vez más abundante, y abandonan la pesca cuando las condiciones empeoran, las políticas pueden verse favorecidas cuando reducen la variabilidad en la cantidad de pescado capturado. Además, los portavoces de la industria pesquera ponen de relieve la necesidad de un suministro pesquero previsible y equilibrado para mantener los puertos, las operaciones de almacenamiento refrigerado y congelación, medios de transporte y actividades de elaboración y distribución, así como un número mínimo de individuos en varios grupos de equipo (McSween, 1984).
Para lograr el mejor valor económico de cualquier nivel de pescado capturado, hay que insistir en la calidad del producto en el momento de su captura y cuando llega al consumidor. Así, los reglamentos deberán estimular las capturas en el momento oportuno del año, cuando la calidad alcanza un nivel aceptable, y darles traslado a través de canales de elaboración y comercialización de manera que mantenga la calidad.
Por razones comerciales hay que prestar especial atención al tamaño del pescado. Generalmente esto significa que hay que descargarlo con un tamaño tal que la elaboración sea económica y con una talla mínima necesaria para producir buenos filetes. Sin embargo, también puede significar que se permita la recolección de distintos tamaños para satisfacer las diversas demandas del mercado. Así como el ganado satisface la demanda de carne de ternera y vaca, determinados cosumidores de pescado, tienen distintas preferencias. Un ejemplo extremo es cuando la explotación del arenque por su contenido en huevas produce un pescado para la alimentación con pocos atractivos, mientras que la explotación para utilizarlo mejor en la alimentación dejaria al mercado de huevas insatisfecho.
Cuando el movimiento hacia el equilibrio de acceso libre reduce la rentabilidad media de una pesca, algunos pescadores se ven más afectados que otros. Indudablemente algunos pescadores pueden estar tan adaptados a las nuevas circunstancias que tienen buenos beneficios a pesar de la mala situación general de la industria. En ciertos casos, amenzados por una inminente bancarrota, puede intentar aumentar las capturas faenando durante más horas o en áreas que anteriormente no han estado explotadas. Todos estos efectos tenderán a reducir más los recursos íticos con la correspondiente repercusión en el resto de la flota.
Estos efectos pueden provocar una mala voluntad y, en ocasiones, violencia en algunos pescadores con respecto a otros. Muchos reglamentos pesqueros que tienen su origen en los propios pescadores tienen por finalidad frecuentemente reducir las agitaciones sociales entre un grupo o grupos de pescadores.
La tarea más difícil para los administradores pesqueros es eleqir entre los reglamentos alternativos que elaboran grupos de pescadores más ricos que otros. Cuando uno de los grupos es considerado como “nuestros pescadores” y el otro“sus pescadores”, la elección es bastante previsible.
Sin embargo, hay muchas elecciones diffciles cuando un grupo se ve favorecido explicitamente. Con mucha frecuencia, el tratamiento preferido sólo puede deducirse de acciones tomadas, ya que no es una buena política declarar abiertamente el favoritismo. Hay algunos casos en los cuales se muestran las preferencias explícitas. En algunas pesquerías, los pescadores con plena dedicación tienen un tratamiento especial en relación con los que se ocupan parcialmente. Los pescadores que se dedican a la èxplotación pesquera para su alimentación personal, tienen una mayor prioridad que los pescadores comerciales y ambos grupos tienen una ventaja con relación a los pescadores deportivos (este orden es ligeramente distinto en algunos países). La situación de los pescadores de bajura con respecto a los de altura, constituye una cuestión difícil en muchas naciones. La preferencia según el tamaño de la embarcación es común y está relacionada con la elección difícil entre pescadores artesanales y flotas industriales. Los pescadores que explotan sus propias embarcaciones, algunas veces tienen ventaja sobre los pescadores que faenan en embarcaciones de propiedad de empresas (quizás empresas elaboradoras). El tratamiento también es distinto para los pescadores que se dedican a una o varias pesquerías y los explotadores muy diversifications; algunas veces se da preferencia al puerto de origen o residencia de los pescadores y los distintos grupos etnicos reciben un tratamiento distinto.
En opinión del Gobierno, cuando un grupo tiene una categoría superior a otro, todavía existe la cuestión de en qué grado se ve favorecido el grupo. Si su interés es que los pescadores artesanales se hallen situados por delante de la flota industrial, ¿se debe satisfacer completamente al grupo artesanal antes de dar una oportunidad al sector industrial?
La mayor parte de las políticas públicas concederán implicitamente cierta ventaja a un grupo y no a otro. Por ejemplo, una decisión para ayudar al desarrollo de la pesca puede ir en contra de los pescadores, artesanales. Un fallo en lo relativo a identificar estas repercusiones podría provocar consecuencias de igualdad que la autoridad encargada de la ordenación puede sentir profundamente.
Tanto si algunos grupos reciben especial tratamiento como si todos los grupos tienen igual categoría, las decisiones de la superioridad deben salir triunfantes con respecto a conceptos de tratamiento correcto y equitativo de diversos pescadores. Sin embargo, la equidad es un concepto muy difícil que está supeditado a diversas interpretaciones. Por ejemplo, la repartición equitativa de las capturas puede referirse a un determinado año o un promedio de una serie de años. La equidad también puede referirse a la distribución de ingresos, condiciones de acceso (quizás con respecto a la temporada, restricciones de equipo o área) o el proceso estatal que conduce a un examen de alternativas. El problema de qué concepto de equidad hay que utilizar realmente puede ser muy difícil en la práctica. Por ejemplo, los pescadores deportivos pueden quejarse de la proporción desigual de una especie determinada capturada por los pescadores comerciales, mientras que estos pueden quejarse con respecto a lo injusto de que los pescadores deportivos tangan una temporada más larga.
Aunque la equidad es una considerción social muy importante que hay que tener en cuenta al evaluar los reglamentos pesqueros, no es única. Por ejemplo, muchas veces los pescadores se quejan de que sus objetivos profesionales no se examinan apropiadamente cuando se determinan los reglamentos. Muchos pescadores eligen su forma de vivir porque desean ser independientes, al mismo tiempo que viven una existencia llena de acontecimientos con falta de reglamentación, plena de un sentido de identidad y orgullo de su empleo (Thomson, 1984). Además, muchos argumentan que su herencia no les permite otra autoimagen. También desean un mayor grado de flexibilidad al elegir las especies explotadas intencionalmente, tamaño y tipo de embarcación, equipo, qué parte del año han de faenar (semana, día, y tiempo del día), y la zona en la que desean pescar. Esta flexibilidad significa para ellos facilidad de entrada y salida de una determinada pesca.
Si bien los valores sociales que acabamos de describir pueden significar una mínima intervención estatal, otros asuntos indican cierta clase de intervención. A medida que aumenta el número de pescadores dedicados a una determinada pesquería, es necesaria una mayor atención para organizar una pesca ordenada y reducir controversias en el grupo de usuarios. El público también puede estar interesado en el índice de desempleo entre los pescadores o en determinadas comunidades pesqueras. También puede existir cierta preocupación con respecto a la desarticulación de determinados grupos sociales que podría tener lugar si las poblaciones ícticas disponsibles a una comunidad pesquera remota se agotaran o fueran presa de un grupo pesquero en aguas de altura.
Los reglamentos necesitan ser viables desde el punto de vista administrativo, en el sentido de que su aplicación necesita una elección apropiada en cuanto a tiempo, vigilancia y control. Sin embargo, los criterios adicionales más importantes, mediante los cuales pueden ser juzgados los reglamentos, se refieren a los gastos y viabilidad de su ejecución. Existen dos principales sectores de preocupación.
El primero, se refiere al grado necesario para vigilar la actividad pesquera. Distintos reglamentos exigen diversos tipos y grados de vigilancia y acopio de datos. El segundo, se refiere a la comprensión por parte de los pescadores de los reglamentos y su actitud con respecto a ellos. Si los reglamentos son complejos, difíciles de entender y los pescadores se dan cuenta que van en contra de sus intereses, su ejecución será costosa.
Quizá la cuestión más importante que afronta un Gobierno antes de adoptar o ampliar considerablemente el uso de un criterio regulador es: “¿podemos sufragarlo?” Los gastos implicados no sólo son las consideraciones puramente financieras, ya examinadas, sino también la erosión de una base política limitada. La ampliación de los reglamentos públicos puede provocar críticas y una disminución del poder político. Sin embargo, lo mismo puede suceder cuando no se toman medidas, cuando disminuyen las capturas o existen conflictos entre distintos grupos de pescadores.
El reconocimiento de los gastos políticos es uno de los diversos factores que pueden obligar a la mayoría de los Gobiernos a adoptar más criterios para la ordenación del recurso. A menos que exista un firme manadato que justifique criterios radicales, los reglamentos con cambios mínimos de las anteriores normas pesqueras o claramente análogos con respecto a los reglamentos del recurso utilizados en otros lugares del país, se aprueban comúnmente. Por ejemplo, un país que establece vedas para determinadas poblaciones ícticas puede, en una pesca sin reglamentar previamente, establecer una veda temporal con menos críticas políticas que otro país que nunca haya utilizado las vedas estacionales para ordenar cualquier recurso íctico o vida silvestre.
